CHAPITRE VII

Les monopoles et projets de monopole.

Le monopole des tabacs et l'affaire des tabacs factices. — Le monopole des allumettes. — Municipalisation du service des pompes funèbres. — Les projets de monopole concernant les assurances contre l'incendie (question des agents d'assurance) et l’alcool (France et étranger). — La suppression de la circulation et de la vente de l’absinthe en Belgique et en Suisse.

Monopole des tabacs.

Le décret du 29 décembre 1810, complété par la loi du 2 avril 1816 (Duvergier, 284), attribuait à la régie des droits réunis le monopole de la vente et de la fabrication du tabac. C'était une mesure de pure fiscalité, bien qu’on ait cherché à justifier l’intervention de l'Etat par la nécessité de protéger les consommateurs contre les exactions des marchands et fabricants (1). Le gouvernement impérial ne faisait d’ailleurs que reprendre les traditions de l’ancien régime : aussi le monopole s'implanta-t-il en France sans violence. « Dès 1674, la malière première avait été saisie par le fermier. Sans doute, en 1789, intervint une ère de

liberté, mais ces 20 années de liberté, entrecoupée de 20 années de

(4) Voir dans le compte de l'administration des finances pour 1809-1810, le rapport du duc de Gaëte, ch. VIII, p. 83. Il considère comme scandaleux les bénéfices réalisés par la production privée.

stagnation dans les affaires, ne suscitèrent que de rares imitiatives (1) ».

La régie devait acheter les tabacs existants chez les cultivateurs. Les fabricants pouvaient continuer leur industrie jusqu'au 1% avril 1811, écouler leur stock jusqu’au 1° juillet 1811, à condition d’acquitter les droits. A cette même date, les débitants devaient céder leurs marchandises à la régie. Le décret ne parle aucunement d’indemnités. En fait, l'administration racheia Îles usines dont elle avait besoin. Quant aux autres fabricants, cultivateurs, débitants, l'administration considérant qu'il y avait là des situations intéressantes qu'il fallait soulager, disposa dans la mesure du possible des bureaux de tabac en faveur des plus malheureux (2). M. L. Say (3) analysait ainsi les caractères et les résultats de l'établissement de ce monopole. « Si l’on a réussi en 1810, c’est qu'à l’époque où le changement de législation a eu lieu il y avait peu ou point de fabriques de tabac, et que l'industrie n'avait pas encore le caractère scientifique qu'elle a revêtu depuis... L'Etat a payé 10.217.000 francs pour l’acquisition de 16 manufactures de tabac, et l'administration porte son compte capital, dans la période de 1811-1819, à 89 millions de francs. Le remboursement des marchandises en magasin à leurs propriétaires a donné lieu aux abus les plus criants ; les négociants expropriés avaient rempli leurs magasins de produits qui n'avaient du tabac que le nom, comme par exemple des feuilles de noyer, et plus d’une fortune s’est faite au moyen de supercheries déloyales de cette espèce. » Heureuse époque pour les frau-

(1) Stourm, Note sur le monopole des tabacs, Journal des économistes, p. 327, juin 1893.

(2) Voir discours de M. Bocher, rapporteur, séance du 16 mars 1873, Of. p. 1829, col. droite.

(3) Rapport fait au nom de la commission extraparlementaire des alcools en 1885, publié dans le journal des Contributions indirectes, 1888, p. 433.

deurs que celle où la régie, encore innocente, ne savait pas distinguer une feuille de noyer d'une feuille de tabac !

La réforme ne fut pas toujours envisagée par les contemporains avec cette philosophie et cette sérénité que permet le recul du temps. Au dire de Chaptal (1), « la culture a été bornée à quelques points de la France ; le nombre des fabriques a été réduit à 10 ou 12 ; on a détruit en un instant les capitaux producteurs qu'on avait placés dans les usines ; on a enlevé le travail à de nombreux ouvriers qui étaient employés dans les fabriques : il s’en était formé 450 ; par le prix excessif qu’on a mis au tabac, on a encouragé la contrebande et démoralisé l'habitant des frontières. »

Les documents de l’époque sont muets sur la question des indemnités : le compte de 1811 (2) est le seul qui donne quelques indications, bien imprécises et très insuffisantes, que viennent heureusement compléter les renseignements donnés par M. L. Say.

Tabacs factices.

Le législateur n'avait pas prévu le développement que devait prendre la fabrication de l’anti-tabac, tabac factice dans lequel il n’entrait pas de nicotine : la jurisprudence avait reconnu à diverses reprises que la fabrication et la vente de ce produit ne

(1) De l’industrie française, Paris, 1819, I, p. 167.

(2) Cpr. compte de l’administration pour 1811, régie des droits réunis, état n° 6, p. 83. Voir aussi le rapport du duc de Gaëte, ch. IV, $ VE, p. 23: « La régie a dû rembourser les avances qu'il a été indispensable de lui faire pour la mettre à portée de payer comptant tous les tabacs, tant en feuilles que fabriqués, qu'elle a dû racheter des négociants et détaillants, ainsi que tous ceux qui se récoltent en France. Ces paiements joints aux premiers frais d’établissement des manufactures impériales ont exigé une avance de 100 millions. » D'autre part, une étude publiée dans le Bulletin de statistique (1900, t. XLVIT, p. 268) donne les chiffres suivants : 63 millions pour l'achat des stocks et 19 pour celui des bâtiments et du matériel.

constituaient pas une contravention au décret de 1810 (1). En fait, c'était une concurrence qui diminuait considérablement le rendement du monopole. La loi du 12 février 1835 a supprimé pour le présent et pour l'avenir toutes les concurrences faites au monopole du tabac.

Le gouvernement ne voulait accorder aucune indemnité (2) les matières premières, disait le ministre, n'avaient aucune valeur : c'était des feuilles d'arbre, des choses que la régie ne saurait vendre. Il n’y avait là qu'une valeur d’opinion ; une valeur qui n'avait rien de réel : sur quelles bases établir une mdemnité ? D'ailleurs, la possession des ustensiles et instruments de fabrication est prohibée par la loi de 1816 et constitue une infraction. Quant aux bâtiments, ils ne subiront aucune dépréciation du fait du texte proposé. Et le ministre concluait en rejetant toute idée d’indemnité au profit d’une industrie qui n'était qu'un prétexte à la fraude. M: Dubouchage résumait ainsi la thèse ministérielle devant les Pairs : ces malheureux fabricants n'auront rien : 1° parce que leurs marchandises ne sont que de l’ordure, 2° parce que leurs ustensiles n’ont été acquis qu'en fraude de la loi (3). Sur ce dernier point, il y avait erreur certaine, la jurisprudence s'étant toujours reconnue impuissante à condamner les fabricants d’anti-tabac quand la régie les poursuivait. Odilon Barrot fit très Justement remarquer que la base naturelle de l'indemnité, c'était la valeur intrinsèque des constructions et des ustensiles. Sans doute, les matières premières ne serviraient plus à rien après le vote de la loi, mais elles n’en n'avaient pas moins une valeur très réelle aux yeux de ceux qui les possédaient : il n'y

(1) Dalloz, Répertoire, Vo Impôts indirects, p. 626. ; Raymond, Des indemnilés accordées. p. 64.

(2) Moniteur, 8 janvier 1835, Compte rendu des séances de la Chambre des députés, p. 68 et 77.

(3) 10 février 1835, p. 286, col. gauche.

avait pas là une question d'utilité pour le gouvernement, mais de Justice pour les industriels (1).

Les Chambres furent d'avis que seule la perte des matières employées pouvait donner lieu à indemnité. Une ordonnance du 13 février 1835 a ouvert le droit des particuliers : la valeur des produits fabriqués et des matières premières devait être déterminée uniquement d’après le prix de revient. Les tribunaux ont donc refusé d’admettre les prétentions de certains industriels réclamant des dommages-intérêts pour la perte de leur industrie et les divers préjudices accessoires résultant des prohibitions inscrites dans la loi (2).

Monopole des allumettes.

La loi du 2? août 1872 imposait à l'Etat l'obligation d’indemniser les fabricants d’allumettes dépossédés par l'établissement du monopole, dans les formes et conditions prévues par la loi de 1841.

L'impôt de 4 centimes établi par les lois du 4 septembre 1871 et du 22 janvier 1872 n'avait pas procuré au Trésor les sommes escomptées : au lieu des 15 à 20 millions espérés, les recouvrements s'étaient élevés seulement à 5 millions. Ces moinsvalues provenaient de l'impossibilité où se trouvait l'administration d'empêcher la vente et la fabrication clandestine et d’enrayer une fraude qui portait un grave préjudice au Trésor et permettait la concurrence des petites fabriques, concurrence désastreuse aux grandes usines placées sous la surveillance de la régie. Malgré que la consommation fût alimentée en majeure partie par la contrebande, les prix n’en n'avaient pas moins haussé et faisaient peser un lourd tribut sur le public. Aussi bien, les fabricants se lrouvaient-ils d'accord avec le gouver-

(1) 8 janvier 1835, Chambre des députés, Moniteur, p. 71.

(2) Conseil d'Etat, Duchatellier 11 janvier 1838, Lebon, 75 ; Mathon, 28 mai, 1838, Lebon, 266. 1

nement pour demander le rachat de leur industrie et l’établissement du monopole (1). Au sujet des indemnités, le rapporteur estimait qu'il convenait de rembourser — et la valeur des immeubles, de l'outillage. estimés par lui à la somme de 8.000.000 — et la valeur de l’industrie elle-même. Sur ce dernier point, M. Caillaux prévoyait que le montant des indemnités attemmdrait 12.000.000 (2). Il indiquait d’ailleurs que ses calculs reposaient sur des moyennes, et que les bénéfices réalisés par chaque usine devaient être des plus variables et ne présenter aucunement un rapport constant avec le chiffre des affaires (3).

Chose curieuse, personne ne songea à relever que l'impôt établi moins de deux ans auparavant avait porté une forte atteinte à la prospérité des grandes usines, et qu'il eût peut-être été équitable de tenir compte de ce fait dans le calcul de l'indemnité.

La loi de 1872 ne s'était pas prononcée sur le point de savoir si l'Etat exploiterait directement, ou s’il aurait recours à une compagnie fermière. Ayant opté pour le deuxième système, le gouvernement présenta à l'approbation législative le cahier des charges relatif à la concession du monopole (4). La question des indemnités allait reparaître d’une manière assez inattendue ; elle fit même l’objet d'une discussion autrement vive et autrement longue que ne l'avait été celle de 1872. La question, d’ailleurs, ne se posait pas dans les mêmes termes et les situations ne se ressemblaient pas. Au cours des débats (5), certains orateurs se

(4) Rapport Caillaux, Officiel du 12 août 1872, p. 5496.

(2) Séance du 3 août 1872, Officiel, p. 5335, col. mil., discours de M. Caillaux.

(3) Les industriels protestèrent contre ce procédé des moyennes qui ne passa d’ailleurs pas dans la loi. Notice sur la fabrique d'allumettes de Roche et Cie, Marseille, et sur les bases de son expropriation pour cause d'utilité publique, p. 64. Voir aussi une consultation de M° Nicolet, avocat près la cour de Paris, en réponse aux questions que lui avaient adressées MM. Roux et Caussemille, fabricants à Marseille.

(4) Officiel, 21 janvier 1873, p. 433.

(5) Officiel, 25 février 1873, p. 1320.

firent l'écho des doléances du public : on se plaignait de ne pouvoir se procurer facilement les allumettes dont on avait besoin. La compagnie avait passé des traités avec un certain nombre de personnes pour la vente des allumettes dans toute la France. A leur tour, ces sous-traitants régionaux concédaient à certains commerçants le droit exclusif de vendre des allumettes, en leur imposant comme condition d'écouler tant de kilos de chocolat, de café, de sucre. Bien plus, certains commerçants avaient voulu s’approvisionner directement chez les concessionnaires et consentaient même à payer leurs achats en gros au prix de la vente au détail : leurs offres ont reçu une fin de non recevoir. Il en résultait pour certains négociants le privilège de fournir seuls un article de première nécessité et la possibilité de faire à leurs collègues une concurrence déloyale. De cession en cession, il est arrivé que la compagnie a créé un concessionnaire unique par canton, presque toujours un épicier en gros, lequel va trouver les petits épiciers de la circonscription et leur dit : vous aurez des allumettes, mais vous ne prendrez que mon thé, que mon café. Les marchands au détail se sont adressés à la compagnie qui s’est retranchée derrière les conventions qu'elle a passées avec les sous-traitants. On cherche ainsi à établir le monopole indirect de l’épicerie (1). Aucune clause du cahier des charges n'’assurant la répression de ces manœuvres, la commission proposa le texte suivant : la compagnie... vendra aux consommateurs et aux débitants dûment patentés. Aussitôt, protestation de M. Testelin (2) : vous expropriez sans indemnité les commerçants en gros qui ont organisé un commerce d’allumettes. Les fabriques étant peu nombreuses, il a fallu, pour assurer la régularité de la

vente, qui est des plus variable, que les intermédiaires établis-

(1) M. Leurant, Officiel, 25 février 1873, p. 1321. (2) Officiel, 15 mars 1873, p. 1799, col. gauche.

sent des entrepôts en gros nécessitant de grandes dépenses d’installation, des frais d'assurances, etc. Il faudrait les mdemniser — Le texte proposé par la commission fut adopté par l’assemblée qui ne tint aucun compte des observations de M. Testelin, non plus que d’un amendement de M. Raoul Duval, qui revint à la charge le lendemain et demandait qu’on indemnisât les commerçants en gros dont le négoce allait être supprimé. Aucune modification ne fut donc apportée aux prescriptions de la loi de 1872 relativement à la question des indemnités.

Dès 1873 il fut procédé à la constitution des jurys et à l’expropriation des diverses usines. Des difficultés s’élevèrent immédiatement sur le point de savoir si le règlement des indemnités devait être confié en toute hypothèse au jury. Ce n’était pas l'opinion du ministre des finances : il estimait qu'on n'était forcé de recourir à cette procédure que lorsqu'il s'agirait d’usines ayant une situation légale parfaitement établie. Chaque industriel devait, en effet, se munir d'une autorisation admin'strative : tous ceux qui avaient obtenu des autorisations à durée limitée et avaient omis de les faire renouveler n'auraient droit à aucune indemnité, puisque leurs usines n'avaient qu’une existence de fait et étaient légalement inconnues de l'administration : à ceux qui se trouvaient dans cette situation, le ministre n'offrait de dédommagement qu'à titre gracieux.

Les industriels refusèrent les propositions de l'administration. C'est alors que le ministre envoya aux préfets une circulaire (18 février 1874) leur enjoignant de prendre un arrêté constatant l'existence illégale des fabriques, en ayant soin de ne viser que les lois et règlements relatifs aux établissements insalubres et en s’abstenant de citer la loi du 2 août 1872. Cette citaüon suffit à montrer que les préfets n’exerçaient pas les pouvoirs à eux conférés en la matière dans un intérêt de salubrité pu-

blique et sous le contrôle du ministre du commerce, dans les

attributions duquel se trouve la police des ateliers dangereux et insalubres, mais qu'ils agissaient dans un intérêt fiscal, à l’insügation du ministre des finances, incompétent pous statuer sur les mesures de police concernant ces établissements. Les arrêts lurent annulés par le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir (1).

M. Caillaux avait prévu que les frais d’indemnité s'élèveraient à une vingtaine de millions. [ls dépassèrent en réalité 34.000.000. La liquidation complète des indemnités ne se trouva terminée qu'en 1883 (2). On peut se demander si les intérêts du Trésor ne furent pas un peu sacrifiés. Pour les 600 fabriques — dont 500 petites usines correspondant à des besoins locaux, — le chiffre de 273.573 francs porté au chapitre frais judiciaires, témoigne d’un grand nombre de contestations pénibles, de créances litigieuses, de droits tenus en suspens (3). D'ailleurs les opérations trafnaient en longueur. Une circulaire ministérielle confidentielle du 2 novembre 1872 avait décidé que le monopole ne pourrait être établi que le jour où les indemnités auraient été payées aux intéressés. Or, beaucoup de petits fabricants avaient fermé leurs usines dès la promulgation de la loi qui disait : « A partir de la promulgation de la présente loi, l'achat, la fabrication, la vente des allumettes chimiques seront attribués à l'Etat sur tout le territoire. » Beaucoup de petits industriels furent ainsi à atten-

(1) Aucoc, Conférences sur le droit administratif, 1, n° 283 ; Conseil d'Etat, Pariset, 26 novembre 1875, Lebon, p. 934 ; Laumonnier-Carriol, 26 novembre 1875, Lebon, p. 936. — Voir aussi Vezin, Le monopole des allumettes chi-

miques, Journal des Economistes, t. CXIX, 1874, p. 234 et 404.

(2) Compte général de l'administration des finances. Frais d'expertise et d’expropriation des allumettes chimiques. Les dépenses sont groupées sous cinq rubriques : Indemnités pour dépossession ; prix d'achat des approvisionnements en fabrique ; frais judiciaires ; frais d’expertises ; frais d’achat, de construction et d'aménagement. Le compte de 1883 porte un total général de 34.565.099 fr. 01.

(3) Stourm, Systèmes généraux d'impôts, p. 214.

dre 15 ou 20 mois la fixation de leur indemnité sans oser ouvrir leurs usines (1).

On relève d’assez grandes différences entre les offres de l’administration et les décisions des jurys. À Marseille, un des centres les plus importants de la fabrication, le ministre offrait 1.772.000 et il fut accordé 10.526.000, soit une différence de 8.784.000 en faveur des fabricants (2). De même à Paris, l’Etat proposait 2.145.793, le jury allouait 3.106.000. Mécontent, le gouvernement attaqua les décisions du jury de Marseille, mais pour des motifs en sommes puérils : 1° la décision a été rendue par des jurés au nombre desquels figurait un failli non réhabilité ; la liste des jurés titulaires comprenait le nom d’une personne décédée avant sa formation ; 2° le magistrat directeur du jury a excusé un des jurés pour cause de maladie sans qu'il ait été fait mention au procès-verbal que l'existence de cet empêchement avait été régulièrement justifiée, etc., etc... On peut se demander quels avantages pouvait retirer l'administration de son pourvoi, en admettant qu’il y eut réellement vice de forme ? Que les expropriés fussent renvoyés devant un autre jury qui statuerait de façon moins équitable ? Au reste, l'Etat consentit à traiter amiablement avec certains industriels moyennant un escompte de 5 % sur les sommes allouées, ce qui semble indiquer une confiance assez limitée dans le bien-fondé du pourvoi en cassation intenté.

La municipalisation du service des pompes funèbres.

Le décret du 23 prarial an XII, article 22, et celui du 18 mai 1806, articles 7 et suivants, avaient accordé aux fabriques et consistoires, à l'exclusion de toute autre entreprise, la fourniture des

(4) Vesin, op. cit., p. 243.

(2) Vesin, op. cit., p. 408.

décorations relatives, soit à la pompe, soit à la décence des enterrements : on voulait éviter les abus et les scandales qu'avaient causés la concurrence des entreprises particulières et l'esprit de Spéculation qui les animail ; on voulait assurer aux fabriques et consistoires des ressources destinées à compléter le traitement des ministres du culte et à subvenir à l'entretien des cimetières. La nouvelle législation du 18 décembre 1904 remet aux communes le droit « de faire seules toutes les fournitures en ce qui concerne le service intérieur ». Elle se borne à prévoir le maintien des traités réguliers existant entre les fabriques et les entrepreneurs dans les localités où le service s'exerce par ces intermédiaires. Les bénéfices réalisés par eux devront désormais être versés à la caisse municipale. Le matériel existant sera repris par les communes pour sa valeur estimative. On ne paraît pas s'être préoccupé de la question des indemnités en ce qui concerne les fabriques elles-mêmes (1) : le rapporteur au Sénat ne parle que des entreprises ayant passé des conventions avec les établissements ecclésiastiques. Le Sénat ne s’est pas occupé du problème. A la Chambre, M. Fleury-Ravarin à bien soutenu le principe de l'indemnité, mais il paraît n'avoir songé qu'aux industries privées établies sous le régime de la législation impériale et n'avoir envisagé que la situation du personnel menacé d'être réduit considérablement par l'établissement du monopole. Il est d’ailleurs certain qu’on ne pouvait parler de la « propriété » des fabriques sur le service des funérailles ; il y avait là une concession spontanée de la puissance publique et un régime de privilège auquel l'Etat était libre de mettre un terme lorsque le besoin s’en ferait sentir. C’est sur ce dernier point qu'il est possible de montrer quelque scepticisme. Il n'entre pas dans le

(1) Rapport Milliès-Lacroix, Sénat, Documents parlementaires, 1904, p. 228 ; séance du 21 juin 1904, Off., p. 589 et s. ; Ch. des députés, 27 décembre 1904, p. 3343 de l'OfF. Discours de M. Fleury-Ravarin.

cadre de cette étude d'apprécier l'opportunité politique de la réforme. Au point de vue administratif on a voulu faire bénéficier les communes du revenu réalisé par les fabriques. Seulement, on a mis en avant des considérations de décence, d'ordre public, de liberté religieuse. (1) alors qu'on cherchait surtout à procurer des ressources aux budgets communaux. On se trouve en présence d'un véritable monopole fiscal. Il s'agissait en réalité de donner aux communes les bénéfices d'un impôt sur la

nature duquel on préférait ne pas insister.

Monopole des assurances.

L'idée d'établir le monopole des assurances n’est pas nouvelle : le 8 mai 1848, Garnier Pagès, ministre des finances du gouvernement provisoire, proposait — entr'autres expédients destinés à procurer des ressources au Trésor, — de mettre l'Etat en possession des assurances contre l'incendie. Le projet ne fut pas adopté. Depuis cette époque, plus de 14 propositions émanant, soit de l'initiative parlementaire, soit de l'initiative gouvernementale, ont eu le même objet et le même sort. Elles ne présentent pas toutes le même caractère. Les unes, — les moins nombreuses, — visent à créer une caisse centrale et des caisses départementales (2). Ces caisses devraient fonctionner en concurrence avec les sociétés déjà existantes : en fait, ces projets aboutissent indirectement au monopole d'Etat, par la création d'un service d'assurances exempt de toute charge, qui serait à même de diminuer.le taux des primes et de rendre impossibles les exploitations privées, soumises à de lourdes taxes fiscales. Cette élimination des compagnies n'étant pas imposée

(1) Pulby, Le monopole des pompes funèbres, Revue générale d'administration, 1905, p. 129 et notamment 131,

(2) Proposition Viger, Ch. des députés, 20 avril 1894; Proposition Calvet, 12 juillet 1895, Sénat.

en termes formels par la loi, on écarte la question de dédommagement, et le législateur arriverait ainsi à constituer le monopole au moyen d'une spoliation certaine et sans donner un centime d’indemnités (1).

À défaut d’autres mérites, les propositions de monopole direct ont celui de la franchise : le 6 juillet 1894, M. Bourgeois, député du Jura, a déposé un projet de monopole pur et simple. L'Etat devenait le seul entrepreneur d'assurances contre l'incendie, en attendant la mainmise de la puissance publique sur les branches vie, grêle, accidents, etc. M. Bourgeois espérait trouver dans cette combinaison un bénéfice annuel d’au moins cent millions. On a plus d’une fois démontré l’exagération et l’optimisme de ces prévisions. M. Bourgeois accordait un rapide examen à la question des indemnités, reconnaissant aux actionnaires le droit de se faire rembourser leurs titres. Il ne disait pas un mot du personnel et des employés.

L'indemnité devrait d’abord comprendre les frais de rachat des actions : 1l y aurait de ce chef une dépense d’un chiffre considérable (2), à moins qu'on ne prépare le monopole par l'établissement d'impôts élevés entraînant une baisse subite des titres : les compagnies écrasées sous le poids de l'impôt, disparaîtraient les unes après les autres, laissant le champ libre à l’établissement du monopole. Il faut signaler, à ce point de vue, la proposition de la commission du budget en 1906 : dans un article 20, elle proposait d’assujettir les capitaux assurés en France par chacune des compagnies au paiement d'une taxe progressive à

(4) Pour plus de détails, cpr. Pardoux, Les assurances contre l'incendie et l'Etat français, p. 84 ets.

(2) Voir la valeur totale des diverses sociétés d'assurances contre l'incendie (chiffres donnés par le Journal des Assurances) : 1901, 386.100.000 francs; 1902, 385.500.000 ; 1903, 387.830.000 ; 1904, 386.520.000 ; 1905, 406.910.000 ; 1906, 363.400.000 (Effet du remaniement des patentes et de sinistres, voir Journal des Assurances, 1907, p. 478.