CHAPITRE V

Des institutions gouvernementales.

N’oublions pas qu’à ce point de vue général, nous prenons le mot gouvernement dans son acception la plus large, et, dans ce sens, gouverner, c’est exercer la souveraineté tout entière; c’est exercer la puissance législative, le pouvoir exécutif, l’autorité judiciaire et le droit de faire grâce. Lorsque nous emploierons le mot gouvernement dans un sens plus restreint, nous aurons soin de le dire.

Le gouvernement établi par la Charte de 1830 est, répétons-nous , un gouvernement délégué ou représentatif, avec séparation et pondération des grands pouvoirs sociaux.

Les délégués ou représentants de la nation française sont, répétons-nous encore, le roi et les deux chambres.

Ce serait à tort qu’on essaierait d’isoler l’un de l’autre ces trois éléments, qui composent la représentation nationale. Cet isolement ferait perdre à chacun d'eux son caractère et son autorité. La Charte constitutionnelle veut et veut impérieusement que ces trois éléments demeurent tels qu’elle les a créés, c’est-à-dire réunis el simultanés. Sans celte condition essentielle, il n’y aurait plus de représentation nationale ; parce qu’on ne saurait la concevoir fractionnée : si elle n’est pas entière et compacte, elle n’existe pas; elle n’est rien du tout.

Si donc l’une des chambres venait à sortir de sa sphère

de l’état ou de l’ordre politique.

constitutionnelle, il y aurait de sa part usurpation de pouvoirs ; la Charte serait violée , et la France se verrait menacée de subir de nouveau la dictature multiple d’une autre Convention.

De même encore, si le pouvoir exécutif empiétait sur le domaine constitutionnel des chambres, il usurperait, à son tour, une autorité qui ne lui a pas été déléguée ; la loi fondamentale se trouverait également violée, et la France courrait le danger de tomber, comme du temps de Napoléon, dans les voies du despotisme.

Les courtisans qui, comme ceux de Charles X, conseilleraient au roi des coups d’Etat ; les espèces de tribuns, qui pousseraient les chambres à laire de la violence , seraient pareillement des conseillers dangereux. Il est indispensable ([ue, de part et d'autre, les représentants de la nation respectent religieusement les limites que la constitution du pays assigne à chacun d’eux. C’est ce respect réciproque qui peut seul maintenir l’équilibre , sans lequel une catastrophe serait inévitable et la liberté en péril. Voulons-nous donc conserver les lois protectrices de nos droits naturels et civils, veillons sans cesse à ce que nos institutions politiques ne reçoivent aucune atteinte.

Nous allons successivement voir quelles sont les prérogatives et les attributions de la royauté constitutionnelle , de la chambre des pairs et de la chambre des députés.

SECTION I"

DK LA ROYAUTE.

Dans l’ordre des gouvernements usurpés , on a pu dire : Le premier qui fut roi, fut un soldat heureux. Mais, dans l’ordre des gouvernements délégués, il faut dire : Le premier qui fut roi, fut l'élu de la nation.

Effectivement, sans une délégation expresse ou tacite, nul membre de la société ne peut exereçr une partie quel-

conque de la souveraineté. La royauté, elle-même, quelque auguste que soit celte fonction , a, comme les autres pouvoirs, son origine dans une délégation. Autrement, elle ne serait pas légitime ; car, ce qui fait sa légitimité, c’est la délégation.

En parlant de l’autorité de nos institutions politiques, nous avons dit comment, en 1 830 et chez nous, s’était élevé le trône constitutionnel. Sans doute, le roi des Français n’est plus ce monarque absolu, réputé choisi par Dieu pour gouverner des espèces d’esclaves. La raison publique a fait justice de celle fiction impie dont on déduisait tant de monstrueuses conséquences. Mais, dans l’intérêt bien compris de la nation, la raison veut aussi que la royauté occupe le premier rang dans l’ordre social; elle veut, ainsi que le proclamait la constitution de 1791 et que le proclame l’article 13 de la Charte, que le roi des Français soit le chef suprême de l'Êtat.

Et ce n’est pas là un vain mol ; c'est une chose nécessaire : dans toute société sagement organisée , quelle que soit d’ailleurs la forme de gouvernement, il faut impérieusement un chef revêtu d'une puissance suffisante. Sans un chef dirigeant une nation marcherait mal, et sans une puissance suffisante, un chef ne serait rien.

11 suit de là que le chef suprême d’un Etat doit nécessairement avoir des prérogatives et des attributions inhérentes à sa haute position. Examinons celles que la Charte de 1830 et les lois organiques ont conférées au roi des Français.

8 Ier-

Des prérogative* de la royauté.

Il n’est pas rare de rencontrer des hommes qui voient du danger partout et qu’effraye le mot prérogative. Us n’ont pas réfléchi que l’ordre social lui-même amène cette nécessité; qu’il y a un grand nombre de fonctions qui n’exis-

de l’état oc de l'ordre politique. 317

teraient pas , avec leur degré d’utilité, si elles étaient dépouillées de certaines prérogatives (1); que ces prérogatives deviennent même des garanties sociales, ainsi qu’on le verra bientôt.

Les principales prérogatives attachées à la royauté française, sont ['inviolabilité, Y hérédité et la liste civile.

A*t. I". — De l’inviolabilité.

La personne du chef de l’État est inviolable et sacrée. Voilà ce qu’ont successivement proclamé les constitutions de 1791 et de 1830. Ce principe est en effet de l’essence d’un gouvernement véritablement représentatif.

Cette inviolabilité ne repose pas sur une présomption d’infaillibilité ; car Dieu seul est infaillible, et il n’est donné à aucun homme de se prétendre tel. Au contraire, le principe de l’inviolabilité présuppose que le chef de l’Etat peut se tromper. Mais cette maxime de droit public est l’expression d’un grand besoin social et d’un sentiment de profonde justice.

11 importe à l’intérêt de la société que la personne de son chef soit, encore plus que toute autre, mise à l’abri de tentatives criminelles; puisque de pareilles tentatives pourraient être suivies d’un désastre général.

La maxime concernant l'inviolabilité de la personne du roi n’a pas seulement pour objet d’arrêter le bras d’un assassin, mais encore de fermer la bouche du diffamateur. Le peuple qui souffre qu’on essaye d’avilir ses représentants, n’a paslui-méinc le sentiment de sa propre dignité; c’est le soldat qui laisse insulter sou drapeau.

Dans un gouvernement représentatif où les grands pouvoirs sont séparés , il est surtout indispensable qu’il règne entre les délégués un parfait équilibre, et cet équilibre dis-

(1) Par exemple, les pairs, les députés, les magistrats ont des prérogatives indispensables au bon exercice de leurs fonctions.

paraîtrait bientôt, si la personne du roi cessait d'être respectée. Nous l’avons vu, après l'immolation de Louis XVI, rien n'arrêta plus la Convention , et la liberté tomba avec le trône.

L’exacte justice, avons-nous dit, veut également l’inviolabilité de la personne du chef de l’État, et cela est vrai : de quelque génie qu'on le suppose doué, un seul homme ne saurait embrasser toutes les parties d’une immense administration. Il se trouve par conséquent dans la nécessité de se confier à des subordonnés. La nature d'un gouvernement représentatif tel que le nôtre impose même au roi cette obligation ; puisqu’il ne peut agir directement, et qu’il lui faut absolument, pour intermédiaires, des ministres (1).

Mais rendre le roi resyionsable des fautes commises par des agents que la nécessité cl la constitution lui font un devoir d’employer, ne serait-ce pas lui imputer le fait d’autrui? Ne serait-ce pas même le livrer à la discrétion de ces agents, qui pourraient volontairement et méchamment le compromettre? N’eserait-ce pas, en un mot, une odieuse iniquité? et pourtant cette révoltante injustice a deux fois été consommée ; en Angleterre, sur la personne de Charles Ier; en France, sur la personne de Louis XVI ! L’histoire a eu raison de flétrir ces deux crimes.

A cette occasion , signalons une funeste aberration des esprits : l’article 12 de la Charte, relatif à l'inviolabilité royale, n’est guère mieux obéi que l’article 66, qui confie la constitution an patriotisme et au courage de tous les Fi •ançais. Par le fait, tout est protégé, en France, plus efficacement que la Charte et le roi ; eux seuls semblent offerts à de continuelles agressions.

De la part des ennemis de notre ordre social, il ne faut pas s'en étonner; l’esprit de faction est généralement aveugle et même sans probité. Tous les moyens lui sont lions,

(1) Consi. 1791, lit. 8, ch. 4, sect. 4, art. 1 et t.

de l’état ou de l’ordre politise. 319

dussent les démolisseurs s’ensevelir sous les ruines qu’ils préparent. Mais de la part de certains constitutionnels, c'est vraiment un acte de démence. Ils croient montrer du courage en s’attaquant sans danger, et par conséquent sans gloire, aux institutions du pays , en applaudissant aux efforts de ceux qui essaient de les renverser; en pactisant même avec eux!... On ne paraît pas songer qu'une constitution sans cesse ébranlée acquiert difficilement de la stabilité. La société frémit à chaque tentative de régicide, et l'on semble ne pas comprendre la connexité qui existe entre la diffamation et le fer ou le plomb meurtrier, qui va chercher la personne diffamée.... Cependant, l’histoire est là, qui nous l’explique : un lâche assassinat est presque toujours le sanglant commentaire d'un lâche système de diffamation. La tactique des factions est de déconsidérer avant que de frapper. Au temps de la Ligue, des prédications furibondes aiguisaient les poignards, qui se levèrent contre Henri IV, et, avant de le faire monter sur l’échafaud, les ennemis de Louis XVI s’attachèrent surtout à le calomnier.

Depuis 1 830, des passions analogues ont employé les mêmes moyens... La France fait-elle tout ce qu’elle pourrait et devrait faire, pour empêcher de tels excès?... Nous avions assez de lois qui répriment ; mais pas assez de ce bon sensqui sait les appliquer avec discernement; pas assez de cet esprit d’ordre et de fermeté, qui prévient les grands malheurs.

Si le roi ne peut mal faire, en ce sens qu’il n’est pas responsable desfautesde son gouvernement (1), il n’en faut pas conclure que la société reste sans garantie contre les abus du pouvoir exécutif; car la responsabilité, qui ne doit pas peser sur le roi, pèse sur les ministres , et nous allons

(1) Par gouvernement, nous n’entendons icique l’exercice du pouvoir exécutif seulement.

voir que cette responsabilité serait suflisante , si elle avait toute la réalité qu’on peut si facilement lui procurer.

H y a des écrivains qui n’admettent l’inviolabilité dont nous parlons qu’ autant que le roi s’abstienne d’exercer aucune influence sur la direction des affaires de l’Etat. Ils ont emprunté à un mauvais ordre de choses et voulu franciser cette espèce d’aphorisme politique : Le roirègne et ne gouverne pas.

Nous ne concevons ni l’exactitude logique ni l'efficacité de cette prétendue maxime , qui semble n’avoir été jetée parmi nous que comme une nouvelle pomme de discorde.

Si cette doctrine était admise , elle ferait de la royauté quelque chose de purement nominal. Un roi constitutionnel serait le roi soliveau du fabuliste , un l’on ne sait quoi, plus insignifiant encore que ce personnage burlesque, créé par l’imagination de Sieyès, et si énergiquement qualifié par Napoléon. Nous demandons de quel œil, chez une nation spirituelle et moqueuse, serait vue une semblable sinécure?

Du reste , cette doctrine ne se justifie ni sous le rapport du droit ni sous le rapport du fait.

En droit, il faudrait un texte bien formel, dans la constitution, pour admettre quelque chose d’aussi anormal qu’un svstème qui condamnerait le chef suprême de l'État à une immobilité absolue. Or, nous cherchons inutilement le texte d’où l’on puisse induire l’espèce d’interdiction dont on veut frapper la royauté.

Sur ce point encore, l’Assemblée constituante avait des idées plus saines que celles de nos nouveaux docteurs, et il n’est pas inutile de connaître ce que pensaient, à cet égard, tant d’hommes éclairés.

D’abord, la constitution de 1791 disait : « Le pouvoir « exécutif est délégué au roi, pour être exercé, sous son au h toritè, par des ministresetautresagentsresponsa&/e«(l).»

(I) Tit. s, art. *.

de l’état ou de l’ordre politique. 321

Pesons bien ces mots: sous son autorité... Ils signifient naturellement que le roi n'est pas dépouillé de toute influence, puisque c'est sous son autorité que s’exerce le pouvoir; car que serait une autorité déshéritée d’influence? Rien.

La même constitution ajoute : « Aucun ordre du roi ue- • « peut cire exécuté, s’il n’est signé par lui et contre-signé « par un ministre (1). » Mais si le roi peut donner des ordres, il n’est donc pas sans influence; il commande donc?

Plus loin, la même constitution porte : a En aucun cas,

« l’ordre du roi, verbal ou par écrit, ne pourra soustraire « un ministre à la responsabilité (2). » Voilà encore le roi pouvant donnée des ordres, et des ordres que l’ Assemblée constituante suppose exécutés, puisqu’elle prévoit le cas de la responsabilité ministérielle encourue. Ainsi, le roi donne des ordres, le ministre les contresigne et les exécute, sous sa propre responsabilité. L’influence du roi et la responsabilité des ministres ne sont donc pas deux choses incompatibles. La célèbre assemblée n’ ôtait donc pas au roi le gouvernement. Elle le lui laissait, au contraire, sous la responsabilité des ministres; parce qu’en effet, ils sont libres de ne pascontre-signer des ordres contraires aux lois ou nuisibles au pays. S'ils les contre-signcnl, ils se les approprient, et alors ils deviennent responsables de l'exécution, laquelle n'aurait pas eu lieu, sans leur contre-seing.

Passons maintenant à la Charte de 1830 dont l’esprit est le même, à cet égard, que celui de la constitution de

Les articles 12 et suivants de la Charte sont précédés de ces mots : Formes du gouverne nient du roi. Comment conclure de là que le roi, qui a un gouvernement , ne gouverne pas?

L’article 13 proclame que le roi est le chef suprême de

(1) Til. 3, oh. i, secl. 4, ait. 4.

(») H., art. 6.

l'Êtat, et le roi n’aurait rien de ce qui caractérise un chef! 11 serait sur le trône, comme l’idole au fond des temples païens où le prêtre était tout !

Le roi commande les forces de terre et de mer... 11 peut se mettre à la tête des armées, les conduire lui-même au combat. 11 déclare la guerre ; lait les traités ; il nomme à tous les emplois ; il fait les ordonnances et règlements nécessaires à l’exécution des lois... Voilà ce que dit la constitution, et, suivant d’intrépides docteurs, ce qu’elle dit si positivement signifie que le roi ne peut rien du tout ! ! ! Ce n’est pas là interpréter la Charte ; c’est la déchirer.

Mais le serment prêté par le roi, le 9 août 1830, devant les Chambres réunies, achèverait de dissiper le doute, si le doute était possible. Le voici : « En présence de Dieu, je « jure d'observer fidèlement la Charte constitutionnelle... « de ne gouverner que par les lois et suivant les lois... » Ce serment, inhérent à la Charte, n’eût certes point été formulé de la sorte, s’il avait été entendu que le roi n’aurait aucune participation à l’action gouvernementale. Jurer que le roi gouvernera suivant les lois, peut-il jamais signifier qu’il ne gouvernera fias du tout ? Selon la doctrine que nous combattons, le serment du roi devrait se borner à jurer de ne rien faire I

Quoi ! de tous les Français, le roi serait le seul à qui la constitution interdirait le droit de manifester une opinion ! Il ne serait roi qu’à la condition d’être nul ! La Charte donne au roi la faculté de congédier ses ministres, et elle lui refuserait le droit de les éclairer, quand ils se trompent! Mais de ce qu’il peut les renvoyer, sans en rendre compte à personne, il peut donc les changer précisément parce qu'ils agissent contrairement à sa volonté? de telle sorte que la faculté constitutionnelle dont nous parlons renferme virtuellement le droit que l’on conteste à la royauté.

Mais comment les amateurs de la doctrine. Le roi règne et ne gouverne pas, n’ont-ils point compris que c’était jus-

DE l’ÉTAT OU DE l’ordre POLITIQUE. 323

tement de l’autorité effective du roi -que dérivait l’inviolabilité de sa personne? Si la royauté constitutionnelle était vouée à l’inaction, à quoi bon ajouter qu’elle est irresponsable? Qui ne veut pas, parce qu’il ne peut légalement vouloir, qui n’agit pas , parce qu’il ne peut légalement agir, ne saurait encourir aucune espèce de responsabilité. Cela va sans dire et n’a pas besoin d’être stipulé.

Le principe de l’inviolabilité ou de l’irresponsabilité royale ne peut donc avoir un sens raisonnable, que parce que la constitution a fait le roi chef de l’État, gouvernant la France au moyen de ministres, qui agissent sous son autorité et d’après ses ordres. Voilà pourquoi l’inviolabilité de sa personne est une prérogative, un privilège ; autrement, elle ne serait qu’une justice tout à fait vulgaire; car, encore une fois , il ne peut y avoir de responsabilité, pour qui est empêché de vouloir et d’agir.

Les pairs et les députés ont aussi leurs prérogatives, leur inviolabilité; puisqu’ils ne peuvent être inquiétés, pour les opinions qu’ils émettent dans l’exercice de leurs fonctions (1). Qui a jamais songé à les déclarer irresponsables à l’occasion des discours qu’ils ne prononceraient pas? Mais c’est parce qu’ils peuvent et doivent parler qu’on a senti la nécessité de proclamer qu’ils le pourraient faire sans crainte. Ils sont irresponsables, quoiqu’ils parlent, de même que la royauté est inviolable, quoiqu’elle agisse.

Il est une autre observation qui concourt à démontrer combien est fausse la doctrine, Le roi règne et ne gouverne pas. Dans sa plus large acception, gouverner, c’est exercer tous les attributs de la souveraineté, et le plus important de ces attributs est le pouvoir de faire les lois.

Les pairs, les députés participent donc, comme législateurs, à l’action générale du gouvernement. Cependant, personne ne s’est encore avisé de soutenir qu’ils étaient

(1) Art. SI de la loi du 17 mai 1819.

responsables à l’occasion des lois défectueuses ou mauvaises qu’ils pourraient voter. Il en est de même du chef du pouvoir exécutif ; il n’est pas responsable des fautes qu’il peut commettre dans l’exercice de ses attributions. L’irresponsabilité est un principe qui s’étend à tous les représentants de la nation, et qui les couvre également. Seulement, comme le chef du pouvoir exécutif se trouve dans la nécessité d’employer des agents, ces agents -là sont responsables; mais la responsabilité ne saurait remonter plus haut.

Enfin, si le roi ne pouvait pas avoir une volonté directrice, si les ministres étaient tout dans le conseil, pourquoi la loi du 30 août 1842, sur la régence? Une régence! mais elle serait une espèce de hors-d'œuvre, en face de la maxime , Le roi régne et ne gouverne pas. Une loi sur la régence est nécessairement fondée sur l’opinion que le roi mineur ne possède pas encore une volonté assez éclairée. Mais que signifierait la plus raisonnable des volontés, s’il lui était interdit de se manifester, de produire aucun résultat?

En fait, il est une vérité qui aurait dû rassurer les partisans de la doctrine, Le roi règne et ne gouverne pas; c’est que l’autorité qu'ils contestent au prince ne saurait être préjudiciable à l’État, si les ministres font leur devoir.

11 est effectivement possible, et l’histoire nous en fournit des exemples, que le roi soit l’un des hommes les plus intelligents et les plus capables de son royaume. Pourquoi, dans ce cas, la nation se priverait-elle du concours des lumières de sou chel? Si l’opinion émise par le prince est la meilleure, le pays n’aura certes qu’à se féliciter de l’heureuse influence du roi dans le conseil de ses ministres.

Mais, se demandera-t-on, qu’arrivera-t-il, si le prince luimême se trompe? Il arrivera l’une de ces deux choses : ou l’avis du chef de l’Étal se trouvera aussi être l’avis de la majorité des ministres , ou bien il sera opposé a celui de cette majorité.

Au premier cas , l’opinion du prince restera sans in-

de l’état ou de l’ ordre politique.

fluence fâcheuse pour le pays; puisqu’elle était également l’opinion de la majorité des ministres, et qu’elle eût prévalu, alors même que le roi se fût abstenu d’émettre son avis.

Nous voici donc face à face avec l’hypothèse où l'opinion du chef de l'État n’est pas celle de la majorité ministérielle. Eh bien, dans ce cas-là même, l’erreur du prince n’est aucunement dangereuse ; car si le prince abandonne son opinion et laisse prévaloir celle de la majorité, il ne cause personnellement nul préjudice.

Veut-on supposer qu’il persiste dans son avis, et qu’il insiste pour le faire adopter? Mais alors, le remède est à côté du mal ; car les ministres peuvent et doivent se retirer. S’ils le font , le pays jusque-là n'a rien souffert, puisque les ordres mêmes du roi ne peuvent être mis à exécution rpi’autant qu’ils portent le contre-seing d’un ministre.

On ne manquera pas d’objecter que des ministres peu scrupuleux pourront, afin de conserver leur position, transiger avec leur conscience , et finir par adopler l’opinion

qu’ils avaient combattue Cela est possible, cela même

s’est vu ; mais c’est aussi en partie à cause de cela que la constitution les déclare resjtonsables. Le mal est donc moins dans le prince qui garde ses convictions, que dans les ministres qui trafiquent honteusement des leurs. L'influence du chef de l’État ne peut être nuisible, alors même qu’il se trompe , que par la coupable condescendance des ministres. La constitution française met le roi dans l’heureuse impuissance de faire à lui seul le mal ; et voilà pourquoi elle le proclame inviolable. Le mal ne se peut faire qu’avec la coopération volontaire des ministres ; et voilà pourquoi elle assume sur eux le poids d’une juste responsabilité. Au lieu donc d’interdire au chef de l’État le droit si naturel de jeter aussi son opinion dans la balance, faites une lionne loi sur la responsabilité ministérielle ; que cette loi soit consciencieusement exécutée, et l’on n’aura ni mo-

tif ni prétexte de se plaindre de ce qu’on appelle le gouvernement personnel.

Cependant , un auteur, qui met souvent de la verve à la place de la logique, dit que la condition du gouvernement personnel est le despotisme (1). Voilà encore une de ces phrases qui, pour être revêtues de la forme sentencieuse, n’en sont pas moins inexactes : il n'y a |>as de gouvernement qui ne soit personnel , parce qu’il est impossible que le caractère de l’homme ne déteigne pas sur ses actes. Aussi , ouvrez l’histoire , et vous verrez que chaque gouvernement est marqué au coin du caractère des gouvernants. L’administration du cardinal de Richelieu était aussi personnelle que celle de Louis XI et de Louis XIV ; la politique de Pitt, aussi personnelle que celle de Napoléon.

Le président d’une république apporte, dans le gouvernement, autant de personnalité qu’un roi, et de toutes ces personnalités, la plus avantageuse à la nation est celle qui est aussi la plus intéressée au maintien des institutions. Ainsi, par exemple, le roi des Français est plus intéressé au maintien de la Charte de 1830 que pas un de ses ministres. Il n’est donc pas vrai que la condition du gouvernement personnel soit le despotisme. L’auteur de cette proposition n’a pas d’ailleurs assez tenu compte des temps et des institutions ; avec les institutions de la France actuelle et notre esprit public, le despotisme serait impossible à Richelieu, impossible même à Napoléon. En France, l’importance qu’on attache aux mots nous empêche souvent d’approfondir les choses. Prenons garde de ressembler à ces Grecs dégénérés dont parlait Napoléon : Ils s’amusaient à sophistiquer, tandis que les barbares battaient en brèche les remparts de Constantinople... En présence des factions et de leurs efforts, tant d'hommes qui se pro-

(1) Timon, Des Orateurs, p. 9*.

clament éminemment patriotes , font-ils autre chose? Disons avec Vatel : Quand une na(ion te ehoitit un conducteur, ce n’est pas pour qu'il la livre en d'autres mains; les ministres ne doivent être que des agents dans la main du prince. C'est aussi ce que déclarait la constitution de 1791 , et la pratique de cette vérité n’offre aucun danger, lorsque la responsabilité des ministres n’est pas une illusion. En parlant du ministère , nous reviendrons sur la nécessité d’une loi à cet égard.

A»t. H. — De l’hérédité.

En France, le privilège de l’hérédité politique n’existe qu’en faveur de l’aîné de la branche masculine dans là famille du chef de l’Etat. C’est le principe qu'établit la déclaration que, le 9.aoùt 1830, firent de concert la Chambre des députés et la Chambre des pairs.

Pourquoi l’hérédité au trône n’est-elle établie qu’en faveur de l’aîné? Ce sont encore les leçons de l’expérience qui ont suggéré ce mode de transmission.

Lorsqu’on considérait la France comme un royaume patrimonial, on en tirait la conséquence qu'à la mort du roi, ce patrimoine se partageait entre tous les enfants mâles, et telle fut aussi la règle adoptée dans l’origine. Mais ces partages, qui créaient autant de rois et de royaumes qu’il y avait de fils, engendraient une foule de crimes et de malheurs. Ils avaient surtout pour résultat de détruire l’unité nationale, laquelle ne parvenait à se recomposer qu’ après de longs et sanglants efforts; au lieu qu’en préférant l’aîné des enfants mâles, on conservait à l’empire son ensemble et sa puissance.

Cette préférence, qui a l’apparence d’un privilège, n’en est effectivement pas un ; car la succession au trône ne se règle pas d’après les principes du droit civil; mais uniquement d’après la loi politique. L’État n’est point le patri-

moine d’un seul individu, d’une seule famille, et la royauté n’est, au fond, elle-même, qu’une auguste fonction. Enfin, quand bien même cette préférence serait un privilège , il aurait du moins pour cause l’intérêt de la nation, à laquelle il éviterait de fréquentes commotions; et toute institution, qui a pour objet l’utilité générale, est une chose sacrée, qu'il faut respecter et conserver.

Sous l’ancien régime même , on en vint donc à exclure de la succession au trône les puînés, tant que la branche aînée comptait des mâles. Mais, pour dédommager les princes ainsi exclus, on leur conférait, à titre d'apanages, des comtés , des duchés. C’était encore porter atteinte à l’unité de la France , affaiblir l’État , le démembrer au moins pour longtemps. On sait ce que le royaume a souffert de la part de ces princes apanages de la sorte : en donnant à l’un de ses fils le duché de Bourgogne, un roi imprudent créa une puissance formidable, longtemps rivale et ennemie de la monarchie française.

Quant aux femmes, deux motifs les firent exclure de la succession au trône: la coutume des anciens Francs, et le besoin d’éviter qu’un prince étranger ne vînt , du chef d’une princesse française, élever des prétentions analogues à celle qui, dans le cours du xv* siècle, mit la France à deux doigts de sa perte.

Le roi des Français jure, à son avènement et en présence des Chambres réunies , d’observer fidèlement la Charte constitutionnelle (1).

L’hérédité au trône est surtout ce qui déplaît aux amateurs du régime républicain. En effet, l’opposition qu’ils font à nos institutions n’a sûrement pas pour cause les ■ circonstances très-secondaires que la France s'appelle royaume, au lieu de république , et que le chef de l’État se qualifie roi, au lieu de président. S’il ne s’agissait que

(IJ Charte, art. 65.

dk l’état ou de l’ordre politique. 329

d’une simple différence dans les dénominations , la controverse dégénérerait en une vainc dispute de mots; elle ne serait plus que puérile. Qu'importent les noms? c’est le fond des choses qu’il faut considérer, et la chose essentielle, en matière de gouvernement , est qu’il assure l’exécution des lois protectrices des droits naturels et civils des gouvernés.

Dans l’institution de la royauté, c’est donc l’hérédité qui offusque ; on la considère comme une atteinte grave portée au principe de la souveraineté du peuple. Un auteur qui , par la supériorité de son style , a accrédité bien des erreurs en politique, soutient aussi cette thèse. 11 l’appuie même de l’autorité de Napoléon et de sen conseil d’Etat (1 ) :

« Lorsqu’étant déjà consul à vie , Napoléon gravissait « à l’Empire, par des routes détournées, il posa , en conseil « d’État , la question d’hérédité , absolument comme s’il « eût été républicain.

« L’hérédité de la couronne, disait-il, est absurde; car « l’hérédité dérive du droit civil. Elle suppose la propriété. « Elle est faite {tour en assurer la- transmission. Or, com- « ment concilier l’hérédité de la couronne avec le principe « de la souveraineté du peuple? »

Et M. de Cormenin reprend: «C’est vrai, comment? « mais personne n’osa lui dire : Oui , comment ? »

On croira peut-être difficilement que Napoléon, avec l’intention déjà formée de devenir un Empereur héréditaire, ait débuté , en plein conseil d’Etat , par dire que l’hérédité était une chose absurde. Jeter de la houe sur le trône où il voulait s’asseoir, eût été bien maladroit, et Napoléon ne l’était pas. Il pourrait donc s’être glissé , ici , une erreur de mémoire.

Mais ce qu’il y a d’étrange, c’est que le conseil d’Etat de Napoléon nelui ait pas expliqué comment f/iérédilé du trône

(t) Timon, Des Orateurs, p. H6.

n’itail point une chose inconciliable avec le principe de la souveraineté du peuple ! Au lieu de s’inspirer de la fausse théorie de Rousseau et des auteurs qui ontconfondu, comme lui, la souveraineté avec le simple exercice de cette souveraineté, il ne fallait qu’ouvrir la constitution de 1791. On y aurait vu que si la souveraineté réside dans la nation, il est vrai aussi que la nation ne peut f exercer que par délégation ; que la délégation de l'exercice de la souveraineté peut se faire à temps, pour la vie et même héréditairement. L’Assemblée constituante tenait plus au principe de la souveraineté nationale que le conseil d’Etat de Napoléon, et pourtant cette célèbre assemblée ne crut pas faire une absurdité en proclamant que la royauté héréditaire était déléguée à Louis XVI.

Comment enfin , le conseil d’Étal de Napoléon ne lui fitil pas remarquer qu’il se préoccupait à tort du droit civil et de transmission de la propriété ?

Nous le répétons , avec Montesquieu et les autres publicistes , ce n’est jamais la loi civile , mais bien la loi politique qui règle la transmission des fonctions du chef de l’État. Il est également manifeste que ce n'est pas la propriété, le fond du droit , la souveraineté , qui devient l’objet de cette transmission ; mais uniquement le simple exercice de la souveraineté. Or, le roi, à qui la nation a délégué héréditairement l'exercice d’une partie de la souveraineté, le transmet très-légitimement à celui de ses héritiers désignés par la constitution.

Voudrait-on bien nous expliquer en quoi ce mode de transmission est incompatible avec le principe de la souveraineté nationale?

Cette incompatibilité n’existerait qu’autant que la délégation comprendrait la souveraineté, elle-même , et , dans ce cas, les fonctions d’un président de république ne seraient pas plus tolérables que les fonctions de la royauté héréditaire ; parce que , encore une fois , la souveraineté est une

de l’état ou de l'ordre politique.

chose incessible, même pour le plus court trait de temps. Mais, quant à la délégation du simple exercice de la souveraineté, elle ne porte pas plus atteinte au principe de la souveraineté, qu’en droit civil l’ usufruit ou la jouissance, au principe de la propriété. Il y a, en effet, cette espèce d’ analogie entre la propriété et la souveraineté, que la première existe indépendamment de la jouissance, de même que l'autre, indépendamment de son exercice actuel.

Nous trouvons, dans l'article 3 de la déclaration des droits, placée en tète de la constitution de 1795, une de ces locutions qui annoncent ou l'embarras de la pensée ou la difficulté de la position. Cet article dit : « L’égalité n’admet.... aucune hirèdilè de pouvoirs. »

Si l’on entend par ce mot pouvoirs, la souveraineté ellemême, nous acquiesçons à cette proposition, en regrettant toutefois qu’elle soit mal exprimée ; car ce n’est.pas l'égalité seulement, c'est la nature des choses, qui ne permet pas que la souveraineté réside ailleurs que dans la nation.

Mais si les rédacteurs de cette déclaration ont voulu dire que l'égalité s’oppose à la délégation héréditaire de l'exercice de la souveraineté, nous ne pouvons voir, dans cette assertion, qu’une erreur, conséquence del’esprit de l’époque. Si l’égalité était essentiellement incompatible avec une délégation héréditaire de l’exercice de la souveraineté, elle le serait pareillement avec une délégation temporaire de l’exercice de cette même souveraineté , et les rédacteurs de la constitution de 1795 se seraient montrés peu logiques, en organisant, sous le nom de directeurs, de conseil des anciens et de conseil des cinq cents, des délégués à qui l’exercice de la souveraineté était temporairement conféré : une fois admis le principe de la délégation de l’exercice de la souveraineté, la légitimité de la délégation ne dépend plus de sa durée, que détermine seule la constitution. Sur ce point, voici donc encore la vérité:

La souveraineté ne peut résider que dans la nation.

Elle est par conséquent inaliénable, incessible, même pour le plus court espace de temps.

Mais, comme la nation ne peut pas, elle-même, exercer la souveraineté, elle délègue à des représentants cet exercice, aux conditions et pour le temps qu’il lui plaît.

La différence entre un chef héréditaire et un chef périodiquement électif, n’est donc pas aussi grande qu’on se l’imagine : L'un, pas plus que l’autre, ne possède la souveraineté ; l’un, comme l’autre, n’en a que l’exercice, dans la mesure déterminée par la constitution. L’origine de leur pouvoir est la même. Ils diffèrent seulement par la durée de leurs fonctions. Le chef héréditaire les transmet à l’un de ses héritiers ; tandis qu’à l'expiration du terme fixé à la délégation faite en faveur du chef nommé temporairement, on procède à une nouvelle élection. Sérieusement, cette différence; dans la seule durée des fonctions, mérite-t-elle de devenir la cause d'une profonde scission? Quiconque voudra y réfléchir, se convaincra facilement que les républicains font beaucoup de bruit pour fort peu de chose....

Cependant, voyons quel est, pour la France, le mode le plus avantageux, ou du mode héréditaire ou du mode temporaire ? La solution de cette question n’est pas difficile pour tout homme qui voudra, sans autre préoccupation, se placer au point de vue des intérêts généraux du pays, les seuls qu’en cette matière, il soit honorable et juste de consulter. A ce point de vue, il n’est pas douteux qu’un examen consciencieux nous conduira à préférer le mode héréditaire de délégation.

ÎSous ne reproduirons point ici les réflexions générales que nous avons précédemment faites, en parlant du gouvernement direcl(i); mais qu'on se figure la Francetransformée de nouveau en république, ayant pour chef un président périodiquement électif. Voyez-vous, chez ce peuple

(1) Troisième partie, lil 1, ch. *, sec). 1, p. 17 et suif.

si enclin au dénigrement, les plaisanteries, les sarcasmes et la déconsidération pleuvoir sur le citoyen-président , comme ils pleuvaient sur les citoyens directeurs ? Voyezvous, aux approches de chaque élection du président, les ambitions grandes et petites fermenter, s’agiter, faire mouvoir tous les ressorts de l'intrigue et exploiter toutes les mauvaises passions ! Voyez-vous les puissances étrangères saisir avidement ces occasions, soit pour rendre plus intenses ces crises périodiques, soit pour sc mêler directement aux brigues? Les voyez-vous, ainsi qu'on les vît, en Pologne, corrompre, à prix d’argent, les électeurs influens, pour assurer le triomphe du candidat dont elles espèrent obtenir ensuite le plus de concessions? Voilà de l’histoire, et rien que de l'histoire.

On oppose à ce tableau l’exemple de l’Amérique... Mais c’est précisément le sol américain qui nous offre le spectacle de tous les excès. Voyez comme, dans toutes ces républiques du Sud, l’humanité se déchire elle-même !.... Quant aux Anglo- Américains , on ne fait pas attention qu’ils n’avaient point de voisins puissants et jaloux, épiant sans cesse l’occasion de leur nuire. L’Océan et les solitudes du Nouveau-Monde les isolaient de la malveillance étrangère, et protégeaient leurs efforts. Au milieu de notre Europe, leur république ne fût pas née viable, et peut-être même eûtelle péri, sans les secours généreux et trop tôt oubliés de la France.

Celte forme de gouvernement est d’ailleurs bien récente pour servir de modèle aux peuples, qui ne se trouvent pas placés dans les mêmes conditions : elle n’a pas encore obtenu la consécration du temps.

Et puis , comment , aux Etats-Unis d’Amérique , la démocratie inintelligente entend-elle la liberté? Fort mal, il faut en convenir : là , les hommes de mérite sont , pour ainsi dire, en état de suspicion; là, trop souvent, on substitue la force brutale au droit; là, les hommes de couleur

et libres sont appelés par la loi à voter, et exclus par le tait ; là , la propriété et la vie ne sont qu’imparfaitement garanties ; là, la multitude démolit, brûle ou tue tout ce qui ne lui plaît pas; là, se reproduisent encore les excès de l'intolérance religieuse... c’est de la licence et non de la liberté.

Enfin, des germes de, discorde se révèlent déjà dans cette vicieuse organisation fédérative. En plein congrès, on parle hautement de rompre le faible lien qui constitue l’union américaine , et tout annonce que l’avenir prépare un éclatant démenti aux admirateurs des institutions politiques de ce pays trop vanté. La Hollande a aussi passé sous un régime analogue. De nos jours, l’IIelvétie se débat et souffre; la guerre civile afflige les cantons suisses... Est-il besoin d’ajouter que Lafayette, lui-méme, ne pensait pas (pie cette forme de gouvernement convînt à la France (1).

Au contraire, quand le chef constitutionnel de l'Étàt est héréditaire, son successeur, désigné par une loi invariable, se trouve connu d’avance. Nul autée que lui n’a de droit à la place qui va devenir vacante ou plutôt qui ne le devient jamais, grâce au bienfait de l’hérédité politique. Les ambitions particulières, qui n’ont aucune espérance, ne sont pas même éveillées. L’héritier du roi continue son prédécesseur; il s’assied sur le trône, sans contestation, sans troubles, sans toutes ces grandes commotions qui fatiguent, épuisent les peuples et compromettent souvent les nationalités.

Il ne faut donc pas croire que cette hérédité, qui refoule tant d’intrigues, comprime tant d’ambitions et fait obstacle à tant de désordres, ail été créée dans l’intérêt d’une famille.

(1) Y. l'ouvrage de M. Sariar.s, intitulé: Lafayette, ou la Révolution de 1830, t. î, p. 2?6 et suiv. On y trouve une lettre du 13 juin 1831, et, dans cette lettre, l'origine de ia fable concernant le prétendu programme de l'HOtel-dc-Vilie, que certains journaux osaient représenter comme le „{rère aîné de la charte de 1830.

de l’état oü de l'ordre politiqce. 335

Des hommes prévenus ou chagrins peuvent le dire et des hommes superficiels le croire ; mais , dans la réalité , l’hérédité constitutionnelle du trône est une institution politique , laquelle , ainsi que le fait observer Montesquieu (1), a sa raison dans l’intérêt national; elle est, pour les gouvernés, une garantie d’ordre et de paix.

Certes , si la délégation héréditaire de l’exercice de la souveraineté n’avait pas été le mode le mieux approprié au caractère de la nation française et le plus convenable à l’intérêt du pays, l’Assemblée constituante, dont le patriotisme n’était pas suspect , n’eût point, comme elle le fit , décrété que la royauté était déléguée héréditairement (2).

A*t. III. — Dr te liste civile.

En France, on appelle ainsi la somme que le trésor national verse annuellement dans le trésor particulier du roi.

Le chef héréditaire d’une grande nation doit être mis en position de la représenter dignement. U faut qu’il puisse, en outre, soulager des infortunes, adoucir l’amertume du malheur, exciter de louables émulations et donner d’utiles encouragements.

Un homme qui fut ministre, sous le régime républicain, a dit : « 11 faut un pouvoir exécutif dont l’appareil et les formes, d’une splendeur utile, réveillent toujours les idées de la splendeur de la nation. »

Ainsi, qu’on ne s’y trompe pas ; la liste civile a pour objet la dignité de la représentation nationale, et non pas de faire du chef de l’Etat un gros rentier.

Voilà pourquoi la constitution de 1791 portait: «La nation pourvoit à la splendeur du trône, par une-liste civile dont le corps législatif détermine la somme... »

(1) Esprit des Lois, liv. ï6, ch. 1*.

(2) ConsL 1791, tit. 3, ch. 1, art. 1.

Le décret du 26mai-l'r juin 1791 fixa à 25 millions la liste civile sous Louis XVI.

Napoléon prenait ce qu’il voulait.

Sous la Restauration, la liste civile dépassait 36 millions (1).

La loi du 2 mars 1832 l’a réduite à 12 millions.

Cependant, les partisansdu régime républicain ont supputé qu’un président électif coûterait moins qu’un roi héréditaire Cela peut être, en ne considérant que le seul

chilTre de la liste civile. Un simple citoyen, tiré momentanément de la foule, et rentrant, après sa présidence, dans !a simplicité delà vie privée, ne serait pas astreint à toutes les dépenses de représentation qu'exige la royauté héréditaire ; mais ces calculateurs sévères ne font pas entrer en ligne de compte une foule de choses; par exemple, l’emploi vraiment national que Louis- Philippe fait-d’une partie de sa liste civile. Est*-ce que les travaux exécutés à Versailles et ailleurs ne tournent pas au prolit de la France? Ils ne font pas entrer en ligne de compte l’importante considération qu’une présidence élective ne saurait procurer au gouvernement la stabilité, et, à la nation, l'ordre et la paix que leur assure notre monarchie constitutionnelle. Tout bien analysé, ce fut encore le gouvernement républicain qui, par scs désordres et ses dilapidations, dévora chez nous le plus de richesses, et nous ne parlons pas du sang qu’il fit couler... Entre un gouvernement accompagné de tant d’abus et un régime qui nous en garantit, il n’y a certes pas à balancer.

Nous croyons donc que, dans cette manière d'apprécier les choses, il y a un patriotisme plus réel que celui qui s’amuse à chicaner à l’occasion de quelques centimes par tète... Dans celle mesquine occupation, une plume acérée peut trouver matière à railler; car sur quoi le Français ne

(1) V. les calculs du journal la Pruir, 6, 8 et U juillet 1844.

de l’état ou de l'ordre politique. 337

plaisante-t-il pas ? Mais aux hommes sérieux, il faut d'autres raisons que la causticité moqueuse des pamphlétaires. Chose remarquable, tels écrivains ne se sont épris d’une belle passion pour l’économie que depuis 1830 seulement ! Ils voyaient, sans mol dire, les prodigalités de l’Empire et de la Restau ration. Ce puritanisme subit ne serait-il point, au fond, un moyen d’opposition chagrine? C’est heureusement ce que nous n’avons pas à examiner.

Des attributions du roi des Français.

Ces attributions sont diverses, suivant que l’on considère le roi.

Comme législateur,

Comme chef du pouvoir exécutif.

Ou comme revêtu du droit de faire grâce.

A ht. I". — Du roi comme législateur.

Nous avons dit que la puissance législative est le plus éminent des attributs de la souveraineté. C’est, humainement et politiquement parlant, le pouvoir créateur ; celui qui imprime à tout, dans la société, le mouvemènt et la direction. En respectant les principes consacrés par la constitution, le législateur peut tout, dans l’ordre social; il décrète, et ses ordres deviennent aussitôt obligatoires, pour le pouvoir exécutif, chargé de les faire exécuter ; pour l'autorité judiciaire, chargée de les appliquer, et enfin pour les citoyens, qui doivent y obéir.

L’expérience avait démontré souvent que la puissance législative, déléguée à un seul corps politique, le rendait trop formidable ; et c’est pour éviter cet inconvénient, que l’article 14 de la Charte constitutionnelle appelle collectivement à la confection des lois, le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés.

De cette collaboration essentielle résulte cet avantage immense, que le pays n'est régi que par des lois à la confection desquelles concourent tous ses représentants ; puisque le refus d'un seul suffit pour empêcher un projet proposé d'acquérir l’autorité légale. Il en résulte cet autre avantage, qu’œuvre commune des grands pouvoirs de l'État, les lois ont un caractère plus imposant, et qu elles sont aussi plus loyalement exécutées.

Pour devenir loi, un projet a besoin d’être proposé, discuté, voté, sanctionné et publié.

N° I*. - Do la proposition des lois.

Sous les deux constitutions de 1791 et de 1795, la faculté de proposer les lois appartenait au corps législatif, à l’exclusion du pouvoir exécutif.

Au contraire, sous la constitution de l’an vin, et sous la Charte octroyée en 1814, le droit de proposer les lois était réservé au seul pouvoir exécutif.

On aperçoit aisément le vice de chacun de ces deux systèmes : une bonne idée , une idée d'amélioration peut germer dans la tète du pouvoir exécutif comme au sein des Chambres législatives; pourquoi donc l'empêcher d’éclore? Un besoin social peut se révéler à l'un des pouvoirs plutôt qu’à l’autre; et pourquoi ne pas lui permettre de le signaler sous la forme d’un projet de loi? Soit par erreur, soit autrement, l’un des représentants peut négliger une proposition utile ou même nécessaire; jiourquoi interdire à l’autre le droit de la porter à la tribune nationale? A ces questions la raison ne trouve aucune réponse satisfaisante en faveur de la prohibition. Aussi, l’article 15 de la Charte constitutionnelle a-t-il \oulu que l’initiative de la proposition des lois appartînt également au roi et aux deux Chambres.

11 est vrai, qu’en général, le pouvoir exécutif, investi de

DE LÉTAT Oü DE l'OBDBE POLITIQUE. 339

r administration, est aussi le mieux placé pour apercevoir quels sont, dans le corps social, les rouages qui fonctionnent mal ou qui ne fonctionnent pas du tout; quels sont les véritables intérêts du pays, ses besoins. En matière de gouvernement, la pratique est l’épreuve des théories; mais enfin, il peut se rencontrer autre part d’excellentes idées, qu’il ne faut pas étouffer.

11 arrivera encore que des hommes inexpérimentés s’abuseront sur l’utilité d’une proposition. Mais l’cxainen et la discussion feront justice de l’erreur ; il n’y aura de perdu que le temps qu’on aurait pu mieux employer, et cet inconvénient est moindre que l’autre.

N* 2. — Do la discussion des lois.

Les constitutions de 1791 et 1795 n’admettaient point le pouvoir exécutif à prendre part à cette discussion ; de sorte qu’on pouvait entraver son action, prendre même des mesures désastreuses pour le pays, sans que le gouvernement proprement dit (1) eut la permission d’élever la voix, pour signaler le danger de ces mesures.

La constitution de l’an VIII donna dans un excès opposé ; elle interdit toute discussion au corps législatif: on lui laissait l’oreille , mais on lui fermait la bouche, et quand le tribunat fut supprimé, ce corps législatif se trouva réduit à n’ètre plus qu’une assemblée de muets, un simple bureau, apposant, sans connaissance de cause, son visa au pied de la loi, qu’on lui défendait même d’amender!

Ces deux extrêmes ne valaient rien; car pourquoi empêcher que la lumière se fasse? à moins qu’une discussion ne dégénère en un vain partage , ainsi que cela se voit quelquefois, elle a son utilité ; elle éclaire plus ou moins.

A son tour, laChartc octroyée voulait que, dans la ( lhambre

(i) Ici, le mol gouvernement est pris dans son acception restreinte, et nesiguilie plus que l’exercice du pouvoir exécutif.

des pairs, les délibérations fussent secrètes. .. C’était dépouiller ces délibérations d’une partie de leur autorité et affaiblir même l’institution de la pairie.

Plus intelligente, la Charte de 1830 prescrit que toutes les lois seront discutées librement et publiquement , dans l'une et l'autre Chambres; que les ministres du roi seront entendus, quand ils le demanderont (art. 10. 27 et 40). Ainsi, notre constitution appelle, dans la discussion des lois, le concours de tous les représentants de la nation, le grand jour de la publicité et la plus entière liberté des opiuions.

Des lois laites sous cette triple garantie devraient assurément être dignes de tous nos respects. Disons-le néanmoins, même parmi les lois promulguées depuis 1830, il s’en trouve de fort défectueuses. D’où cela provient-il ? Suivant nous, de l’abus qu’à la chambre des députés, on fait de ces amendements étourdis (expressions de M. de Cormenin), qui détruisent souvent toute l’économie de la loi ; et peutêtre aussi de ce que le conseil d'Etat, qui devrait toujours être composé d'hommes éminents, chargés d’élaborer les projets de loi, se trouve absorbé par le soin de juger une foule de petites contestations usurpées sur la juridiction des tribunaux ordinaires. Nous reviendrons sur les graves inconvénients de celte usurpation.

N» 3. — De la sanction des lois.

En matière de lois, la sanction s’entend ordinairement de la peine attachée à leur transgression. Mais ici le mot sanction signifie l'assentiment que donne le roi aux projets de loi adoptés ou votés par les deux Chambres.

De ce que la puissance législative s’exerce collectivement par le roi et les deux Chambres, il suit que pour qu’une proposition se métamorphose en loi, le consentement du roi est indispensable, et c'est l’expression de ce consentement qu’on appelle sanction.

de l’état ou de l’ordre politique. 341

Il ne suffit donc pas, pour revêtir le caractère et l’autorité de la loi, qu’un projet proposé même par le ministère, ait été examiné, discuté et voté dans les deux Chambres; il faut encore que la sanction royale vienne y apposer le dernier sceau (1).

En effet , quelque bien intentionnés que soient le ministère et les Chambres, ils peuvent se tromper, et si la conviction du roi est qu'il y a erreur, il peut, il doit même refuser son approbation ou sa sanction. Alors, ce projet de loi ne peut plus être représenté dans la même session. La constitution a sagement voulu laisser du temps à la réflexion fart. 17).

Mais lorsque le roi accorde sa sanction, il y a concours des trois volontés; la loi existe; elle est parfaite, et pour devenir obligatoire il ne lui faut plus que la promulgation et h publication, dernières formalités, qui rentrent dans les attributions du pouvoir exécutif dont nous parlerons bientôt.

N" 4. — De l'interprétation des lois.

L’obscurité ou l'insuffisance des lois fait souvent naître le ltesoin de les expliquer ou de les compléter.

On distingue deux sorles d’interprétation; l'interprétation judiciaire ou par voie de doctrine, et l'interprétation législative ou par voie d'autorité.

Ce n’est pas seulement un droit, c’est encore un devoir pour le juge que d’interpréter au besoin le texte de loi dont il a à faire l’application. Le juge qui refuserait de juger sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi, serait à bon droit puni (2). S’il se trompe, les juges supérieurs rectifieront sa décision. S’ils errent eux-mè-

(1) Ceci donne encore un démenti à la fausse doctrine, Le roi règne et ne gouverne pas.

(î) C. civ., art. 4, — C. pr., 505. — C. pén., art. 185.

mes, ce sera, sans doute, mi malheur; mais malheur moindre qu’un déni de justice, et la sagesse humaine consiste souvent à opter pour le moins grave de deux inconvénients.

Relativement à l’autre espèce d’interprétation, l’interprétation par voie d’autorité, elle appartient à la puissance législative, et le droit romain avait érigé cette vérité en maxime: Ejuscst legem interprelari cujus est legem condere. Voilà pourquoi nos anciens rois, qui faisaient seuls la loi, s’en étaient aussi réservé l’interprétation ; voilà encore pourquoi, sous les constitutions de 1791 et 1793, le corps législatif interprétait les lois (1). Tout cela était logique.

Mais Napoléon, qui avait au suprême degré l’instinct du despotisme, comprit que l’autorité qui interprète la loi peu1 aisément en détourner le sens, et se rendre ainsi maîtresse de la loi. Le 3 nivôse an 8, il lit poser la règle que le conseil d’Etat développait le sens des lois. Le IG septembre 1807, il arracha au mutisme du corps législatif une disposition, qui lit de ce conseil le seul interprète des lois.

Jusqu’à la loi justement critiquée du 30 juillet 1828, la restauration se traîna encore, à cet égard, dans les ornières de l’empire.

Nous le répétons, l’interprétation des lois, par voie A‘ autorité, ne peut appartenir qu’à la puissance législative, laquelle s’exerce collectivement par le roi et les deux Chambres : tout autre mode d’interprétation serait une inconstitutionalilé. Nous y reviendrons, en parlant des conflits.

Abt. II. — Du roi comme chef du pouvoir exécutif.

Nous arrivons au gouvernement du roi.

On a vu que, dans sa signification la plus étendue , le gouvernement s’entend de l’exercice intégral de la souveraineté, laquelle embrasse tous les grands pouvoirs sociaux,

(I) Const. 1791, lit. 8, ch. 5, art. 21. — Const. 1795, art. 256.

de l’état ou de l’ordre politique. 343

c’est-à-dire la puissance législative, la puissance exécutive, l’autorité judiciaire et le droit de faire grâce.

Dans un sens plus restreint, gouverner , c’est faire tous les actes que comporte la puissance exécutive, telle qu’elle a été dotée par la Charte de 1830. Or, d’après cette Charte, le pouvoir exécutif a, dans ses attributions, l’administration générale du royaume, l’autorité judiciaire et le droit de faire grâce.

Le pouvoir exécutif suprême , disait la constitution de 1791, réside exclusivement dans la main du roi; le roi est le chef suprême de l’administration générale du royaume (1 ) . Au roi seul appartient la puissance exécutive; le roi est le chef suprême de l’Etat, répète la Charte constitutionnelle (2).

La conséquence de cette maxime de notre droit public ou politique est qu’aucun des autres représentants de la nation ne peut s’ immiscer dans les attributions déléguées au roi seul S’il V avait empiètement de la part de l’une des Chambres, il y aurait usurpation et bientôt perturbation générale. Les différents pouvoirs, qu’a séparés la constitution, doivent toujours demeurer tels dans la pratique.

L’administration générale doit, dans sa sollicitude, embrasser tous les intérêts delà France, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur.

L’immensité des détails de cette administration impose la nécessité d’une division en plusieurs branches, et chaque branche forme ce qu’on appelle un département ministériel.

A la tète de chacun de ces départements, et pour la haute direction des affaires qui en ressortissent, est placé un ministre.

Au-dessous de chacun de ces ministres et à tous les degrés de l’échelle administrative, se développe une série de

(1) Tit. 3, cb. A, art. 1.

(2) Art. 1», 13, 18, *1, tî, SS, 6*.

magistrats, de fonctionnaires, d'agents et de préposés , distribués en proportion des besoins plus ou moins nombreux de chaque service.

Ainsi , la justice et les cultes , les affaires étrangères, celles de l'intérieur , la guerre, la marine et les colonies , les finances, l'instruction publique, l'agriculture et le commerce, les travaux publics constituent autant de départements ministériels, dont chacun est confié à la direction et à la surveillance d’un ministre. Dans l'organisation actuelle, on en compte donc neuf.

N® l. — De la nomination aux emplois.

Du principe que le roi est le chef suprême de l’administration générale , il suit qu’il nomme à tous les emplois de cette même administration (Charte, art. 13). C’est en effet une conséquence toute nécessaire : puisque le pouvoir exécutif lui a été délégué , pour être exercé sous son autorité , par des agents responsables , il faut bien qu’il ait seul le droit de les choisir.

Premièrement. — Des ministres : la plus importante des nominations laissées au choix du roi , est incontestablement celle des ministres.

Nous avons vu qu’un roi constitutionnel ne peut administrer par lui-même, qu’il doit avoir des agents qui contre-signenl ses ordres et agissent sous son autorité. Ces agents principaux sont les ministres. 11 serait superflu d’insister sur l'importance des fonctions de ministre ; chacun la comprend. Un ministre est la tête d’une branche d’administration, qui prospère ou languit, selon le plus ou le moins d’aptitude de celui qui la dirige.

Dans tous les temps et dans tous les pays, de bons ministres ont toujours été rares, parce que, pour être digne de remplir cette haute fonction , il faut un ensemble de qualités éminentes , qui se trouvent difficilement réunies dans

DE l’ÉTAT OU DE l'ordre POLITIQUE.

un même sujet. Le roi qui a le bonheur de rencontrer de pareils hommes, pourrait avec raison leur dire, à l’occasion de la royauté , ce qu’un prince , à l’occasion de la naissance de son fils, écrivait à un sage : Je remercie les dieux , moins de me l'avoir donnée, que de me l’avoir donnée de voire temps.

A toutes les époques cependant, et surtout de nos jours , les prétendants au ministère n’ont jamais manqué de se montrer nombreux. En matière d’hommes d’État , nous faisons une consommation prodigieuse. En cela, nous ressemblons un peu trop aux Athéniens, qui trouvaient le moyen d’improviser, chaque année, dix généraux pour commander leur petite armée... A Dieu ne plaise que nous entendions blâmer cette noble émulation, que suggère le désir louable de servir le pays. Nous voulons seulement dire que la course aux porte-feuilles ne doit rien avoir de commun avec la course au clocher. Supprimez de nos débats parlementaires tout ce qui a trait aux guerres de porte-fueilles, que reste-l il?... presque rien.

Nous avons eu déjà l’occasion de dire par quel motif l’Assemblée constituante se détermina à déclarer incorr>~ patibles les fonctions de législateur et de ministre. Céline porter loin le scrupule. Ou s’aperçoit bien aujourd’hui , on s’aperçoit même un peu trop que cette incompatibilité a été effacée. Le roi des Français peut, comme en Angleterre, choisir ses ministres où bon lui semble; mais il les prend de préférence dans l’une et l’autre chambres. 11 faut l’avouer, c’est ordinairement dans les travaux législatifs de ses deux assemblées que se forment ou se révèlent les hommes d’Etat. La tribune nationale est une épreuve. Celui qui s’y distingue ne manque jamais d’acquérir une considération et par conséquent une influence qui le portent et l’accompagnent au ministère.

La parole a peut-être trop d'empire sur les Français : ce qui est bien dit prévaut souvent sur ce qui est bien

pensé. Aussi avons-nous vu de brillants orateurs se montrer, à l'œuvre ministérielle, des hommes d'Etat assez médiocres. C’est que pour laisser de son passage au ministère de profondes et honorables traces, il ne suflit pas d’être un homme discret, éloquent même : Colbert et Sully n'auraient probablement pas obtenu des succès de tribune.

Du droit qu'a le chef de l'Etat de choisir ses ministres d’écoule la conséquence que les chambres sortiraient du cercle de leurs attributions, si elles s’ingéraient de lui imposer même indirectement tel ou tel homme.

Cela ue signifie pas que les chambres doivent se taire, en présence d'une direction évidemment mauvaise donnée aux affaires du pays; mais, ainsi «pie nous le dironsen son lieu, nous ne concevons pas de majorité légitime, si elle n’est consciencieuse. Lors donc que la conviction intime d’une pareille majorité est que la direction du ministère offre du danger, elle doit l’exprimer franchement par ses votes, le déclarer meme hautement, loyalement, comme cela se fît, vers la (iu du règne de Charles X. 11 y eut, à celte époque, le courage et la dignité que la France est fière de rencontrer chez ses représentants.

L’histoire porlera-t-elle le même jugement sur la coalition qui renversa le ministère Molé? Nous en douions: L'accouplement monstrueux et passager de fractions ennemies, pactisant ensemble, dans des vues si diverses, ne fut qu’un scandale offert au pays. Dans cet étrange pêlemêle, on vit poindre une foule d’intérêts, qui n’étaient pas ceux de la France; et cette coalition est, dans nos annales parlementaires, un précédent malheureux, en ce qu’elle donne l'exemple de l’intrigue substituée, par des législateurs, eux-mêmes, à la sincérité du gouvernement représentatif.

Du principe que la constitution délègue au roi seul le droit dénommera tous les emplois d’administration publique, dérive encore cette conséquence que ni pair ni député

DE LÉTAT 011 DE LOHDRE POLITIQUE.

ne devrait se prévaloir de sa position, pour forcer en quelque sorte la main au\ ministres et leur arracher des nominations ou des destitutions, qui ne sont trop souvent que de criantes injustices. Entre celui qui a besoin d’un vote et celui qui peut en disposer, il ne devrait jamais y avoir ni solliciteur ni sollicité; parce qu’il ne peut guère en résulter qu’un marché honteux. Napoléon a dit, non sans raison: quand on veut absolument des places, on se trouve déjà vendu d'avance (1). La tribune nationale a naguère retenti de justes plaintes contre l’avidité des solliciteurs; mais ils seraient beaucoup moins nombreux, s’ils ne trouvaient pas tant d’appui dans les deux chambres. Ce sont, en grande partie, les exemples de cet abus qui ont fait éclore la proposition d’étendre le cercle des incompatibilités. Les brigues qui, dans les bureaux du ministère, créent ou font avancer certains fonctionnaires ont d’ailleurs, dans l'opinion publique, l’effet de les rabaisser tous ; et voilà comment l’intrigue amène la déconsidération sur l’administration et la défaveur sur nos institutions.

C’est sur les ministres que j>èse la resjKmsabilité des actes du gouvernement. Cela est naturel cl juste; naturel, car, sans qu elle fût stipulée, on la retrouve même dans les monarchies absolues. Ainsi, les anciens Perses s’en prenaient toujours aux ministres et jamais au roi des fautes du gouvernement. La même chose avait lieu chez d'autres peuples. Juste, dans les gouvernements comme le nôtre, parce que le mal ne )>cut se faire sans la signature des ministres, qui sont libres de donner ou de refuser cette signature. S’ils la donnent, ils le font à leurs risques et périls; ils le savent et ne jieuvent se plaindre.

Il y a, pour les ministres, deux espèces de responsabilité, l une morale et l’autre légale.

Aux yeux de l’homme qui n’est pas dépravé, la respon-

(1) Mém. de Sainte-Heléne, l. i, p. 403.

sabilité morale a quelque chose de plussuppliciantque l’autre. Non-seulement, elle pèse sur tonte la vie d’un mauvais ministre; mais la mort même ne le soustrait pas à cette peine ; car l'histoire s'empare de son nom, qu'elle flétrit et voue au mépris, à la haine de la postérité.

La responsabilité légale se trouve consacrée en principe dans toutes nos constitutions. L’art. 47 de la Charte de 1830 indique même l’accusateur et le juge. Il reste seulement à déterminer les faits qui donneront lieu à celte responsabilité.

A cet égard, la constitution de 1791 portait que les ministres étaient responsables,

1“ De tous les délits par eux commis contre la sûreté nationale et la constitution ;

2» De tout attentat à la propriété et à la liberté individuelle;

3° De toute dissipation de deniers destinés aux dépenses de leur département (1).

La Charte octroyée avait promis, sur la responsabilité ministérielle, une loi , que la restauration ne proposa point (2) .

La Charte de 1830 porte aussi que, dans le plus court délai, une loi sera présentée sur cette responsabilité et sur celle des autres agents du pouvoir (3). Nous sommes en 1845, et celte loi n’existe pas encore ! Aucun des nombreux ministères que nous avons vu passer n’a tenu à honneur d'attacher son nom à celte loi pourtant si nécessaire. En présence d’une loi bien faite sur cette importante matière, les divers agents du pouvoir exécutif s’observeraient mieux. Il y aurait plus de garantie pour les citoyens, et la personne sacrée du chef de l’Etat cesserait d’être mise en cause; lactique dont se servent les passions, pour déconsidérer ce que tous devraient respecter.

(1) Tit. 3, ch. *, seci. 4, art. 5.

(ï) Art. 56.

(3) Art. 69.

de l’état ou de l’ordre politique.

Deuxièmement. Des agents subordonnés aux ministres : Nous avons dit que l'administration générale embrasse les affaires de l’intérieur et les affaires de l’extérieur. Il faut donc des fonctionnaires en France et des fonctionnaires à l’étranger.

Le cadre assigné à cet ouvrage ne nous permet pas d’entrer dans l’examen détaillé des droits et des devoirs de tous ces subordonnés. Qu’il nous suffise de dire que leurs droits à tous consistent à être traités avec une exacte justice, à n’èlre par conséquent victimes ni du caprice ni de l’arbitraire.

Quant à leurs devoirs, ils consistent à remplir, avec exactitude, intelligence et probité, la mission qui leur est confiée.

Le chef du pouvoir exécutif peut choisir ses agents dans tous les rangs de la société française ; mais l’intérêt de cette même société veut qu’on donne la préférence aux plus méritants, et voilà pourquoi nos constitutions ont consacré la règle que tous les Français sont également admissibles aux emplois, suivant leur capacité, et sans autre distinction que celle résultant des talents et des vertus; règle à laquelle, répétons-nous, l’intrigue et la faveur apportent de si fréquentes exceptions !

L'exigence concernant la capacité, se justifie par l’intérêt social; car il y a des fonctions qui, pour être convenablement remplies, demandent des études spéciales, préalables et fortes. Des examens subis avec succès constatent la capacité de chacun , et ce n’est que parmi les sujets sortis avantageusement de ces épreuves, que le chef du pouvoir exécutif peut choisir certains magistrats et fonctionnaires.

Lorsqu’un F rançais a consacré une grande partie de sa jeunesse à acquérir les connaissances nécessaires à l’exercice d’une fonction qu'il a obtenue, l’équité veut que, s’il n’a pas démérité, il avance en raison de ses bons services...

Cette règle de justice n’est pas toujours observée; le protégé d’un homme puissant arrive , et il escamote à son profit l’avancement dû à celui qui n’est recommandé que par ses travaux personnels... Le moyen de faire cesser cet abus décourageant serait de convertir en loi les bonnes traditions sur l’avancement. 11 en résulterait ces deux avantages ; qu’en présence d’un texte de loi à violer, le ministre s’arrêterait jicut-êtrc , et que l’existence de cette loi serait , entre ses mains, le moyen le plus sûr de fermer la bouche à la foule importune des solliciteurs. On a remarqué <pie c’est dans l’administration de l’enregistrement et des domaines que l'avancement marche avec le plus de régularité (1). 11 déjiend du législateur de faire que, dans les autres branches, on marche de môme : une bonne loi sur l’avancement est une amélioration qu’attend la France.

Il faut, avons-nous dit, des agents dont la mission , chez les nations étrangères, soit de veiller aux intérêts de la Fiance, de protéger les personnes et les biens des Français qui voyagent ou résident loin de la mère-patrie.

Ces agents, quelle que soit leur qualification, sont aussi nommés par le roi.

Il importe beaucoup de ne confier de semblables fonctions (ju’à des hommes capables de parler et d’agir comme le doivent faire les représentants d’une grande nation. Même depuis 1830, on a vu des choix malheureux ; des agents , qui, par leurs imprudences, créaient des embarras au gouvernement de leur pays, ou qui, par leur conduite, attiraient la déconsidération sur le nom français. Il n’y a pas à balancer à cet égard, il vaut mieux les rétribuer convenablement que de les choisir mal; parce que l'économie sur leur traitement ne saurait compenser le préjudice qu'ils causent à la France.

(1) C’est le plus bel éloge que l’on puisse faire (les chefs supérieurs de celte administration et surtout de son directeur général actuel.

de l'état oc de l'ordre politique.

Les magistrats de l’ordre judiciaire ont, indépendamment de la responsabilité morale qui pèse sur tous les fonctionnaires, une responsabilité déterminée par la loi (1).

Les autres agents du gouvernement ont aussi une responsabilité légale (2) ; mais, aux termes de l’art. 75 de la constitution de l’an vm , il faut , pour les poursuivre, l’autorisation du conseil d’Etat ; préalable qui rend souvent illusoire cette responsabilité. Comment, en 1845, sommesnous encore obligés d’exhumer ce texte d’une constitution si peu libérale, et défunte depuis si longtemps ? Cela lient à ce que nos nouveaux législateurs n’ont pu s’entendre ; les uns ont voulu trop et les autres n’ont pas voulu assez protéger les agents du gouvernement. S’il ne faut pas leur procurer l’impunité, il ne faut pas non plus les livrer au ressentiment des mauvaises passions. Ce moyen n’est assurément point introuvable.

Pi° î. — Du droit de révocation.

Le roi peut révoquer, quand il lui plaît, ses ministres et leurs subordonnés, sauf une exception dont nous parlerons bientôt. Chef suprême de l'administration, il a très-incontestablement le droit de ne conserver que les agents qui méritent sa confiance.

Mais à côté de ce droit se place l’équité, qui ne saurait approuver les destitutions capricieuses, arbitraires. Un ministre, pénétré de ses devoirs, s’attache à introduire une espèce de stabilité, même dans la position des fonctionnaires amovibles. 11 pèse la plainte, il écoule la justification, reste impartial et ne se décide à briser l’existence administrative d’un agent que pour des Luîtes graves et réelles.

On n’a pas toujours agi de la sorte; les destitutions p asti) C. civ.,art. 4. — C.pruc., 505 et suiv. — C. pén., 179 et suiv., 18t. (î) C. pén., art. 80,81, H9, liîel suiv.; 151, 173 et suiv.; 160 et suiv.; 181, 186, 187, 196 et suiv.; 234, 383, 42, 450.

sionnées étaient fréquentes sous la restauration. Depuis la révolution de 1830, plusieurs ont laissé, dans l'opinion publique, des impressions qui nuisent à la considération dont la haute administration ne devrait jamais cesser d’être environnée (1). Celles de MM. deSaint-Priest et Drouin de Lhuis ont eu un motif qui ne les fera pas oublier : sans doute un fonctionnaire public ne devient point irrévocable par cela seul qu’il entre dans l’une ou l'autre Chambre ; mais nous ne saurions admettre qu’un ministre vienne proclamer, «à la tribune nationale, quel’unique motifdeces deux destitutions est la circonstance que les fonctionnaires révoqués n’avaient pas, dans une occasion, approuvé la conduite du ministère, et qu’il annonce que telle sera sa règle... C’est là, contrairement à l'art. 10 de la Charte et à l’art. 21 de la loi du 17 mai 1819, porter atteinte à la liberté du vote; c’est là faire peser sur une partie des députés une responsabilité que le législateur n'a pas même voulu attacher à leurs discours ; enfin, c'est justifier la proposition de ceux qui demandent que la Chambre des députés soit fermée aux fonctionnaires publics.

Il y aune classe de fonctionnaires publics que les colères ministérielles ne ménagent pas assez ; ce sont les préfets. Leur mission est tellement importante qu’on ne saurait apporter trop de soin dans le choix et la conservation de ces administrateurs, qui doivent connaître à fond les ressources et les besoins de leur département, afin de veiller efficacement aux intérêts de cette grande localité et d’y introduire toutes les améliorations dont elle est susceptible. Il en est qu’on change trop fréquemment. On ne leur laisse ni le

(i; Ces fâcheuses impressions ont été produites, dans le département de la Loire-Inférieure, cil 1843, par la révocation d'un digne magistrat de l'ordre judiciaire, qui n'asait rien à se reprocher; en 1845, par celle d'un sous-piéfet regretté de tous les amis sincères de nos institutions, et cependant sacrifié, assurç-tron, au* rancunes d'une faction. Dans ces deux circonstances, le ministère a été fort mal inspiré.

DE l’ÉTAT Oü DE L ORDRE POLITIQUE. 353

temps d’étudier ce qu'ils doivent savoir, ni celui de réaliser le bien dont ils ont conçu l'idée: Certains ministres placent de préférence leurs pro.tégés. Ce qu’ils exigent d'eux, c’est d’être plus dévoués au système ministériel qu’au pays !... Ce dont ils les rendent surtout responsables, c’est de l’insuccès des élections parlementaires!... Tout cela est mal ; car le fonctionnaire est l’homme de la France et non l’esclave du ministre.

La règle de la révocabilité reçoit une exception en faveur de certaines positions dont la constitution déclare les titulaires inamovibles. La raison de cette exception vient de ce que, dans l’ordre social, il -y a des fonctions qui doivent, pour le plus grand avantage des citoyens, être exercées avec indépendance. Telles sont notamment les hautes fonctions de la pairie et celles d’une partie de la magistrature. Nous en parlerons plus lard.

Pi° 3. — De l'administration.

Nous venons de voir l’autorité administrative se diviser en plusieurs branches.

. Le che! suprême de l’État a pourvu à toutes les nécessités de cet ordre , en donnant à chaque emploi un titulaire.

Cela fait, l’administration se meut, elle marche, elle fonctionne, dans chacune de ses parties, sous l’autorité du roi, sous la surveillance et la responsabilité des ministres.

Chez une nation composée de trente et quelques millions d’individus, l’administration est nécessairement très-compliquée.

Napoléon a donné à l’administration française un bel ensemble et une remarquable régularité. C’est l’une de ses gloires, que l’étranger nous envie. Mais disons aussi que Napoléon l’a dotée d'un arbitraire qui la dépare. On lui adresse encore d’autres reproches, qu’il convient d’examiner brièvement.

Premier reproche : 11 est certain que, dans une foule de

circonstances, l’administration se dirige encore d’après les traditions de l’empire, dont la propension au despotisme est assez connue.

On conçoit bien que la restauration, avec ses idées rétrogrades, ait trouvé fort commode de se servir des instruments qu’avait forgés l’empereur. Mais on s'étonne à bon droit que, depuis 1830, l'allure de l’administration ait à peine changé. Vainement l'article 70 de la Charte abroget-il toutes les lois et ordonnances contraires aux principes de ce grand acte ; l’administration n’en continue pas moins à fouiller dans l’immense arsenal législatif où chaque régime est venu déposer successivement ses préjugés, ses erreurs, ses passions même. Dans ce dédale inextricable de lois, de décrets, d’ordonnances, d’arrêtés, d’avis, on trouve de tout; rarement du bon, souvent du mauvais, et dans son choix, l’administration n’est pas toujours bien inspirée.

Vouloir pratiquer les principes de la Charte avec les documents législatifs que nous ont laissés la république , l’empire et la restauration, c'est dire fréquemment à la liberté; tu ne marcheras que surchargée d'entraves. Désirons-nous que la constitution ne soit pas, dans une foule de circonstances, une décevante théorie, il faut la dégager de ce fatras d’actes antérieurs, mauvais commentaires, qui n’ont pas été faits pour son texte et qui finiraient par en étouffer l’esprit. Tant que les diverses parties de notre législation n’auront pas été mises en harmonie avec les principes de la Charte de 1830, l’administration sera fatalement entraînée à adopter des règles surannées. Que d’exemples nous pourrions citer! (1)

(1) Nous nous bornerons à celui-ci : D’après la loi du 25 ventôse an xi, art. 5S, un notaire ne peut être suspendu, destitué, etc., qu'en vertu de jugement, sujet à l’appel ; tandis que, suivant l'interprétation donnée à l’art. 103 du décret du 30 mars 1808, un avoué peut être suspendu ou destitué par le garde-des-sceaux, qui aurait même le droit d'annuler la décision qu’anrait, en celte matière, rendue un tribunal ! Comment se fait-il que le notaire conserve ses juges naturels, et que l'avoué en soit privé T Que devient l’article 53 de la Charte T Comment peut-on accor-

de l’état ou de l'ordre politique. 355

Deuxième reproche : On trouve que l'administration pourrait être simplifiée, sans qu'il en résultât aucun inconvénient.

Cela est vrai, et l’on parviendrait ainsi à réaliser de notables économies. Napoléon était de l’école de ces gouvernants, qui s’imaginent qu’en multipliant les emplois, on multiplie aussi les dévouements... C'est une erreur; une place donnée fait un heureux et plusieurs mécontents. Fouler les masses pour augmenter le nombre des fonctionnaires est un mauvais système de gouvernement. Ce sont les contribuables qui fournissent les moyens de rétribuer les agents salariés, et l’on ne doit exiger des contribuables que la somme de sacrifices nécessaire aux besoins raisonnables de l’État. Dans son Contrat social, Rousseau dit : L'expépédilion des affaires devient plus lente, à mesure que plus de gens en sont chargés. Cela est vrai. En cette matière, il n’y a que cette règle à suivre : tout ce qui n’est pas indispensable à la marche de l’administration doit être élagué; car un rouage inutile devient un embarras. Or, qu’on applique cette règle aux différentes branches de l’administration générale, et l’on apercevra de suite combien il y a d’emplois, que ne justifie point la nécessité.

Troisième reproche : On se plaint de la choquante disproportion , qui existe entre les traitements attachés aux divers emplois.

Le disparate est effectivement tel que chacun peut aisément l’apercevoir. Pourtant, la règle à cet égard est bien simple : charpie traitement devrait être calculé en raison de l’importance des travaux, des études, des talents, de l’assiduité qu’exige l'emploi et des besoins réels de la vie. On semble, dans beaucoup de cas, avoir pris le contre-pied de cette règle : ce sont les quasi-sinécures, qui sont en général les mieux rétribuées. On peut comparer, par exemple,

der force de loi à un décret postérieur à la suppression du tribunal, et si évidemment contraire à l'esprit de la constitution actuelle?

les places Je la finance avec les fondions de la magistrature. Les ministres ont, dans leurs bureaux, de simples expéditionnaires dont le traitement dépasse du double celui des juges!

Quatrième reproche : On murmure contre la centralisation administrative..;

11 y a, dans ce reproche, trop de généralité, une évidente erreur: on n’a pas assez réfléchi à la force très-réelle qu’une centralisation bien entendue communique au pays; rentermée dans de justes limites, elle est un avantage immense.

Il est vrai, d'un autre côté, que, sous certains administrateurs, cette centralisation tourne vers l'abus. Nous ne concevons pas, par exemple, que |>our la rectification ou même le èurage du lit d’un ruisseau , il faille l’intervention du ministre, qui ne s’en occupera point lui-même, et l’envoi, dans ses bureaux, de pièces qui y resteront longtemps oubliées par le commis chargé d'expédier l’affaire. Durant ces lenteurs , chaque année amène la perte de récoltes. Nous avons sous les yeux de pareils résultats.

11 existe, en cette matière et autres analogues, de graves inconvénients, qu’il faudrait faire cesser. On devrait dired" un ministre français ce qu’on disait d’un magistral romain : de minimis non curât prœtor. Les autorités locales agiraient plus vite, et en plus grande connaissance de cause.

Cinquième reproche: On sc plaint de la bureaucratie...

Et ce n'est pas sans raison :

La plupart des décisions réputées ministérielles ne sont (pie l’ouvrage d’un chef de bureau et même d’un commis.. L 'Excellence siijne souvent sans lire.

Chez une nation qui a la réputation d’être polie, la bureaucratie fait assez ordinairement exception.

Elle sème des épines partout ; elle est pointilleuse, tracassière. Pour faire croire à sa nécessité, elle complique les formalités et surtout les écritures... Aussi faut-il à l’administration une véritable armée de commis, qui resteraient

• DB l’ÉTAT OU DK L'ORDRE POLITIQUE. 357

souvent oisifs, si on ne les occupait que de travaux réellement utiles.

Sixième reproche : 11 consiste à dire que l’administration est trop dispendieuse...

Il y a certes des économies qu’un ministère tout à la fois intelligent et ferme pourrait réaliser ; mais toutes les économies possibles fussent-elles obtenues, qu’il resterait encore cet te vérité : Dans un pays où son (loyalement appliqués les principes dû gouvernement représentatif, avec séparation des pouvoirs, l’administration est nécessairement trèsonéreuse. En voici la raison : ,

Chez un peuple dont la législation admet une noblesse privilégiée et les substitutions, il existe inévitablement une aristocratie opulente à laquelle sont ordinairement destinés les hauts emplois. Biches par eux-mêmes, les titulaires n’éprouvent pas le besoin de traitements élevés; on leur donne, en compensation, des distinctions, des honneurs, des exemptions d’impôts...

Mais notre première révolution a fait table rase, à cet égard ; l'abolition des privilèges et l’égalité intrôduite dans le partage des successions tendent sans cesse à niveler les fortunes. D’un autre côté, la constitution proclame le principe que tous les Français sont admissibles aux places et emplois, sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.

De cet état de choses résulte la nécessité d’élever le traitement de ceux des Français, qui cousacrent leur temps et leurs soins aux aifaires publiques.

Ceux qui veulent à la fois, et un gouvernement à bon marché, et l’admission justement égale aux emplois, ne s’aperçoivent pas qu'ils demandent deux choses inconciliables; car il n’y a pas d’autre alternative que celle-ci : ou les places seront données de préférence aux gens riches, comme le voulait Napoléon (1), et alors il faut effacer le

(1) Mém. de Sainte-Hélène, L S, p. 40î ft 40*.

principe d’égalité écrit dans l’article 3 de la Charte constitutionnelle; oïl bien les emplois seront de préférence accordés au véritable mérite, sans égard à la fortune des candidats, et alors il faut attacher à ces emplois un traitement convenable; car, sans cela, on exclurait, par le fait , beaucoup d'hommes de mérite, mais qui ne sont pas assez riches pour accepter des places à peu près gratuites ; et certaines fonctions, qui exigent des titulaires ayant du talent, ne tarderaient pas à tomber aux mains de la médiocrité dorée.

Et qu’on ne s’imagine pas non plus trouver, dans l’excédant de dépense relatif aux traitements, la preuve que l’ancien régime valait mieux que le nouveau. Il est vrai que le régime actuel dépense plus; mais, par contre, il reçoit davantage; aujourd’hui, tous les Français payent l’impôt proportionnellement à leur fortune; tandis qu autrefois, la noblesse et le clergé en étaient exempts, quoique les plus richement dotés.

Septième reproche : Dans certaines branches de l’administration, le personnel a été accusé de faits contraires à la probité, et les débats qui ont retenti dans plusieurs tribunaux n’attestent que trop l’étrange abus que des employés font de leur position.

Devant un tribunal de l’Ouest, il a été démontré qu’à Paris, au lieu d’adjuger, conformément à la loi, un service public, on avait honteusement vendu la préférence, et qu’au moyen d’envois de gibier, dans les bureaux du ministère, on se rédimait d’amendes encourues ! ! ..

11 est vrai qu’on ne peut guère espérer que tant d’hommes qui participent à l’administration seront tous irréprochables ; mais ces désordres, qui semblent tendre à se généraliser, appellent du moins, de la part des supérieurs, une surveillance plus sévère. Us y sont même intéressés personnellement ; car le vulgaire les rend presque toujours solidaires des abus qui se commettent au-dessous d’eux.

Il y a, dans la conduite d’un employé corruptible, bien des indices, des symptômes qui pourraient éclairer un observateur attentif: des goûts de dissipation, des dépenses excédant les ressources , l'inconduite, des mœurs dissolues, etc. Tout cela ne devrait point échapper à une surveillancedevenue nécessaire. Qui nesenl,eneffet, l'influence désastreuse qu’exercerait, sur les administrés, une administration qui leur donnerait l’exemple de l’improbité? Mieux vaudrait, pour une nation, le passage d'un fléau, qui ne frapperait que le présent ; car la pratique de l’immoralité empoisonne aussi l’avenir. Naguère, un ministre s’excusait à la Tribune nationale, en disant qu'il n’avait pas le temps de lire tous les actes qu'il signait... Mais n’est-il pas en faute de mal placer sa confiance, et ne devrait-il pas du moins punir exemplairement le subordonné qui en abuse?

Huitième reproche : Ou se plaint de ce que les ministres sacrifient trop les règles d’une bonne administration au désir de se procurer une majorité parlementaire...

Il est vi*ai que, sous un régime comme le nôtre, lorsqu’il est mal compris, la majorité est une chose qu'on se dispute et qu’ou s’arrache souvent par des moyens que n’avoue pas la loyauté. De quelque côté qu’elle sé produise, l’intrigue est un grand mal : elle est un mal, pour ceux dont elle froisse les droits ; sous un point de vue général, elle est surtout un mal, en ce qu’elle finit par démoraliser la nation ; par lui apprendre à substituer aux inspirations de la conscience, les- calculs honteux de la cupidité. C’est, dit l’histoire, c'est à dater du ministère Walpole, que disparurent, en Angleterre, les vertus publiques ; et malheureusement, quandccsvertus-là s’en vont, elles ne s’ en vont jamaisseules.

Neuvième reproche : — On reproche à la haute administration de se montrer indifférente à de grandes améliorations, qui coûteraient peu au trésor public et qui lui rapporteraient ensuite beaucoup...

Par exemple, que faut-il pour amener à l’état de pro-

duction les vaste landes de l'ancienne province de Bretagne? Il ne faut quedévelopperlesensd’un article de loi (1) et quelques encouragements. De tous les points de la Bretagne sont partis des demandes et des renseignements. Quelques ministres ont promis de s’en occuper ; aucun ne l’a fait, et, sous ce rapport, on nes’aperçoit pas que laFrance ait un ministre de l'agriculture... En attendant (et voilà seize ans qu’on attend) ces vastes terrains restent stériles ou ne produisent que des procès dispendieux, qui sont une calamité pour les paysans Bretons.

Enfin, l’administration ne devrait pas oublier une pensée généreuse et juste qu’avait exprimée Napoléon, en faveur des militaires blessés et des vétérans capables encore de remplir certains emplois (2). Il y a dans cette pensée le germe d’une lionne loi : le Français qui a versé son sang pour la patrie a du moins le droit de n'en être pas oublié.

N° 4. — De l'exécution des lois.

La loi, comme nous l’avons vu, a été proposée, discutée, votée et sanctionnée. Elle est donc parfaite et, pour la rendre obligatoire, il ne reste plus qu’à la promulguer et à la publier.

La promulgation est l’acte par lequel le pouvoir exécutif atteste aux membres de la société que la puissance législative a conféré l’autorité de la loià telle disposition. Chargé de veiller à l'exécution des lois, il était naturel que le chef de l’État eut aussi la mission d’en proclamer l’existence, et l’article 18 de la Charte n’est encore, ici, que lecho de la constitution de 1791.

La publication de la loi est le fait ou l’acte qui la porte à la connaissance des citoyens. Alors ceux-ci devront s’y conformer. 11 serait tyrannique de les obliger à suivre des règles qu’ils ne connaîtraient point. Ce serait imiter ce des-

(I) L’art. 10 de la loi du 18 août 1791.

(1) Mtm. de Sainte- Hèlent, t. I, p. £61 et 6SI.

de l’état ou de l’ordbe politique. 361

pôle qui, pour multiplier les amendes, faisait minuter trèsfin et afficher à une grande élévation ses édits ou décrets.

11 est impossible, chez un peuple nombreux, de donner à chaque individu une connaissance personnelle de la loi. C’est pour cela qu’à diverses époques, on a imaginé des moyens plus ou moins généraux de parler aux masses. Tels sont, par exemple, les publications à son de trompe ou de tambour, l’envoi d'un bulletin des lois, etc...

L’art. 1er du Code civil a posé une règle d’après laquelle les lois sont réputées connues de tous les citoyens. Cette règle n’ est-elle même qu’une fiction ; mais, dans 1 état social, on se trouve souvent obligé, faute de mieux, de recourir à des fictions. Au reste, les discussions publiques que subit la loi, dans l’une et l’autre chambres, les nombreux organes de la presse et l’envoi du bulletin des lois, sur tous les points un peu importants du territoire, donnent aux dispositions législatives un grand retentissement ; et quand la loi parait avec son caractère obligatoire, ce n’est plus à l’improviste.

Les ordonnances et règlements se rapportent encore à l’exécution des lois. Lorsque le législateur indique luimême (ce qui est rare) la manière dont la loi sera exécutée, le pouvoir exécutif n’a plus qu’à veiller à ce que cette < i exerce partout et constamment son empire. Mais quand le législateur n’a pas tracé le mode d’exécution, le droit de le suppléer en cela appartient au chef de l’Etat. Autrement, la loi resterait souvent une lettre morte. C’est donc avec raison que l’art. 13 de la Charte constitutionnelle dit que le roi fait les réglements et les ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois...

Cette disposition paraît peu susceptible d’une mésinterprétation, et pourtant les ministres de Charles X tirèrent de ce texte la raison des ordonnances du 25 juillet 1830. Cet étrange abus éclaira les rédacteurs de la Charte actuelle et ils ajoutèrent ces mots : sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution.

Avec cette explication, la France n’a plus à redouter les subtilités d’un nouveau commentaire.

Les ordonnances, les règlements èt les arrêtés émanés du pouvoir exécutif, opérant dans les limites de ses attributions constitutionnelles, participent de l’autorité des lois, en ce sens que les tribunaux doivent y conformer leurs décisions, et les citoyens leur conduite.

N° 5. — Du droil de juridiction.

Le pouvoir exécutif comprend, dans ses attributions, l’autorité judiciaire ; mais à de certaines conditions. Nous en parlerons avec quelque détail, quand nous examinerons l’organisation des tribunaux.

N<> 6. — Du droit de commander les armées.

Ce commandement, qui rentre dans l’exécution des lois, devait être confié au chef de l’Etat, et, en France, le chef de l’Etat, c’est le roi (1).

La constitution de 1791 disait aussi : Le roi est le chef suprême de l’armée de terre et de l’armée navale (2).

La constitution de l’an ni ou de 1795 ne permettait pas qu’aucun membre du Directoire commandât les armées, et, sous cette forme de gouvernement, on conçoit la prohibition : on craignait que l’ambition du directeur-commandant ne lui suggérât la pensée de se faire roi ou dictateur.

On comprend bien que Napoléon aimait trop la gloire des armes, pour tolérer qu’une pareille prohibition s’introduisît dans la constitution de l’an vui. Consul, et premier consul, visant à surpasser les plus célèbres guerriers, il ne pouvait pas sc contenter d’une dignité désarmée.

Quant au projet, d’acte constitutionnel, trop rapidement rédigé en 1815, il portait que ni le monarque ni l’héri-

(1) Charte, art. 13.

(*) Tit. S, ch. «, art. t.

DE L’ÉTAT Oü DE L’ORDRE POLITIQUE. 363

tier présomptif de la couronne ne pourrait personnellement commander une armée, sans le consentement des chambres. On s’aperçoit, par cette disposition, que les représentants, convoqués durant les cent jours, étaient fortement impressionnés par le sentiment des malheurs que le caractère belliqueux de Napoléon avait attirés sur la France.

La Charte de 1 830 ne contient aucune restriction de ce genre, et cela s’explique: sous notre forme de gouvernement, le roi n’a plus rien à désirer. 11 est le chef suprême de l’État ; au delà se trouve le vide.

D’un autre côté, il ne pourrait faire une guerre un peu longue, sans le concours des chambres, qui accordent ou refusent les soldats et l’argent.

Enfin, la présence du roi ou de ses fils à la tète des armées ne peut que produire un bon effet sur l’esprit des troupes. Le soldat français, à la différence de l’adulateur Boileau, n’a pas une très-grande admiration pour un héros que sa grandeur attache au rivage.

Mais en disant que le roi commande les armées, la Charte prend soin d’ajouter: qu’aucun corps de troupe étrangère ne peut être admis au service de l’État, qu’en vertu d'une loi. Précaution fort sage ; car l’expérience a souvent démontré le danger que faisaient courir à la liberté ces soldats mercenaires, qui ne peuvent être, comme les nationaux, affectionnés aux institutions du pays. Les chambres conservent donc le droit d’apprécier si les circonstances réclament l’admission d’étrangers auxiliaires, et dans quelles proportions le besoin s’en fait sentir.

N” 7. — Du droit d’accorder des récompenses.

Tous les Français doivent, autant qu’ils le peuvent, servir leur patrie. La société n’a été instituée que pour que chacun de ses membres concourût à son maintien, à sa prospérité : la protection que la société accorde aux citoyens se paie par leur dévouement.

Parmi les nombreux services rendus au pays, il y en a de plusmériloires les uns que les autres. IL y amémedes actions d’éclat qui attestent un grand courage, une haute vertu . Le génie, le talent ont aussi leurs incontestables titres.

Dans l’intérêt bien compris de la société elle-même, il faut porter ses membres vers les belles actions, et par conséquent décerner des récompenses, afin d'exciter de nobles émulations.

A qui devait-on confier le soin de décerner ces récompenses? au chef suprême de l’administration générale, au roi, qui nomme à tous les emplois de cette même administration, qui en surveille, à tous les degrés, le personnel, et qui est le mieux placé pour connaître les services rendus au pays, pour en apprécier l’importance, le mérite.

Montesquieu fait observer, avec raison, que les trop grandes récompenses sont, dans un Étal, unsigne de décadence ; que les plus mauvais empereurs romains furent ceux qui donnèrent le plus, et que les meilleurs se montrèrent économes. Cela n’est point particulier à l’empire romain ; car la France aussi eut plus à se louer de ses rois sagement économes que de ceux qui se montrèrent follement prodigues. Ajoulonsque lorsque le dévouement se met à trop haut prix, c’est la preuve qu’il n’y a plus de véritable dévouement. Les guerriers qui se contentaient d’une couronne de feuilles ou d’un bout de ruban, ont remporté plus de victoires que ceux à qui il fallait beaucoup de richesses.

Aujourd’hui, les récompenses sont, chez nous, la noblesse, la décoration de la Légion d’honneur, les médailles et les pensions.

Pela noblesse : Il y a trois principales sortesde noblesse; la noblesse personnelle, la noblesse héréditaire privilégiée, et la noblesse héréditaire non privilégiée.

On connaît, sur ce point, les deux systèmes si différents de Montesquieu et de l’abbé de Mably. Il serait oiseux de s’en occuper ici.

de l’état or de l'ordre politique. 365

Disons seulement que la noblesse personnelle est la plus rationnelle de toutes et aussi la plus ancienne ; car on la retrouve à l’origine des sociétés humaines. 11 était eflectivement naturel et juste que chaque société récompensât, par des distinctions honorables et même par des avantages particuliers, ceux de ses membres qui lui avaient Vendu d’éminents services, soit à la guerre, soit autrement.

Ces citoyens d’élite furent de véritables notabilités , des nobles. La vraie noblesse, a dit ml poète de l’antiquité, c'est là vertu. Cicéron et d’autres auteurs pensent aussi (pie la noblesse n’est autre chose qu’une vertu connue ; parce que le premier établissement de la noblesse tire son origine d'une estime et d’une considération méritées.

Comment la noblesse jiersbnnellodevint-elle héréditaire ? par l'effet d’une marche assez naturelle:

D’abord, il ne faut passe dissimuler qu’il n’est point indifférent de compter parmi ses ascendants des hommes honorables. A moins qu’un fils ne soit tout à fait indigne, on lui tient volontiersquelquecompte desvertusdesonpère; et le souvenir de ces mêmes vertus ne manque jamais de rayonner sur ceux des descendants, qui peuvent en réfléchir l’éclat.

Ensuite, les pères éprouvent généralement l’ambition de transmettre à leurs enfants les avantages qu’ils possèdent, et ce fut une ambition à laquelle se laissèrent facilement entraîner ceux qui ne jouissaient que d 'avantages purement personnels. En France, par exemple, les puissants de l’époque rendirent héréditaires leurs titres de ducs, marquis et comtes, de même qu’ils rendirent héréditaires les bénéfices qui ne leur avaient été concédés que personnellement et temporairement. La qualification se patrimonialisa avec les biens : ce fut une double usurpation. De transmissionsen transmissions, on en vint à cette opinion dont parle Nicole : l'illusion de la plupart des nobles est de croire que leur noblesse est en eux un caractère naturel.

La première source de la noblesse héréditaire et privilégiée fut donc, en France, l’audace des grands et la faiblesse de quelques monarques.

On en vit d’autres tenter la vanité des roturiers riches, et, pour se procurer de l’argent, leur vendre des lettres de noblesse, comme si la vertu se vendait !

D’autres enfin, accordèrent à la faveur une distinction, qui n’aurait dûêtreconféréequ’au mériteet personnellement-

Personnelle et distribués avec discernement, la noblesse est très-respectable; mais héréditaire, elle soulève d’invincibles objections.

Que répondre à ce que les paysans anglais chantaient, à une certaine époque : quand Adam bêchait et qu’Eve filait, où étaient les gentilshommes ?

Dans l’hypothèse même d'une noblesse personnelle la mieux acquise, on n’en pourrait encore concevoir la transmission héréditaire qu’autant que les qualités qui l’ont méritée se transmettraient avec elle. Or, cela n'est généralement pas. 11 ne faut ni déprécier ni exalter les nobles; il faut rester juste envers eux. Personne assurément n’oserait prétendre qu’ils ont le monopole de l’intelligence, des talents et des vertus. Combien de grands noms sont mal portés ? combien de hauts titres ne font qu’un affligeant contraste? Qu’est devenue, en général, la devise : noblesse oblige? Un duc de l’ancien régime écrivait, avec beaucoup de sens : Les grands noms abaissent au lieu d'élever ceux qui ne les savent pas soutenir. Charron, dont nous citons l’autorité, avait raison : être issu de gens qui ont bien mérité du public, c’est être obligé de les imiter. Aussi, disait-il, dans son Traité de la sagesse : « à le bien prendre, la no- « blesse héréditaire est un don du hasard, une qualité « d’autrui. Qu’y a-t-il de plus inepte que de se glorifier « de ce qui n’est pas sien? ceux qui n’ont pour eux que « cette noblesse la font valoir et en parlent toujours : toute « leur gloire est renfermée dans le tombeau de leurs ancè-

« très. Mais que sert à un aveugle que ses pères aient eu a la vue bonne? »

Quant à la noblesse héréditaire non privilégiée, elle n’est pas plus rationnelle que celle dont nous venons de parler ; mais elle ne comporte aucun de ses dangers. Qu’ést-ce, en effet, qu’une noblesse non accompagnée de privilèges? une simple distinction, qui peut flatter les hommes qui en sont l’objet, mais qui ne peut nuire aux autres. Il y a cette différence essentielle entre la noblesse priviligiée et celle qui ne l’est pas : Quand l’élévation des sentiments abandonne la première, il reste toujours le privilège; tandis que si l’élévation des sentiments abandonne la seconde , il ne reste plus rien, si ce n’est l’embarras d’un titre faisant disparate.

Voilà pourquoi la Charte de 1 830, dans ses louables scrupules à l’égard de tout ce qui pouvait avoir l'apparence d’un droit acquis, a maintenu cette sorte de noblesse.

Cette concession faite, il était utile et logique de conférer au roi des Français le droit de faire des nobles à volonté. Mais pour la noblesse maintenue, . de même que pour la noblesse permise, il y a cette condition, qu’il ne lui sera accordé aucune exemption des charges et des devoirs de la société. Avec cette restriction, le pays n’a plus rien à redouter de l’institution de la noblesse héréditaire, laquelle peut, au contraire, lui être avantageuse; comme moyen d’émulation.

De la Légion d'honneur. L’article 63 de la charte maintient aussi cette autre institution créée par Napoléon , pour récompenser les services rendus à l’Etat. L’empereur sentait bien que, prodiguée, cette décoration aurait lieaucoup perdu de son prix, et il s’en montrait sagement avare. Alors aussi, on se trouvait fort honoré d’en porter les insignes. On n’a pas toujours senti, à cet égard, comme Napoléon, et pourtant, si l’on veut obtenir de cette institution de bons effets, il faut apporter plus de discernement dans les promotions qui se iont.

Il y a telles administrations dans lesquelles pleuvent les décorations.... D’un autre côté, on les adresse plutôt à la place qu’à la personne, et comme le favoritisme exerce une grande influence sur les nominations aux emplois, il en résulte qu’au moyen d’un protecteur, la médiocrité obtient successivement une place quelle ne méritait pas, et une décoration qu’elle méritait moins encore. Il est même arrivé qu’on se l’est procurée pour de l’argent !!! Au nombre des pièces d’un procès jugé par un tribunal de l’Ouest, s'est trouvéqune lettre contenant l’offre d’une somme pour faire obtenir à l’auteur de la missive la décoration de la Légion d’honneur !... Cette offre a du moins cette signification, qu'on ne l’a faite que dans l’espérance qu’elle serait acceptée. Or, cette espérance n’a pu naître qu’à l'ombre de quelques précédents.... Nous le répétons, quand les ministres n’v regardent pas de près, il se fait au-dessous d’eux d’ignobles marchés.

Des médailles. Elles sont aussi des marques de distinction et des moyens d’encouragement. Le nombre des médailles décernées prouve qu'il y a, chez le peuple français, de fréquents et nobles dévouements. Il est juste de dire que ces médailles se distribuent avec plus de discernement que la décoration de la Légion d’honneur, parce que l'influence

des bureaux s’y fait moins sentir.

Des pensions. Les pensions sont accordées par le chef de l'Etat, en considération des services longs ou éclatants. Leur quotité est déterminée par une loi ; car toute mesure qui affecte les finances du pays rentre dans la catégorie de l’impôt, lequel doit être voté par les deux Cham-

bres.

Il va d’autres pensions dont les fonds se composent d'une retenue mensuelle faite sur le traitement des magistrats et fonctionnaires publics ; ici, l’État ne donne rien ; il retient seulement une fraction de ce traitement, à l’effet de créer une caisse de retraite. Cette idée est bonne ; mais on devrait

la généraliser. 11 faudrait, en outre, l'asseoir sur des bases plus équitables, en faveur des ayant droit.

Enfin, il y a un fonds de secours destiné aux savants qui se trouveraient dans le besoin. Ce fonds est arbitrairement administré. Nous avons connu un juge de paix, auteur de bons ouvrages. Son incontestable mérite et sa position de fortune très- insuffisante . furent inutilement sigualés au ministère. Un professeur de Paris, déjà largement rétribué, reçut, à titre de supplément, le secours si justement dû à l’auteur breton !

N» 8. — Attributions du roi concernant les élections.

La loi seule fait les électeurs, en déterminant les conditions qui confèrent l’aptitude électorale, et ces conditions varient en raison de l’importance des intérêts sociaux qu’il s’agit de régir.

La réunion des électeurs de chaque classe forme un collège électoral, lequel se divise au besoin en sections.

La convocation de ces collèges électoraux rentre dans les attributions du pouvoir exécutif; mais cette convocation est obligatoire : elle doit être faite aux époques et dans les cas indiqués par la loi (1 ).

Nul électeur ne peut se présenter armé dans ces assemblées ; car ce n'est pas à la force brutale ; c’est à la raison éclairée des citoyens que la patrie fait un appel.

Les assemblées électorales ne |>euvent, elles-mêmes, s’oc cuper (pie de l’objet pour lequel elles ont été convoquées. Leur mission légale se borne à choisir, parmi les éligibles, celui qui leur inspire le plus de confiance. Tout ce qui excéderait celte limite deviendrait inconstitutionnel et rendrait nulle l’opération. Tel est le principe général, sous un gouvernement représentatif comme le nôtre, et ce principe

(I) L. mars 1831, 1» avril 1831, SS juin 1833.

s'applique à lous les cas; personne ne peut dépasser ses pouvoirs.

N» 9. — Des attributions du roi relativement aux conseils électifs.

C’est encore le pouvoir exécutif qui convoque les membres des conseils municipaux, des conseils d’arrondissement et des conseils généraux de département.

Cette convocation se fait, soit aux époques fixées par la loi, soit extraordinairement, quand l’intérêt de la localité exige cette mesure.

Ces différents conseils ne peuvent non plus s’occuper d’objets étrangers à leurs attributions (1).

Dans les cas déterminés par la loi, le. pouvoir exécutif a le droit d’annuler les délibérations prises et même de suspendre ou de dissoudre ceux de ces conseils, qui auraient méconnu leurs devoirs (2).

N» 10. — Des attributions du roi en ce qui concerne les deux Chambres.

Du droit de convocation . Le roi convoque, chaque aimée, la Chambre des pairs et la Chambre des députés (3). Si l’intérêt de la France réclamait une convocation extraordinaire, elle aurait également lieu.

Cette convocation doit être faite chaque année, autrement l’impôt direct ne serait pas voté, et l'aliment des différents services publics manquerait. On ne peut donc pas faire de nos Chambres législatives ce que, sous l’ancienne monarchie, on avait fait des Etats généraux ; les rendre inutiles, en négligeant de les Convoquer.

La convocation des deux Chambres doit être simultanée ; car, considérée comme élément essentiel de la puissance législative, l’une de ces Chambres ne peut rien sans l’autre. Elles doivent donc commencer et finir leurs sessions en même temps.

(1) Loi du 11 mars 1831.

(1) L. 12 juin 1833.

(3) Charte, art. 11 et 11.

DE l’ÉTAT OU DE l’ordre POLITIQUE. 371

11 n’en est pas ainsi, lorsque la Chambre des Pairs se réunit à titre de haute cour de justice. Dans ce cas là, elle est seule convoquée.

Du droit de prorogation. C’est le droit qu’exerce le roi. en ajournant la session des deux Chambres. Des motifs graves déterminent quelquefois l’emploi de cette mesure, que l'article 42 de la Charte constitutionnelle laisse à l’appréciation de la couronne.

Du droit de dissolution. Ce droit n’existe, en faveur du pouvoir exécutif, qu’à l’égard de la Chambre des députés. Quant à la Chambre des pairs, elle est composée de membres inamovibles, et ne peut par conséquent être dissoute.

Au contraire, les membres de la Chambre des députés ne sorti pas inamovibles ; c'est le choix des électeurs qui les créé temjtorairement et qui peut les révoquer, lorsque cette Chambre est déclarée dissoute. Chaque élection peut donc amener des hommes nouveaux.

Le droit de dissolution, accordé au roi parla constitution, a sa raison dans la nature même du gouvernement représentatif, tel qu’il existe en France. En effet, ce gouvernement doit être l’expression sincère de l’opinion éclairée du pays. Or, dans des temps d’effervescence surtout, il peut arriver, et il arrive parfois que cette opinion se trouve faussée ; que les intérêts nationaux n’ont pas été parfaitement compris ; il peut arriver encore que la majorité de la Chambre des députés s’égare, se passionne même, et ne rende pas exactement l’opinion générale de la France. Pour ces cas et autres analogues, il était donc sage de laisser au chef de l’Etat la facilité de dissoudre cette Chambre, afin de consulter de nouveau le pays.

La dissolution de la Chambre des députés est toujours un événement grave, en ce qu’elle annonce un dissentiment profond entre le ministère et la majorité des députés. Mais gardons-nous de voir, dans cette mesure, autre chose qu’un acte constitutionnel. L’exercice de ce droit de dissolution

est, au contraire, pour le gouvernement du roi, un moyen de s’éclairer, et de bien connaître le vœu de la nation. La dissolution prononcée annonce aux électeurs qu’il y a dissidence entre leurs mandataires et ceux du roi. Elle les invite à bien réfléchir sur les causes et les effets de cette dissidence.

Etablis juges de ce débat, les électeurs sont appelés à se prononcer jiour ou contre le ministère. Il est de leur devoir d'examiner avec attention et de statuer avec conscience, sans autre préoccupation que celle de l’intérêt général du pays.

Si de nouvelles élections ramènent à la Chambre la même majorité ou une majorité analogue, l’opposition l'emporte sur le ministère. Mais l’opposition est condamnée, si les députés dissidents ne se retrouvent plus qu’en minorité.

La constitution de 1791 avait, comme nous l’avons vu. refusé au roi l’usage de cette faculté. C’était l’une des taches qu’ont pris soin d'effacer les rédacteurs de la Charte. Mais elle n’a pas voulu que l’exercice du droit de dissolution apportât un trop long retard dans la marche régulière de notre gouvernement représentatif, et pou r éviter cet inconvénient, l’article 42 ajoute que, dans les trois mois, une nouvelle Chambre des députés sera convoquée.

Nous venons d’indiquer quelles sont, à l'intérieur, les principales attributions de la royauté constitutionnelle : voyons maintenant quelles sont ses attributions, relativement à l’extérieur.

1 1 . — Du droit do déclarer la guerre.

La constitution de 1791 voulait que la guerre ne pût être déclarée que par un décret du corps législatif, rendu sur la proposition formelle et nécessaire du roi, et sanctionné par lui.

Sous l’Empire, Napoléon était l’unique arbitre de la paix, qu’il n’aimait pas, et de la guerre, qui avait pour lui tant

DE LÉTAT OU DE I-'OIIDRE POLITIQUE. 373

d’attraits. Il parlait, et tout, cnFrance, lui obéissait sans contrôle ; hommes et trésors lui étaient prodigués avec une déplorable facilité.

Témoins des désastres amenés par cet esprit de conquêtes, les représentants, convoqués durant les Cent jours, firent, dans leur projet d'acte constitutionnel , l’équivalent de ce qu'avaient fait les Etals de Suède, après la mort de Charles XII ; ils se réservèrent le droit de déclarer la guerre. Les memes abus suggèrent partout les mêmes précautions.

L’article xm de notre charte constitutionnelle délègue au roi l’exercice de ce droit important, lequel, en effet, rentre plus naturellementdans les attributions du pouvoir exécutif, que dans celles de la puissance législative.

Au premier coup d’œil, l’exercice d’un pareil droit semble dangereux; néanmoins, en y regardant de plus près, on se rassure bientôt.

N’oublions pas qu’aucune troupe étrangère ne peut être admise au service de l’Etat qu’en vertu d’une loi votée par les deux Chambres. Le prince serait donc, au besoin, privé de cette ressource.

11 lui faudrait une armée composée de nationaux, et le recrutement exige le concours des deux Chambres.

Pour faire la guerre, il faut de l'argent et beaucoup d'argent.. . Mais le roi n’en peut encore obtenir que du consentement des deux Chambres ; et si la guerre était contraire à l’intérêt de la France, ce consentement ne serait pas accordé.

La guerre, elle-même, ne pourrait être déclarée contre le gré du ministère, et à quelle responsabilité ne s'exposeraient pas d’imprudents ministres, qui , sans les plus graves motifs, lanceraient le pays dans les éventualités d’une guerre?

Une dernière considération se présente ici : L'état actuel de la civilisation nous permet de constater un véritable progrès; c’est la juste répugnance qu’éprouvent, pour le

système d’hostilités, la plupart des chefs des nations. Ils n’ont plus, pour ce fléau des peuples, celle facile et malheureuse propension d’autretois. Ils ont enfin compris qu’ils avaient à remplir d'autres devoirs que celui de guerroyer. Les peuples aussi, en perdant leurs préjugés, se dépouillent du mauvais esprit de rivalités et de haines. Ils sentent mieux que jadis, que ce sont eux surtout qui profilent de la paix et qui souffrent de la guerre ; c’est leur or que l’état d’hostilités dévore ; c’est leur sang qui coule sur les champs de bataille... L’intérêt de tous est donc d’éviter, autant que possible, cette cruelle extrémité, et cet intérêt réciproque est peut-être la plus efficace de toutes les garanties.

N* 12. — Du droit de faire des traités.

Il y a, comme nous l’expliquerons plus tard, entre les différents peuples des traités divers.

Ces traités constituent réellement des actes d’administration extérieure ; ils sont par conséquent dans les attributions du pouvoir exécutif, délégué au roi des Français.

Lorsque ces traités peuvent influer sur les finances de l’État, ils ne peuvent échapper à l’examen et au contrôle des deux chambres, qui votent les impôts.

A l’occasion du traité concernant le droit de visite maritime, on s’est demandé si les ministres pouvaient valablement déroger aux principes de la Charte constitutionnelle, qui garantissent aux Français la jouissance de leurs droits naturels et civils? C’est demander si les ministres peuvent faire, pour l’extérieur , ce qui leur est interdit pour l’intérieur, et la négative ne saurait être douteuse, ainsi que nous le dirons en parlant de ce droit de visite.

Dans tous les cas, les chambres ont le droit d’adresser aux ministres des interpellations, de leur demander communication des documents propres à éclairer les législateurs. Mais ce droit ne peut être exercé intempestivement.

et les investigations seraient inopportunes, si on se les permettait durant le cours d’une négociation, qu’elles pourraient faire échouer : la responsabilité des ministres suppose qu’on ne les troublera pas dans leurs actes d'administration, sauf plus tard à en rendre compte.

Ait. III. — Du droit de faire grâce et de commuer le* peines.

Faire grâce, c’est remettre une peine prononcée par l’autorité judiciaire. Commuer la peine, c’est remplacer une peine par une autre plus légère.

Ce double droit appartient au roi des Français et lui seul peut l’exercer (1).

Il ne faut pas confondre le droit de faire grâce avec le droit d’amnistie, lequel fait seulement grâce des poursuites qu’autorisait la loi.

Le droit d’amnistie a souvent été exercé par le pouvoir exécutif ; mais notre Charte constitutionnelle ne délégué point ce droit-là au roi. Au contraire, elle veut qu’aucune ordonnance ne puisse avoir l’effet de suspendre les lois ou d’en empêcher l’exécution.

Puisque l’amnistie est le silence imposé à une loi subsistante, il n’y a que le législateur qui puisse, par une loi nouvelle et spéciale, faire taire une autre loi. Or, en France, la loi ne peut résulter que du concours des volontés du roi et des deux chambres. L’amnistie est donc essentiellement dans les attributions de la puissance législative.

Quant au droit de faire grâce et de commuer les peines, d’où émane-t-il? Suivant nous, il ne dérive ni de la puissance législative ni du pouvoir exécutif ni de l’autorité judiciaire.

En effet, ce droit ne s’exerce qu’après la condamnation prononcée et jamais auparavant; car on ne saurait faire

(1) Charte, art. 58.

grâce à qui n’a pas encore été condamné, à qui mémo est réputé innocent (1). On ne peut non plus commuer une peine qui n'a pas été prononcée et qui n’existe par conséquent point encore.

Cela jiosé, la puissance législative fait les lois ; mais son droit ne va pas jusqu’à relaxer le condamné d’une peine prononcée contre lui, par les tribunaux et en exécution des lois. Le pouvoir législatif n'a pas même le droit de s’immiscer dans ce qui est du domaine de l’autorité judiciaire. Ce principe, proclamé par les constitutions de 1791 (2) et de 1793 (3), n’a pas cessé d'être une vérité, conséquence nécessaire de la séparation des différents pouvoirs.

Le pouvoir exécutif proprement dit a, comme l’indique son nom, pour mission de faire exécuter les lois et les décisions rendues par les tribunaux. 11 ne peut pas plus que la puissance législative, s’immiscer dans les fonctions judiciaires, et il suit de là qu’il ne saurait annihiler ou rendre sans effet une condamnation prononcée conformément aux lois.

Enfin, l'autorité judiciaire est chargée d’appliquer exactement les lois et non de les enfreindre, après en avoir fait une juste application. L’autorité de la chose jugée est telle que, sauf les cas rares prévus par la législation (i), les tribunaux , eussent-ils la conviction de s’ être trompés, ne |H)iirraicnt pas réparer leur erreur. A plus forte raison, n'ont-ils pas le droit de remettre une jteine régulièrement infligée.

Il est donc vrai que le droit de faire grâce ne découle ni de la puissance législative ni du pouvoir exécutif ni de l’autorité judiciaire. Le droit de faire grâce est un droit à part.

(1) Présomption de la législation française.

{*) Tit. 3. ch. 5, art. t.

(s) an. *uï.

(4i Iji révision et la requête civile : C. pén. art. 443; C. proc., arti de 480.

DE LÉTAT OU DE L’ORDBE POLITIQUE.

une émanation toute spéciale de la souveraineté. Si le droit de faire grâce était renfermé dans l'un des trois pouvoirs que nous venons d’énumérer, il n’aurait pas besoin pour s’exercer d’être spécialement délégué, et pourtant il est certain que, sans une délégation spéciale, aucun des pouvoirs constitués ne peut faire usage de ce droit.

Sous l’ancienne monarchie, l’étrange abus qu’on avait fait du droit de grâce avait alarmé des publicistes, qui ne voyaient, dans l’exercice de ce droit, qu’un moyen d’assurer l’impunité des criminels protégés par une insolente faveur; qu’un moyen de braver la disposition des lois et les décisions de la justice. L’un de ces publicistes disait : les grâces fréquentes annoncent que bientôt les forfaits n’en auront plus besoin.

Trop influencée par cette considération , l’assemblée constituante supprima ce droit, que fit revivre un sénatusconsulte de l’an X, et qu’a maintenu avec raison la Charte de 1830.

11 n’y a point de contradiction entre l’existence do ce droit et l’article 13 de celle Charte, qui ne permet au roi ni de suspendre les lois ni de dispenser de leur exécution. La loi n’a pas été suspendue ; puisque les poursuites quelle prescrivait ont eu leur cours... La loi s’est trouvée exécutée par l’application qu’en ont faite les tribunaux... l’action de la justice n’a point non plus été entravée; puisque l’arrêt de condamnation a été prononcé. Seulement, entre cette condamnation et le châtiment, la Charte donne à la royauté le droit d’apparaître, comme une providence; de remettre la peine ou de l’adoucir.

Enfin, ce droit, qui ne peut guère aujourd’hui dégénérer en abus, peut être exercé d’une manière très-utile. 11 est bien que la royauté ait, parmi ses attributs, la clémence ; il est bien que le chef de l’Etat ait le moyen de réparer de fatales erreurs ; d’apprécier plus sainement des circonstances atténuantes, peut être même oubliées; de tenir au condamné

quelque compte de ses bons antécédents, des services rendus au pays, de son repentir sincère... En un mot, exercé avec discernement, comme il l’est de nos jours, ce droit ne saurait produire que d’heureux effets.

Nous venons de passer rapidement en revue les prérogatives et les attributions de la royauté constitutionnelle ; mais il arrive quelquefois que le roi se trouve dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, comme chef suprême de l’Etat. Cette situation a rendu nécessaires deux institutions dont il nous reste à parler; la garde ou la tutelle du roi et la régence.

SECTION II