LES EAUX TERRITORIALES

$ r. Limite des eaux territoriales.

La mer territoriale devant être considérée comme une brèche faite à la liberté des mers, il importe au plus haut point pour l'Etat riverain comme pour les Etats étrangers de savoir exactement où elle commence et où elle finit.

în temps de paix, il est indispensable aux navires étrangers de savoir à parüir de quel endroit de la mer ils devront respecter les règlements édictés par l'Etat côtier pour la protection de ses intérêts ; il faut qu'on soit renseigné très exactement sur le point où la mer va cesser d’être libre dans une certaine mesure, où 1l sera nécessaire d'observer autre chose que les lois générales de la navigation internalionale.

En temps de guerre, il ne s’agit plus seulement de restrictions à la liberté du commerce entre les Etats, et la question de la limite des eaux territoriales prend une importance exceplionnelle. La théorie de la neutralité, telle qu'on l'admet aujourd’hui, soumet les belligérants à l'obligation de ne se livrer à aucun acte d’hostilité sur le domaine d'un Etat neutre; de son côté, la nation riveraine doit non seulement passivement observer sa neutralité, mais au besoin la faire respecter. Il faut faire remarquer

ES pes

ici que les actes d’hostilité sont interdits dans la mer territoriale, non parce qu’elle fait partie du domaine de l'Etat (nous ne l’admettons pas), mais parce que cette obligation est indispensable pour la protection des côtes etle respect de la neutralité.

Les conflits que des infractions à ces règles peuvent soulever sont lrop graves en eux-mêmes, pour qu'il ne soit pas regreltable d'augmenter les difficultés en admettant des limites indécises à la mer territoriale. Si l’on fixe avec précision ces limites, l’on entrevoit, au contraire, la possibilité de débats pacifiques et de solutions juridiques.

Malheureusement, celte question soulève de nombreuses discussions, qui en font une des plus controversées du droit des gens. Elle est pourtant en suspens depuis longtemps, et elle est encore loin de trouver sa solution. Tout le monde reconnaît cependant la nécessité d’une entente et l'opportunité de fixer les limites de la mer territoriale dans un texte général et définitif. On s'accorde pour reconnaître que le pouvoir de l'Etat riverain s'étend seulement jusqu'au point où il est pratiquement utile et possible. Le fondement des droits de l'Etat étant dans la nécessité de sa défense, ces droils s’étendront jusqu'au point où peuvent commencer des craintes solides de dangers et d'attaque, il ne saurait aller plus loin. Seulement, les tendances de la doctrine et celles de la pratique internationale sont absolument opposées, et, tout en admettant la nécessité d’une prompte solution, personne ne veut faire suffisamment de concessions pour que le résultat soit prochain.

Deux efforts ont néanmoins été tentés en ce sens. Nous voulons parler des tentatives faites en 1864 par le gou-

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vernement des Etats-Unis, dans une note de M. Seward, secrétaire d'Etat, et, en 1895, par le gouvernement des Pays-Bas. Dans les deux cas, on déclarait nécessaire la détermination d’une limite invariable fixée en chiffres précis, en milles marins.

a) Où commencent les eaux territoriales. — Où finit la côte et où commence la mer territoriale? Pour répondre à cette question, il ne suffit pas de dire que la ligne de démarcalion commence au rivage, là où s’arrête le sol, où cesse la terre ferme et où le flot vient baigner le littoral. Certes, l'étude des rivages, de leur propriété et de leurs limites se rattache essentiellement au droit interne et, en particulier, au droit administratif.

Elle est cependant aussi du domaine du droit des gens et nous devons indiquer, sur ce point, la tendance générale des législations et celle des conventions internationales.

Le droit romain admettait comme limite du rivage celle de la plus haute marée: « Est autem litus maris quatenus hibernus fluctus maximus excurrit. » Aujourd’hui, le droit des gens accepte comme limite la laisse de basse mer. Ceci se rencontre particulièrement dans les conventions relatives à la pêche; et, d’une manière générale, les publicistes admettent cette règle. Certains auteurs voudraient que la délimitation fût faite au moment précis où la marée se (ermine, mais le caractère pratique de cette opinion est assez discutable. C'est à l'endroit où la mer commence à être navigable, que Wheaton et Ortolan placent les bornes du littoral. Mais cette théorie ne se fonde sur aucun motif précis. D’après Godey, il faut faire dépendre la solution de la possibilité de dominer l’espace

le plus rapproché de la mer en se plaçant sur le rivage et

adopter la ligne d’où, en tout temps, ce pouvoir peul, en fait, être exercé.

C'est aussi l'avis de Perels, qui adopte comme linute une ligne tirée des points du rivage où l’on peut élever des batteries, qui ne soient pas menacées par la marée haute même à l’époque des plus fortes eaux. Peu importe que les batteries soient érigées ou non; ce qui est indispensable, c'est la possibilité de le faire. C’est cependant à la laisse de basse mer que les traités internationaux, le Territorial Waters jurisdiction Act de 1878, et la loi française du 1 mars 1888 relative à la pêche, déclarent s’en rapporter.

C’est également cette limite qui a été adoptée par l'Insütut de droit international dans sa session de 1894. M. de Montluc avait, à ce sujet, présenté des observations très importantes, les termes proposés lui semblant insuffisamment précis!. Et, en effet, cette locution ne peut s’appliquer qu'aux mers à marée; pour les mers sans marée, il devient indispensable d’avoir recours à un autre moyen, au système Italien, par exemple, lequel admet 65 mètres de plage. Pour les mers à marée, la laisse de basse-mer est un terme ambigu. Car cette locution vise aussi bien « le bas de l’eau » ordinaire que le bas de l’eau des grandes marées. Sur certains littoraux, la différence se chiffre par plusieurs kilomètres. M. de Montluc était d'avis de tenir compte des îles, îlots, rocs et bancs, et d’en parler expressément, à condition qu'ils soient inelus dans le nombre de milles fixé pour la zone territoriale. Il ÿ avait là une question tres importante pour certains pays, pour ET Norvège notamment ?, où les rochers de la terre ferme

1 Annuaire de l’Institut, t. XIII, p. 132, 2? Annuaire de l'Institut, t. XI, p. 139.

en pres

se continuent sous la mer pour émerger souvent à une grande distance sous la forme d'îles ou d'ilots. À la suite de ces observations on présenta à l’Institut un projet d'après lequel les bancs de sable et les rocs découverts à marée basse seraient assimilés au territoire. L’artucle souleva de vives objections; il parut dangereux et finalement fut rejeté. De plus, l’on décida que, pour fixer le point de départ de la mer territoriale, on ne tiendrait compte que des marées ordinaires.

Le projet soumis à l’Institut réglait ainsi la délimitation de la mer à l'embouchure des fleuves et des rivières : « Les embouchures, quelle qu’en soit la largeur, des rivières navigables et entièrement nationales, sont assimilées aux rivières elles-mêmes. » M. Barclay pensait que les embouchures, si larges qu’elles soient, font intimement parle des rivières elles-mêmes, et cela d’après la volonté même des Etats. Pour M. de Montluc, la mer véritable ne doit commencer que là où 1l n'y a plus parallélisme des rives. Lors de la discussion de l’article, on s'aperçut de sa rédaction défectueuse ; 1l paraissait exclure les rivières non navigables, auxquelles 1l s’appliquait à fortiori. Il posait une règle pour les rivières entièrement nationales, laissant croire qu’elle ne s'appliquait pas aux rivières appartenant successivement à plusieurs nations. Il était de plus impossible d'y trouver la différence entre l'embouchure du fleuve et le fleuve luimême, question de droit interne très importante, puisque le régime maritime et le régime fluvial sont bien loin de se ressembler. Finalement, l’artiele fut rejeté ; la limite de la mer territoriale pour les embouchures de rivières devait être la même que pour les baies, c’est-à-dire que la mer nationale prenait fin à l’endroit le plus rapproché

a de l'entrée où l’écartement des côtes présentait une ouverture de douze milles!.

L'Institut a donc laissé, avec raison croyons-nous, au droit interne le soin de délimiter le point final du fleuve, celui où commence non pas la mer territoriale, mais la mer nationale. En France, le système le plus généralement suivi s’allache à la nature des eaux et des bords, à la configuration des rives, au volume des eaux salées par rapport aux eaux douces. Cette théorie a été consacrée par un arrêt du Conseil d'Etat du 6 mars 1882 relativement à la baie de la Seine : « Le caractère maritime de la baie de la Seine en aval de la délimitation contestée résulte à la fois de la configuration physique de ladite baie, de la nature des eaux qui l’occupent et de la nature des atterrissements qui s'y forment. »

b) Où finissent les eaux lerrilortales. — Quelle est la largeur de la mer territoriale ; à quel endroit finit-elle pour faire place à la haute mer; à quel point vont s’arrêter les pouvoirs privilégiés de l'État côtier ?

Nous ne voulons pas 1e1 faire l'historique de la question. Il n’est pas utile, croyons-nous, de rappeler les conceptions plus ou moins étranges des anciens auteurs du xrv° au xve siècle sur l'étendue de la mer territoriale. La doctrine, en général, qu’elle fût exprimée par Balde, Bodin, Cæœpolla ou Loccenius, était très disposée à étendre aussi loin que possible les eaux territoriales pour mieux protéger le riverain contre les pirates et les nations en guerre.

Ce fut lors de la réelle naissance du droit international, au xvn* siècle seulement, qu'apparurent les

1 Annuaire de l’Institut, t. XIIT.

ER premières théories raisonnables, théories qui divisent encore les auteurs modernes.

D'après Valin, c'est de la profondeur mesurable des eaux qu'il faut tenir compte : les eaux sont territoriales jusqu'à l'endroit où la sonde peut pénétrerf.

Bynkershoeek, Merlin et Grotius indiquent comme étendue de la mer territoriale la plus grande portée de canon, selon la formule célèbre : « Terræ potestas finitur ubi finitur armorum vis?, »

Enfin, une ordonnance de Philippe II, roi d'Espagne, déclarait que la mer territoriale s'étendait jusqu’à la limite extrême de notre vue.

La première opinion n'a pas trouvé le succès. Elle restreignait trop l'autorité de l'État riverain sur certaines côles ; sur d’autres, elle l’étendait trop. De là un grand arbitraire ; la limite variant suivant la plus ou moins grande élévation des rivages. Valin l'avait si bien compris lui-même,qu'il admettait la portée de canon comme mesure complémentaire dans le cas, d’un littoral trop escarpé. Mais les deux autres opinions se sont élargies, modifiées, transformées, sont devenues les deux systèmes fondamentaux qu'il importe d'étudier en détail :

1° Limile fixée par la portée de canon. — Auxvur siècle, Bynskershæek {De dominio maris disserlatio,cap.1r) fixait la règle en termes précis : « Quare omnino videtur rectius, eo polestatem terræ extendi quousque tormenta explodun- Lur,eatenus quippe cum imperare tum possidere videmur.» Pour lui, la mer territoriale est la portion de la mer qui

1 Valin, Commentaires sur l’ordonnance de la marine de 1681, Liv. V,t IT p.687:

? Merlin, Répertoire au mot Occupalion. — Bynkershoeek, De Dominio maris, cap. 11.

peut être dominée par les moyens d'action parus des côtes, où qui pourrait menacer les rivages par les canons des vaisseaux qui flottent sur elle. Vattel fait solgneusement remarquer que la mer territoriale doit comprendre seulement l’espace susceptible d’être défendu à partir de la côle ou de servir de champ d'action contre la terre voisine : « De nation à nation, tout ce que l’on peut dire de plus raisonnable, c'est qu'en général la domination de l'État sur la mer voisine va aussi loin qu'il est nécessure pour sa sûreté, et qu'il peut la faire respecter, puisque d’un côté 1l ne peut s'approprier une chose commune, telle que la mer, qu'autant qu'ilen a besoin pour quelque fin légitime, et que, d’un autre côté, ce serait une prétention vaine et ridicule de s’attribuer un droit que l’on ne serait aucunement en élat de faire valoir!. » Grotius exprimait les mêmes principes,

Ils sont encore défendus par la plupart des auteurs modernes, par de Cussy, Azuni, Lawrence, Gessner, Bluntschli, Field, Perels, Heffter, Pradier-Fodéré, Imbart-Latour, de Martenset Klüber. Hautefeuille éerit : « On a beaucoup discuté sur l'étendue de la mer territoriale ; on a parfois voulu donner à celte exception un tel développement qu’elle deviendrait l’anéantissement de la liberté de la mer. Le définition de la mer territoriale suflit pour fixer son étendue. Les eaux maritimes ne deviennent territoriales que lorsqu'elles peuvent être défendues par le souverain du rivage d’une façon absolue et permanente ; celles-là seules qui sont soumises à cette autorité acquièrent cette qualité... ; la plus grande portée de canon monté à terre est donc réellement la hmite de la mer terri-

1 Vattel, op. cit., tome I, ch. xvu, p. 579, S 289.

toriale !. » Ortolan dit lrès clairement : « La plus forte portée de canon selon les progrès communs de lart à chaque époque est la meilleure mesure à adopter ?. »

Au xvure siècle, le système de démarcalion par le canon ne présentait pas de graves inconvénients ; il offrait cerlunes garanties de fixité et un avantage réel, en raison des prétentions exagérées de certains États à une dominaion umverselle sur les mers. Bynkershoeekavait trouvé là une formule réduisant à une limile connue el raisonnable leurs réclamalions plus ou moins erronées. De là, le succès alors légitime de la théorie, qui s'applhiquait à la protection de tous les intérêts, aussi bien nulilares que douaniers et pêcheurs.

Mais aujourd'hui la portée extrème des canons s'est accrue dans des proporüions extraordinaires ; elle s'accroit de Jour en jour. Ceci renverse les propositions de Bynkershoeek, puisque sa théorie fournit aux États le moyen, la nécessité même d'étendre cette mer territoriale qu'il pensait restremdre. De plus, ce procédé de mesure ne donne plus aucune certitude, grand inconvénient pour les navigateurs, la portée de canon variant de peuple à peuple, de pays à pays, de batteries à batteries, et cela d'une année même à l’autre.

Que faire alors? Faut-il tenir comple de chaque progrès de la balistique? M. Hall est de cet avis?. Il (trouverait très salisfaisant d'arriver à un arrangement sur ce point

par un accord commun. Mais, pour le moment, 1l est cor-

Mauteleuille, Æistoire des origines, des progrès el des vartalions du droit marilime international, p. 20461022

* Ortolan, op. cil., p. 75, loc. cit.

* all, /nlernalional Law. p.127,rapporlé par Wharton, J. I. P. PANITRTSS 6

reel de décider qu'un État a le droit d'étendre ses eaux lerriloriales de temps en lemps àsa volonté avec l'accroissement de la portée des canons. Pradier-Fodéré reconnait que cette règle très simple est loin de fournir une base invariable et qu'il deviendra constamment nécessaire de modifier le mode de limitalion du territoire maritime !.

En présence des gros inconvénients que présente l’instabilité des résultats, on a présenté des arguments pour expliquer le système. Pour que les intérêts des populations côlières, a-t-on dit, puissent être réellement protégés, il est indispensable que tout acte d'hostlité soit interdit dans les eaux lerrilorales jusqu'à la limite extrême de la portée des canons. Dans ce eas seulement, les projectiles paris des vaisseaux ennemis ne pourront pas arriver sur les rivages neulres, el en cas de violation de la neutralité, les canons de la côte pourront efficacement intervenir el fire cesser le combat. On comprend alors l’absolue nécessité d'étendre les limites de la mer territoriale à mesure que l'artillerie se perfectionne : «La plus forte portée de canon, selon les progrès de la balistique à chaque époque, est la mesure commune, la seule rationnelle, c'est celle du droit des gens universel, celle qui doit être suivie en l'absence de traités?. »

Celle doctrine a rencontré pendant longtemps, dans la pralique, un succès complet. De nombreux règlements internes el accords internationaux — dont la plupart, il est vrai, sont du siècle dernier, disons du xvin° siècle — l'ont

consacrée. L'un des plus anciens est un édit de la Répu-

1 Pradier-Fodéré, op, cut. L I, p. 145.

2 Nüger, op. cul.

blique de Gênes, du 1° juillet 1779, et le plus récent est de 1842, traité entre l'Angleterre et le Portugal.

Mais aujourd’hui la zone de pêche et la portée de canon ne peuvent plus coïncider; iln’y a plus de confusion possible entre la distance nécessaire pour l'exercice de la pêche par les riverains et la distance nécessaire pour une protection efficace des rivages neutres contre les actes hosüles des belligérants. C'est ainsi que la plupart des Etats, qui avaient autrefois consacré dans des traités la doctrine de la plus grande portée de canon, y ont, en fait, renoncé. Par une sorte d'accord tacite entre elles, les nations admettent pour leur mer territoriale une étendue fixe de 5.500 mères, soit trois milles. Certaines puissances voudraient au moims quatre milles, ce sont : l'Espagne, les Etats-Unis, la Russie, l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie et le Danemark'. Quoi qu'il en soit, de lrès importautstraités, tous relatifs à la pêche, admettent la limite de trois milles. On peut citer le traité du 20 octobre 1818 entre les Etats- Unis et la Grande-Bretagne (art. 1°"), celui du 2 août 1839 et celui du 11 novembre 1867 entre la France et la Grande- Bretagne (art. 9), la convention internationale de la Haye du 6 mai 1882 (art. 2); cilons encore l’article 4 de la déclaration de Constantinople du 28 octobre 1888, relative au canal de Suez, et qui prohibe « tout acte de guerre dans les eaux du canal et ses ports d'accès, ainsi que dans un rayon de {rois milles marins de ces ports ».

Cette limite est, d'après Godey, la seule que les marins connaissent. Certains auteurs, Wheaton, Rosse, l'acceptent. Calvo déclare qu'au point de vue international la

Annuaire de l'Institut, t. XI, p. 134 (note), et voir : Règlement des prises russes du 27 mars 1895 (A. D. I. P., L. IV. 1897).

démarcation de trois milles constitue désormais une règle fixe qui doit être observée et respectée Loutes les fois que les traités n’en ont pas établi d'autre.

Faut-il donc repousser la théorie imaginée par Bynkershocek ? On à fait remarquer qu'il était bien beau de limiter la mer territoriale à la portée extrême du canon, mais que, pour cela, il fallait au moins avoir de l'artillerie, chose inconnue dans certains pays?. Pour certains auteurs, le canon n’est que le symbole de la souveraineté de l'Etat côtier. « Dans les eaux territoriales, l'étranger, ditPinheiro Ferreira, même dans l'absence de toute force, doit se conduire comme s’il se trouvait sur le territoire du pays, el ne rien entreprendre de ce que le gouvernement de ce pays aurait le droit d'empêcher, comme portant atteinte à la propriété ou à la sécurité de sa nation. » M. de Martens affirme que l'établissement de forts ou de batteries, et d’une manière générale d'ouvrages permanents, n’est pas nécessaire, parce que la nation riveraine conserve son droit sur la mer territoriale, « la souveraineté de la mer territoriale n’est pas plus subordonnée à son mode d’exercice que la souveraineté du territoire même»,

Nous avons indiqué plus haut l'argument présenté en faveur de la théorie de la plus grande portée de canon, l'artillerie étant considérée comme le seule moyen, pour les Etats. de faire respecter leur neutralité ; 11 faut absolument que les projectiles des navires belligérants ne

4 \WVheaton, op. cil., t. 1, p. 169. — Rosse, Guide international du commandant des navires de querre, p.21. — Calvo, op. CLEA Le S 356, p. 479.

? Godey, op. cil., p.18.

3 Cité par Ortolan, op. cit, liv.IL,t. F, ch, var, p. 153.

4 De Martens, Précis, t. I, p. 444.

puissent pas alleindre les côtes, et que les batteries de l'Etat riverain puissent faire cesser les hostilités lorsque la limite de la mer terriloriale a été franchie. Cela estal bien exact, aussi nécessaire qu'on le prétend? Il faut remarquer que, dans un combal naval engagé au delà de 3 milles des rivages (5 km. 500), mais en deçà de 10 milles {18 kilomètres environ), limite ordinaire des batteries côtières, les navires combattant règleront Le ur de leurs pièces d’après la position de l’ennemi, et l'écart ne sera Jamais si important que le Htloral puisse être alleint. Si l’on suivait l'avis de certains auteurs, 1l ne faudrait même pas tolérer que des projectiles soient envoyés dans les eaux territoriales par les canons des belligérants. C'est l'opinion des auteurs qui voient dans la mer territoriale un territoire, un objet de propriété ou de souverainelé pour l'Etat côtier : cet État a le droit et le devoir de protéger non seulement ses côtes mais sa mer lerritoriale, qui est sa chose comme le rivage. Pareille théorie entrainerail en pralique des conséquences extraordinaires. On arriverail ainsi à interdire tout combat jusqu'à {0 kilomètres des côtes, el à rendre toute hostilité impossible dans les mers resserrées,

Cette théorie présente un autre inconvénient, a-t-on dit!, En supposant que, sa neutralité avant été violée, un Etat riverain soit dans l'obligation d'intervenir et de faire cesser par la force les hostilités commencées, il lui sera impossible de le faire tant que les navires belligérants se üendront en deçà de la portée extrême des canons des côtes, mais au delà du champ de tir efficace des batteries.

Godey déclare que pour une pièce d'artillerie, les tables

AGOAET. oprcile pMOIe tar

de Lir ne sont calculées que pour une distance de moitié moins forle que la portée extrême des projectiles, Pour un canon portant jusqu'à 20 kilomètres, on ne commence à Lirer qu'à partir de 10 kilomètres des côtes, ear au delà «lécart probable est trop considérable, et le tr est d'une lrop grande incertitude ». Nous ne sommes pas de son avis lorsqu'il ajoute qu'au delà de 10 kilomètres Le but à atteindre ne sera plus assez net pour autoriser un lir efficace. Des expériences récentes, terminées avec succès, nous prouvent que la science ne saurait, en celle ma- Hière, trouver de borne à ses progrès. Après avoir imaginé des canons à portée énorme‘, on s’est occupé d'utiliser ce qu'on avait construit. La perception du but à une orande distance et d’une façon suffisamment nette étant très difficile à l'arulleur, et rendant les résultats du tr très improbables, on a inventé des appareils qui permettent de suppléer à l'imperfechion de la vue humaine, et dont la généralisalion fera profiter de tous les avantages de ces canons formidables. Nous ne voyons là qu'une raison cle plus, raison décisive s'il en fut, pour déclarer indis-

>ensable d’avoir une foi très minime en la portée de canon | Ï

1 Les Américains font construire en ce moment un canon qui sera le plus formidable et le plus extraordinaire canon qu'on ail encore vu. On le placera à Sandy-[Hook, en avant de Nex=dork, pour là défense de la côte. D'autres canons du même genre sont commandés par le gouvernement américain pour protéger les autres points du littoral; la longueur du canon est d'environ 17 mètres. Le projectile long de 1"92, pèsera 2370 livres. Chaque coup coûtera la somme de 4325 francs. On a calculé que la portée serait étonnante. Elle atteindra 35 kilomètres et au sommet de sa (rajectoire le projectile s'élèvera à une hauteur de 8 kilomètres. Jusqu'ici le canon le plus puissant connu ne dépassait pas une portée de 0 kilomètres {le Journal, juillet r9ot).

Doi

eomme limite des eaux territoriales, sous peine de voir cerlaines puissances confisquer à leur profit la liberté de la mer.

Devons-nous déclarer salisfaisant le système fixant à 3 milles l'étendue de la mer territoriale. Il est incontestable qu'elle n'a plus aujourd'hui aucun rapport avec 14 portée efficace du canon. Aussi le Terrilorial Waters Jurisdiclion Act de 1878 emploie-t-1l une expression vicieuse en fixant la ligne de démarcation jusqu’à la portée de canon ou trois milles. Cette limite est cependant celle vers laquelle penche l'usage international. La France, l'Autriche et l'Angleterre ont adopté la limite de 3 mulles”, Il faut reconnaître d'autre part que l’insuffisance de cette zone est manifeste, non seulement en temps de guerre, pour permettre de faire respecter la neutralité, mais même en temps de paix pour la protection des intérêts pêcheurs et douaniers de l'Etat riverain. Une commission nommée pour examiner les mesures à prendre « pour l'amélioration et la préservation des pêcheries maritimes dans les eaux qui entourent les îles britanniques » a conclu pour l'extension de la limite actuelle, qu'elle a considérée comme absolument insuffisante ; il ne faut pas oublier 1c1 que toute extension de limites entraîne nécessarement avec elle une augmentation de conflits de pêche.

On a présenté d’autres limites à la mer territoriale. La note de M. Seward, du 16 octobre 1864, proposait aux Etats un règlement international sur les points suivants : 1° étendre jusqu’à 5 milles la souveraineté de l'Etat rive-

À Sn ‘ 2 3 Il est vrai que l'Allemagne ne la fixe pas du tout, que l'Espagne la fixe à 6 milles et la Hongrie à 4.

es 20 —

rain ; 2° pour assurer le respect de la neutralité, interdire les feux des batteries à une distance moindre de huit milles des côtes ; 3° remplacer la portée de canon par une limite invariable et fixée en chiffres. Cette proposition rencontra les plus vives oppositions. On répondit que les progrès de la science, faisant varier constamment la portée des canons, une mesure fixe, invariable, se trouverait forcément en désaccord avec la puissance des nouvelles batteries. Nous ne croyons pas que l'objection soit excellente, puisqu'elle estle motif même du projet présenté par M. Seward. L'idée d'une limite précise et fixe a été reprise par le gouvernement des Pays-Bas et cela sans grand succès.

20 Limile fivée par l'horizon visuel. — Faudra-t-il, pour trouver la méthode de délimitation satisfaisant l'esprit, admettre le système de Gérard de Rayneval!,système repris récemment par Godey, et qui admet, comme limite extrême de la mer territoriale, l'horizon visuel? En pratique, la doctrine a été consacrée au xvit siècle, par l'ordonnance de Philippe If, roi d'Espagne. La critique en avait été faite plus tard par Bynkershoeek; il faisait remarquer que l'horizon variait suivant le point de la côte d'où l’on observait la mer, que ce soit en haut d'une falaise, d'une tour, où au bord du rivage, selon qu'on regardait avec ses yeux ou à l’aide d'instruments. Pour lui, tout cela était bien vague « /lucluant ergo eliam haec in incerto? ». En indiquant le mal, Bynkershoeek indiquait le remède : il suffisait pour faire tomber son observation et rendre le système acceptable, de convenir d'une

hauteur déterminée au-dessus de la mer.

1 Rayneval, op. cut. Liv, IT, chap.ix, $ 10. — Godey, op. cil., p. 8 etsuiv.

? Bynkershoeek, De Dominto maris, cap. 11,

Godey fait remarquer que la vue peut êlre Lout aussi bien que le canon le symbole de la puissance défensive de l'Etat ; elle constitue même, d’après lui, une ceinture de protection plus efficace. L'horizon visuel n’est pas une base ralionnelle pour une démarcealion de la mer lerritoriale, c’est plutôt un moyen de contrôle, qui nécessite une entente préalable sur l'étendue précise de la mer territoriale. En admettant que le système de Godey soil rationnel, est-il aussi pratique qu'il veut bien le dire? Les expériences qui serviront à déterminer la portée moyenne de la vue humaine, que l’on traduira ensuite en chiffres précis, nous semble présenter des difficultés assez sérieuses : « Il suffirait de faire en un endroit absolument plan, en pleine mer, un certain nombre d'observalions dans des conditions bien arrêtées de saison, d'heure, de pureté d'atmosphère, de couleur et de dimensions des navires ; on arriverail ainsi à noter à quelle distance il est possible, pour un observateur, doué d’une vue normale (!) et d’une acuité visuelle moyenne, placé sur le pont d'un navire à une certaine hauteur au-dessus de l'eau, de distinguer au large, à l'œil nu, un autre navire de même dimension, d’une façon assez distincte pour permettre d'en reconnaître nettement les divers détails !. »

Cette distance se rapprocherait de 6 à 7 milles marins (11 à 13 kilomètres).

3° Limile fixée d'après le projet de l'Institut. — Dans

Godey, op. cil., p. 21. La doctrine de Godey se rapproche d'une vicille coutume écossaise, d’après laquelle on réputait eaux territoriales tout l'espace de la mer qu'on pouvait voir en temps ordinaire de la côte. Or par un temps clair on voit Calais (soit 20 milles) et ordinairement à 10 milles de la côte. Système donc très incertain

pour une mer (erritoriale un peu large.

sa session de Paris, en 1894, l'Institut de droit interna - Hional s’est arrêté à la limite de 6 milles. Le rapport de M. Barclay constatait parmi les membres de la Commission une tendance à admettre le chilfre de 5 milles, el il proposait 6 nulles pour « incorporer ainsi dans un seul faisceau Loulte la pratique existante, fixée une fois pour toutes la limite européenne d'aujourd'hui comme une règle sanclionnée par notre examen des circonstances el faits, el par la raison des choses! ». L'Institut s'est arrêté au texte suivant fart. 2): la mer territoriale s'étend à 6 mulles marins {60 au degré de latitude) de la laisse de basse mer sur toute l'étendue du littoral (art. 3), pour les baies, la mer territoriale suit les sinuosités de Ia côte, sauf qu'elle est mesurée à partir d'une ligne droite tirée en travers de la baie dans la partie la plus rapprochée de l'ouverture vers la mer, où l'écart entre les deux côtés de la bte est de 12 mailles marins de largeur, à moins qu'un usage continu et séculaire n'ait consacré une laroeur plus grande (art. 4), en cas de guerre, l'Etat riverain neutre a le droit de fixer, par la déclaration de neutralité, ou par nolficalion spéciale, sa zone neutre au delà de 6 milles jusqu'à portée de canon des côtes. Lors de la discussion des articles, M. de Martens avait fait remarquer que « la limite de 3 milles, qui semble admise par ous, ne repose sur rien, que le seul principe vrai esl celui formulé par Bynkershoeek, mais qu'il appartient à l’Institut de le fixer d’une façon précise, que 6 milles semblent insuffisants», el il proposa 10 milles (soit 18 kil, 500). M. de Beer Portugael répondit que 10 milles constituaient

une limite (rop étendue, imposant à l'Etal des devoirs

î{ Annuatre de l'Institut, U NH, p. 143.

trop lourds, et que 6 milles suffisaient amplement. Ce fut cette dernière limite qui fut adoptée par 29 VOIX contre 10.

4 Nécessité de distinguer une double limite, l'une pour l'état de paix, l'autre pour l'élat de querre. — L'Institut semble donc avoir rejeté le principe de Bynkershoeek, et cela en ce qui concerne l’état de paix. À notre avis, ee qu'il y à de plus remarquable dans le projet de l'Institut, c'est la distinction quil fait entre l'état de paix et l'état de guerre. La zone de paix s'étend jusqu'à 6 mulles ; elle est permanente. La zone de neutralité, durantautantque l'état de guerre, mais ne commençant d'exister qu'après déclaration formelle del’Etatriverain,n’a pour hmile que la portée de canon des côtes. Certains ont trouvé regrettable pareille distinction ; ils ont vu, dans cette zone de neutralité, une porte ouverte à loutes les prétenlions des états puissants sur mer. Le plus grand défaut qui soit reproché à la théorie de l'Institut, c’est d'introduire de nouveau dans une question si controversée, l'élément vague et incertain qui entrave tout espoir de résultats praüques. Nous ne parlageons pas ce sentiment. Nous croyons, au contraire, qu'une distinction entre l’état de guerre et l'état de paix est indispensable pour que l'entente soit possible. L’existence de l’un ou de l’autre entraîne des conséquences toutes différentes. Il est faux aujourd'hui de déclarer que l’état riverain ne peut pas faire respecter sa puissance au delà de 6 milles de la côte, puisqu'il peut utiliser la portée extrême de ses pièces (7 milles à 11 milles). Néanmoins les intérêts fiscaux et ceux de la pêche peuvent à la rigueur être garantis suffisamment par une zone de 6 milles, zone

qui peut être obligatoire et uniforme sans aucun inconvyé-

a ment, car la base de son respect doit se chercher dans l'accord international et non dans la vis armala.

La pratique des Etats nous donne iei un exellent exemple. Les limites de la mer territoriale sont presque lou- Jours fixées spécialement pour la pêche et les douanes, par des règlements internes ou des traités internationaux. En France, la loi du 4 germinal an IT et du 9 messidor an VII limitent à 2 myriamètres la zone de surveillance de l'administration des douanes. Dans la convention conclue à Paris le 18 novembre 186%, entre la France et l'Angleterre, le rayon du droit exclusif de pêche fut fixé à 3 milles.

Cela suffit pour démontrer qu'à des intérêts si parlicuhèrement distincts des intérêts militaires on doit salisfaire par une distinction dans l'étendue de leur protecon. D'après les renseignements réunis, d'après les tendances des Etats, l’Institut a cru devoir s'arrêter à 6 nulles comme zone suffisante pour protéger les intérêts en jeu en temps de paix.

Il n’est nul besoin de s'occuper ici de la portée des canons el la limite admise peut être absolument arbitaire. Mais au cas de guerre, et lorsqu'il s’agit de la neutralité, il nous paraît indispensable qu'il en soit autrement. Il est certain qu'il y aura là une bande de mer de 22 kilomètres environ au large, que les Elals neutres auront à faire respecter, ce qui n'ira pas sans engendrer de nombreuses difficultés. Remarquons que l'existence de cette zone sera essentiellement tempo ‘are, et que l'atteinte à la liberté de la mer ne sera pas générale, puisqu'elle se sera restreinte aux États belligérants, ce qui réduit considérablement les inconvénients du système. Dans les mers resserrées, il sera, certes, très difficile aux

RATER chefs d'escadre, de faire évoluer leurs flottes sans violer la neutralité. N'oublions pas que le projet de l'Insutut ne fixe pas comme limite obligaloire, en cas de guerre, la portée extrême des canons, qu'il laisse au contraire à l’état riverain le soin de fixer lui-même la zone neulre, soit dans sa déclaration de neutralité, soit par notification spéciale. En admettant mème que les violations de neutralité soient plus fréquentes avec le système de l'Insüutut, ce qui n’est point nécessaire, 1l nous paraît certain qu'elles seront moins graves parce qu’elles s'accompliront bien plus loin du rivage. Nous nous permettons, d'ailleurs, d’être assez pessimiste sur les résultats de leur conslalalion et de leur répression. Ce nest pas parce qu'on adopterait une zone de neutralité fixée invariablement à 6 milles au lieu d'une zone déterminée par chaque État neulre. que les pelites puissances arriveralent mieux à faire respecter leurs eaux territoriales et à oblenir des réparalions. Pour nous, la question des intérêts mililaures à protéger est intimement liée à la réalité de la puissance coercilive de l'Etat riveran ; et la mer terriloriale, dit Valtel, doit aller aussi loin qu'on peut la faire respecter, cela semble certain, et en cas de guerre, mais en ce cas seulement, 1l y a nécessité de s'en rapporter à la force réelle des armements.

Quant aux intérêls spéciaux el pacifiques : pêcheurs, douaniers, sanilaires, intérêts {ous reconnus primordiaux, il n'y a aucune raison pour ne pas fixer définitivement, par accord international, la limite que réclame leur protection, el pour cela, il n’y aucune raison de faire appel à autre chose qu'à la raison.

— Jo —

S 2. Nature du droit de l’État riverain sur ses eaux territoriales.

La mer territoriale est une exception au principe de la liberté des mers, exceplion que rien ne justifie dans la nature. Nous devons maintenant dire pour quelles raisons il en est ainsi. Pourquoi L'État riverain aurait-il plus d'au- Lorilé qu'un autre Etat sur certaines parties de la mer jusqu à une ligne nécessurement fictive, au delà de laquelle la communauté internationale reprendrat ses droits”? Cerlains auteurs ne se posent même pas la question! C'est une raison historique, croyons-nous, qui est la cause d’un tel oubli; elle à fait considérer comme indiscutable el juridiquement inébranlable ce qui était seulement traditionnel. Pour M. Pradier-Fodéré, la matière des relalions internalionales maritimes est dominée par un principe « celui du respect dû au droit absolu, primitif el nécessare d'indépendance, de souveraineté, d'autonomie des Etats ». En vertu de ce principe, les États peuvent manifester leur volonté sur tout le territoire qui (pour Pradier- Fodéré) comprend notamment la mer territoriale, Nous ne nions pas la nécessité primordiale du respect dû à l'indépendance des nations. Mas, au-dessus d’elle, il y à cel autre prineipe, que la mer est le patrimoine commun de l'humanité ; dès lors, si une exception à ce principe

est indispensable pour sauvegarder l'autonomie d'un Etat,

1 Ainsi Pradier-Fodéré, op. eil., & V,p 376-377. Idem. Imbart- Latour, op. ei. Notice : « Il est impossible de prétendre que la mer doit être libre sur toute sa surface et de nier l'existence d'une mer terriloriale. C'est en vain qu'on objecterait que la mer n'est pas susceplible de propriété, qu'il ne faut pas établir de distinctions arbitraires entre la haute mer et la mer territoriale, »

il faudra la limiter strictement, et atténuer autant que possible l'atteinte faite aux droits de tous. Ilne faut Jamais oublier ici que la mer terrilorale n’a aucun lien naturel avec le territoire, et cela incontestablement ; ce qui crée entre elle et la mer nationale une différence imporlante, très féconde en conséquences juridiques. « Sans égard aux indications de la nature, s'écrie M. de Lapradelle !, le droit des gens actuel sépare la mer territoriale de la haute mer pour l'identifier à la mer nationale, en la plaçant dans le domaine exclusif de l'État côtier, tandis que la haute mer reste dans le patrimoine commun. Pourquoi séparer ainsi du large des eaux qu'aucune rive n'enveloppe pour les protéger des vents et des flots. Tout le monde répète que le droit des gens est un droit simple, ennemi de la fichion*?, qui, librement et sans mensonge, suit la nature sans ruser avec elle par des moyens préloriens. Par cette fiction d’une mer qui, sans être enfermée dans le resserrement des côtes, serait cependant l’accessoire du territoire et le domaine de l'État côtier, pourquoi la doctrine brise-t-elle ainsi POcéan dans sa majestueuse unilé? »

Quelles sont done les puissantes raisons qui, seules, ont pu moliver pareille atteinte, puisque sans elles on ne concevrail pas cette brisure dans l'Océan ? On peut les résumer ainsi : 1° la sécurité de l'État riverain exige la possession

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? C'est ainsi, en effet, que le droit international publie a successivement rejelé: le blocus fictif, depuis la déclaration de Paris (art 2),lathéorie dela continuité du voyage (Travers-Twiss, T'héorte de la continuité du voyage, p. ro et11); l'occupation fictive, depuis l'acte de Berlin en 1885 ; enfin la fiction d'exterrilorialité a cessé d'être prise à la lettre.

— 37 = exclusive du rivage; 2° la surveillance des navires qui entrent dans ces eaux, en sortent ou y stationnent, est réclamée pour la protection des intérêts commerciaux et fiscaux du pays; 3° la jouissance des eaux territoriales sert à assurer l’existence des populations côtières".

Ce sont là les trois motifs qui jusüfient l'existence d'un droit de l'État riverain sur la mer qui baigne ses côtes. Sont-ils assez puissants pour créer une fiction et faire considérer la mer territoriale comme un prolongement du terriloire de l'État? Nos pères l'ont cru; beaucoup d'auteurs contemporains sont encore pénétrés de cette nécessité, et

! D'après Pérels, Manuel de droit inlernalional marilime, p. 25. Certains auteurs ajoutent à ces raisons le devoir pour l'Etat de garantir la bonne police dans les eaux territoriales, et de favoriser le développement de ses intérêts politiques et financiers. Ni Vattel, ni Hautefeuille, partisans d'un droit absolu de l'Etat sur cette partie de la mer, ne sont allés jusque-là. Voici ce que dit Vattel {Droit des gens,éd., Pradier-Fodéré, liv.[, chap. xxur, p.576, LT) : « Lesdivers usages de la mer près des côtes la rendent (rès susceptible de propriélé. On y pèche, on en lire des coquillages, des perles, de l'ambre, etc. Or, à tous égards, son usage n'est point inépuisable, en sorte que la nation à qui les côtes appartiennent peut s'approprier un bien dontelle est à portée de s'emparer, et en faire son profit, de même qu'elle a pu occuper le domaine des terresqu'ellehabite, Qui doutera que les pêcheries de perles de Bahrem et de Ceylan ne puissent légitimement tomber en propriété ? Et quoique la pêche du poisson paraisse d'un usage plus inépuisable, si un peuple a sur ses côtes une pêcherie particulière et fructueuse, dont il faut se rendre maître, ne lui sera-t-il pas permis de s'approprier ce bienfait de la nature comme une dépendance du pays qu'il occupe, et, s'il ÿ a assez de poisson pour en fournir aux nations voisines, de se réserverles grands avantages qu'ilen peut tirer pourle commerce ?» Etplusloin (p.577): « Il importe à la sûreté et au bien des Etats, qu'il ne soit pas libre à tout le monde de venir si près de leurs possessions, surtout aux navires de guerre, d'en empêcher l'accès aux nations commerçantes et d'y troubler leur navigation. »

Pr. A,