SECTION II

Des ambassades elles-métnes.

S 1 . — Du droit de représentation.

S'il est un droit naturel, c'est bien le droit d'ambassade, c'est-à-dire le pouvoir incontestable et reconnu pour toute nation indépendante d'avoir des représentants chargés de porter aux autres peuples l'expression de ses plaintes et d'entretenir avec eux les relations imposées par le voisinage. La grandeur de cette fonction a été parfaitement comprise et exprimée par les Romains. Les auteurs latins renchérissent à l'envi dans leur admiration pour la dignité d'ambassadeur. Gicéron, dans un de ses discours, attribue em legatus populi Bomanildii^mssance de la République et la splendeur du Sénat : Auctoritatem Heipublicœ et faciem Senatus ; Senatua faciem secam attulerat. Tacite emploie aussi les mêmes expressions lorsque, parlant des legati de Galba, parmi lesquels se trouvait Pison, il dit, au livre i®^ de ses Histoires : Quod legati auctoritatem Senatus^ Piso dignationem Coesaria referre dehuerit. Il est môme curieux de remarquer jusqu'à quel point de fidélité et d'exactitude les légations étaient empreintes du caractère représentatif. On voit en eflTet dans l'ambassade dont nous venons de parler d'après Tacite, qu'une partie de la mis- Leroy. 2

sion représente le Sénat : Auctoritatem Senatus, et un ambassadeur, Pison, figure la personne même de l'Empereur : dignationem Cmsaris.

S 2. — Du refus de recevoir les agents diplomatiques.

Les Romains admettaient que Tidée de legatio entraînait la réciprocité, mais que Tenvoi de la première ambassade comportait Tidée de crainte. Ils avaient aussi pour principe de toujours recevoir les ambassadeurs qui leur étaient envoyés par les nations neutres ou amies. Et César, protecteur du peuple hébreu, fit rendre par le Sénat romain le décret d'après lequel les demandes des ambassadeurs juifs seraient toujours écoutées. On m'objectera peut-être que cet exemple ne prouve rien en faveur de ma thèse, car la Judée avait été conquise. Mais il est facile d'observer que Rome n'avait alors réduit la Judée qu'à l'état de nation tributaire et elle avait reçu l'autorisation de vivre selon les lois de Moïse. Elle avait donc gardé son autonomie complète, sauf le lien du tribut.

A l'égard des ennemis avec lesquels tout lien était rompu, le Sénat se réservait la facilité d'examiner s'il convenait ou non d'écouter leurs demandes. Tantôt il admettait leurs ambassades, tantôt il les éloignait sans vouloir les entendre. On le vit , aux moments les plus critiques de la fortune républicaine, jurer aux dieux et au peuple de ne jamais entrer en pourparlers avant que la patrie

fût délivrée de la présence de renvahisseur ; c'est ainsi que, lors de la guerre punique, il fit vœu de n'entamer aucune négociation avec Annibal tant qu'un soldat carthaginois foulerait aux pieds le sol de l'Italie. Les ennemis devaient faire annoncer à Rome leur intention d'y envoyer des ambassadeurs. Autrement, ceux-ci risquaient fort d'être traités comme espions.

Les expéditions lointaines, telles que les campagnes de Gaules et les guerres d'Orient, obligèrent parfois le Sénat à se départir de la rigidité de ses principes et à autoriser le général en chef à recevoir lui-même les envoyés de l'ennemi ; ils étaient alors reçus dans la tente du questeur militaire. Mais le patriciat, gardien de la dignité nationale et jaloux de son autorité, devait toujours ratifier ces négociations. Quand le résultat en avait été glorieux, il ne manquait pas de les approuver; mais il trouva plusieurs fois dans son pouvoir de ne pas ratifier le moyen de relever la fortune romaine abattue par des guerres désastreuses et de honteuses capitulations. Qui ne connaît la conduite du Sénat après la lugubre catastrophe des Fourches caudines ? Des historiens sévères ont flétri ces agissements trompeurs. Le Sénat.fut pourtant ici fidèle aux principes de la Constitution romaine, et il usa d'un droit qu'il ne voulut jamais céder tant qu'il dirigea les affaires de la République ; car il arriva un moment où Rome, fatiguée des agitations du Forum et des déchirements de la guerre civile.

diercha son repos dans un maître. Alors, toutes les prérogatives du Sénat, et notamment le droit de recevoir ou de congédier les ambassadeurs, le droit do ratifier les négociations des legatij qu'il nommait lui-même, passèrent à TEmpereur.

Les piiilosoplies anciens, et Gicéron le premier entre tous, contribuèrent beaucoup par leurs écrits à faire prévaloir Tidée que les préceptes du droit des gens devaient être aussi bien pratiqués envers les ennemis qu'envers les alliés. Mais, dans son traité de Offidis (liv. m), Gicéron nie qu'il y ait des règles à observer avec les ennemis de l'humanité, les pirates ou rebelles qui exercent sur terre ou sur mer la contrebande ou le pillage ; ce qu'il enseignait comme philosophe, il le pratiqua comme orateur politique. Il s'opposa de toutes ses forces à une députation du Sénat vers Antoine, et, quand le Sénat, dont les vues si lumineuses étaient obscurcies par la tourmente de la guerre civile, eut ordonné cette députation, Gicéron refusa d'en faire partie (1). Tacite, l'historien philosophe, nous retrace, au livre m de ses Annales, l'indignation de Tibère quand il apprit que Tasari, un chef de pirates, lui avait envoyé une ambassade, et il traite d'arrogance la conduite de ce chef.

(1) Tito-Live, au livre vi, raconte qu'une colonie romaine envoya un jour des ambassadeurs au Sénat, mais qu'il leur fut ordonné do sortir sur-le-champ de Rome sous peine de rébellion, sans avoir égard au droit de représentation. « Ne niiiil eos legac lionis jus, externo, non civi comparatum, tegeret. »

Sauf quelques exceptions, comme la députation à Antoine ou, plus tard, la célèbre entrevue entre Civilis et Cerialis sur le pont coupé de Wahal, les Romains ne reconnurent pas aux fauteurs et aux chefs des dissensions civiles le droit de leur envoyer des ambassades. Nous n'avions pas besoin, pour le savoir, que Gentilis nous dît que Catilina ne put jamais avoir de députés à Rome. Toutefois les révoltés, par un singulier détour, voyaient souvent ce droit reconnu en leur faveur. Les tribuns du peuple, messagers de la plèbe et ses défenseurs près de l'aristocratie, avaient, comme de véritables legati^ un caractère inviolable et sacré, et ils trouvaient souvent, dans leurs fonctions, le moyen de faire parvenir jusqu'au Sénat les plaintes du peuple insurgé.

S 3. — Classification des agents diplomatiques.

Les ministres publics avaient des caractères différents. Il y avait les Féciaux (feciales) (caduceatores) correspondant aux héraults grecs, les ambassadeurs proprement dits {Legati popidi Homani, Oratores), les personnes attachées à l'ambassade (assedœ). II y avait des ambassades sérieuses et, à côté d'elles, une institution parasite connue sous le nom de legatio libéra.

On a souvent observé et nous avons remarqué que les anciens ne connurent point les légations permanentes. C'est ici le moment de rectifier ce

qu'il y a de trop absolu dans cette remarque. Le collège des Féciaux n' était-il point une institution toujours vivante ? « Sainte institution s'il en fut jamais, s'écrie Bossuet dans sa troisième partie du (c Discours sur rhistoire universelle, et qui fait « honte aux chrétiens à qui un Dieu, venu au a monde pour pacifier toutes choses, n'a pu inspi- « rer la charité et la paix. » Cette institution contribua pour beaucoup à maintenir la pratique des régies et de la procédure dans la guerre. A cet égard, elle mérite le tribut de l'admiration ; car la procédure fait éviter les emportements et les excès du premier moment; souvent, par le laps de temps qu'elle impose, elle force l'esprit à la réflexion et éloigne les projets téméraires. Mais l'institution des Féciaux ne put inspirer, comme l'a cru le grand Bossuet, l'esprit de charité et de paix aux peuples de l'antiquité. Ce qui inspira plus que les Féciaux de tels sentiments aux Romains, ce fut la religion elle-même ; il n'était point permis d'engager une bataille pendant les fêtes de Saturne. On a vu là l'origine de la trêve de Dieu au moyen âge : je serais assez porté à le croire. L'Église n'a-t-elle pas emprunté au paganisme le droit d'asile qui était attribué, dès le principe, aux temples des faux dieux et aux statues impériales?

Lorsqu'il ne s'agissait pas des cérémonies de la paix ou de la guerre, on avait recours à des ambassadeurs extraordinaires nommés par le Sénat et choisis dans son sein; plus tard, ils furent nommés

par TEmpereur. Il en fut ainsi pour les négociations importantes, pour la conclusion des traités, et pour tous les cas d'arbitrage international dont Rome favorisa T extension et où elle aimait tant à s'entremettre.

Je ne parle pas ici dés otages, objet d'un gage odieux entre peuples, dont l'usage était, hélas ! si fréquent dans l'anticjuité et dont le nombre fut souvent considérable; on compta une fois, à la iin des Guerres puniques, trois cents des citoyens les plus qualifiés offerts à Rome par Garthage.

Les anciens connurent aussi des ministres publics dont les fonctions ont un certain rapport avec celles de nos consuls. On peut lire à ce sujet le travail de M. Tissot, sur les Proxénies ffrecqties et leur analogie avec les consulats modernes. Mais c'est là une institution plutôt grecque qu'italienne, qui se pratiquait dans les emporta ou marchés à grains, situés dans les ports de la Méditerranée orientale. Les Romains ne paraissent point avoir favorisé son développement. D'ailleurs tout le monde sait qu'à Rome les étrangers avaient- un juge spécial, le préteur pérégrin, qui tranchait leurs différends d'après le Jtis gentium.

Un abus bien remarquable des légations existait dans les Legationes liberœ qui étaient tout à fait du goût des patriciens. Les sénateurs qui avaient quelque affaire dans les provinces ou hors de l'empire, comme une succession, une villa à visiter, un comptoir à contrôler, ne se contentaient point

de prendre un congé du Sénat. Ils se faisaient donner le titre d'ambassadeurs ; les légations fictives étaient appelées liberœ parce que ni la fonction, ni le temps, ni le lieu n'en étaient déterminés. C'était une légation sans affaire, ni commission publique. Mais il n'y avait pas là une distinction purement honorifique. Ce n'était pas un vain titre que recherchaient les patriciens , ces hommes d'un sens si pratique et économes parfois jusqu'à l'avarice. Ils voulaient, à l'aide de cette faveur, faire un voyage d'affaires ou de plaisir aux dépens de l'État. Quelquefois la legatio libéra prenait le nom de legatio votiva lorsqu'elle avait lieu pour accomplir un vœu réel ou simulé. L'abus de ces légations onéreuses pour le trésor fut blâmé vertement par Cicéron : « N'est-ce pas une chose honteuse, dit le grand orateur au traité de Leg.^ qu'une ambassade qui n'a pas pour objet le service de l'État? Qu'estce qu'un ambasadeur sans instruction et sans aucun ministère qui se rapporte à la RépubUque? ^ Pendant son consulat, il en fit restreindre la durée à un an, et, sans l'opposition déplacée d'un tribun,

il eût môme réussi à supprimer complètement cet abus. La durée restreinte ainsi fut enfin fixée par la loi Julia de legationibua {Suet, Cœs., c. 42).

S 4. — Missions secrètes.

L'emploi des messagers secrets et des ruses de guerre n'a jamais été fréquent chez les peuples

eDcore en enfance; aussi n'est-il pas étonnant qu'un peuple fier comme les Romains , aux temps vertueux de la gloire républicaine, ait répudié son emploi dans la guerre. Ainsi les Romains n'estimèrent point la victoire du consul Servitius Pœpia sur Viriate parce qu'elle avait été achetée, et Tacite a pu consigner avec un certain orgueil : « Non fraude neque occultis, sed palam et armaWn populicm romanum hostes suosulcisd ». Il y a dans cet éloge une grande part d'exagération et de vanterie nationale. L'insinuation incessante des Romains dans les affaires de leurs voisins , les semences de division qu'ils surent habilement y entretenir étaient déjà, sous la République, des moyens frauduleux : Et, sous la décadence qui suivit les beaux règnes de l'empire, on peut trouver plusieurs cas où les Romains eurent directement recours à la trahison et aux missions secrètes. J'ai déjà eu l'occasion de citer un auteur très-précieux pour nous, A. Marcellin. Dans son récit vif et piquant de l'expédition de Perse, il nous en fournit im exemple intéressant, dans une circonstance où lui -môme fut employé ; « Il y avait en ce temps, a dit-il, un satrape de la Cordouenne soumise à la « puissance des Perses. Il s'entendait secrètement « avec nous, par la raison qu'ayant été en otage <c en Syrie et entraîné par la douceur des lettres il <c souhaitait personnellement de revenir au milieu «t de nous. Je lui fus député avec un centurion de « confiance pour découvrir plus exactement encore

«t ce qui se passait. Dès qu'il m*eut reconnu et reçu ce avec politesse, je m'ouvris à lui sans témoin sur « le motif de mon voyage. . . Il me donna un guide a sûr et fidèle... pour me conduire à de hauts a rochers éloignés de là. . . Nous y passâmes deux «t jours entiers, et le troisième jour, dès que le « soleil parut, nous vîmes la terre couverte d'ina nombrables bataillons. » Gomme on le voit il y a dans ce fragment un exemple curieux d'espionnage. Qu'est, en effet, le rôle d'A. Marcellin et du centurion qui lui fut attaché , sinon le rôle de deux espions? Et qu'est-ce que ce satrape, sinon im traître qui s'entend secrètement avec l'ennemi et dont l'ennemi accepte les services occultes? L'historien lui-môme laisse percer dans son récit le sentiment de mépris que lui inspire la conduite de ce fonctionnaire ; et il l'attribue aux bons traitements et à la civilisation romaine. — Cet exemple n'est pas le seul que nous connaissions : Grodefroy, dans son commentaire de la loi IX /Sfi quiSj au titre de legatis code Théod. , parle d'une députation qui fut secrètement envoyée par un prince étranger à Valentinien. Et Gerialis n'aurait point vaincu GiviUs retranché dans sa redoutable position de Votera, s'il n'eût accepté l'office de quelques transfuges qui, par des gués qui leur étaient connus, amenèrent deux ailes de cavalerie romaine sur les derrières de Givilis.

§5. — Nombre des ministres.

Aujourd'hui à la pennanence des ambassades correspond Tunité de Tambassadeur ; sauf pour les négociations importantes comme le congrès de Rastadt à la fin du dernier siècle ou de nos jours le traité de Francfort; chaque État a coutume d'entretenir des rapports avec un autre état par Tintermédiaire d^un seul ambassadeur. L'usage de Tantiquité au contraire était la pluralité des négociateurs respectifs. Quelle en était la cause? L'exemple des députés Lacédémoniens et du roi Démétrius, emprunté à l'histoire grecque par M. Egger, nous porterait à croire que les anciens voyaient dans cette collectivité une marque d'égard envers le souverain à qui était envoyée la députation. Peut-être aussi étaient-ils heureux de faire ressortir par la splendeur et l'importance de leur mission, la grandeur même de leur puissance et l'étendue de leur empire. Peut-être l'esprit méfiant de leur patriotisme se refusait-il à l'idée d'un ambassadeur unique (1). Enfin, dans le temps où les ambassades étaient discontinues et volontaires, on évitait par là dans les négociations le retard qu'eût produit la mort d'un seul legatus. Mais d'autre part ce sys-

(I) Le système do la pluralité, adopté par les Romains, a été conseillé par Philippe de Gommines. Un ambassadeur peut ainsi, il lui semble, réparer les fautes ou suppléer aux négligences de l'autre.

tème présentait plusieurs inconvénients et, avant tout, il augmentait les chances d'une divulgation indiscrète des affaires de TÉtat. Quoi qu'il en soit^ le Sénat romain avait pour principe de n'envoyer presque jamais moins de trois ambassadeurs. Dix était le chiffre ordinaire. C'était le nombre officiel pour assister un général en chef. Les députations des Féciaux étaient moins considérables. Pour les préliminaires de la paix, on en vit rarement plus de deux envoyés vers l'ennemi (Tite Liv., XXX, 43 ; XXVIII, 43).

S 6. — Choix des personnes.

On est frappé quand on pense à quels devoirs est soumis un ambassadeur et combien la valeur de son choix importe à l'État. Les anciens ne négligèrent point cette partie de leur gouvernement et ils furent généralement très-habiles dans leurs choix. Lauterbach prétend qu'ils envoyèrent souvent de jeunes gens comme ambassadeurs : c< Ro7nani, ditil, qui legationis mittendœ arhitri circumspectissimi fueurint etiam adolescentes misisse leguntur. » Lauterbach fait ici évidemment une méprise ; il confond les ambassadeurs avec les legati provinciales qui pouvaient se faire remplacer par leurs fils. Certes Démétrius qui s'irritait de l'envoi d'un seul ambassadeur par les Lacédémoniens se serait encore plus courroucé de l'envoi qu'eux ou d'autres peuples lui auraient fait d'un jeune ambassadeur, quand

même celui-ci eût trouvé une réponse aussi heu reuse que celle d'un envoyé français au Sultan (1). Le Sénat qui choisissait les lepati P. R. dans son sein devait forcément les choisir d'un certain âge, et Ton sait d'ailleurs qu'à Rome aucune fonction publique ne pouvait être exercée avant quarante ans. D'autre part les Féciaux, obligés de subir un long noviciat, ne pouvaient parvenir à la dignité sacerdotale qu'à un âge déjà mûr. Ce n'est donc point parmi la jeunesse que Rome recruta ses représentants.

S'il s'agissait d'une mission militaire, les anciens avaient soin de nommer des hommes de métier ou

de les adjoindre à l'ambassade.

En plusieurs occasions ils eurent même recours au ministère des femmes comme ambassadrices.

Sans remonter aux origiues et à l'entremise des femmes sabines, on connaît la célèbre députation de Veturie et de Volumie à Coriolan ; et ne voit-on pas que Rome, dans les moments critiques, sut faire appel aux sentiments les plus divers, à l'intimidation, à la terreur, comme aussi à l'amour de la famille?

Les Romains,si exigeants pour les qualitésmorales, ne craignaient pas d'envoyer des ambassadeurs difformes, surtout quand ces difformités prove-

(1) c Je ne sache pas, rëpondit-il au sultan, que la barbe donne du courage et do l'esprit, et les boucs, plus barbus que les hommes, n'en sont pas pour cela plus prudents ni plus sages. » Y. cette réponse piquante dans la dissertation deLauterbach» De nunlio.

naient de glorieuses cicatrices. C'est ce que nous prouve le trait suivant emprunté par A. Gentilis à Plutarque. Dans une ambassade on remarquait deux représentants dont Tun était difforme et r autre avait le visage défiguré par des blessures. Gaton s'en moqua par ce jeu de mots : <c Mittit populus romanus legationemquœnec caput nec pedes habet. »

L'éloge que nous venons de faire des Romains serait toutefois immérité s'il fallait attacher foi à un passage de Tacite au livre iv de ses Histoires, passage ainsi conçu : « Magnam in senatu agitatam controversiam si electione an sortitione sumi legaii debuissenty qui Vespasium occurrerent et quod pars vicerit sortiri legatos sectmdum vetera exempla voluerint. )> Mais Gentilis qui cite le fragment déclare que, malgé l'assertion de Tacite, il ne connaît point d'autre exemple d'un pareil choix de legati; et le silence des textes est d'autant plus significatif qu'il y est maintes fois parlé d'autres fonctions pour la nomination desquelles le sort décidait. J'ajouterai qu'il ne s'agit pas ici d'une véritable ambassade mais d'une simple députation à Vespasien.

A la fin de l'empire, quand les armées débordées ont perdu leur prestige, Rome tourne ses regards vers la se\ile force morale restée debout et qui puisse en imposer aux barbares. On voit alors les assemblées provinciales, élevées par l'empereur à l'état de conseils nationaux, recourir à l'autorité

de la religion et les princes de TÉglise, commençant r inauguration du régime municipal ecclésiastique, sont nommés par ces assemblées pour aller défendre les intérêts de leurs fidèles contre les ennemis du dehors ; plus d'un, comme saint Epiphane, y expose sa vie et ne recule pas devant de longs voyages. Les évoques deviennent ambassadeurs; ils sont chargés de la rédaction des traités. On voit saint Epiphane et Tévêque de MarseiUe, Grœcus, revêtus de ce caractère, consentir la cession de l'Auvergne pour reculer une invasion universelle. On voit des archevêques, comme Laurentius de Milan, aller vers: les rois barbares exercer leur ministère de protection. Bientôt même viendra le temps où un évêque de Ravenne, pour éviter de nouveaux désastres à Tltalie, réconciliera deux chefs barbares, Odoacre et Théodoric.

S 7. — Pleins pouvoirs et instructions.

Rome connut la distinction entre les simples ministres publics et les plénipotentiaires : ceux-ci ayant droit de faire quod e republica fideque sua essety les autres obligés de suivre de point en point les prescriptions du Sénat. D'ailleurs Rome eut peu recours aux plénipotentiaires dont le choix exige une confiance aveugle dans la personne du legatus.

Rien de plus fréquent dans les chancelleries modernes que l'usage d'instructions écrites, expédiées par chaque puissance à ses représentants. Dans

Tantiquité où les ambassades n'étaient point permanentes, le même besoin ne se faisait pas sentir. Le fécial prononçait toujours la môme formule et Tambassadeurrecevaitde^vive voix, avant son départ, les instructions du sénat. Les lettres de créance étaient aussi peu utiles : car, s'agissait-il d'une ambassade envoyée par les ennemis, elle devait être annoncée à l'avance ; d'autre part les Féciaux étaient connus par leurs vêtements blancs et la couronne de verveine qui ceignait leurs fronts, les legati par leurs robes de pourpre ; toutefois les ambassadeurs étaient toujours porteurs de litferœ qu'ils devaient remettre au souverain vers qui ils étaient envoyés. Nous lisons dans Aulu-Gelle que « Fabius dux legationis dédit ad Carthaginienses <c epistolam ubi scriptum fuit populum Romanum <c misisse ad eos bastam et caduceum, signa belli ce aut pacis... » Amnien Marcellin dit en parlant de legati : « Ils présentèrent les lettres de Tempe- « reur. » Nous possédons une constiution de Valentinien à Victor « dux ^gypti, relative aux nations voisines de l'Egypte et insérée au code Tbéodosien. Cet empereur veut que leurs ambassadeurs, dès qu'ils sont arrivés aux frontières de l'empire, fassent viser leurs lettres de créance : a Gum legati gentilium venerint, obsignari eo- <( rum tabulas oportet, » Et Valentinien ne voulut point écouter les ambassadeurs qui se disaient secrètement envoyés, parce qu'ils n'en avaient pas de preuve écrite. Enfin pour mieux faire ressortir

Tusage constant des litterœ, je citerai quelques extraits de Petnis Magister : « (Valerianus) ad eum « (ad Saporem) mittit cum litteris quibus eum ora.

« bal... » et de Priscus : « Attilas litteras ad

« imperatorem scripserat Edecon inpalatium

« admissus, imperatori litteras Attilae reddidit. »

• S 8. — Sauf-condxixt.

Il arriva plusieurs fois que les legati d'un peuple vers un autre, durent traverser le territoire de la République. Lorsque cette ambassade était étrangère aux Romains, ceux-ci lui accordaient librement le passage. Si parfois ils s'écartèrent de ce principe, ce fut par crainte d'une alliance secrète fomentée contre eux : par ce motif, ils arrêtèrent les envoyés de Philippe à Annibal, bien que Philippe ne fût point alors leur ennemi déclaré. Encore ces Ugati furent aussitôt relâchés (Justin,, liv. xxix, chap. 24).

S 9. — Cérémonial diplomatique.

Il serait intéressant de bien connaître le cérémonial diplomatique usité chez les anciens, j'en dirai quelques mots. Lorsqu'une insulte avait été faite à la dignité nationale, plusieurs féciaux étaient députés pour en demander réparation. Iforator ou paterpatratiis qui prononçait la sommation marchait la tête couverte d'un voile blanc de laine et ceinte d'une couronne d'herbes cueillies au Capitole. Le

Leroy. ^

voile était le symbole de Ja justice, sa blancheur signifiait la foi, et les herbes du Capitole rappelaient la patrie ; si les féciaux ne pouvaient obtenir la réparation, en signe de rupture, ils se déchiraient les vêtements, s'en retournaient à Rome et rendaient compte de leur mission au Sénat ; discussion s'engageait, puis la guerre était déclarée. C'était encore aux féciaux à en porter la déclaration, une ambassade sacerdotale se rendait donc près du peuple hostile, 33 jours au moins après la demande de réparation, et là, le 2)aterpatratîislain'' çait une pique dans le champ ennemi en prononçant une formule consacrée (1). Dans la suite, cette démarche fut remplacée par une cérémonie symbolique près du temple de Bellone. Les féciaux participaient aussi aux cérémonies de la paix et faisaient pour son rétablissement des démarches officielles; lorsque la paix était conclue à Rome, la cérémonie avait lieu sur la voie Sacrée ou dans le temple de la Concorde, les envoyés ennemis se présentaient avec des rameaux d'olivier : Dumont, dans la préface du Corps diplomatique, a retracé l'effigie d'une médaille représentant ainsi deux envoyés qui demandent la paix à Auguste. Le chef des féciaux, le paterpatratus , prêtait serment au

(1) Ex. « Quod popuius Ramanus homines que populi sommitum adversus populumRomanumbellum fecere doliquereque, quodquo popuius Romanus enim populo Sommitum hoininibus que Sommitibus bellum jussit, ob cam rem ego populusque Ro-^ manus populo Sommiti bominibudque Sommitibus bollum indico facioque. »

nom du peuple Romain et le traité devenait sacré. Pour le célébrer on faisait le sacrifice d'une truie (Suet. Tibère, ch. 28) : <c Fœdus in foro icit. Porca « cœsa ac vetere fecialium prœfatione adhibita. » Cet usage n'élait pas spécial aux Romains et on le trouve chez les Hébreux.

Sous le Bas-Empire, ces anciennes pratiques disparurent avec le paganisme. La relation de Priscus, si intéressante à tant de rapports, nous permet de suivre par la pensée les règles du cérémonial diplomatique à la cour de Byzance. Les ambassa* deurs étaient introduitspar lea magisteroffîciorum. « Legatos Enphemius introduxit. Is magistri offi- <t ciorum dignitatem adeptus. » Une fois introduit, ils présentaient leurs salutations à l'empereur et lui remettaient les titres de leur souverain, a (Ede- <c con in palatium admissus imperatori litteras « reddidit. » Si ces litterœ n'étaient point écrites en grec, on les traduisait séance tenante devant l'empereur, a His litteris lectis, digresso Edecone « eum Bigula qui ea qua3 Attilas verbis imperatori « denuntiari voluit interpretaturus venerat, etc... » J'aurais été curieux de savoir par quels signes les leffati militares (parlementaires) se faisaient reconnaître. Malheureusement mes recherches sur ce point sont demeurées infructueuses. La lecture d'A. Marcellin m'a cependant prouvé que les anciens se servaient, comme nous-, de signaux à la guerre, et j'ai lieu de présumer que cet usage devait aussi exister quand se présentaient des parlementaires.

Souvent dans le langage moderne, on dit qu'un homme est livré pieds et poings liés à son ennemi, c'est là aujourd'hui une métaphore ; c'était autrefois une triste réalité. Lorsqu'ils s'agissait de livrer un coupable à un peuple étranger, les féciaux le conduisaient au camp ennemi. Ils ordonnaient de le dépouiller de ses vêtements et de lui lier les mains derrière le dos. Puis ils le remettaient ainsi les poings liés (1). Tel fut le sort réservé au consul et aux tribuns qui avaient subi la honteuse capitulation des Fourches caudines. Des voix éloquentes ont justement flétri ces pratiques inhumaines de l'antiquité {2).

$ 10. — Archives.

Les traités de paix, une fois conclus et signés, étaient déposés dans le trésor public par les soins des questeurs. C'est du moins ce que nous laisse entendre un décret cité plus haut, en faveur des Juifs. Us étaient transcrits sur des tablettes qui se pliaient en deux et numérotés dans des armoires ou cassettes. Quelque valeur qu'on doive attacher à ces renseignements, il est certain qu'au Capitole étaient rassemblées les archives de l'Etat ; grâce à

(1) Barbeyrac, dans ses notes surGrotius, rapporte un passage de Xonius Marcellus où se trouve consigné un fragment de Yarron, relatif à cet usage. Voici : ■ Idem (Varro), h lU, De vita po- « puli Romani : Si cujus legati violait essent, qui id fecissent, « quamvis nobiles essent, uti dederentur civitati slatuerunt, ve- « nialesquo viginti, qui de his rébus cognoscerent, judicarentet c statueront, constituerunl. »

(i) Le réquisitoire do M. Dupin dans l'affaire Jauge.

cela, furent sauvés un grand nombre de traités lors de rincendie de Rome par les Gaulois. Plus tard, Vespasien qui reconstruisit leCapitole put encore y rassembler trois mille tables de bromse contenant les actes publics les plus anciens. Mais ils ne parait pas que l'érudition des Romains ait su tirer parti de si précieuses richesses, et il fallait que de son temps, Polybe vînt de la Grèce pour lire, dans [le Capitole^ les traités faits jadis entre Rome et Cartbage, tous actes dont Texistence n'était pas même soupçonnée par ceux qui pouvaient les consulter chaque jour.

Rome n'était pas la seule ville qui possédât des archives. Les villes grecques en avaient de semblables, sous le nom de Ypa(i.(jLaTeiov, et M.Egger (1) a consacré un chapitre de son ouvrage aux documents extraits des archives de la ville de Téos et concernant son dxoit d'asile. Peut-être aussi viendraitelle des archives de l'antique Gênes, cette table d'airain contenant une sentence arbitrale des Romains dans un différend entre les Génois et leurs voisins, tablette dont parle Dumont et qui, d'après lui, se trouverait dans une église de Gênes.

SU. — Deooirs de V ambassadeur.

Le premier devoir de l'ambassadeur est la discrétion. « Quand on veut exécuter un projet, disait Amilcar, il n'en faut parler à personne ; car il n'est

(1) Eludes historiques, page 2S0.

pas d'homme assez maître de lui-même, pour garder un secret et Tensevelir dans le silence; au contraire plus vous recommandez de ne point le révéler, plus on désire le faire connaître. Chacun croit l'avoir seul appris d'un autre, et il est bientôt divulgué. « On ne pourrait mieux faire ressortir l'importance de ce devoir si essentiel à l'ambassadeur et la difficulté de l'observer. Aussi les anciens comme les modernes avaient-ils voulu le sanctionner par une pénalité sévère. Assimilant aux transfuges les ambassadeurs qui trahissaient les secrets de l'Etat, ils les condamnaient à la peine du feu ou de la pendaison, a Transfuge ad hostes « vel consiliorum nostrorum renuntiatores aut «c vivi exuruntur aut furcœ suspenduntur » (loi 38 S 1 ff . depœnis). Les Romains poussaient même très-loin le sentiment de la discrétion et du secret diplomatique. Et quand les ministres d'Attila demandèrent aux envoyés Byzantins 1 le but de leurs missions, ceux-ci en témoignèrent une vive indignation. <c Nos vero obtestari, dit Priscus, nus- « quam hanc legem legatis impositam ut mandata c( edant et palam faciant, antequam eos ad quos tt missi sunt adierint, et in conspectum eorum « venerint. Neque hoc Scythas nescire qui saepe « numéro legatos ad imperatorem miserint. »

Un autre devoir non moins important des ambassadeurs est la fidélité et l'intégrité dans leur mission, la corruption était punie par la loi 1 pr. AT. de legejulia repetundarum (48, 11). On a discuté

pour savoir si, comme en Grèce, il était défendu aux ambassadeurs romains de recevoir des présents de Tétranger, je n'ose me prononcer ; en tout cas, les envoyés étrangers à Rome recevaient souvent des cadeaux du gouvernement romain (1).

c< Chez les Grecs, nous dit Quintilien au chap. 4 du livre vin de ses Institutes oratoires, on intentait souvent des actions sérieuses contre ceux qui s'étaient mal acquittés d'une ambassade et on examinait souvent en droit, s'il est permis ou non à un envoyé de dépasser son mandat et jusqu'où ce mandat peut s'étendre. » Les Grecs avaient pour cela un tribunal, le conseil Amphy ctionique ; à Rome, d'après ime loi qui remontait à Numa, le tribimal des féciaux avait connaissance de tous les délits relatifs à l'exercice du droit d'ambassade (Denys d'Halicamasse, Antiquités Romaines, 11,72) • Mais il ne paraît pas, d'après les historiens, que ces délits donnèrent lieu à Rome à de fréquents procès. Ils fournissaient plutôt des sujets de déclamation aux écoles des Rhéteurs ; c'est probablement à ce genre de travaux que Cicéron emprunte les exemples cités dans son traité De inventione^ exemples tirés de l'histoire, et qui, avant de devenir des sujets de déclamation, avaient pu, soit devant le sénat, soit devant le tribunal des féciaux,

(1) Y. p. ex. Histoire de France, par M. Guizot, p. 36 : « On y verra comme présents offerts à des députés Gaulois deux colliers d'or, cinq vases d'argent, deux chevaux caparaçonnés, des habits romains pour toute leur suite. » Y. aussi le même ouvrage à la page 51.

donner lieu à de sérieux débats. Aussi croyonsnous utile de les reproduire ici.

Le 1®' exemple concerne bien le droit des gens, mais il n'a pas trait directement au devoir des ambassadeurs. Il s'agit d'un général qui, enveloppé par les ennemis et dans l'impuissance de s'échapper, capitule et convient d'emmener ses soldats avec armes et bagages. Ce général doit-il être accusé de lèse-majesté? Tel est le plaidoyer dont s'occupe Gicéron; mais on comprend que si pareille imputation devait être portée contre le général, la môme accusation pouvait être dirigée contre ses complices, les legati mUitares qui avaient débattu avec l'ennemi les conditions de la capitulation.

Dans le 2® exemple, Gicéron suppose que les Rhodiens ont envoyé des ambassadeurs aux Athéniens. Les questeurs n'ont point remis à ces députés l'argent dont ils avaient besoin, ils ne sont point partis, disant qu'ils n'avaient point reçu des questeurs les frais de voyage qui doivent se prendre sur le trésor public. Devaient-ils partir? Chargés d'un mandat public avaient-ils dans cette faute des questeurs une raison suffisante pour se dispenser de remplir leurs devoirs? Telle est la cause que Gicéron suppose déférée aux tribunaux, et qui eut pu aussi bien se présenter à Rome que dans l'ile de Rhodes.

Enfin, dans le 8® exemple, il examine si un homme de la suite d'un ambassadeur doit être traité comme son chef et livré comme lui à l'en-

nemi, bien qu'il n'ait aucun caractère officiel et pubUc ; tel est le sujet que lui fournit un trait de Thistoire romaine. Lors du traité conclu avec les Samnites, un jeune homme de famille patricienne tint la victime (porcam sustinuit) par ordre du général. Le Sénat refusa de ratifier le traité : le général fut livré à Tennemi. Un sénateur proposa de livrer aussi celui qui avait tenu la victime : Gicéron examine ensuite quel réquisitoire avait pu faire le sénateur et quel plaidoyer aurait pu être prononcé en faveur du jeune patricien.

S 12, — Droits et prérogatives de f ambassadeur.

Nous avons eu peu de choses à dire sur les devoirs des ambassadeurs, les documents sont plus riches en ce qui concerne leurs droits ; grâce aux historiens, on peut embrasser dans son ensemble la doctrine, qu'à cet égard pratiquaient les Romains. Parmi les prérogatives du corps diplomatique, il en est trois qui attirent surtout l'attention : je veux parler de l'inviolabité, de l'exterritorialité et des droits honorifiques. Ces trois prérogatives existaient dans l'antiquité.

Rome reçut toujours avec de grands honneurs les envoyés des autres peuples. Ils voyageaient aux frais de la république. Le cursics publicus les amenait dans la capitale. On les logeait dans des maisons spécialement affectées à cet usage ou dans les hôtels garnis que louaient pour cela les ques-

teurs. Hors de Rome, Thospitalité leur était offerte par le parochus. Dans Tintérieur de la ville, les empereurs leur offraient des repas somptueux et des fêtes magnifiques (1). Au théâtre, ils occupaient la place des sénateurs. Au reste, Rome ne faisait en cela que suivre Tusage général d'alors, et les nations alliées rendaient aussi de grands honneurs à ses représentants. Elle-même les défrayait de tout jusqu'à ce qu'il eussent atteint les limites de son empire. Les ambassadeurs, à Rome, avaient aussi le privilège de porter l'anneau d'or dans le temps où les sénateurs et les chevaliers n'avaient pas encore ce droit (2). Ils avaient un vêtement distingué. Selon quelques-uns, il était de pourpre dans les négociations politiques. C'était, au contraire, une robe blanche, quand il s'agissait de devoirs de politesse et de convenance internationale.

Les privilèges extérieurs ont déjà leur importance, car ils marquent des égards mutuels et la reconnaissance de la souveraineté des nations. Toutefois, ils ont peu de valeur à côté du grand principe d'inviolabilité qui fait la base du droit des gens. Les Romains ont été très-rigoureux dans l'observation de cette règle. Leurs lois ont toujours

(\) Ces privilèges étaient aussi accordés aux princes de l'Eglise députés par chaque province et réunis en conseil. A Nicée, on fournit aux évoques assemblés et \ leur suite toutes les choses nécessaires par ordre de l'empereur. V. à ce sujet l'histoire de l'Eglise, par Rahrbacher.

\^l) Pline, liv. xxn, c. 3, et liv. xxxin.

défendu de manquer de respect aux ambassadeurs, et cela sous les peines les plus rigoureuses. La loi Julia, qui forme le dernier paragraphe du titre de legafionibnsj au Digeste, frappait ceux qui faisaient quelque injure aux legati hostium, et les coupables étaient abandonnés à la discrétion du peuple offensé dans la personne de ses représentants. On trouve dans les annales de Rome plusieurs exemples de Tapplication de cette peine. Qu'il me suffise de citer deux traits de Thistoire rapportés par Rollin : d'abord, la condamnation de M. Myrtilius et de L. Manlius, qui, accusés d'avoir porté la main sur des ambassadeurs carthaginois, leur furent livrés par ordre du préteur de la ville; et surtout l'exemple des ambassadeurs d'Apollonio, qui, dans une querelle, furent insultés par de jeunes sénateurs. Le sénat livra les coupables, sans avoir égard même à leur dignité, car l'un d'eux était édile.

Rome, fidèle à respecter l'inviolabilité des legati hoatiunij exigea, la réciprocité dans ses rapports internationaux. Plus d'une guerre fut déclarée comme seule sanction possible de ce principe. Tel fut le cas de Fidene, qui se rangea du côté des Veiens, et, après sa révolte, eut l'audace de tuer les ambassadeurs romains.Mais, une fois la satisfaction obtenue, Rome aimait à se signaler par une générosité grandiose. Ainsi, les ambassadeurs romains ayant été maltraités par les Carthaginois, on amena à Scipion les envoyés de Garthage, et on lui demanda quel traitement il leur infligeait. Il ré-

pondit qu'il ne ferait rien qui pût ressembler a r odieuse conduite de Carthage envers les délégués romains.

L'inviolabilité diplomatique parut tellement sacrée aux anciens, qu'ils reconnurent la nécessité de l'observer même envers les ennemis, et nous lisons dans la huitième Verrine de Cicéron : « Legato- « rum jus divine bumanoque vallatum estpraesidio, « cujus tam sanctum et venerabile nomen esse de- «t bet ut non modo inter sociorum jura sed et bos- « tium tela incolume versetur. » Gomme on le voit, même après la déclaration de guerre, Cicéron enseigne que le principe doit être respecté.

Le corollaire le plus direct de l'inviolabilité est l'exterritoriaKté, c'est-à-dire le droit pour les legati d'être exempts de la juridiction du lieu où ils sont envoyés. Les textes abondent sur ce privilège. Je sais bien qu'ils ont trait aux legati provinciales^ mais ils me semblent applicables a fortiori aux ambassadeurs, comme le prouve l'exemple des députés de Tarquin (1). J'en parlerai plus loin, dans le second chapitre. Je dois cependant regretter que Cicéron n'ait pas traité plus longuement, dans son Traité des inventions, les questions de récusation, et qu'il ait omis de signaler des exemples de ce genre de causes. Il eût vraisemblablement parlé des ambassadeurs. On peut aussi appliquer aux ambas-

(1) Dalloz se plaint que les lois romaines ne s'expliquent pas clairement sur la question de savoir si les ambassadeurs sont soumis à la juridiction du pays où ils sont envoyés.

sadeurs les règles concernant les absentes repuhlica causa ^ telles que les actions publicienne et contre-publicienne .

Enfin, il est un texte sérieux que je dois signaler : c'est la loi % G. de Vectig. .et Commise. ^ constitution du Bas-Empire adressée par Gratien et Théodose au cmies scier ojrum largitionum. Elle est relative aux legati gentium devoiarum^ c'est-à-dire aux envoyés des nations alliées ou tributaires. Elle les soumet à Timpôt pour les marchandises importées par eux sur le territoire de Rome, mais leur donne le droit de franchise pour celles qu'ils exportent : « Quas vero ex Romano solo ad propria defe- « runt has habeant a prœstatione immunes ac «t libéras. »

Les diverses prérogatives que nous venons de signaler rapidement n'étaient point réservées aux chefs de la mission. Elles étaient données à sa suite, composée des ambassadeurs et des simples comités, ainsi qu'on peut le voir dans la loi 7, flf. ad lege^n Juliam de vi publica^ 48, 6 {legatOy oratoreSj comitisve). Les bagages eux-mêmes étaient inviola))les.

S 12. — Politique romaine.

Après avoir examiné quels furent le caractère et les fonctions des agents de la politique romaine, ce serait le moment de nous demander quelle fut cette politique en Italie et hors de lltalie. Mais jamais question n'a plus divisé les histo-

riens et les philosophes. D'un côté, Duaren et Mommsen ont fait reloge de cette politique, Duaren attribue à la bonne foi des Romains leur prodigieuse fortune. Mommsen dit que la politique de Rome ne fut point inspirée par un but d'avarice, d'ambition ou de conquête, mais par le droit de légitime défense. Bossuet a aussi chanté les vertus des Romains. Dernièrement encore, M. Achille Morin (1) opposait à la perfidie grecque et aux procédés carthaginois la maxime romaine : « Etiam «c hosti fides servanda. » Mais Montesquieu, qui à lui seul vaut toutes les autorités, a été très-sévère dans son appréciation. Au chap. 6 delà Qrandeur et Décadence des Romains^ il montre leur mauvaise foi lorsqu'ils détruisirent Carthage. Il fait voir l'esprit insinuant et orgueilleux du Sénat, et il flétrit ses agissements trompeurs : « Leur coutume étant de « parler en maître, leurs ambassadeurs qu'ils en- « voyaient chez les autres peuples qui n'avaient « point encore senti leur puissance étaient sûre- « ment maltraités ; ce qui était un prétexte sûr « pour faire une nouvelle guerre. » Machiavel a donné à la politique romaine des éloges qui se fondent sur des considérations pratiques, et il y en a ime notamment, <c que les promesses forcées peu- « vent se rompre ; mèmement celles qui regardent « et concernent le bien publique, si tost que la « force est passée, peuvent estre violées sans crime a de celui qui le fera. »

(1) Y. le livre de cet auteur : Les lois relatives à la guerrOi

s 13. — Injiuence du droit romàm sur le droit des

gens moderne.

L'influence du droit des gens romain sur le droit des gens moderne fournirait un beau sujet d'étude qui demande, hélas ! une plume plus habile que la nôtre. L'analyse des auteurs modernes en fournirait la base naturelle. En eflFet, les publicistes peuvent être divisés en deux écoles : une école historique et une école dogmatique. Dans celle-ci, le droit romain n'a exercé qu'une autorité très-indirecte. Il n'en est pas de môme pour la première école, à laquelle appartiennent les Machiavel, les Gentilis, les Grotius, les Bynkersock et les Wattel (1). 11 serait trop long d'énumérer ici toutes les citations que ces écrivains ont empruntées aux lois de l'ancienne Rome pour en faire la base de leur doctrine. Qu'on me permette cependant de citer la charmante préface que Machiavel a placée en tête de ses Discours sur l'état de guerre et de paix :

a Souventefois , j'ay considéré en moy même «c l'honneur étrange que Ton porte à l'antiquité, « voire jusques à rachapter à gros deniers un frag- « ment d'une vieille image, que l'on garde après « en «cabinet comme une précieuse relique ; l'on a montre aux gens par grande excellence, et ceux

(l) Cependant Wicquefort, qui appartient à la seconde école, semble avoir peu ressenti l'influence du droit romain : cela tient peut-ôtre à la forme de son ouvrage^ rédigé sous forme de mémoires.

ce du mestier se tiennent bien fiers d'en avoir la vue « pour y prendre patron. D'autre part, je me suis « grandement esbahy de nous voir quasi adorer les « hauts faits et vertueux de tant.de royaumes, ré- « publiques anciennes..., et ne voir personne qui « preigne peine de les ensuyvre... D'où vient cela? « Je crois qu'il procède en partie de la couardise, « vilainie et lascheté à lacjuelle nous sommes venus « par la nourriture de notre temps, trop délicate et « ambitieuse ; en partie par ignorance d'histoire et « faute de n'en lire les livres ou de ne les entendre « au fond et bien savourer et gouster ; car la plu- « part de ceux qui les manient np cueillent que la a fleur tendre des amours, des armes, morts, triom- « phes et accidents divers qui s'y voient; laissent « le fruit principal de leurs moyens et prudentes « conduites dans leurs afiaires, que surtout il faut « connoître et en user au besoing, etc. . . Mon entrece prise tend, en somme, à faire ouverture du moyen a qu'il convient à tenir pour tirer profit de l'his- « toire. » L'impulsion donnée par Machiavel fut suivie par les publicistes qui vinrent après lui. Lisez par exemple Wattel, le plus sobre en réminiscences historiques : vous y verrez, à chaque chapitre de son livre, l'influence du droit romain manifestée par un trait de l'histoire de ce peuple. Il est évident que Wattel a empruiité aux usages et au droit diplomatique des Romains ses théories sur le traitement à infliger aux ambassadeurs suspects ou conspirateurs, sur les représailles envers l'ambas-

sadeur ennemi, sur les limites de Tinviolabilité^ sur les missions secrètes, etc. Et si Ton pense que ces écrivains ont pu, à bon droit, être appelés les créateurs du droit des gens moderne, conmient douter après cela que le droit romain ait exercé sur la législation internationale une influence considérable (1) ? Ne possédons-nous pas un mémoire de Tabbé Barthélémy sur le partage du butin chez les anciens, mémoire qui lui fut demandé par lord Stanley, lors des débats que soulevèrent les fortunes des généraux des Indes ! Et les écrivains contemporains qui ont cherché dans les souvenirs de rhistoire antique les principes et la pratique de la diplomatie se sont-ils donc proposé un but abstrait d'érudition? Non, eux-mêmes le reconnaissent, ils ont voulu a propager des notions plus justes sur un <( sujet toujours digne de l'attention des légistes, « surtout ceux qui sont mêlés à la pratique du droit <c des gens. » C'est que, de quelque côté qu'ils se retournent, ils aperçoivent la chaîne qui relie les ' temps. « On ne me prêtera pas, dit M. Egger, l'am- « bition de m'ériger en avocat consultant des parte lements et des princes, sur des matières de droit « public. Seulement je pense et je voudrais avoir

(4) M. Faustin-Hëlie (t. II, p. 528, 1. c), exposant le système le plus large qui ait été enseigné sur Tinviolabilité des ministres publics, dit que ce système, enseigne dans les temps modernes par Bynkersock, Grotius, etc..., « paraît avoir pris sa source dans un texte de la loi romaine, Sancti habentur legati. > (Liv. zvii, D. de legationibus.)

(5) Page 12 de la préface de ses Etudes historiques.

Leroy. 4

a montré dans ce livre que les exemples de la po- « litique ancienne peuvent encore aujourd'hui a éclairer le gouvernement des sociétés. »