DES DÉPUTATIONS PRO\TNCIALES

Ce chapitre ne sera plus consacré, comme le précédent, au droit des gens, mais au droit administratif des Romains et à une institution qui a occupé dans leur gouvernement une place considérable. Tout le monde sait que l'empire asservit la capitale, mais dota au contraire les provinces de belles libertés administratives. Le sujet que nous nous proposons d'esquisser ici en est une preuve frappante, tant il est vrai que les nations comme les individus ont des organismes vitaux dont le despotisme ne peut les priver sans les condamner à mort! Quelle que soit en effet la forme de l'Etat, les gouvernés sont souvent obligés de communiquer avec le pouvoir central pour traiter des affaires intéressant leurs cités ou leurs provinces, et comme la poste n'existait pas chez les Romains, les sujets de l'empire envoyaient dans ce but, à l'empereur, des députations qu'on appelait legatio provincialis^ legatio fnimicipalis. C'était là ime image de représentation nationale, faible image sans doute, car ces députés n'avaient pas de puissance positive et ils ne volaient pas l'impôt fixé chaque année par indicto. Mais enfin, toute faible qu'elle fut, cette

institution permettait aux Césars de connaître les besoins de leurs sujets et de les soulager.

Nous diviserons ce chapitre en 3 paragraphes :

1** Des formalités ;

2** Des devoirs des legati;

3^ De leurs droits.

S I. Formalités.

Quand un municipe ou une province se proposait d'envoyer une députation à Rome, les curiaux s'il s'agissait d'un municipe, les lionorati s'il s'agissait de la province se réunissaient dans la curie ou dans le principal édifice de la métropole. Là ils s'occupaient du but de la mission qui était soit d'implorer le secours du prince, soit de lui porter \aurum coronarium^ soit de lui adresser quelque autre demande. Ces réunions portaient en Occident le nom de comentus; en Orient on les appelait jcoiva. En Gaule, elles furent implantées par Auguste en 27 avant Jésus-Christ. Il fit rédiger dans la première assemblée (1) un dénombrement général qui servit de base à une nouvelle assiette de l'impôt plus onéreuse que celle qui était établie auparavant. Ces assemblées devaient se réunir au moins une fois l'an (2). De cette sorte, chaque gouverneur avait à

(i) Tenue à Narbonne» V. Quizot, Histoire de France, p. 56.

(2) V. Pline, épttre 52, livre x. — Indépendamment de ces assemblées ordinaires, il y en avait d'extraordinaires convoquées spontanément ou sur une demande du gouverneur.

ses côtés un conseil provincial, son guide et son surveillant, que Tempire garda comme un instrument très-utile d'administration. Ce fut dans une de ces réunions que les députés des cités gauloises décrétèrent à Lyon, où ils se rassemblaient alors, l'érection d'un temple gigantesque dédié à César Auguste. En 418, le gouvernement impérial promulgua un édit renouvelé de Gratien. Par cet édit Honorius ordonna que tous les gouverneurs, les honorati et curiaux se rassemblassent chaque année à Arles « des ides d'août aux ides de septembre » sous la présidence du préfet du prétoire des Gaules pour lui soumettre leurs vues sur les besoins du pays. Mais Honorius eut beau s'étendre avec complaisance sur les charmes de la ville, l'assemblée d'Arles ne réunit que ceux qui n'osèrent braver l'amende de 3 livres d'or imposée par l'empereur aux absents : ce qui montre dans quel état de torpeur les nations sont plongées par le despotisme, li'assemblée une fois réunie, la discussion s'engageait, puis on procédait au choix des délégués qui était toujours pris parmi les décurions, plus tard parmi les évoques, ainsi que du reste nous l'avons vu dans la première partie de notre thèse. Les Utterœ, contenant le but de l'ambassade, le nom des commissaires et la signature de leurs commettants, étaient ensuite présentées au gouverneur qui après les avoir reçus devait organiser ladéputation. Sans nul doute, et on le devine aisément, la liberté des réunions ne fut pas toujours respectée par

les gouverneurs qui par là voyaient souvent critiquer leur administration et ébranler leurs crédits. Car les empereurs insistèrent à maintes reprises pour proclamer l'indépendance des congrès provinciaux, comme on le voit dans une constitution de Constance et de Constantin, inscrite au Code Théodosien (1) et empreinte d'un esprit très-libéral. Ils comprenaient, ces maîtres du monde, l'utilité, la nécessité même d'une institution qui n'était pas, quoi qu'en puisse dire M. Egger, « une simple formalité, un simple rouage de l'administration de l'empire. » Etait-ce donc pour accomplir une simple formalité que les habitants de Tripoli envoyèrent à Valentinien pour lui dépeindre leur état malheureux et désespéré (2). Il est vrai qu'en Gaule les assemblées provinciales ne paraissent pas avoir fonctionné bien utilement ; mais en Italie, près du centre de l'empire, le souci de l'indépendance nationale et le souvenir des libertés publiques se conservèrent plus vifs qu'en Gaule. Aussi, tandis qu'en Gaule les conventus avaient des attributions purement locales, l'empereur les consulta quelquefois en Italie sur des questions générales, et l'on vit Népos consulter le conventus des villes Liguriennes, réuni à Milan, sur la question de paix ou de guerre, c'est-à-dire sur ce qui forme la plus haute prérogative des corps politiques. La noblesse de Ligurie.

(I) Livre xii, litre i2, loi r«.

(i) V. A. Marcellin, chap. 6, livre xxviik

remarquable en tout temps par son intelligence, s'y rendit très-nombreuse et, après une longue délibération, elle conseilla la paix.

Les besoins du Trésor firent réglementer les députations sorties des conventus. D'un côté, Vespasien défendit aux villes d'envoyer à la fois plus de' trois leçati. D'autre part, les empereurs qui lui succédèrent voulurent que le préfet du prétoire fît de la mission une instruction préalable. Si des doutes s'élevaient dans son esprit sur la justesse des réclamations, il envoyait les lettres de demandes à l'empereur; mais, par mesure d'économie sans doute, la loi III de Legatù, au Gode Théodosien, veut que ces lettres soient apportées par un seul legatus. Du reste, n'oublions pas que cette loi date d'une époque ultérieure.

Nous ne connaissons pas le cérémonial qui était pratiqué à la Cour à l'égard des députations. Nous savons seulement que le chef de l'ambassade prononçait un discours où il plaidait la cause de ses concitoyens et l'empereur lui répondait en lui accordant ou en lui refusant la faveur qu'il sollicitait. Nous ne possédons, que je sache, aucun des discours qui furent prononcés dans ces occasions ; c'est là une perte qui est peu considérable. Il aurait été curieux cependant d'en connaître quelques-uns, quand ce ne serait que Voratio de Scopelîen, qui défendit devant Hadrien le droit qu'on voulait ôter aux villes d'Asie de cultiver la vigne.

Ces fonctions qui étaient devenues des charges

nouvelles pour les curiaux et qui étaient exercées à tour de rôle donnaient lieu à des honneurs, et une inscription citée par M. Egger place ces commissaires après les édiles.

S IL — Des devoirs des legati.

La jurisprudence du Digeste, du Code Théodosien et du Gode Justien, détermine avec. précision les limites de ces obligations onéreuses pour les magistrats provinciaux.

Comme tout mandataire, le legatus doit accomplir fidèlement sa mission depuis le commencement jusqu'à la fin. Tout d'abord, il ne peut partir sans avoir reçu l'autorisation nécesssaire. Nous avons vu en eflet que les Utterœ ou lettres d'institution étaient examinées par le préfet du prétoire qui écartait les demandes sans objet utile. Si le legatus dont la mission avait été regardée comme frustratoire venait cependant à Rome malgré la défense du préfet du prétoire, comme on craignait qu'il ne cherchât là un prétexte pour déserter la curie et rompre la chaîne qui le rivait à la cité, alors, aux termes de la loi VI, livre xii, titre 12, de legatis (Code Théodosien), il devait repartir immédiatement; il ne pouvait à son retour faire usage du cii/rsus publicus et il revenait à ses

frais dans sa province « cum ifijuria sui adprovinciam propriis animalibus revertentur. »

Le plus souvent, les curiaux ne furent pas saisis d'un grand zèle pour de telles missions. Aussi des pénalités frappaient le legatus qui ne voulait pas accomplir cette mission. Celui qui s'y refusait et qui ne pouvait prouver à la curie qu'il était empoché par un cas de force majeure, était frappé d'une peine extraordinaire. Non-seulement le legatus devait remplir son devoir, mais il devait s'y livrer sans désemparer ni s'occuper de ses affaires personnelles.

Nous verrons tout à l'heure que le plus grand privilège du legatus est le pis revocandi donium^ c'est-à-dire le droit d'opposer à toute demande intentée contre lui une exception dilatoire. Et cependant comme toute règle, ce privilège a de justes limites. Ainsi le legatus devra se laisser poursuivre s'il a contracté pendant sa 'mission ou ita ut durante legatione debitum solve* retur. Peu importe d'ailleurs qu'il s'agisse d'un contrat ou d'un quasi-contrat. Le Digeste en donne un exemple : Si sa femme divorce avec lui pendant son séjour à Rome et qu'ensuite il soit actionné en paiement de la dot ; dans ce cas, comme il y a un quasi-contrat résultant du divorce, le legatus devra se défendre à Rome, car divorcer c'est se soumettre à toutes les obligations nées de la désunion, et dès lors au paiement immédiat de la dot. Le legatus devra au moins contestari Ittem s'il est

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poursuivi par [suite d'une action temporaire, parce qu'autrement l'action du créancier pourrait s'éteindre. En cas de damnum infectum, le legatus devra fournir à son voisin les sûretés suffisantes ou laisser celui-ci prendre possession du bâtiment qui menace ruine (loi 28, § 3 D. de judiciis). Ce sera aussi à bon droit que le légatus sera actionné pour un délit que lui ou un de ses esclaves aura commis dans le cours de la mission. « Legati ex dece lictis in legatione commissis coguntur judicium a Romae pati : sive ipsi admiserint, sive servi eo- « rum»(loi 24 ff. de judiciis).

D'ailleurs, le môme motif qui a fait accorder au legatus le jus revocandi domum, l'oblige à n'exercer aucime action à Rome, sauf quand il s'agit de réparer une injure ou un dommage.

S III. — Droits des Legati.

Nous ne dirons rien des prérogatives extérieures telles que le droit d'user du cursus publions, de recevoir la rétribution municipale appelé legati vum et payée à l'avance. (Loi 2, § 3 t2é legationibus. — Loi 10, S 1, eodem titulo.) Nous parlerons seulement des droits les plus importants et de la condition privilégiée dont jouissait le legatus.

Nous avons dit plus haut que ce fonctionnaire ne devait pas s'occuper de ses affaires personnelles.

Ce principe avait ses exceptions et la loi 12 ff, de legationifms nous apprend, en effet, qu'il pouvait s'acheter une maison dans sa patrie, gérer et défendre les intérêts de son pupille. Il pouvait par un intermédiaire se plaindre à l'empereur et lui exposer ses griefs contre la ville qui l'avait envoyé (1). Il arriva souvent que la môme personne fut envoyée comme legatus de plusieurs villes à là fois. Mais alors elle n'obtenait qu'une seule indemnité de voyage. Les empereurs favorisaient beaucoup cette fusion dans l'intérêt du trésor. Et nous possédons une constitution de Valentinien, Gratien et Théodose qui dut à ce point de vue développer l'institution des legati provinciales. Chaque ville eût mieux aimé envoyer des députés spéciaux qui fussent ses représentants directs. Mais les empereurs s'opposent à la trop grande multiplication de ces ambassades. Si plusieurs villes d'une même province désirent envoyer des députations, elles devront s'entendre entre elles et d'un commun accord nommer trois commissaires (2).

Nous voici amenés au privilège le plus important des legati. Je veux parler de ce qui concerne la juridiction : sujet très-délicat et qui a donné lieu ù des dissertations considérables. C'est à Bynkersoek {de Foro legatoriim) que revient l'honneur d'avoir dégagé cette matière déjà approfondie par

(1) L.2. D. pr. de legationibus.

(^) L. VII. Code Théod., livre, xn, titre iî.

Cujas. Le savant Hollandais a le premier fait voir qu'il s'agissait, dans les textes, non des ambassadeurs romains^ mais de simples fonctionnaires.

Mais n'oublions pas que, selon nous, ces prérogatives appartenaient aux véritables ambassadeurs.

Ceci posé, quels étaient exactement les privilèges juridiques accordés aux legati ?

Il faut successivement envisager les droits dont ils jouissaient, soit comme demandeurs, soit comme défendeurs.

D'abord, comme demandeur, le legatus devait s'abstenir de toute action et cependant, nous ne saurions trop le répéter, il pouvait agir s'il voulait réparer une injure ou un dommage qu'il avait souflFert. Il y avait là une question d'intérêt et d'honneur trop urgente pour la différer jusqu'à la fin de la mission. Et, du reste, puisqu'il devait défendre aux actions intentées contre lui pour les délits qu'il avait commis pendant sa mission, il était bien juste que dans la môme mesure au moins la loi lui donnât le droit d'agir.

Ainsi, nous remarquons que de ce côté il devait en général s'abstenir et qu'il jouissait rarement du droit commun.

Examinons maintenant les droits qu'il avait comme défendeur.

A part quelques cas signalés plus haut dans le précédent paragraphe, les Romains accordaient au legatm un prœjiidtcium fori extrêmement remarquable et connu généralelnent sous le noîn de

Jus revocandi do7mim. « Legatis in eo quod

« ante legationem contraxerunt revocandi

c< domum suam jus datur » (1), faveur qui ne leur était pas spéciale mais qui était accordée à tous ceux qui venaient à Rome pour aflPaires d'Etat. Nos idées modernes ont peine à se familiariser avec cette dualité de domicile d'origine qui nécessitait de tels privilèges. Mais les Romains avaient pour principe que Rome est la commune patrie de tous les citoyens, et le juge de Rome était compétent pour juger les affaires des citoyens résidant à Rome bien que domiciliés dans les provinces.

Le jus revocandi domum devait être invoqué sous caution et au début de l'instance (Loi dernière au Code, de exceptione. Loi 2, § 6. D. de judiciis). Autrement Tinstance eût été liée et elle aurait suivi régulièrement son cours. « Ubi semel accep- « tum est judicium, ibi et finem accipere débet. r> (Loi 30 D. de-judiciis.) Le legatus qui faisait adition d'hérédité pendant son séjour à Rome avait-il le « jus revocandi domum » contre les créanciers héréditaires ? Non, dirons-nous, si nous ne consultons que les principes, car Tadition d'hérédité faite, pendant sa mission, par le legatus, peut être assimilée à un contrat. Et cependant ici, par faveur^ on étendait le privilège jusqu'à cette hypothèse : c'est que presque toujours l'adition d'hérédité est lucrative et, de plus, elle entraîne à sa suite un ensemble d'affaires qui, si dès maintenant, elles

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avaient cours, détourneraient complètement le député de sa mission. Même décision était donnée au cas où il était institué héritier fidéi-commissaire. (Loi 28 D. de judiciis). Mais, évidemment, si le legatus était Théritier fiduciaire, le fidéi-commissaire ne jouissait pas de la môme faveur.

Les lois que nous venons de citer sont relatives aux actions civiles. D'autres lois ont des solutions analogues pour les actions criminelles (1).

L'utilité du jus revocandi domum a fait l'objet d'un débat entre Gentilis et Bynkersoek. Nous nous rangeons pleinement à l'avis de ce dernier. Ceux qui traitaient avec les leffati devaient connaître la condition juridique de ces députés; dès lors ils ne devaient point traiter avec eux sans des garanties sérieuses ; et puis le privilège revocandi domum n'était point accordé pour les contrats passés à Rome dans le cours de la mission.

On eut beau accumuler les honneurs et les prérogatives sur les députations provinciales, l'empressement des citoyens pour ces charges ne fut guère plus grand, et le plus souvent ils cherchaient à s'y soustraire. Sans invoquer le témoignage de l'histoire, il suffit, pour le voir, de consulter les textes et de lire ce qui regarde les excuses presque aussi réglementées qu'en matière de tutelle. Ainsi 1^ le père de trois enfants vivants était, par là môme, exempt de cette charge (1) ; 2° une legatio

(i) Loi 24 ff. De judiciis.

(2) Loi 1. Gode Justinien, livre x, titre 63.