L. de Saint-Pulgent

partir du chiffre de 3 milliards. Le taux de 15 francs par million assuré s’augmentait de 5 francs par million pour chaque fraction de 1 milliard. Une disposition spéciale interdisait aux sociétés de se récupérer sur les assurés par quelque procédé que ce fût : cette taxe frappait telle compagnie d’un impôt qui s'élevait à près de 1 million, soit 4 % des dividendes distribués ; telle autre se voyait imposée d'une somme supérieure à ses bénéfices (1). Le projet souleva de telles protestations qu'il dût être abandonné. La progression a disparu des articles 5 et 6 de la loi du 30 janvier 1907 : une taxe de 12 francs par million du capital assuré est établie avec certaines réductions de tarif quand le montant des capitaux assurés ne dépasse pas 3 milliards. Il est interdit aux compagnies de se récupérer sur l'assuré.

Le remboursement des réserves entraînerait l'obligation pour l'Etat d'acheter les nombreux immeubles qui servent aux compagnies — compagnies à primes fixes et mutuelles — à placer une partie de leurs fonds de garantie. L'Etat serait également forcé d’exproprier les autres immeubles, succursales, bureaux. qui servent actuellement au fonctionnement des entreprises privées.

Reste le troisième chapitre du budget des indemnités : les dédommagements à allouer au personnel. Ce ne serait, ni le moins important, ni celui qui soulèverait le moins de difficultés d'ordre théorique. Les compagnies occupent un personnel considérable : on a donné le chiffre de 200.000 employés (2). Sans doute, l'Etat en conservait un bon nombre, mais on se flatte d'arriver à une certaine réduction par la suppression des doubles emplois à la suite de la disparition des industries concurrentes. On espère dans bien des cas pouvoir recourir aux agents

(1) Ch. des députés, 14 décembre 1906 et 28 janvier 1907, 2° séance, Off., p. 207et s,, discours de M. Thierry; même séance, M. Chastenet, Of. p- 210. (2) Pardoux, op. cit., p. 105.

des postes et de l'administration des finances. L'économie de personnel constitue même un des grands arguments de M. Bourgeois.

Les employés d’ailleurs n'ont jamais manqué de faire entendre leurs réclamations dès qu’on agitait la question du monopole. En 1848, à l'époque où Garnier-Pagès proposait de racheter les entreprises privées, les employés envoyèrent une protestation qui ne contribua pas peu à faire échouer le projet ministériel. De même, en 1895, les agents adressèrent au parlement une pétition où ils faisaient valoir qu’en dehors de la perte de leurs emplois, l'adoption du système proposé aurait pour conséquence de réduire à néant toutes les institutions créées en leur faveur, et de supprimer, entre autres choses, les retraites. « Lorsqu'en 1905, on prêta à MM. Rouvier et Dubief l'intention de remettre en avant la question du monopole de l'Etat en matière d'assurances contre l'incendie, les agents des compagnies se sentant menacés dans leurs intérêts, se sont constitués en syndicats locaux, et firent paraître des rapports circonstanciés où ils s’efforçaient de démontrer tous les inconvénients de l'Etat assureur » (1).

Il est nécessaire d'examiner avec précision la situation des agents d'assurance (2) : la question est capitale au point de vue des indemnités. Les compagnies, installées à Paris et dans les grandes villes, ont dû établir dans les Iocalités moins importantes des employés qui les représentent : ce sont les agents d'assurance. Ils ont une circonscription déterminée. Ils concluent les polices, recouvrent les primes, veillent à l'exécution des contrats, procèdent au règlement des sinistres. Ils sont assis. tés par des sous-agents qui font la chasse au client, préparent les

(1) Pardoux, op. cit., p. 107.

(2) Samaruc, Situation juridique des agents d'assurance, p. IX ets.

rapports, etc., etc. Au point de vue juridique, la situation du sous-agent vis-à-vis de l'agent général est la même que celle de l'agent général vis-à-vis de la compagnie (1).

Lalo sensu, on désigne encore du même nom le personnel mobile des inspecteurs d'assurances, lesquels ont un pouvoir administratif de surveillance, règlent les sinistres les plus importants, et s'occupent également de rechercher des polices.

Si l'Etat accorde des indemnités aux employés privés de leur situation, il devra bien entendu en accorder aux agents d’assurance : ce n’est pas là que réside la principale difficulté. Ce qui complique la situation, c'est que l'agent d'assurance est un employé d’un caractère spécial : il ne possède pas seulement un titre nu, mais encore une clientèle. Il ne s’agit donc plus d’un salarié ordinaire, et la question se pose de savoir si l'Etat ne devra pas lui rembourser la valeur de cette clientèle, ou s'il pourra se contenter de le traiter comme tous les autres employés (2).

Supposons une agence constituée : il s’est formé autour d’elle comme une sorte d'achalandage. Un certain nombre de polices ont été contractées par l'intermédiaire de l’agent, parfois même il est le seul créateur du portefeuille local. Que remarque-t-on alors : la clientèle tend à se constituer comme forme nouvelle de propriété. Sans doute, il ne faut pas exagérer et prétendre que le crédit de la compagnie ne contribue pas à déterminer le client à s'assurer. Mais à lui seul, cet élément est insuffisant. La clientèle résulte avant tout des efforts de l'agent, de son activité, de ses relations ; cela est si vrai que certaines compagnies n’agréeront la demande de celui qui se présente que s’il a déjà

« travaillé » dans la région, que s’il s’est déjà constitué un porte-

(1) Journal des Assurances, 12, 432.

(2) Fuzier-Hermann, Répertoire, Vo Ass., 1080 ; Samaruc, op. cüt., p. 36.

feuille. C'est [à dans l'agence un élément qui échappe à la compagnie, qui dépend de l'habileté de son représentant, et dont la prospérité dépend de ses capacités ; c'est en somme l'équivalent de l’achalandage pour un fonds de commerce. L'importance des prix de cession des portefeuilles est parfois considérable : 53.000 francs (P., 99, 2, 65.), 37.000 (S., 78, 2, 65.) ; 14.000 (Journal des Ass., 98, 8.) L'agence ne constitue-elle pas dans le patrimoine du titulaire une véritable propriété dont l'Etat devrait rembourser le montant Intégral au titulaire dépossédé par l'établissement du monopole ? Pour résoudre le problème, il convient d'examiner quelle est l'attitude et des compagnies et des tribunaux vis-à-vis des agents, et de demander aux unes comme aux autres leur opinion sur la nature et la validité des cessions de portefeuille.

La situation juridique des agents vis-à-vis de la compagnie peut revêtir un double caractère. Ils peuvent être de simples agents salariés se bornant à rapprocher deux personnes qui veulent contracter ; mais ils peuvent être aussi de véritables mandataires, représentant la compagnie et traitant en son nom. Il est parfois délicat de distinguer en quelle qualité agit l'agent. Il a été jugé que lorsqu'ils se bornent à toucher des sommes d'argent pour les rendre à la compagnie, que lorsqu'ils sont rétribués par un traitement fixe, ils ont la qualité de commis ou d'employés. Mais lorsqu'ils sont rétribués à l'aide de remises sur le montant des sommes encaissées, la fonction constitue un mandat, dès lors qu’elle n’est pas limitée dans sa durée et que le temps et le travail de l'agent ne lui sont pas forcément entièrementconsacres (D P#79 2176: 5:76; L, 3827:;-P; 76, 785; D. P., 77, 1, 239 ; J. des As., 85, 306 ; 1901, 409. adde 1904, 57 et 1907, 245 pour des situations qui participent à la fois du mandat et du louage de service).

D'une manière générale, la jurisprudence tend à déclarer qu'il y a normalement mandat salarié. Elle prend comme critérium le

mode de rétribution de l'agent : tant pour cent sur le montant des primes encaissées, mandat — traitement fixe, louage de service. Un des jugements les plus récents sur la matière est caraciéristique à cet égard (Bruxelles, Deville contre les patrons réunis, 6 avril 1905) (1).

En ce qui concerne les cessions des portefeuilles, elles furent d'abord favorisées par les compagnies, qui acceptaient la personne désignée par le titulaire pour lui succéder (2). Mais les compagnies semblent montrer une hostilité croissante à l'égard d'une opération qui assurait au titulaire actuel un véritable droit de présentation. Les compagnies veulent avoir leur personnel sous la main, accepter et refuser qui elles veulent. Il a d'ailleurs été remarqué que, pour augmenter leurs prix de cession, les agents contractaient avec trop de facihté des assurances fragiles (P., 99, 1, 64).

Quant à la jurisprudence, elle admet la validité de ces opérations en elles-mêmes. Toutefois, elle ne paraît pas très fixée sur la nature juridique (3) d'un acte qui lui semble être, tantôt une vente (S., 78, 2, 65 ; J. des AÀ., 98, 74 ; la clientèle serait absolument res in commercio), tantôt un contrat innomé, synallagmatique, par lequel le titulaire actuel s'engage à faire auprès de la compagnie toutes les démarches nécessaires pour faire agréer le successeur qu'il propose, lequel lui fournit en retour une somme d'argent. La clientèle n'appartient pas à l'agent, mais à la compagnie (S., 85, 2, 136 ; J. des A., 1883, 250 ; S., 89, 2, 6).

En fait, les deux systèmes aboutissent à des résultats sensiblement analogues : le titulaire actuel doit toujours exécuter le contrat avec bonne foi ; il est tenu à garantie ; il ne doit rien

(1) Fuzier-Hermann, Répertoire, Vo Assurances, 1018 et s. ; Samaruc, op. cit, 13ets.

(2) Samaruc, op. cit., 31.

(3) Samaruc, op. eil., 42 et 45.

faire qui pourrait diminuer la clientèle cédée à l'acheteur. C’est en somme la situation du cessionnaire d’un fonds de commerce, c'est-à-dire du vendeur en matière de propriété incorporelle. Si le titre lui-même de l'agent ne peut faire l’objet d’une convention, la clientèle de l'agent est une chose dans le commerce, au moins en fait, sinon dans la rigueur des principes ; c’est en tout cas un bien susceptible d'appropriation privée (1). Le cédant s’interdit d'exercer dans un rayon déterminé, pour ne pas faire acte de concurrence déloyale : avantages parfaitement appréciables en argent. De pareilles cessions — quelle qu'en soit la nature exacte au point de vue juridique -— sont valables et une jurisprudence constante le reconnaît (S., 78, 2, 65 ; S., 85, 2, 136 ; J. des Ass., 86, 29).

Mais ce contrat valable inter partes l'est-il au regard de la compagnie, ou n'est-il seulement que res inter alias acta ? La compagnie refusant d’'agréer le cessionnaire sera-t-elle condamnée à donner des dommages-intérêts, et sous quelles conditions ? Certaines distinctions s'imposent. Il faut faire trois hypothèses.

Premier cas.—La compagnie reconnaît formellement à l'agent le droit de donner sa démission en faveur d'un successeur offrant toutes garanties voulues. La compagnie ne peut arbitrairement refuser le candidat présenté : elle doit imdiquer les motifs de son refus ; elle s’exposerait à des dommages-intérêts si sa décision avait été principalement dictée par le désir de nuire à l'agent. La responsabilité provient donc d'un animus nocendi et se fonde sur l’article 1382 (S., 87, 2, 213). Une fois qu'elle a agréé le candidat proposé, elle ne peut plus le révoquer, à moins de lui rembourser tout ou partie du prix de cession, en exceptant bien entendu le cas de malversations ou de fautes professionnelles graves

(1) Fuzier-Hermann, Répétoire, V° Assurance, 1080.

MU ee : D. 74, 1, 269 : P., 73, 525 ; J. des À., 81, 464

; et SL 407 SP NSP AETO RE

Deuxième cas. — La compagnie interdit formellement de présenter un successeur. Dans ce cas, la compagnie n'est jamais tenue de donner une indemnité si elle refuse de ratfier les conventions passées par les parties (S., 78, 2, 65) (2).

Troisième cas. — La compagnie tolère en fait l'exercice de la présentation. L'agent n'ayant alors aucune raison de croire, en droit, à la validité de l'opération, ne peut se plaindre à proprement parler d’être victime d’un préjudice lorsqu'il essuie un refus de la part de la compagnie. Le fait même de cette tolérance ne met pas la compagnie dans l'obligation de laisser l'agent lui imposer un successeur, s’il existe un motif légitime pour le révoquer immédiatement (3) (S., 72, 2, 240).

Conclusions au point de vue des indemnités : sauf dans la première hypothèse, l'Etat n'aurait pas à rembourser aux agents privés de leur emploi le montant des sommes qu'ils auraient pu verser aux mains du précédent litulaire. Les parties avaient traité à leurs risques et périls : l'établissement du monopole ne saurait leur donner des droits qu'elles n'avaient pas sous le régime de liberté, et qui leur étaient même formellement refusés. L'Etat devra donc traiter ces agents comme des employés ordinaires. Faire plus serait une libéralité, voire même une sorte de récompense à raison d'actes jugés répréhensibles par beaucoup de compagnies.

On a même été plus loin, et on a soutenu (4) que les agents élant les mandataires de la compagnie (ce qui n’est pas toujours exact), l'Etat, substitué aux entreprises privées, pourrait révo-

(4) Samaruc, op. cit., 59; Fuzier-Hermann, Vo Assurance, n° 1089. (2) Samaruc, 56 ; Fuzier-Hermann, 4086-1087.

(3) Samaruc, p. 50; Fuzier-Hermann, 1088.

(4) Pradoux, p. 107, op. citat,

quer le mandat sans donner d'indemnités ; et l’on concluait que si le droit des employés à un dédommagement paraissait incontestable, il n'en allait pas de même de celui des agents : ces derniers n'auraient jamais pu prétendre qu'à une compensation donnée à litre gracieux. Il y a là une confusion : qu’il s'agisse de louage de services ou de mandat, la révocation ne donne aucun droit à une indemnité. En matière de mandat, une révocation abusive ou intempestive seule ouvre au profit de la victime le droit à réparation (1). De même, en matière de louage, la jurisprudence n'accorde d’indemnité pour renvoi que s’il a eu lieu sans motifs valables, ou d'une façon qui pourrait nuire à l'agent CET RSS En EN SSD SN GIE RIDER 88E22 1788: 7: des À., 1901, 409). Dans l’une et l’autre hypothèse l'Etat n’est aucunement tenu d'mdemniser du moment qu'il s'agit d'un cas de force majeure, dans l'espèce, de l'application d'une mesure

d'intérêt général. Monopole des alcools.

Le nombre considérable des personnes qui s’adonnent à la production, à là rectification ou à la vente de l'alcool donne une importance particulière à la question des indemnités. Les statistiques donnent à cet égard les chiffres suivants pour l’année 1906 (2) (derniers résultats connus) :

DÉDITARES JeRDOISSONS ME RTS Ne senc LETT,929 Marchands en gros. . . ANS M IPF: 008 Bouilleurs et distillateurs de D ofeesie E LES Pate Ge 9.601 Préparateurs et fabricants d’alcools dénaturés . . 225 Loueurs d’alambics . . . re At LT, 410 Fabricants et marchands d’ MR SR LE à 1.172 Détentéurs td alamDICs CRC Re OL CMP 108 "148

Toutes ces personnes d’ailleurs n'auraient pas à souffrir de

) Baudry-Lacantinerie, Traité élémentaire de droit civil, I, n° 1194.

(1 (2) Bulletin de statistique, 1907, t. LXIT, p. #3 ets.

l'établissement du monopole. Il faut distinguer les systèmes proposés.

La question d'indemnité ne se pose, au dire des partisans du monopole de la dernière vente en gros ou monopole facultatif (1) non plus que pour ceux du monopole de la rectification (2). Dans le premier cas, l'Etat se borne à exiger que l'alcool circule dans la bouteille fiscale, quittance matérielle de l'impôt, de même qu'il exige l’apposition d'un timbre sur les reconnaissances de dettes entre particuliers, de même qu'il impose l'inscription de certaines mentions sur certains produits (objets en doublé, margarine….), Dans le second cas, la fabrication des alcools d'industrie reste libre, et les flegmes à raffiner sont traités par l’industrie privée à la suite d’adjudications. Quant aux eaux-de-vie de vin, de cidre. leur production est soumise à la surveillance constante de la régie qui n'en assume pas elle-même la fabrication. On a exprimé la crainte que l'Etat, devenu seul acheteur, ne finisse par imposer ses conditions et n'arrive à exproprier indirectement certains établissements, forcés d'en passer par la volonté et les conditions de leur unique client (3). Peut-être ce danger est-il moins à redouter dans un pays de suffrage universel. En tout cas, ces systèmes ne paraissent pas comporter en puissance ni le monopole de la fabrication, ni le monopole de la vente au détriment de l’industrie libre.

La question de l'indemnité devient au contraire capitale, lorsqu'où passe au monopole complet de fabrication, de rectification et de vente. À diverses reprises, on a tenté d'évaluer le montant des dépenses qu'entraînerait l'établissement du monopole abso-

(4) Projet Alglave publié en annexe au projet de M. Louis Martin, Ch. des députés, 2 juillet 1906, no 165. Cpr. p. 12, 21 et 41 de l'étude de M. Alglave.

(2) Projet Guillemet, 1906, 5 novembre, annexe 359, pages 103 et s., Ch. des députés ; Maujan, Ch. des députés, annexe 1906, n° 173, p. 733.

(3) Perdrigeat, Le monopole des alcools, p. 137.

soie

lu. En 1888, deux membres de la commission extraparlementaire des alcools arrivaient aux évaluations suivantes (1). « Il y a en France, 26.000 marchands en gros (aujourd'hui, 32.000) ayant en moyenne pour 30.000 francs de marchandises en magasins, ce qui donne pour la valeur de leurs marchandises 780 millions de francs. Mais ce total devrait être augmenté de tout ce qu’il faudrait acheter de marchandises aux propriétaires assimilables aux marchands en gros. Dans les Charentes seules, il y a chez les propriétaires des stocks d’une valeur énorme. C'est un milliard qu'il faudrait dépenser pour acquérir et faire porter dans les entrepôts de l'Etat l'alcool et les spiritueux existants, sans compter la destruction de l'industrie et du commerce qui serait — comme pour les allumettes, — l’objet d’une indemnité que l’on peut estimer, suivant nos collègues, à un second milliard ». M. Léon Say estimait d'ailleurs que ce dernier chiffre était quelque peu excessif.

M. Fleury-Ravarin (2) donne des chiffres qui semblent devoir être plus exacts : il les puise dans l'enquête à laquelle s'était livrée en 1894 l'administration des contributions indirectes, à la demande de la commission extraparlementaire des monopoles. M. le directeur général Catusse, dit-il, a établi que le montant de l'indemnité atteindrait de 800 millions à un milliard.

M. Jaurès s’est livré de son côté à une évaluation, dans le discours où il exposait les grandes lignes de son projet de monopole de la fabrication, de l'importation, de la rectification des alcools (3) : la vente échappe à la mainmise de l'Etat. Par contre, le monopole s’étendrait à la fabrication et au commerce des alam-

(1) Rapport général de M. Léon Say.

(2) Fleury-Ravarin, Ch. des députés, 11 juin 1895, Of., p. 1166.

(3) Contre-projet à loi de budget de 1903, séance du 26 février, OfF.,p. 889, Voir aussi projet Astier, 30 janvier 1903 et 27 février 1903, Ch. des députés, annexes, p. 341 et 899.

bics. L'Etat ne serait obligé de racheter que les grandes distilleries et raffineries, les petites et moyennes entreprises continuant à travailler sous le contrôle de la régie. En ce qui concerne les grandes distilleries (1), une quarantaine environ, dont l'expropriation était prévue, leur production s'élève à 17.000.000 hectol. : au cours élevé de 40 francs, elle représente une valeur brute de 70 millions. En calculant le bénéfice net des industriels à 10 %, conclut M. Jaurès, cela ferait une inscription de 7 millions de rentes à la charge du Trésor.

Tous ces chiffres sont le résultat d’approximations plus ou moins hypothétiques. Ce qu'on peut affirmer avec certitude, c'est que le montant des sommes à payer ne saurait manquer d'être assez élevé. On néglige en outre de faire intervenir un élément avec lequel il serait impossible de ne pas compter, en pays de démocratie encore moins qu'ailleurs : je veux parler du personnel des usines rachetées : il y aurait de ce chef une nouvelle source de dépenses. Nous avons d’ailleurs sur ce point quelques exemples typiques fournis par les législations étrangères.

En 1886, M. de Bismarck voulut établir le monopole de la rectification et de la vente de l’eau-de-vie (2). L'Etat devait acheter toutes les eaux-de-vie brutes ; il les rectifiait et les transformait en boissons alcooliques dans ses usines à lui, et les vendait ou les faisait vendre pour le compte de l'administration. L'office du monopole était chargé de nommer des agents pour le commerce en gros des boissons et les Etats confédérés devaient désigner à l'administration les débitants qui s’occuperaient du commerce au détail. L'Etat allouerait une indemnité aux industriels dont les bâtiments et outillages n'auraient pas été repris par l'administration. Mais l’article 79 prévoyait, en outre, une in-

(1) OfF,, p. 892-893.

(2) Bulletin de statistique, tome XIX, p. 73.Voir aussi rapport L. Say précité, p. 19ets.

demnité pour les personnes dont la fortune réelle ou personnelle serait diminuée par suite de l'interdiction de faire le commerce des spiritueux, d’épurer l'alcool, de le préparer pour la consommation : marchands de spiritueux et détaillants ; personnel technique des usines de rectification ou de distillation : directeurs, inspecteurs, surveillants, etc...; ouvriers professionnels, âgés de 20 ans ; employés et agents professionnels du commerce des spiritueux : représentants, courtiers, voyageurs.

Ces indemnités personnelles étaient calculées en prenant pour base, d’une part, le temps passé dans l'emploi et la nature de cet emploi, d’autre part, le traitement net, salaire, profit des cinq dernières années ; aucune indemnité ne pouvait être inférieure au traitement, salaire, profit. d’une année, ni supérieure à cinq fois ce chiffre (1).

Le montant des indemnités était évalué primitivement à 600 millions. Ce chiffre eût été de beaucoup dépassé, en raison notamment de la modification introduite par le conseil fédéral qui abaissait de 4 à 2 ans la durée d'exercice nécessaire pour donner droit à une indemnité. Le projet élaboré par M. de Bismarck ne fut d’ailleurs pas adopté.

C’est le principe de l’expropriation sans indemnité qui a prévalu en Russie lorsque fut établi le monopole de l'alcool par la

(1) : NOMBRE pes UNITÉS ne MOYENNE ALLOUÉES AUX INDEMNITAIRES DES CLASSES