DE L ADMINISTRATION DE L INSTRUCTION PUBLIQUE

stitut est la grande visée : l'administration n'est qu'un détail secondaire, une œuvre quasi servile, qu'on laisse à quelques confrères dont c'est le goût particulier. Ces instituts ont des maximes ou des règles de gouvernement, plutôt que des règlements d'administration ; l'autorité y est en général discrétionnaire et absolue. On comprend bien qu'il ne saurait être question de transporter dans l'ordre civil ce mode sommaire de procéder, ni d'y faire prévaloir à ce point l'esprit de gouvernement sur celui d'administration.

Il est de l'essence de l'administration, comme de tout mécanisme, de tendreà se centraliser : au contraire, le gouvernement se délègue, de manière qu'une grande partie des affaires dont la centralisation administrative réserve la décision officielle à l'autorité supérieure, par une fiction légale que la logique justifie, soient en fait abandonnées par elle à l'autorité inférieure qui jouit de sa confiance. La confiance est le ressort moral, le ressort de gouvernement, qu'aucun règlement ne peut remplacer. Vainement décentraliserait-on par voie réglementaire, c'est-à-dire sur le papier : si l'esprit de méfiance, si la jalousie des attributions personnelles, si le goût de certains détails se trouvent chez l'autorité supérieure, la logique prouvera toujours que l'on ne peut refuser à l'autorité supérieure la connaissance de détails dont elle veut se mêler, et dont elle esl au moins indirectement responsable, en ce sens qu'il doit dépendre d'elle de retirer au fonctionnaire subordonné le pouvoir discrétionnaire que la loi ou le règlement lui donne, et dont il userait mal La logique exigera également que l'avis de l'autorité supérieure, dans une affaire dont il lui a plu de prendre directement connaissance, prévale

230 DE l'administration

sur celui de l'autorité inférieure à qui la loi attribuerait vainement la décision officielle. Les docteurs ultramontains ne s'y sont pas pris autrement pour démontrer que le pape est Yévêqiie universel.

En fait cependant, l'on comprend que cela revient à transférer la décision des détails, non au jugement personnel du haut fonctionnaire qui évoque, ou au nom duquel se fait l'évocation, mais à quelque employé de bureaux ou de cour {curia), à quelque familier qui, pour l'ordinaire, n'a pas le même rang dans la hiérarchie et dont l'opinion n'offre pas les mêmes garanties que celle du fonctionnaire sur lequel le droit d'évocation s'est exercé : de sorte qu'à ce point de vue le progrès de la centralisation administrative, en tant qu'il conduirait à une plus grande concentration de gouvernement, serait une cause de dépravation et de désordre dans le gouvernement. Si pourtant il y a quelque différence entre un corps et une simple agrégation de fonctionnaires, chargés de quelque branche de l'administration publique, la différence doit consister en ce que l'esprit et les attributions de gouvernement, au lieu d'être concentrés dans un organe unique, se retrouvent, à doses diverses, dans le corps tout entier. Toute la force motrice d'une montre est dans le barillet qui contient le grand ressort : tandis que la vie est partout, plus ou moins distincte ou obscure, dans l'animal et dans la plante.

Quelle est la constitution la plus propre à assurer la bonne administration et le bon gouvernement de l'instruction publique? Voilà la grave question qui doit faire l'objet de ce chapitre.

Nous ne voudrions pas avoir l'air d'être parti des écoles primaires et du rudiment pour aboutir à la poli-

DE l'instruction PUBLIQUE. 231

tique transcendante : et pourtant l'epchaînement des faits et des idées exige que nous touchions à la politique. Non-seulem^t il y a, parmi les questions d'instruction publique, des questions qui intéressent l'État dans sa politique, de quelque manière que l'instruction soit donnée,. mais encore l'État ne peut se mêler d'entretenir, de diriger, d'encourager, ni même de surveiller des écoles, sans que l'administration des intérêts scolaires ne devienne une branche de l'administration publique. Or, dans nos sociétés modernes, les diverses branches de l'administration publique se groupent en un certain nombre de départements ministériels, et à la tête de chacun de ces départements figure, sous le nom de ministre^ un haut fonctionnaire qui représente à la fois l'administration et la politique de l'État. Comme administrateur, il dirige les services publics, le plus souvent abstraction faite de la politique, mais toutefois en les subordonnant, lorsque cela devient nécessaire, aux exigences de la politique. Comme personnage politique, il représente la pensée politique qui actuellement prévaut dans les conseils du prince ou dans ceux du pays ; et il doit payer cet honneur par une amovibilité au premier chef, quelques inconvénients que cette extrême mobilité puisse entraîner dans l'exercice de ses fonctions d'administrateur suprême. L'amovibilité ministérielle (au bout de laquelle heureusement ni le cordon, ni la forteresse, ni l'exil ne se trouvent plus, même en Turquie) est ce qu'il y a de plus réel dans ce qu'on appelle la responsabilité ministérielle; et l'un des inconvénients inévitables de l'union des attributions politiques et administratives consiste justement à pouvoir se prévaloir, au profit de l'arbitraire administratif.

252 DE l'admiinisfration

d'une responsaljililé qui n'a qu'une valeur morale ou qui n'est qu'une fiction juridique.

On a essayé quelquefois chez noul^ mais bien passagèrement, du système de la polysynodie, qui consiste à mettre à la tète de chaque département ministériel un conseil au lieu d'un homme. L'expérience a conduit à poser en maxime qu'il faut réserver à une volonté unique la haute administration de chaque service, ce qui n'est pas précisément démontré^ mais ce qu'on peut accorder : car il est trop heureux qu'on ait dans ces matières un certain nombre de maximes universellement reçues. Au fond, la raison de la maxime ne tient pas à l'impuissance où un conseil se trouverait d'administrer et de gouverner (le sénat romain et même le comité de salut public ont montré quelque capacité, pratique en fait de gouvernement et d'administration), mais à la partie politique des attributions ministérielles, à la nature des rapports qui maintenant existent entre la haute administration et les pouvoirs politiques, tels qu'ils sont constitués. Ce point admis, il faut que l'administration des écoles reste subordonnée à quelque grand département ministériel, ou qu'elle compose, soit à elle seule, soit par son union avec quelque service connexe et comparable en importance, administrativement ou politiquement, ce que le public a nommé, dans son langage tant soit peu irrévérencieux, uïf petit ministère. Examinons ces diverses hypothèses en restant dans les régions de la théorie pure ou, si l'on veut, de l'utopie : plus tard, nous tâcherons de sortir de ces espaces un peu imaginaires, pour envisager les choses d'un point de vue historique, et dès lors plus pratique.

Raisonnons d'abord dans la première hypothèse.

DE LINSTRICTION PLBLIQLE 255

L'adrninislralion des écoles, subordonnée à quelque grand ministère, sera-t-elle confiée à un chef unique, qu'on appellera directeur général ou grand maître, ou bien à un conseil tel qu'était en France l'ancienne Commission de l'instruction publique , ou tel que paraît être en Angleterre \e'Conseil privé pour V éducation? Un grand maître, dignitaire inamovible, ne se conçoit qu'à la tête d'une corporation, d'une Université dotée, qui ne demande à l'État que la protection qu'il doit à tout le monde, et qui se régit elle même comiue un État dans l'Élat. Autrement, ce dignitaire inamovible primerait et dominerait à beaucoup d'égards le ministre dont il serait censé relever. Le but que l'on a voulu atteindre en subordonnant la haute administration à la politique, et en imprimant aux chefs de l'administration le caractère politique, serait un but manqué. D'un autre côté, un directeur général ou, comme on aurait dit sous l'ancien régime, un premier commis pour l'instruction publique, soumis à la mobilité qui règne dans les régions de la politique, serait un fonctionnaire d'une trop mince importance pour représenter avec une dignité et une autorité suffisantes, des intérêts aussi graves et aussi multiples que ceux de l'instruction publique. Donc, sans vouloir faire de la polysynodie ni de l'oligarchie en miniature, on est conduit forcément, dans le système que nous examinons, à mettre l'instruction publique en commission, à confier la haute administration scolaire à un conseil ou comité formé par un petit nombre de membres, qui ne représenteront pas avec'une spécialité technique toutes les branches de renseignement, mais qui auront néanmoins une autorité plus grande pour quelques-unes des grandes divisions du service, sans

234 DE l'administration

être étrangers aux autres, de manière à justifier un certain partage d'attributions, sans pour cela détruire la garantie qui doit résulter de la solidarité des délibérations communes.

Le conseil administratif qui seul, dans l'hypothèse admise^ a la capacité et les connaissances requises pour administrer les écoles, ne saurait prétendre, dans les principes de notre droit public, à l'espèce d'inamovibilité qui est le privilège des corps judiciaires; il ne faut pas qu'on ait besoin d'un coup d'État pour le renverser, quand il barre le chemin aux réformes, aux changements de systèmes que les pouvoirs politiques jugent nécessaires, quand il affecte de contrecarrer le ministre dont il relève; mais, autre chose est d'êlre amovitle comme un conseiller d'État , autre chose de disparaître au moindre remou de la politique, comme un ministre ou un directeur général. Nous ne voyons pas que la chute d'un ministère entraîne le renouvellement du conseil d'État, et un changement durable de politique n'en modifie pour l'ordinaire qu'à la longue la composition. Il suffit que le gouvernement puisse, dès qu'il le veut, se débarrasser d'une opposition systématique, même au besoin châtier un acte de trop significative indépendance; et il sera d'autant plus rarement dans le cas d'user de la correction^ que l'on saura mieux qu'il en peut user. En fait, la fixité relative d'un sem blable conseil offrira à la société contre les innovations prématurées ou hasardées, au corps enseignant contre l'arbitraire des décisions quant aux personnes, des garanties incompatibles avec la fréquence des changements ministériels.

Ces garanties se trouveront accrues, si des disposi-

DE l'instruction PUBLIQUE. 256

lions (comme nous en indiquerons plus loin) sont prises pour que le conseil chargé de la tutelle des intérêts du corps enseignant, sorte bien réellement des entrailles du corps; pour que cette tète qui lui est donnée ne soit pas une tête d'emprunt ; pour que les services ou les complaisances politiques et même l'éclat des titres scientifiques ou littéraires ne priment pas les services rendus dans l'ordre de l'enseignement, et ne dispensent pas d'avoir une connaissance vraiment pratique des hommes et des choses qu'il s'agit d'administrer.

Il faut surtout se tenir en garde contre les excès du principe de spécialité et du principe d'autorité scientifique : car^ autre est «la mission des corps savants, autre la mission d'un corps enseignant. Chacun comprend bien que huit ou dix hommes, si éminents qu'on les suppose, ne peuvent pas représenter, avec le genre d'autorité qui sattaché à des travaux académiques ou scientifiques, toutes les branches des connaissances humaines qui font l'objet de l'enseignement public : le droit, la médecine, la philosophie, l'histoire, la littérature nationale, les littératures classiques, les littératures étrangères, les mathématiques, les sciences physiques, les sciences naturelles avec leurs ramifications innombrables. Et quand on aurait cru satisfaire tellement quellement à ces conditions d'encyclopédisme, il faudrait trouver des hommes à qui la pratique de la pédagogie, de l'éducation, de l'administration des écoles et des établissements des divers degrés, dans leur organisation intérieure et dans leurs rapports avec les autres services publics, ne fût pas absolument étrangère, comme elle l'est le plus ordinairement à un littérateur ou à un savant de profession. Supposez un savant

256 DE l'administration

qui ait consacré sa vie à d'abstruses recherches sur la théorie des nombres ou à de délicates observations sur la parallaxe des fixes, on ne le mettra pas dans un conseil d'ingénieurs pour décider du devis d'un pont ou du tracé d'un canal ; mais il serait aussi peu préparé à avoir un avis sur le recrutement des maîtres d'études ou sur le choix de l'emplacement d'un lycée.

L'hypothèse dans laquelle nous faisons tous ces raisonnements est-elle de celles qu'on puisse encore discuter? En d'autres termes, conçoit-on la possibilité de se passer aujourd'hui d'un ministère spécial de l'instruction publique ? El tout d'abord ne paraîtrait-il pas singulier que la plupart des États du continent, catholiques ou protestants, plus ou moins engagés dans les voies du progrès libéral ou gardant encore les traditions du passé, se fussent accordés à instituer des ministères de l'instruction publique, tandis qu5 la France, retournant en arrière, répudierait la même institution, dont nous raconterons, ailleurs les origines historiques?

A la vérité, l'on pourrait dire que l'Angleterre n'est pas non plus le pays de lignorance et du despotisme ; que l'on y brigue l'honneur de représenter au parlement ses Universités; que ses grands orateurs sont de forts humanistes, et qu'on n'y connaît pas de ministre de l'instruction publique. On pourrait faire remarquer qu'il est tout simple que, dans les pays de despotisme éclairé f où un prince comme Frédéric ou Catherine attire des savants étrangers, pensionne des philosophes, fonde une Académie et nomme pour la diriger le président qui lui plaît, la même férule ministérielle mène à la fois les corps savants, les Universités et les écoles populaires : tandis que la même organisation ne s'ap-

DK l'instruction PUBLIQUE. i57

pliqueiait pas dans les pays où la république des lettres* et des sciences date de plus loin, où le pouvoir est obligé de compter avec les corps savants et avec leurs traditions séculaires. Toutefois, reconnaissons que nos institutions françaises ont maintenant et auront toujours par la suite bien moins d'affinités réelles avec les institutions anglaises qu'avec celles des autres États du continent, plus ou moins imprégnées de l'esprit français. Il nous faut donc un ministère de l'instruction publique, puisque tout autour de nous nous voyons des ministères de l'instruction publique. Dans un pays où l'on fait sans cesse appel aux forces de l'État, où l'initiative individuelle et l'esprit de libre association ont comparativement si peu d'influence, il devient en quelque sorte indispensable que l'instruction publique ait son propre ministère : car, de celte manière, les besoins, les intérêts financiers de l'instruction publique auront un représentant plus direct, un organe plus accrédité, soit dans les conseils du prince, soit devant les corps politiques, soit même devant les conseils départementaux ou municipaux, partout où il s'agit de dresser et de voter son budget.

Qu'entendrons-nous par le département de l'instruction publique ? Nous sommes ici tout à la fois sur le terrain de la politique et sur celui delà philosophie : or, il se trouve que la politique et la philosophie sont d'accord pour grouper, pour rassembler sous un même point de vue toutes les institutions qui concourent à éclairer les hommes, à avancer l'esprit humain, à accroître les con- (juêtes de l'intelligence, à seconder l'essor de la civilisation, à conserver la gloire intellectuelle du pays. Nonseulement les écoles, les établissements d'enseignement

258 DE l'administration

■public de tous les degrés, mais les Académies, les sociétés savantes créées ou patronnées par l'État, les publications littéraires et scientifiques dont il fait les fonds. ou qu'il encourage, les bibliothèques publiques, les grandes ' collections, les observatoires et laboratoires entretenus pour le progrès des sciences, tout cela, aux yeux du politique comme à ceux du philosophe, fait partie de l'instruction publique prise lato sensu, devra ressortir d'un ministère de l'instruction publique, du moment que l'on songea confier à un personnage politique, à un homme d'État que ses antécédents désignent pour un tel poste, ce que l'on pourrait nommer le département de l'esprit humain.

Il y a pourtant entre l'administration des écoles dans un grand pays et ledépartement de l'instruction publique, tel que nous le concevons avec ses frontières naturelles, une différence essentielle et qui a de grandes conséquences pratiques. L'administration scolaire dirige un personnel relativement très-nombreux, est tenue de s'occuper de très-minutieux détails; ce qui donne lieu, dans un pays de centralisation administrative, à une foule d'écritures qui em ploien t une armée de commis : de sorte que, si l'on juge de l'importance des attributions ministérielles par le nombre de bureaux et de commis qu'elles meL tent en œuvre, l'administration scolaire acquerra dans le département ministériel de l'instruction publique une énorme prépondérance; elle lui imprimera en quelque sorte son caractère, elle l'imprégnera de son esprit; et les savants, les gens de lettres^ les Académies, les établissements scientifiques et littéraires, quand on les rattachera au ministère de l'instruction publique, croiront qu'on les soumet à l'administration scolaire et à une corporation

de pédants. Il y aura d'autant plus de dispositions à envisager les choses de ce point de vue, qu'en fait et historiquement le ministère de L'instruction publique sera né d'une administration scolaire, successivement agrandie et complétée par l'adjonction des administrations connexes. Dès lors il ne sera pas étonnant que d'autres ministères qui ont la prétention de représenter plus directement encore l'État ou le prince, revendiquent des attributions qui comportent une juridiction si gracieuse et tant de moyens d'influence sur les littérateurs et les savants. Toute cette gent (dont une partie est justement fière et l'autre fatalement vaniteuse) n'aimera-t-elle pas mieux avoir pour Mécène un ministre homme du monde, un ministre homme de cour, plutôt qu'un homme blanchi dans des études austères ou dans les laborieuses fonctions du professorat? Dillicilement donc un ministère comme celui de l'instruction publique résistera-t-il à l'absorption des grands ministères, à moins que le prince ne soit-de ceux dont le génie donne à leur pensée et à leur langage un cachet personnel que tout le monde connaît; qui dès lors ont tout droit de s'intéresser personnellement à ce qui intéresse les travaux de l'esprit, et d'y intervenir par un représentant de leur choix.

Ainsi, il est incontestable qu'un cachet trop grand de scolarité, imprimé au ministère de l'instruction publique, compromet ce que nous avons appelé ses frontières naturelles : tandis que d'autre part on pourrait dire, en s'appuyant sur l'expérience et sans passer pour un censeur trop morose, que la constitution en ministère entraîne certains effets pernicieux pour l'administration scolaire.

240 DE l'administration

Placé dans un pays d'écritures et de centralisation administratives à côté de grands ministères, il est trop naturel que le ministère de l'instruction publique tende à se grossir, et que souvent il se grossisse par la bouffissure. Quelques employés de plus permettent d'augmenter le nombre des bureaux et des chefs de bureaux, d'y découper des divisions, de rendre plus importants les postes de chefs de division et de bureaux. On justifie mieux ainsi la création de postes supérieurs, comme ceux de chef de cabinet, de directeur, de secrétaire général. Il y a de la marge pour toutes les ambitions, et l'on se donne le plaisir d'organiser. Donc chacun travaillera instinctivement à compliquer les rouages, à exagérer la centralisation et la concentration.

Non-seulement le domaine du ministère de l'instruction publique est comparativement restreint, mais le pouvoir du ministre devrait y être plus limité qu'ailleurs par la spécialité des aptitudes, par des titres plus personnels, par des garanties pks fortes contre l'arbitraire des mutations d'emplois, des promotions et des retraites. Nous en avons assez fait ressortir les raisons dans ce qui précède. Or, le moyen que les ministres s'accommodent toujours de tant de gêne, vis-à-vis d'un corps qui est bien loin d'avoir par lui-même la consistance de la magistrature, qui ne peut se prévaloir, ni d'un principe politique d'ordre supérieur, ni des services politiques qu'il est à même de rendre, ni de la fortune et du rang social de ses membres, et qui a au contraire un besoin constant de l'appui et de la libéralité du gouvernement ! Aussi pouvait-on croire naguère que le jour allait venir où, les circonstances aidant, le gouvernement de l'instruction publique, sous un ministre de l'instruction

DE l'instruction PUBLIQUE. 241

publique, se réduirait, non pas (Dieu nous garde de le dire et même de le penser !) à un gouvernement tyrannique, mais à l'arbitraire ministériel pur et simple, ce que l'on appelle la bureaucratie n'ayant pas même ici le degré de consistance et de résistance passive propre à tempérer le ministérialisme pur.

On a vu chez nous l'instruction publique travaillée par tous les partis religieux et politiques ; on a voulu y implanter tous les systèmes; et les hommes très-distingués qu'elle a eus successivement à sa tête étaient obligés, par leur position, de faire parler d'eux, d'imaginer des plans, d'annoncer des réformes : le temps leur manquait et quelquefois le goût, pour consolider leur propre ouvrage, pour faire passer leurs théories dans la pratique, à plus forte raison pour s'occuper beaucoup de la mise en pratique des idées de leurs devanciers, pour le perfectionnement du mécanisme administratif par voie de simplification.

De là une profusion de règlements qui, je crois, n'a d'égale dans aucun autre service public de même imimporlance. Delà tant de règlements tombés en désuétude, au préjudice du sentiment de la légalité chez les administrateurs et chez les administrés, parce que les hommes de pratique les ont tout d'abord jugés inexécutables, et que, le premier engouement passé, l'autorité elle-même l'a bien vite reconnu. De là l'embarras des bureaux appelé à intervenir entre les théoriciens et les praticiens en fait d'instruction publique, et trop souvent obligés, tantôt de sauver par une rédaction ambiguë les reculades et les rétractations tacites de l'autorité, tantôt de s'arranger de manière que l'on puisse gourmander l'admistrateur secondaire de son inaction, mais en ou-

2142 DE l'administration

vrant une porte au désaveu, au cas qu'il entreprenne et que l'entreprise ne réussisse pas.

Pour notre compte^ nous n'apercevons qu'un moyen efficace de parer à ces inconvénients, tout en conservant la précieuse unité du ministère de l'instruction publique : c'est que l'administration scolaire, au lieu d'être considérée comme une portion du ministère de l'instruction publique, et mêmecomme la grosse portion, relève du ministère de l'instruction publique, mais en en restant distincte. C'est ainsi que notre administration des domaines a ses traditions, son personnel, son organisation propre, et qu'elle ne se fond pas dans le ministère des finances, quoiqu'elle relève du ministère des finances, aussi bien que l'administration des forêts ou des douanes. Il n'est pas nécessaire qu'un ministre de l'instruction publique signe tous les jours des arrêtés pour nommer les aspirants à la maîtrised'études, les commisd'un économede lycée ou ceux d'un inspecteur d'académie; qu'il appose sa signature à toutes les circulaires qui ont pour objet la supputation des points qui donnent le prix d'excellence, ou celles des boules et des demi-boules du baccalauréat. De minimis non curât prœtor, disait la gravité romaine : il est bien permis de le dire d'un homme d'État à qui serait confiée, dans un grand pays tel que laFrance^ la haute influence sur l'éducation publique et sur le mouvement des esprits. Il faudrait à cet homme d'Etat si peu de bureaux, qu'il ne pût jamais lui venir l'idée d'organiser, pour se défendre de leur influence et mieux assurer la sienne propre, des contre -&wreat/a? placés plus immédiatement sous sa main.

Il est clair que, dans l'hypothèse qui nous occupe maintenant, où l'administration scolaire est considérée,

DE l'instruction PUBLIQUE. 243

non plus comme une grande division du ministère de l'instruction publique,bureaucratiquement plus chargée et plus importante que tout le reste, mais comme une direction spéciale^ subordonnée au ministre de l'instruction publique, cette direction ne pourrait pas avoir à sa tête un homme, un directeur, sinon plus occupé, du moins plus affairé que le ministre, qui lutterait d'influence avec lui, ou qui, en acceptant le rôle subordonné de confident, de grand- vicaire ou de visir, ne serait nullement propre à otTrir à la société et au corps enseignant les garanties qu'on réclame. Beaucoup mieux vaudrait que de si chers intérêts fussent remis à l'arbitraire d'un ministre que relève son influence politique, qu'à celle d'un sous-ministre que ne relève rien du tout. Mieux valait, aux temps du népotisme, avoir afl'aire au'^pape qu'au cardinal neveu. Donc on se trouve conduit forcément, dans l'hypothèse actuelle, à mettre l'adminis- I ration scolaire en commission, à la confier à un conseil permanent, comme celui dont la composition nous a déjà occupé dans la première hypothèse, à cela près qu'il faudrait bien réserver la présidence au ministre dans les occasions solennelles, en chargeant un viceprésident de signer ce qui ne mériterait pas d'arriver à la signature du ministre.

On ne nous demandera pas sans doute de préciser le partage d'attributions entre le ministre et le conseil, tel que nous. le concevons dans notre hypothèse : nous nous donnons la licence d'imprimer notre utopie, mais nous n'avons pas l'outrecuidance de formuler sans mission les articles d'un projet de loi ou d'un décret proprio motu. Il suffit que notre pensée soit comprise dans ce qu'elle a d'essentiel. Au ministre donc de statuer, quant