DE L'ASSURANCE OBLIGATOIRE

Le principe de l'assurance obligatoire ne recoit pas en France un accueil favorable ; le Sénat s'y oppose systématiquement, cependant il n'est pas inconnu dans notre législation ; nous le trouvons, en effet, appliqué dans la loi du 29 juin 1894 qui organise un régime d'assurance obligatoire pour les exploitations minières, et dans la loi du 21 avril 1898, modifiée par la loi du 29 décembre 1905, qui concerne les inscrits maritimes.

Nous avons déjà parlé de ces deux lois dans la première parlie de notre étude, nous n’y reviendrons donc pas.

Signalons cependant que M. Viviani, ministre du Travail, a demandé le relèvement de 500,000 francs du crédit de 1,000,000, voté en 1903 pour les retraites ouvrières des mineurs. Ce crédit permettrait d'appeler à la retraite les parties prenantes qui ont atteint cinquante-cinq ans depuis le 1° janvier 1903.

Le ministre du Travail à fait également signer un

projet de loi étendant les pouvoirs des délégués

mineurs et leur donnant le droit de signaler les infractions aux lois des 2 novembre 1892, 30 mars 1900 et 29 juin 1905.

Des propositions de lois (1) émanant du groupe socialiste de la Chambre, demandent l'inscription au budget général de crédits suffisants pour faire face au risque assuré mais l'organisation d’un pareil régime d'assurances sociales auxquelles les employeurs et les employés ne participeraient pas, constituerait une charge écrasante pour un budget.

Il nous semble d’alleurs, que l'idée même d’assurance implique, selon nous, une participation personnelle de l'assuré au paiement des primes. Le principe de l’organisation des assurances sociales sous l’égide de l'État nous paraît, au contraire, préférable.

Mais ce principe est susceptible de bien des modalités dans le détail desquelles le cadre de notre étude ne nous permet pas d'entrer ; l'assurance ainsi organisée par l'État ou sous son contrôle, doit-elle ètre en effet obligatoire pour le salarié ou seulement facultative ? Faut-il, en d’autres termes, imposer la prévoyance au travailleur, en le forçant à s'assurer, ou faut-il simplement faciliter pour lui l'assurance, en ne lui demandant que des primes très minimes,

(4) Proposition Zévaès tendant à organiser l’assurance-vieillesse et l’assurance-maladie. Proposition Vaillant-Coutant, tendant à instituer une assurance sociale destinée à couvrir tous les risques, y compris le risque de chômage.

grâce à une subvention de l'État et des patrons, proporlionnelle aux sacrifices volontairement consentis par l'intéressé.

La question est particulièrement délicale en ce qui concerne les maladies professionnelles qui n'ont, comme le fait observer M. Maurice Bellom, de maladie que le nom. Elles se rattachent, en effet, à l'accident par les responsabilités qu’elles entraînent et à l’invalidité par la durée des secours qu'elles exigent. L'assurance contre l'invalidité serait done le prolongement logique de l’assurance obligatoire. De plus, l'assurance obligatoire adaptée aux maladies professionnelles aurait pour inconvénient de porter atteinte aux sociétés de secours mutuels. Ces sociétés pour n’avoir pas atteint le développement exceptionnel des sociétés mutuelles anglaises, n’en sont pas moins capables de rendre de très grands services. Les sociétés anglaises, tout en conservant leur indépendance locale, se rattachent d’ailleurs à de vastes organisations, dont l’objet est d'exercer un contrôle général, et d'apporter au besoin, un secours financier à leurs différentes « branches ».

La mutualité française: paraît, au contraire, étrangère à cet esprit de fédération.

L'esprit mutualiste français s'accompagne, en effet, de certaines tendances particularistes, en contradiction avec le principe de la mutualité. En effet, tandis que la société devrait normalement

réunir des membres jeunes et des membres plus âgés, les premiers préfèrent constiluer à eux seuls des sociétés nouvelles affranchies de ce qu'ils considèrent comme des charges, et qui, il faut bien l'avouer, le sont en effet. [l en résulte une « pulvérisation » de l'esprit mutualiste qui a déjà été signalé bien souvent. L'augmentation des frais généraux en est la conséquence, et sans l'introduction d'éléments étrangers, les membres honoraires, ou le patron, s’il s’agit d'associations professionnelles, bien des sociétés mutuelles ne pourraient pas vivre.

L'on reproche encore à l'assurance obligatoire de porter atteinte à la liberté des ouvriers.

M. Pic (1) a montré qu'à cet égard l'assurance obligatoire était le corollaire logique du risque professionnel, aussi bien au point de vue de l'intérêt des ouvriers, que de l'intérêt général de l’industrie et du patronat.

En ce qui concerne l'intérêt de l’ouvrier, il est évident qu'une loi accordant une indemnité à l’ouvrier malade ou blessé, serait incomplète si elle ne le garantissait pas contre l’insolvabilité du patron.

Les syndicats de garantie qui sont à la base de l'organisation d’un système d’assurance obligatoire

donnent à cet égard de très sérieuses garanties aux

(1) Traité élémentaire de la législation industrielle.

ouvriers. En ce qui concerne l'intérêt des patrons, l'obligation d’indemniser tout ouvrier atteint d'une maladie serait une charge énorme pour les petits patrons n'employant que peu d'ouvriers ; seuls les grands industriels seraient capables de la supporter.

Au contraire, dans un système groupant par régions les patrons d’une même profession, ces objections ne se retrouvent plus, chaque patron n'ayant à supporter qu'une cotisation proportionnelle au nombre des ouvriers qu'il emploie et au total des salaires qu'il leur paie. L'application du principe de la répartition des risques sur un grand nombre de tèles permettrait à la petite industrie de supporter les charges occasionnées par la réparation des maladies professionnelles.

C'est la mise en œuvre de ce principe que nous allons trouver dans le projet de loi du Gouverne-

nement.

Projet de loi sur les maladies professionnelles présenté par M. Doumerque, ministre du Commerce, de l'Industrie et du Travail, et par M. Raymond Poincaré, ministre des Finances.

Nous avons vu que la Commission d'hygiène industrielle avait été chargée d'examiner la question des maladies professionnelles en vue d'une application éventuelle à ces maladies du régime établi par la loi du 9 avril 1898 pour les accidents du travail.

Nous avons examiné également succinctement le rapport général de M. Leclerc de Pulligny, résumant les rapports spéciaux de cette Commission.

De cette analyse, il résultait qu'il est difficile de rattacher avec certitude à leur cause originaire les maladies professionnelles autres que les affections aiguës ; qu'il serait nécessaire pour opérer ce rattachement avec une suffisante sécurité, de suivre les origines lointaines de la maladie et d’être renseigné

sur l’état pathologique antérieur de l’ouvrier atteint ;

qu’en principe, la tuberculose doit être écartée de la liste des maladies professionnelles, bien que les conditions de la vie industrielle en puissent certainement favoriser le développement : que les cas de mort consécutifs à la maladie professionnelle proprement dite sont rares, ceux d'incapacité permanente absolue ou partielle peu fréquents ; ceux d'incapacité temporaire assez nombreux ; qu’en règle générale, les délais de prescription et de révision établis par la loi sur les accidents du travail sont suffisants ; qu’au contraire le délai légal fixé pour la déclaration des accidents par cette loi est trop court, en raison du diagnostic souvent difficile et lent de l'affection ; qu'enfin, le régime d'’assimilation et de réparation projeté doit ètre limité aux intoxications les plus importantes.

Le Comité consultatif des assurances contre les accidents du travail fut alors à son tour saisi de la question que lui exposa un rapport de M. Paulet, directeur de l'assurance et de la prévoyance sociales. Dans ce rapport, M. Paulet, concluait, tout d’abord, à la nécessité qu'il y a de faciliter l’étude de la prévention des maladies professionnelles corrélativement à celle de leur réparation. A son avis le meilleur moyen d'inciter l’industrie à faire les dépenses nécessaires à l'organisation des mesures préventives, sans contraintelégale, estsans aucun doute «dansl'organisation des responsabilités financières qui mettraient direc-

tement l'intérêt patronal aux prises avec la recherche des perfectionnements réalisables ». « Il semble, € disait M. Paulet, que l'industrie pourrait ètre as- « treinte en vue d'une prévention plus complète et « en vue de ses propres intérôts, grâce aux statis- « tiques précieuses qu’une telle mesure rendrait « possibles, à déclarer toutes les maladies profes- « sionnelles intéressantes à suivre. »

En second lieu, comme nous lavons déjà dit, M. Paulet au point de vue « réparation » était d’avis de faire une « adaptation » de la loi de 1898 aux maladies professionnelles.

Le Comité consultatif avait done à rechercher un système nouveau qui, tout en s'inspirant le plus possible de la législation sur les accidents, pût permettre de parer aux difficultés spéciales que présente la réparation des maladies professionnelles,

Sur ces bases générales le Comité consultatif des assurances contre les accidents du travail arrêta le cadre du projet de loi qui lui était demandé.

Ce projet fut déposé, une première fois, sur le bureau de la Chambre, par M. Dubief, ministre du Commerce, le 16 mai 1905: puis à nouveau le 14 juin 1906, par M. Doumergue, ministre du Commerce et Poincaré. ministre des Finances. Trois modifications de détail introduites à la demande de l'administration des finances, aux articles 23, 26 et 4%, différencient seulement ces deux propositions.

Examinons maintenant l’économie générale de ce

projet de loi.

Économie du projet de loi gouvernemental (1).

Au point de vue « prévention » le Comité consultatif se préoccupa tout d’abord de faciliter l'étude et la prévention des maladies professionnelles. L’efficacilé des mesures d'hygiène et de salubrité jusqu'ici trop souvent négligés n’est pas conteslable en effet. Les comparaisons faites entre des exploitations diversement aménagées ont pu révéler entre la moyenne des journées de maladies atteignant le personnel des unes et le personnel des autres, des differences allant jusqu'aux trois quarts. Sans doute, l'application d’une législation de réparation doit, par son propre mécanisme financier, inciter les industriels assujettis à prendre les mesures d'hygiène utiles, il n’en a pas moins semblé indispensable d'imposer en vue d'une prévention plus complète, la déclaration des maladies d'ordre professionnel, aussi bien aux industries laissées pour l'instant sous le régime du droit commun, à raison de leur moindre

importance ou de leurs dangers plus restreints d’in-

(1) Documents parlementaires. Projet de loi du 44 juin 4906. (Annexe du Journal Officiel, no 88, p. 557 et suivantes.

toxicalion professionnelle, qu'aux industries dès maintenant assujetlies au régime de réparation projeté.

Le projet gouvernemental n'embrasse, en effet, en vue d'une expérimentation prudente, que les deux plus graves intoxicalions : celles du plomb et du mercure.

Au point de vue « réparation », fout en prenant pour guide la loi du 9 avril 1898, et en retenant le principe du risque professionnel et ses conséquences forfaitaires de réparation, le Comité consullatif estime que la responsabilité patronale au cas de maladie d’origine professionnelle doit être collective et non individuelle ; il est d'avis qu'en présence des différences qui séparent l'accident et la maladie, il ne faut, en effet, pas appliquer purement et simplement aux maladies professionnelles le régime de la loi du 9 avril 1898 ; mais seulement faire une adaptalion de ce régime au risque « maladie ». Les deux difficultés essentielles de cette adaptation proviennent l’une du discernement toujours incertain du caractère professionnel de la maladie, l’autre de la recherche et du partage des responsabilités patronales, difficiles à déterminer, par suite des causes souvent lointaines de l'affection.

On pouvait songer à parer à la première difficulté au moyen d'une définition légale de la maladie pro-

fessionnelle, c’est le système de M. Breion, mais

c'était exposer ou bien l’ouvrier à souffrir de toute lacune dans la liste des maladies, ou bien, au contraire, assujeltir le patron à des réparations excessives en allongeant trop la liste des maladies.

Par ailleurs, songer à faciliter le discernement de la causalité professionnelle de la maladie par l’établissement de carnets sanitaires individuels et de registres sanitaires d'usine, eut été retomber sous les inconvénients du livret d’ouvrier.

Pour éviter ce double écueil, le Comité adopte la solution suivante : il met la réparation à la charge commune des industriels obligatoirement groupés, sauf ventilation entre eux, et mème pour le plus grand nombre des maladies professionnelles, c’est-àdire pour toutes celles qui n'occasionnent que des incapacités de travail inférieures à un mois, il rejette toute distinction entre ces maladies et les maladies ordinaires et les englobe dans une commune réparation; sauf à faire supporter, dans ce cas, aux ouvriers, une part de la charge corrélative, celle qui correspondra, d’après les évaluations statistiques, aux maladies étrangères à l'exercice de la profession.

Cette solution évite entre patrons et ouvriers les contestations qui ne manqueraient pas de se produire presque pour chaque cas particulier de maladie, et en même temps elle ôte aux chefs d'entreprise tout motif sérieux d'opérer, dans un intérèt de sélection sanitaire à leur avantage, des congédiements pré-

ventifs el prémalurés qui pourraient devenir une menace très sérieuse pour les ouvriers.

Des régimes partiels d'assurance obligatoire existent déjà d’ailleurs, comme nous l'avons vu plus haut, dans notre législation, et le projet gouvernemental dont nous nous occupons, limité à ua nombre relativement restreint d'industries, ne nuirait pas plus que la loi du 29 juin 1894 sur les exploitations minières et celle du 21 avril 1898 qui concerne la marine marchande, au développement des sociétés de secours mutuels, que les pouvoirs publics doivent s’efforcer d'encourager.

En résumé dans ce projet de loi présenté par le gouvernement, le Comité estime qu'au cas de maladie professionnelle, la responsabilité patronale doit ètre collective, non individuelle : que celte responsabilité ne saurait être couverte que par une assurance obligatoire ; qu'elle doit être organisée par groupements professionnels centralisés avec des sous-organisations locales pour la surveillance et le paiement des petites indemnités que l'incapacité professionnelle en matière de maladie doit être assimilée à l'incapacité permanente partielle en matière d'accidents : qu'il y aurait lieu d'introduire dans le projet le principe de révision admis par la loi du 9 avril 1898 ; qu'il conviendrait de réserver dans la législation sur les maladies professionnelles linter-

vention d’une juridiction arbitrale pour éviter qu'en

cette matière très technique le médecin, seul conseil effectif du juge civil, ne devienne en réalité, sous son couvert, l'arbitre unique et irresponsable de lexécution de la loi.

Conformément à ces idées, le projet organise pour les groupes d'industries similaires des syndicats de garantie. Ces syndicats de garantie subdivisés en mutualités locales d’arrondissements, englobent pour toute la France, tous les patrons des industries du groupe.

Le syndicat est appelé à faire directement face par répartition annuelle des charges entre ses membres, à la réparation des maladies professionnelles graves, c'est-à-dire des maladies entrainant la mort, l'incapacité permanente, et, lorsqu'elle excède une durée de trente jour, l'incapacité temporaire. La réparation de cette première catégorie de maladies incombe intégralement au patron, à condition qu'elles soient réellement professionnelles. La charge de la preuve offre peu d'inconvénients pour ces incapacités qui sont relativement peu nombreuses et qui à raison mème de leur durée et de leur caractère de gravité, offrent aux médecins des diagnostics moins incertains.

Au contraire, les maladies professionnelles de courte durée, n'occasionnent que des incapacités temporaires de trente jours au plus, qui sont de beaucoup les plus nombreuses, qui pourraient donner lieu

à plus de difficultés de diagnostic et qu’il importe à raison même de leur brièveté, de pouvoir réparer rapidement, seront toujours et toutes réparées pour éviter que chacune d’elles ne soit la cause d’un procès portant sur son caractère professionnel. Cette réparation globale des maladies de courte durée implique d’ailleurs que les patrons ne sauraient être tenus d’en faire seuls les frais. Au moyen de statistiques à établir ou à poursuivre, on aura dans lintégralité du risque des courtes maladies, un départ à faire entre les éléments d'ordre professionnel et les éléments d'ordre général, les patrons devant faire face seulement à la portion du risque correspondant à la part présumée de la maladie professionnelle et les ouvriers devant supporter celle qui résulte de la maladie ordinaire.

Deux idées principales sont donc à noter dans ce projet : d'une part sa limitation aux deux principales intoxications, l’intoxication saturnine et l’intoxication mercurielle ; et d'autre part la division qu'il opère entre les maladies professionnelles graves ayant une durée supérieure à trente jours et les maladies professionnelles de courte durée n’occasionnant que des incapacités temporaires de trente jours au plus.

Pour la connaissance des différentes difficultés que pourra soulever l'application si complexe et si technique de toute législation sur les maladies pro-

fessionnelles, le projet prévoit l'institution de comités locaux d'arbitrage et d’un comité central Œ’arbitrage, tout en déférant leurs décisions importantes à la cour de cassation pour ne pas faire brèche à l'unité de jurisprudence.

Tel est le système élaboré par le comité consultatif des assurances contre les accidents du travail et qui lui à paru seul susceptible d'éviter les trois principaux écueils à redouter :

1° Éviter qu'il y ait un litige à l'occasion de chaque maladie ;

2 Prévenir les renvois d'ouvriers qui tendraient à se produire en l’absence d’une organisation corporative obligatoire ;

3° Écarter la nécessité de livrets ou de registres sanitaires, qui, en dernière analyse, n’échapperaient que difficilement aux inconvénients et aux griefs auxquels le législateur de 1890 à voulu mettre un terme en abolissant les anciens livrets d'ouvriers. Ce projet contient cinq titres : le premier détermine le champ d'application de la loi et fixe les indemnités dues à la suite de maladie ; le deuxième et le troisième traitent respectivement de l’organisation et du fonctionnement des mutualités locales et des syndicats centraux de garantie, de leurs charges et de leurs ressources ; le titre [V est consacré aux comités locaux d’arbitrages et à la Commission supérieure des maladies professionnelles, destinés à assurer le

fonctionnement régulier du régime projeté ; enfin Île titre V comprend en même temps que des dispositions diverses et transitoires les pénalités et les sanctions applicables en cas d'infraction aux dispositions de la loi.

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