CHAPITRE I

Du pacte gouvernemental.

Cepaclcest donc un contrat par lequel l’universalitédes citoyens ou ses organes , posent les conditions auxquelles Yexer-

cice de la souveraineté est délégué à un ou plusieurs représentants, qui promettent de s’y conformer (1).

Des publicistes, qui ont écrit dansdes vues bien différentes, nient l’existence du pacte gouvernemental: J. J. Rousseau ne l’admet pas, par suite de la confusion qu'il fait de la souveraineté et de l'exercice de la souveraineté (2). D'autres la nient aussi, parce que leur but, comme le fait remarquer Burlamaqui, est de donner aux gouvernants une autorité arbitraire et sans bornes... Parmi les publicistes de cette classe, personne ne s’étonnera de rencontrer Hobbes, qui fait résulter de la force brutale la souveraineté; Hobbes, qui semble n’avoir consacré ses méditations et sa plume qu’au service du despotisme.

Un autre publiciste anglais place, dans la convenance générale, et non dans des conventions supposées, les fondements des rapports, qui lient le sujet et le souverain ou le citoyen et lemagistrat. Cette école compte en France des disciples.

Mais c’est précisément parce qu’il y a convenance générale, qu’il faut conclure que ces conventions ne sont pas supposées. Est-ce qu’il n’est pas naturel et logique d’admettre (jue les membres de chaque société ont songé à stipuler des clauses, qui rentrent dans les convenances générales? Quoi! ils auraient en même temps, et senti tout ce qu’avaient de convenable ces précautions, et négligé de les prendre? Cela n’est pas raisonnable. Ces stipulations ont été plus ou moins explicites ; mais l’intention, la volonté ne saurait être révoquée en doute.

Et comment oser la nier, quand l’histoire nous fournit plusieurs exemples de ces stipulations expressément formulées? On sait à quelles conditions le peuple d’Aragon acceptait ses rois, et le fameux Sinon non, est assez connu.

« Les peuples du Brabant, dit Grotius, n’admettaient ja- « mais leur prince dans la possession du gouvernement,

(1) Burlamaqui, t. 4 de l’édit. 18Î0, p. 53 et suiv. — Vatel, 1. 1, p. 69.

(ï) Contrat Social, liv. 3, ch. 16.

« sans avoir auparavant fait avec lui cette paction, que toute tes les fois qu’il lui arriverait de violer les lois du pays, ils « demeureraient affranchis des liens de l’obéissance qu’ils « lui avaient jurée. »

Nous pourrions emprunter à l'antiquité d’autres citations; mais que sont les chartes anglaises, sinon des stipulations analogues? que sont, en France, les diverses constitutions ou chartes, à dater de 1789? ne renferment-elles pas ce que nous appelons le pacte gouvernemental?

Ainsi, exprès ou tacite, ce pacte existe; dans tous les cas, il a été entendu que l’exercice de la souveraineté n’était délégué qu’à certaines conditions, sans lesquelles la délégation n’eût pas été consentie, et sans l’accomplissement desquelles l’autorité devient une usurpatrice.

11 ne faut pas confondre le pacte gouvernemental dont nous parlons ici, avec le contrat social dont nous avons parlé dans la seconde partie. Le contrat social appartient au droit civil et le pacte gouvernemental, au droit politique. Il arrive presque toujours qu’on rappelle, dans le pacte gouvernemental, les grands principes déposés dans le contrat social; mais ils n’en sont pas moins distincts l’un de l’autre. Par le contrat social, des hommes indépendants se réunissent pour vivre en société, d’après des bases fondamentales qu’ils posent tacitement ou explicitement. C’est un contrat passé entre les membres de la société qui se forme et qui commence son existence. Par le pacte gouvernemental, c’est la société déjà formée, qui règle la manière dont s’exercera la souveraineté, et qui délègue ensuite cet exercice à un ou plusieurs représentants, qui promettent de se conformer aux règles prescrites.

Le pacte gouvernemental est-il obligatoire?

On admet assez généralement que cet acte est obligatoire pour les délégués ou représentants ; mais des publicistes ont prétendu qu’il n’obligeait pas la nation, laquelle peut, quand bon lui semble, révoquer ses délégués.

C’est une grave erreur, et cette erreur provient encore de la confusion qu’on fait de la souveraineté avec le simple exercice de cette souveraineté.

Si cet exercice était inséparable de la souveraineté ellemême, on arriverait à l’impasse que s’est créée la dialectique de J. J. Rousseau; à la négation de tout gouvernement légitime !

En effet, il avoue, d’un côté, que le gouvernement direct ou le gouvernement par l’universalité des citoyens est impossible, surtout chez une grande nation ; et de l’autre, il n’admet pas les gouvernements par voie de délégués ou de représentants. Si sa théorie est vraie, il en résulte nécessairement qu'il n’y a pas de gouvernement; puisque l’un est condamné par l’impossibilité et l’autre vicié par l’usurpation. Il en résulte, enfin, que Dieu qui a créé l’homme sociable ne lui a cependant pas permis de vivre eu société ; car on ne saurait imaginer un état social, sans une autorité publique, ayant la mission d’y faire régner l’ordre et la justice. Comment le paradoxe elîronté n’a-t-il pas reculé devant une semblable conclusion ?

La théorie du philosophe de Genève et des publicistes de son école est donc une fausse théorie. Nous le répétons, si l’on ne veut voir, en ceci, que la souveraineté elle-même , il faut dire qu’elle réside essentiellement dans la nation; qu’elle est inaliénable et par conséquent incessible; qu’il est de sa nature de ne pouvoir être déléguée, même pour un jour, une minute, une seconde; qu’enfin, le président temporaire d’une république ne serait pas plus légitime qu’un roi héréditaire. Voilà oii conduirait la doctrine de nos modernes républicains, qui ne l’ont pas assez méditée.

Au contraire, tout s’explique naturellement et sans effort, en admettant la distinction que fit l’Assemblée constituante, entre la souveraineté et V exercice de la souveraineté. Oui, la souveraineté réside essentiellement dans la nation et ne peut résider que là; oui, la souveraineté est indivisible,

inaliénable et imprescriptible. Mais, ce que J. J. Rousseau n’avait pas vu, c’est que l’exercice de cette souveraineté peut être délégué, qu’il doit même l’être, par la nature même des choses, et dans le propre intérêt de la nation.

Qu’on ne dise donc plus que la volonté ne se représente pas... Mous venons de voir que cette assertion dérive d’une erreur ou plutôt d’une confusion désormais signalée. Mais ajoutons que, chaque jour, on voit des citoyens déléguer à d’autres le droit de les représenter dans tels et tels actes , d’y stipuler en leur nom. Or, voudrait-on bien nous expliquer comment il serait interdit à une nation de faire ce que fait très-raisonnablement, très-légitimement chacun des membres qui la composent? Ce qui est permis aux individus ne saurait être défendu à l’universalité.

Cela reconnu, pourquoi l’acte exprès ou tacite de la délégation de l'exercice de la souveraineté ne formerait-il pas, entre les parties contractantes, un lien réciproque ? Mous n’en apercevons pas le motif.

Une nation peut s’engager envers une autre nation, et une foule de traités internationaux l’attestent. Une nation peut encore s’engager envers un ou plusieurs de ses membres ; c’est ce qui se voit dans le cas d’expropriation pour cause d’utilité publique et dans un grand nombre de marchés... Pourquoi donc ne pourrait-elle pas contracter avec celui ou ceux de ses membres qu elle choisit, pour faire ce qu’elle-même ne peut pas faire directement; pour veiller, à sa place, aux soins multipliés que comporte le gouvernement de l’Etat? Certes, aucune lionne raison ne saurait être alléguée contre un pareil engagement.

Dès-là qu’une nation peut valablement s’obliger, il suit qu’elle doit exécuter de bonne foi les engagements qu’elle a contractés. Nous l’avons déjà dit, il n’y a pas deux morales; l’une à l’usage des particuliers, et l’autre à l’usage des peuples ; il n’y en a qu’une, et ses préceptes sont les mêmes pour tous.

DE L’ÉTAT OU DE L'ORDRE POLITlyl'E.

Le temps assigne à la durée de la délégation de l’exercice de la souveraineté ne modifie point ce principe d’éternelle justice. Une délégation qui serait sans durée ne serait pas une délégation , et comment prétendre que la légitimité d’une délégation dépend de sa durée? Quand une chose est déléguable, elle peut être déléguée pour un laps de temps plus ou moins long : cela dépend de la convention seule.

Dans les Étals les plus démocratiquement gouvernés, l’exercice intégral ou partiel de la souveraineté est délégué temporairement. Ces délégations ont leur cours et produisent leurs effets durant tout l’espace convenu.

Mais s’il est licite de déléguer l'exercice de la souveraineté pour quelques jours , quelques mois ou quelques années, comment serait-il interdit de le déléguer pour un temps plus long, pour toute la vie du délégué, et même héréditairement? Le principe de la délégation une fois admis, il faut bien admettre aussi que la durée n’a d’autre limite que celle posée dans le pacte gouvernemental.

Un peuple, dit-on, ne saurait engager , enchaîner son avenir... Nous reconnaissons qu’une nation ne peut pas valablement se dépouiller des droits inhérents à la nature humaine ; qu’elle ne saurait légitimement rien faire qui pût l’empêcher de marcher vers tout ce qui tend à sa conservation, à son perfectionnement. Mais elle peut (et si elle est bien inspirée, elle le fera) prendre l’engagement de vivre sous un régime protecteur de ses justes droits.

Dans ce sens, il n’est pas vrai qu’elle ne puisse engager son avenir. Si l’avenir ne pouvait être engagé de cette manière, toute délégation de l’exercice de la souveraineté deviendrait impossible. Est-ce que tous les engagements qui consistent à faire ou à ne pas faire n’engagent pas plus ou moins l’avenir? Est-ce que la délégation consentie pour cinq ans, en faveur d’un président de république, n’engage pas un avenir de cinq ans? Encore une fois, si l’ave-

nir peut être ainsi engagé, la durée de cet engagement ne dépend donc plus que de la convention.

Autre objection : la délégation de l'exercice de la souveraineté est un mandat, et le mandat est de sa nature révocable à volonté.... C’est encore là une mauvaise argumentation : d’abord, il n'est pas exact d’assimiler la délégation de l’exercice de la souveraineté au simple mandat défini par la loi civile. L’ordre politique a ses exigences impérieuses, que l’on ne saurait décliner. Cela est si vrai, qu’ainsi que nous l’avons déjà fait remarquer, dans les républiques elles-mêmes, cette délégation est bien temporaire, mais elle n’est pas arbitrairement révocable : le consul, président ou autre chef du gouvernement exercises pouvoirs durant tout le laps de temps déterminé par la constitution. Si donc on voulait considérer la délégation de l’exercice de la souveraineté comme un mandat , il faudrait du moins reconnaître que c’est un mandat d’une espèce toute particulière, un mandat sui generis , un mandat qui , dans l’intérêt même de la nation, ne peut être révoqué avant le terme fixé, qu’ alors seulement que le délégué viole lui-même la constitution.

Et qui ignore d’ailleurs que le mandat ordinaire cesse d’être révocable , lorsque l’afl’aire à gérer intéresse tout à la fois le mandataire et le commettant?

Mais c’est trop s’arrêter à combattre une assimilation démentie par la raison et par l’histoire. Non, la délégation de l’exercice de la souveraineté n’est point un mandat révocable à volonté; c’est un contrat politique d’une nature particulière, qui n’a point de similaire dans la législation privée , établie seulement pour régler des intérêts d’une autre sorte.

Aussi voyons-nous, en 1791, une assemblée, choisie parmi les Français d’élite, proclamer que la royauté est déléguée héréditairement. En 1 830, deux autres assemblées législatives, la chambre des députés et la chambre des

DE LÉTAT OU DE LORDRE POLITIQUE. 215

pairs déclarent [lareillement que l'intérêt universel et pressant du peuple français appelle au trône Son Altesse Royale, le duc d’Orléans et ses descendants, à perpétuité, de mâle en mâle, etc.

Tant d’hommes éclairés ne se fussent assurément point exprimés de la sorte, si la délégation de l'exercice de la souveraineté n'équivalait qu’a un simple mandat. Ils l’ont dit, et cela est vrai, une semblable délégation, quand elle est consentie et acceptée , forme un contrat synallagmatique, obligatoire pour toutes les parties ; contrat qui subsiste durant tout le temps convenu, à moins cependant que le délégué n'abdique (1). Mais tant que les délégués gouvernent conformément au serment qu’ils ont prêté , les gouvernés leur doivent l’obéissance légale, qu’ils ont expressément ou tacitement promise.

ÎNon-seulement ils doivent cette obéissance ; mais il est encore de leur intérêt de ne pas chercher à s’y soustraire ; car oii tendraient , où conduiraient des efforts dirigés par l'inconstance, le caprice? A des malheurs publics dont profiteraient seuls quelques ambitieux. On rapporte que les anciens Perses étaient dans l’usatje , après la mort du roi, de passer cinq jours dans l’anarchie, afin de mieux apprécier ensuite les avantages de l’ordre. Il est bien préférable de savoir l’apprécier, sans cette cruelle épreuve.

Enfin, qu’on ne dise pas que la longue durée assignée à la délégation de l’exercice de la souveraineté peut devenir préjudiciable aux citoyens... Là, ne saurait être la cause des souffrances. Au contraire, plus les délégations sont à long terme et moins fréquemment se renouvellent, dans un pays, les grandes agitations qui accompagnent ordinairement l’élection du chef suprême de l’Etat. Supposez, de part et d’autre, un égal respect pour les lois, il y aura toujours une

(1) Const., 1791, tit. s, chap. S, sect. 1, art. 5, 6, 7, 8.

notable différence entre un chef héréditaire et un chef temporaire ; le gouvernement du premier sera nécessairement plus avantageux à la nation que celui du second ; les transitions s’v feront aussi avec moins de secousses.

Notre conclusion est donc que le contrat gouvernemental comporte des obligations réciproques; qu’il doit être exécuté de bonne foi ; qu’il subsiste pendant toute la durée du temps assigné à la délégation conférée même héréditairement. Il n'y a d’exceptions à cette règle que dans les cas suivants :

l"Si le délégué ou les délégués abdiquent volontairement ; *

2° Si , par des fautes extrêmement graves , ils encourent l’abdication légale ou la déchéance ;

3° Si , la délégation étant temporaire , le délégué ou les délégués viennent à décéder dans l’exercice de leurs fonctions;

4° Si , la délégation étant héréditaire , le délégué ou les délégués meurent sans laisser d’héritier, devant leur succéder aux termes du contrat gouvernemental.