EXPOSÉ DES MOTIFS

(Annexé au procès-verbal de la séance du Corps législatif du 16 février 1865).

Exposé des motifs d’un projet de loi concernant les chèques.

Messieurs, le Corps législatif a déjà été saisi des questions relatives au timbre des chèques, vers la fin de sa dernière session. L'exposé des motifs qui fut présenté alors, le rapport de la commission du budget et surtout la délibération qui s’en est suivie en séance publique, et à laquelle la plupart d'entre vous se reporteront probablement, nous dispensent de donner aujourd'hui de longs développements aux observations que nous devons vous soumettre à l’appui du projet de loi par lequel le Gouvernement vous propose de régler tout ce qui concerne la législation des chèques.

Il nous paraît cependant nécessaire de rappeler en quelques mots les faits qui se sont passés l’année dernière.

Le Gouvernement, préoccupé du désir de propager l'usage des comptes courants et l'emploi des chèques, pensa qu’il était opportun de lever l'obstacle que les lois relatives à l'impôt du timbre pouvaient opposer à cette propagalion.

En effet, le chèque est l'écrit qui sert à effectuer et à constater le retrait, soit au profit du déposant, soit au profit d’un tiers, de tout ou partie de fonds déposés en compte courant. Lorsque ce retrait était effectué au moyen d’un récépissé, ce récépissé devait, aux termes des lois, être revêtu d’un timbre fixe de 50 centimes. Si ce même retrait était opéré au moyen d’un mandat, ce mandal était assujetti à un timbre proportionnel de 50 centimes en moyenne par 1,000 francs. Le Gouvernement proposa de ne plus assujettir les chèques, sous forme de mandat, qu’à un timbre fixe de 10 centimes.

La commission du budget entra dans les vues du Gouvernement, elle pensa même qu’il y avait lieu d'aller plus loin et proposa pour les chèques, sous quelque forme qu’ils fussent émis, un droit fixe de timbre, réduit à la limite extrême de 3 centimes. Le Gouvernement se rallia à cette proposition, 11 faut ajouter que, dans le projet de la commission, comme dans le projet primitif du Gouvernement, la faveur du timbre réduit n’est accordée au chèque qu’autant qu’il ne serait pas négociable par voie d’endossement.

C'est cette mesure qui souleva une vive discussion dans le sein du Corps législatif;

Plusieurs honorables députés revendiquèreut énergiquement pour le

chèque le double privilége de la transmission par voie d’endossement ct de l'exemption d'impôt. =

Le Gouvernement résista, non qu’il méconnût l'intérêt que pouvaient présenter, au point de vue économique, les facilités qui seraient données à l'émission et à la transmission des chèques, mais parce qu'il craignait que les faveurs accordées au chèque non défini encore, et non réglementé par la législation, ne profitassent à d’autres papiers, el particulièrement à certains effets de crédit, au préjudice des droits du trésor et de l'équilibre du budget.

Dans cette situation, un honorable député proposa l’ajournement, en vue de permettre au Gouvernement, dans l'intervalle des deux sessions, d’étudier la question dans son ensemble et de rechercher les moyens de concilier l'intérêt économique et les garanties fiscales.

Cet ajournement, auquel le Gouvernement ne s’opposa pas, fut prononcé par le Corps législatif.

En conséquence, dès la clôture de la cession, le Gouvernement institua une commission spéciale chargée de procéder aux études réclamées par le Corps législatif, et invita plusieurs des honorables députés qui avaient soulevé le débat ou qui y étaient intervenus, à faire partie de la commission conjointement avec les représentants du Gouvernement qui avaient soutenu la diseussion (1) ; parmi les membres du Corps législatif se trouvaient le président même de ce corps. M. le duc de Morny, parmi les représentants du Gouvernement, M. Rouher, ministre d'Etat.

La commission constituée décida qu'avant de délibérer elle procéderait à une sorte d'enquête. Elle appela dans son sein et entendit successivement les chefs ou les représentants des principales institutions de crédit de Paris et de Lyon, plusieurs banquiers notables de Paris et des départements, et enfin le directeur général de l'administration de l’enregistrement et des domaines.

C'est après s'être entourée ainsi des lumières de la pratique et de l'expérience que la commission a rédigé et voté à l'unanimité un projet de loi. Ce projet, adopté par le Gouvernement et par le Conseil d'Etat, est celui que nous avons l'honneur de proposer à votre approbation, sauf deux modifications légères introduites par le Conseil d'Etat, et que nous aurons l'honneur de vous signaler à l’occasion des dispositions auxquelles elles se rattachent.

L'enquête, Messieurs, et l'étude approfondie à laquelle se sont livrés En AI RU LIL D AE et LRU pere © LR.

(4) Cette commission était ainsi composée : $. Exc. M Rouher, ministre d’État, président ; S. Exec. M. le duc de Morny, président du Corps législatif ; M. le comte de Germiny, sénateur; M. Vuitry, vice-président du Conseil d'Etat, gouverneur de la Banque de France; MM. Gouin, Ollivier, Darimon, Mathieu, députés au Corps législatif; M. de Lavenay, conseiller d'Élat ; M. Denière, président du tribunal de commerce de la Seine ; M. Bosredon, maître des requêtes au Conseil d'État, secrétaire rapporteur, et MM. de Féligonde, auditeur au Conseil d'État, et Chauvy, attaché au ministère d'Etat, secrétaires adjoints,

la commission spéciale, le Gouvernement et le Conseil d'Etat, ont fait ressortir de la manière la plus nette et la plus évidente les deux points qui, dès le principe, avaient préoccupé le Corps législatif et le Gouvernement : d'une part, intérêt de donner à l'émission on à la transmission des chèques toutes les facilités et toutes les sûretés possibles ; d'autre part, nécessité de donner à la perception de l’impôt sur les papiers autres que le chèque, de sérieuses garanties.

L'intérêt qui s'attache à l’émission et à la transmission des chèques s'explique de lui-même; il a d’ailleurs été mis parfaitement en relief, l'année dernière, dans la délibération du Corps législatif; les dépôts de fonds en compte courant dans les caisses ouvertes et organisées à cet effet, groupent une foule de petits capitaux, et leur donnent ainsi une puissance productive qu'ils n'auraient pas s'ils restaient disséminés dans les caisses des particuliers. Le chèque est l'instrument de service des comptes courants, et, par l’action combinée des comptes courants et des chèques, on obtient ce triple résultat de servir aux déposants un intérêt de leurs fonds, tout en les leur maintenant disponibles, d’efectuer une quantité considérable de paiements sans déplacement ni emploi matériel de numéraire, et enfin d'utiliser pour les besoins de l’industrie et du commerce des capitaux qui, sans ce moyen, et alors même qu'ils ne seraient pas livrés à une stérile thésaurisation, ne serviraient qu'aux échanges journaliers, et qui se trouvent ainsi concourir au mouvenient de la production et du commerce sans cesser de servir à léchange.

Quant à la nécessité de donner des garanties sérieuses au Trésor contre l’extension abusive des faveurs accordées au chèque, elle n’a pas apparu avec moins d’évidence. Le chèque, dans son essence, n’est et ne doit être qu'un instrument de liquidation et de paiement, c'est à ce titre qu’une exception à la loi fiscale est réclamée en sa faveur ; si des opérations de crédit, spéculant sur ce que présente d’équivoque la forme extérieure du mandat, cherchaient à revêtir l'apparence du chèque pour se soustraire à l'impôt qu’elles doivent au Trésor, il pourrait se produire dans les recettes budgétaires une diminution d’autant plus fâcheuse qu’elle ne profiterait pas à la masse des contribuables, mais à la fraude.

De ces deux natures de considérationsrésultait cette conséquence, que le projet de loi devait se composer de deux ordres de dispositions : les unes ayant pour objet d'attribuer libéralement aux chèques les avantages nécessaires pour favoriser et développer l'habitude des dépôts en comptes courants, les autres destinées à définir et à délimiter le chèque d’une facon assez précise pour qu'aucune autre nature de papier de crédit ou de circulation ne püt aisément se faire confondre avec lui et en usurper les priviléges.

Suivant ce double ordre d'idées, nous allons énumérer successivement : 1° les dispositions du projet de loi tendant à favoriser le chèque ; 2° celles qui ont pour objet de le circonscrire et de le délimiter dans l'intérêt da Trésor ou au point de vue de la bonne foi.

Peu de mots suffiront pour indiquer la raison de chacune de ces dispositions ; nous commençons par celles que nous avons appelées les dispositions favorables :

4° Le chèque pourra prendre à volonté la forme de reçu ou celle de mandat. Sous forme de mandat, il pourra être souscrit au porteur ou à une personne dénommée.

Cette disposition s'explique d’elle-même : la faculté de créer le chèque sous toutes les formes ne peut manquer d’en faciliter l'émission, en permettant aux uns de choisir le mode qui présente le plus de garanties, à d’autres celui qui offre le plus de célérité ; à d’autres enfin celui qui permet le moins de faire circuler leur signature.

2° Les chèques seront exempts de tout droit de timbre pendant cinq ans,

Une faveur fiscale avait été le point de départmême de la loi présentée l’année dernière. Ce point de départ fut admis par tout le monde. On ne différait que sur la question de quotité. Les uns proposaient un droit minime, les autres une exemption absolue. Le droit minime présentait cet inconvénient que, sans procurer une recette sérieuse au Trésor, il occasionnait par sa perception une certaine gène dansles transactions. L’exemption absolue, d’un autre côté, avait le tort de porter une atteinte fâcheuse aux principes mêmes de l'impôt du timbre. D’après la législation sur le timbre, tout papier susceptible de faire foi en justice d’un engagement ou d’une libération doit être timbré. Les exceptions, stric— tement limitatives, se rapportent toutes à une de ces trois catégories : actes politiques, actes administratifs, actes qui touchent à la bienfaisance ou à l'intérêt des classes pauvres. Le chèque ne rentrait évidemment dans aucune de ces catégories. Ainsi le droit réduit avait des inconvénients pratiques, l'exemption absolue des inconvénients de principes. La nature même des arguments que l’on invoquait pour l’exemption 10tale a suggéré la solution. On disait : Quand l'usage du chèque n’était pas encore très-répandu en Angleterre, quand il n’était pas encore complétement entré dans les habitudes de la population, le chèque ne payait aucun impôt; lorsqu'il a été frappé de l'impôt d’un penny, c’est qu'il était déjà tellement connu, tellement apprécié, qu’il faisait tellement partie intégrante du mécanisme financier de l'Angleterre, qu'il se reliait tellement aux autres éléments de la circulation fiduciaire dans ce pays, qu'il pouvait supporter un léger impôt sans préjudice, et qu'aucune considération ne justifiait plus à son égard une dérogation au droit commun. En France, ajoutait-on, l'usage du chèque est encore dans l’enfance, il cherche à entrer dans les habitudes, mais il n’y est pas entré encore, il n'ést pas mûr pour le droit commun. Cet ordre d'idées, qui est le vrai, s’il appelait comme conséquence une exemption totale, n’appelait pas une exemption définitive, et il a paru qu'une exemption totale, mais temporaire, ne présenterait ni les inconvénients pratiques du droit ré duit, ni les inconvénients de principes de l’exemption absolue. La commission spéciale avait proposé d’assigner à cette exemption une durée de dix ans ; mais le Conseil d'Etat a pensé que le terme de cinq années

DOCUMENTS LÉGISLATIFS. 151 satisferait à tous les besoins actuels et permettrait aux pouvoirs législatifs, à son expiration, de statuer, dans toute leur liberté, en présence de la situation de fait qui se produirait alors.

3° Le chèque pourra être souscrit à ordre et par conséquent être négocié par voie d’endossement.

Cette faculté répond au vœu exprimé l’année dernière dans le sein du Corps législatif. Sans doute des précautions doivent être prises et sont prises effectivement par le projet, comme nous le dirons tout à l'heure, pour limiter autant que possible la perte que cette disposition imposera au Trésor ; mais, sous la réserve de ces précautions, le Gouvernement à pensé, comme le Corps législatif, que la faculté d’endossement serait un des moyens les plus puissants de propager l’usage des chèques. Cette faculté, en effet, semble tellement inhérente à la fonction de cette espèce de papiers, qu’en Angleterre, avant l’époque où l'impôt du penny l’a procurée au chèque en le faisant rentrer dans le droit commun, le chèque l'avait pour ainsi dire usurpée par des moyens indirects et à l’aide de ces signes conventionnels qui constituaient les diverses sortes de chèques connus sous le nom de chèques barrés.

4 L’endos du chèque, même en blanc, sera réputé valable,

Les dispositions du Code de commerce, qui, pour la lettre de change, refusent à l’endos en blanc les effets d’un endossement régulier sont depuis longtemps discutées. Sans examiner une question, délicate en ce qui concerne la lettre de change, on reconnaîtra, nous le pensons, que pour le chèque il n’y avait pas de raison suffisante pour proscrire l’endos en blanc, puisque le chèque peut indifféremment être souscrit à une personne dénommée ou au porteur.

5e Il peut être tiré, soit de la même place, soit d’un lieu sur un autre, sans être par sa nature dans l'un ou l’autre cas, un acte de commerce. Le projet dit par sa nature, parce que le chèque doit être considéré comme un acte de commerce ou comme un acte civil suivant la qualité des parties et les causes à raison desquelles il a été souscrit. La compétence sera réglée par les tribunaux suivant les principes du droit commun. La faveur du projet consiste en ceci: que, même d’un lieu sur un autre, l'émission d’un chèque ne constituera pas un acte de commerce comme celle d’une lettre de change; cette faveur s'explique par cette considération, qu’en fait, la fonction du chèque est très-souvent, et peutêtre le plus souvent, de liquider des obligations contractées par des particuliers non négociants, et qui ne présentent aucun caractère com mercial dans leurs causes,

Maintenant, Messieurs, après avoir muni le chèque de toutes les faveurs et de toutes les garanties qui peuvent en favoriser l'émission et la transmission, il reste à déterminer les garanties qui doivent s'opposer à ce qu'il ne devienne pas un instrument de fraude, soit vis-à-vis du Trésor, soit vis-à-vis des Liers.

1° Le chèque ne pourra être émis qu'avec provision préalable,

«I faut entendre par ces mots que la provision doit exister non-seulement au moment où le chèque sera présenté, mais au moment même où

il aura été souscrit. Cette condition n’a rien d’exorbitant, le chèque ne doit être qu'un moyen de paiement; s’il devenait un instrument de crédit, il perdrait son caractère, il usurperait une immunité fiscale à laquelle il n’aurait plus droit et tromperait la confiance des tiers qu doivent y voir l'équivalent d’une monnaie réelle.

Si le projet ne s'était placé qu’au point de l'intérêt du Trésor, une amende purement fiscale aurait pu suflire pour sanctionner l'obligation de la provision préalable; mais comme l'intérêt des tiers et la foi des transactions se trouvaient aussi engagés, le projet édicte les peines de l'article 405 du Code pénal contre l'émission d’un chèque faite de mauvaise foi sans provision préalable. Les chèques seront reçus avec d’autant plus de confiance et feront d'autant mieux office de monnaie que les preneurs seront mieux garantis contre la mauvaise foi possible de certains tireurs. [Il est bien clair que le projet ne prévoyant et ne punissant que l'émission faite de mauvaise foi, ne peut en rien menacer les erreurs de compte, par suite desquelles le montant des chèques émis viendrait à dépasser accidentellement la provision existante.

9° Le chèque ne peut être tiré qu’à vue; il est payable à présentation.

Cette disposition est essentielle pour sauvegarder les droits du Trésor. Si le chèque, négociable par voie d’endossement, et particulièrement le chèque tiré d’un lieu sur un autre, pouvait encore être payable àune échéance plus ou moius éloignée, ou à un certain nombre de jours de vue, il est évident qu'il ne différerait presque plus de la lettre de change, se substituerait à elle dans la plupart des cas, et que le produit de l’impôt du timbre souffrirait de cette substitution une diminution notable qui ne serait entrée ni dansles prévisions ni dans les vœux du législateur. Au surplus, Messieurs, il ne vous échappera pas que cette obligation du payement à vue ne peut avoir rien d’excessif quand il s’agit d’un chèque ; qu'elle est, au contraire, tout à fait en harmonie avec la nature de ce papier. Le chèque suppose la provision préalable; les caisses de dépôts, préalablement nanties de fonds, ne doivent les employer qu’en placements sûrs et à courte échéance. Il nous à été déclaré à l'enquête qu'il en était toujours ainsi; par conséquent, le roulement des opérations doit toujours laisser à la disposition des caisses dépositaires les res— sources suflisantes pour faire face à leurs engagements sur la présentation du titre. Mème avec cette condition, Messieurs, il ne faut pas se dissimuler qu'un certain nombre de lettres de change, celles qui, dans l'état actuel des choses, se tirent à vue ou à de si courtes échéances qu'il leur sera facile de se transformer en lettres à vue, pourront bien emprunter la forme du chèque et se dérober à l'impôt : mais il semble établi par l'enquête que cette catégorie de lettres de change est peu nombreuse el n'a pour objet que des sommes de faible importance ; la perte du Trésor sera donc, il faut l'espérer, peu considérable, et dès lors, l'Etat peut l’accepter dans un intérêt économique qui paraît actuellement supérieur.

3° Le chèque doit être daté, et daté sincèrement.

Si le chèque pouvait être émis sans date ou post-daté, il serait en vain

déclaré payable à vue dans sa formule, il ne le serait plus en réalité. L'absence de date ou la post-date ayant ainsi pour effet de faire disparaître la différence principale au point de vue de l'impôt entre le chèque et la lettre de change, la pénalité doit naturellement être celle que la loi prononce lorsqu'une lettre de change n’a pas été revêtue du timbre auquel elle est assujettie.

4 Le porteur d’un chèque qui n’en réclame pas le paiement dans le délai de trois jours ou de einq jours, suivant que le chèque est tiré de la place où il est payable ou d’un autre lieu, perd son recours contre les endosseurs et même contre le tireur, si celui-ci avait fait provision.

Cette disposition du projet à un double objet: en premier lieu elle tend à différencier de plus en plus le chèque de la lettre de change au point de vue de la perception de l'impôt. En second lieu, elle a pour but, au point de vue des intérêts et des droits privés, d'empêcher que la négligence du porteur ne prolonge indéfiniment la garantie des endosseurs et ne compromette la responsabilité du tireur lui-même, dans le cas où la provision par lui faite viendrait à disparaître par la faillite du banquier dépositaire. La nécessité d’un court délai pour la réalisation du chèque s’est fait sentir en Angleterre, comme elle nous paraît devoir se produire en France. En Angleterre, la loi veut que le chèque soit réalisé dans un délai raisonnable ; la jurisprudence à fixé ce délai à quarante-huit heures. La commission spéciale avait proposé des délais de cinq et de huit jours; le Conseil d'Etat a cru devoir les réduire à trois et à cinq. Le chèque n’est pas destiné à une longue circulation ; l'intérêt même du porteur est de le réaliser promptement, car tant que le chèque n’est pas réalisé, c’est au profit du tireur et non au profit du porteur que courent les intérêts. L'essentiel est de dégager promptement les endosseurs. Au surplus, le chèque présenté après le délai n’est pas pour cela caduc, le porteur perd'seulement les garanties spécifiées plus haut.

Tel est, Messieurs, l’ensemble des dispositions par lesquelles la commission spéciale, le Gouvernement et le Conseil d'Etat ont pensé qu'il serait possible de concilier les faveurs réclamées au profit des chèques avec les garanties que le Corps législatif ne voudrait, pas plus que le Gouvernement, enlever au recouvrement de l’impôt. Ces dispositions se composent, ainsi que nous Favons dit, de facilités accordées et de précautions prises, de priviléges importants et de mesures non moins im— portantes contre l'abus possible des priviléges ; elles sont connexes entre elles, et vous reconnaîtrez, nous l’espérons, que, destinées à se faire mutuellement contre-poids, toutes sont nécessaires, au moins dans ce qu’elles présentent d’essentiel, à l'équilibre du projet. Maintenant, Messieurs, quel sera, dans Ja pratique, le résultat de la loi? Pouvons-nous nous flatter de voir l'usage des comptes courants et des chèques prendre immédiatement en France l'immense développement qu’il a acquis en Angleterre? Les dépositions recueillies par l’enquête ont fait connaître qu’au 30 juin 1863 le montant des fonds déposés en compte courant dans six des principales banques d'Angleterre dépassait le chiffre de quatorze cent millions de francs. En France, au 31 décembre 1863, nos

cinq principaux établissements de crédit ne réunissaient dans leurs caisses qu’un ensemble de dépôts représentant un peu plus de cent vingt etun millions de francs. Arriverons-nous prochainement à faire disparaitre cet énorme écart? Il serait peut-être téméraire d’y trop compter. Indépendamment de toute disposition législative, il y a entre les mœurs anglaises et les nôtres des différences que le temps seul peut effacer. En Angleterre, presque tout le monde, commerçant ou non commerçant, a son banquier ; il n’y a pour ainsi dire pas de caisses privées.

Il en résulte que tout débiteur, qui veut se libérer, donne un chèque sur le banquier qui lui sert de caissier ; le créancier, qai a lui-même un banquier pour caissier, accepte volontiers le chèque, qu’il envoie tout de suite à ce banquier pour être porté au crédit de son compte courant ; enfin l’organisation du Clearing-House permet d'effectuer chaque jour rapidement et économiquement la liquidation générale des chèques, qui, presque tous, arrivent pour ainsi dire naturellement entre les mains des banquiers faisant partie de cette ‘nstitution. On comprend comment la simplicité de ce mécanisme a dù propager l'usage des chèques; mais il repose tout entier sur cette habitude essentiellement anglaise de ne pas avoir de caisses privées. En France, chaque particulier, commerçant ou non, à sa caisse ; les rapports avec le banquier sont accidentels; on ne dépose guère en compte courant que l’excédant de ses besoins prévus; les chèques émis ont plus fréquemment pour objet d'alimenter la caisse privée que de faire des paiements aux tiers; lorsqu'un chèque est offert en paiement à un tiers, ce tiers, qui n’a lui-même ni compte courant ni banquier, préférerait du numéraire. Dans cette situation, on comprend que la propagation de l’usage du chèque rencontre d’autres difficultés que celles qui résultent de la loi fiscale. Est-ce une raison pour décourager le législateur? Nullement. Il n'appartient pas sans doute à l'Etat de violenter les habitudes, de contraindre les mœurs, ni de suppléer par des prescriptions légales à l’activité privée ; mais son devoir, toutes les fois que cela est possible, est de faire disparaître les obstacles qui s’opposeraient à la spontanéité de l'initiative individuelle, et surtout les obstacles qui, nés de la loi fiscale, peuvent être considérés comme de son fait. Le chiffre de 121 millions de francs que nous signalions tout à l'heure comme étant celui des dépôts dans cinq établissements français à la fin de 1863, s’il est peu considérable relativement aux termes de comparaison pris en Angleterre, a cependant en lui-même une certaine importance ; il annonce un mouvement dans les habitudes, une tendance qui promet de se développer avec le temps; en tout cas, il révèle un besoin à satisfaire, et la satisfaction de ce besoin est le but du projet de loi ci-joint que nous avons l'honneur de présenter à votre approbation.

Le conseiller d'Etat, rapporteur.

Victor DE LAVENAY.

Les commissaires du Gouvernement sont: MM. de Lavenay et Riché, conseillers d'Etat.

(Supplément du Moniteur, du 24 février 4865).

# es °