EXAMEN DU PROJET DE MODIFICATION DE L'ARTICLE

L'échec du système que le gouvernement s'était efforcé de faire consacrer par la Cour de cassation ne lui permit pas de triompher de l'indifférence ou de l'hostilité de la classe ouvrière. Aujourd'hui encore.malgré les encouragements répétés, les rappels, les éclaircissements prodigués aux salariés, les résultats obtenus laissent fort à désirer. Il serait intéressant, à cet égard, de connaître les chiffres que le ministère du travail doit publier incessamment et que nous regrettons de n'avoir pu encore nous procurer, les statistiques n'étant pas terminées.

A leur défaut, nous reproduisons ici les derniers chiffres officiellement communiqués par le ministère :

4er juillet 1911 Ac janvier 1912 1er avril 1919

Assurés obligatoires. . . 5.633.630 6.713.526 6.755.078 Assurés facultatifs, , . . ; 243.065 0 288.879 424.721 Total. . . . . . .« 5.876.698 7.002.405 7.179,799

Si l’on considère que ces chiffres, en admettant même que les modifications apportées par la loi du 27 février 1912 aient eu depuis lors pour effet de stimuler le zèle des assujettis, concernent simplement les salariés inscerils sur

les listes et non pas ceux qui se sont soumis effectivement

à la loi, si l’on note d'autre part que les réfractaires sont très nombreux et qu'on peut évaluer à 12 millions environ le nombre global et normal des assujettis (10 millions d’assurés obligatoires et 2 millions d'assurés facultatifs), on peut mesurer l’écheg de la loi.

Cependant le gouvernement, désireux de faire entrer de gré ou de force la loi des retraites dans la pratique, ne trouva d'autre ressource que de demander au législateur le vote d'un texte nouveau, modifiant l'article 25 et permettant d'appliquer normalement la loi, sans quil faille recourir à la poursuite de millions de réfractaires devant les tribunaux correctionnels.

Voici le projet de loi que le ministre du travail déposa le 14 novembre 1912 et qui a été renvoyé à la Commission d'assurance et de prévoyance sociales :

Article unique. — Les articles 16 et 23 de la loi du 5 avril 1910 sont modifiés ou complétés ainsi quil suit!

ART. 16. — Le paragraphe 2» de cet article est modifié comme suit :

20 Par les amendes et les versements prévus à l’article 23.

ART. 23, — Cet article est modifié comme suit :

« L'employeur ou l'assuré par la faute duquel le prélèvement sur le salaire ou l’apposition des timbres prescrits par la présente loi n’auront pas eu lieu sera passible d'une amende égale aux versements omis, prononcée par le juge de simple police, quel que soit le chiffre, sans préjudice de la condamnation par le même jugement, au paiement

de la somme représentant les versements à sa charge.

En cas de non-apposition des timbres, s'il n'y a pas lieu de faire-application des dispositions de l'alinéa qui précède, les obligations respectives de l'employeur et de l'assuré seront définies et sanctionnées suivant les distinctions ci-après :

« Si l'employeur a effectué sur le salaire le prélèvement légal, il devra adresser au préfet, dans le cours du premier mois de chaque trimestre pour le trimestre écoulé, en timbres-retraite, le montant de la double contribution.

« Si l'employeur n’a pu effectuer sur le salaire le prélèvement légal, il devra adresser au préfet, dans les délais et conditions prévus au précédent alinéa, le montant de sa contribution .

« Dans ce dernier cas, le salarié reste tenu au versement de sa cotisation personnelle.

« En cas de non-exécution des obligations inscrites aux trois alinéas qui précèdent, les employeurs ou assurés seront mis en demeure par le préfet d'effectuer pour une période qui ne saurait remonter à plus d’un an les versements auxquels ils sont tenus.

« En cas de contestation, les intéressés pourront, dans un délai de quinze jours, déférer la mise en demeure au juge de paix qui se prononcera sur sa validité. Les sommes portées dans une mise en demeure devenue définitive seront recouvrées comme en matière de contributions directes, sur le vu d'un rôle émis et rendu exécutoire par le préfet. Les sommes inscrites au rôle seront majorées de

8 0/0 pour frais de perception,

« Si, dans les douze mois qui ont suivi une mise en demeure devenue définitive, l'employeur ou l'assuré s’est mis en situation d’encourir une nouvelle mise en demeure, il sera considéré comme ayant contrevenu à la disposition du paragraphe 1° du présent article et passibles des sanctions qui y sont prévues.

« L'amende prévue au paragraphe 1° ci-dessus sera versée aux fonds de réserve.

« Les versements effectués en vertu du présent article seront portés au compte individuel de l'assuré, S'il n'en possède pas elsi, par suite de renseignements insuffisants, il lui est impossible de lui en ouvrir un, ces versements sont attribués au fonds de réserve. L’assuré qui se sera fait ultérieurement ouvrir un compte pourra, dans un délai de trois ans à partir de cette attribution, obtenir le transport du fonds de réserve à son compte des versements effectués à son profit. »

Un communiqué officiel en a présenté le commentaire suivant :

Le projet présenté par le ministre du travail et tendant à modifier l’article 23 de la loi sur les retraites ouvrières et paysannes comprend deux espèces de dispositions nettement distinctes et qui comportent deux systèmes de sanctions de nature différente : d'une part, le paragraphe 1°", qui reproduit en grande partie le texte actuel, vise le cas où une faute peut être relevée contre l’employeur ou l'assuré et prévoit une sanction pénale ; d’autre part,

les autres paragraphes de l’article qui visent le cas où il

n’est pas relevé de faute de la part de l'employeur ou de l'assuré et qui prévoient un mode de recouvrement des cotisations en dehors de toute sanction pénale.

Le paragraphe 1°’, qui concerne le cas où l'employeur ou l'assuré est en faute, est complété en vue de sanctionner non seulement l'absence d’apposition de timbres, mais encore le défaut de prélèvement sur le salaire. Dans le cas envisagé par le nouveau texte, l'employeur pourra être constitué en faute s’il n’a pas tenté d'effectuer le prélèvement réglementaire.

Les autres dispositions de l’article visent le cas où les timbres n'ont pu être apposés et où il n’a pas été relevé de faute à l'encontre de l'employeur ou de l'assuré. Ceuxci n'en restant pas moins débiteurs de leur cotisation, les dispositions nouvelles leur donnent le moyen de se libérer et dans le cas où ils n’usent pas régulièrement de cette faculté, donnent aux préfets le moyen de recouvrer rapidement les cotisations.

Dans ce système. l'employeur qui se trouve dans l’impossibilité d'apposer les timbres devra adresser au préfet le montant,soit de la double contribution s'il a pu faire le précompte,soit de sa contribution s’il n’a pu prélever sur le salaire. S'il ne s’est pas conformé à cette obligation, le préfet lui adressera une mise en demeure d'avoir à effectuer son versement. L'intéressé pourra se pourvoir contre cette mise en demeure devant le juge de paix, qui sera compétent pour statuer sur les questions relatives à la validité

de la mise en demeure, telles que : erreur sur la per-

sonne, non assujettissement du salarié à l'assurance, contestation sur le taux de la contribution due à l'employeur.

Après expiration du délai de recours contre la mise en demeure ou après décision du juge de paix, les sommes dues par l'employeur seront recouvrées par l'administralion des finances et selon la procédure employée en matière de contributions directes. Les versements ainsi effectués sont portés au compte individuel ouvert au nom du salarié toutes les fois que l’on possède sur l'identité de celui-ci des renseignements suffisants pour lui ouvrir un compte.

Si le salarié a refusé d'effectuer ses versements, le préfet ie mettra en demeure d’apposer sur sa carte les timbres réglementaires, et s’il refuse de se conformer à cette mise en demeure et si le recours que, comme l'employeur, il peut exercer devant le juge de paix aboutit à une validation de la mise en demeure, la cotisation également sera perçue comme en matière de contributions directes.

Afin que la procédure de la mise en demeure ne puisse devenir un obstacle à l'application de la loi, une disposition prévoit que si, dans une période de douze mois, l'intéressé se trouve dans le cas d’encourir une seconde mise en demeure, il est légalement présumé avoir commis la faute prévue au paragraphe 1* et il encourt par suite les sanctions pénales inscrites à ce paragraphe.

Le commentaire officiel, que nous venons de repro-

duire, éclaire d’un jour opportun le texte, parfois obscur,

— 191 Cr

du projet de modification, et nous permet de le discuter plus aisément dès maintenant (1).

Comme il fallait s’y attendre, ce texte modifie complètement l'économie des dispositions de l’article 23.

Sans doute il reste fidèle au principe de la triple contribution.

De même, loin de reprendre le système préconisé par M. Monis, lors de la présentation de son amendement en décembre 1909 et janvier 1910, il laisse en principe l’employeur et l'employé sur le même pied quant à l'existence de la faute et à l'application des sanctions pénales,

La théorie ministérielle exposée au Sénat en mai etjuin 1911 par M. Paul Boncour n'est pas davantage à la base des dispositions nouvelles en ce sens que le patron n'est pas dans tous les cas responsable de la double cotisation.

Mais le texte nouveau ne laisse pas cependant d’être fort dangereux.

Il reprend en effet et tend à consacrer législativement la théorie exposée dans le mémoire du procureur de la République devant la Chambre criminelle de la Cour de cassation et dans les conclusions de M. l’avocat général Séligman (V. suprà, p. 178).

Que propose donc d'une façon précise le projet de modification soumis en ce moment à l'examen de la Commission compétente ?

Le paragraphe premier a tout d'abord pour effet de

(1) Le Parlement ne sera vraisemblablement appelé à l'examiner

que dans quelques mois.

PSS 192 — créer un nouveau cas de contravention. On se souvient que les arrêts de la Cour de cassation avaient formellement déclaré que l’article 23 prévoyait une seule contravention possible, la non-apposition des timbres.

Partant de ce point de vue, ils décidaient que l'impossibilité matérielle où se trouve le patron d’apposer les timbres par la faute du salarié exonère le premier de toute responsabilité pénale.

Au contraire, d'après le projet du gouvernement, le nonprélèvement sur le salaire constitue, au même titre que la non-apposition des timbres, une contravention à la charge de la partie responsable de cette omission.

Et si l’on est surpris dès l’abord qu'une sanction soit attachée à l’omission du prélèvement, on est bientôt éclairé par ces lignes du communiqué officiel : « Dans le cas envisagé par le nouveau texte, l'employeur pourra étre constitué en faute s'il n'a pas lenlé d'effectuer le prélèvement réglementaire. »

Voilà la principale et considérable innovation ; l’obligation pour le patron d'interpeller l’ouvrier est législativementinstaurée.

De là à déclarer que l'employeur sera constitué en faute chaque fois qu il ne pourra prouver qu'il a tenté d'exercer une pression, une contrainte sur le salarié, et que le défaut de prélèvement est imputable à une résistance invincible du salarié, il n’y a qu’un pas, qui dans la pratique, sinon dans le texte lui-même, sera aisément franchi.

IL y a lieu en effet de remarquer que le projet n’indique

nullement de quelles justifications le juge pourra se contenter pour relaxer le patron. Ce silence, qui semble calculé, ouvre la porte à l'arbitraire et le danger de poursuites engagées en vertu d’un texte aussi laconique n'apparait que plus redoutable, si l'on songe que le dessein à peine déguisé du gouvernement, en présentant ce nouveau texte, est de faire supporter le plus souvent possible par les employeurs la responsabilité de la résistance de leurs salariés.

Le paragraphe 1°, que nous venons d’analyser, vise les cas où, en présence d’une faute, les sanctions pénales devront être appliquées.

Au contraire les alinéas suivants envisagent les hypothèses où la non-apposition des timbres n'est imputable à aucune faute des parties et fixent les obligations dont elles restent tenues.

Deux cas doivent ici être distingués :

1° Le prélèvement légal sur le salaire a pu étre effeclué par l'employeur (alinéa 3 du projet).

Dans cette hypothèse, le salarié a obéi à la loi et par conséquent aucune faute ne saurait être relevée contre lui,

Quant à l'employeur, il doit adresser au préfet en timbres-retraite le montant de la double cotisation.

On remarquera que cette consignation entre les mains du préfet et non plus du greffier de la justice de paix est obligatoire pour l'employeur, tandis que naguère la jurisprudence l'avait déclarée purement facultative en cas

de non-apposition des timbres (Cf. arrêts de la Cour de S.— 18

ie

cassation cités suprà, p. 163 et 178). Le mot « pourra » est dorénavant remplacé par « devra ».

\u surplus, dans l'espèce qui nous occupe, cette obligalion pour l'employeur de consigner en se conformant d'autre part aux prescriptions de l'article 170 du règlemeut (Cf. suprà, p. 150) n’a rien en soi de choquant ni de dangereux pour les rapports entre patrons et salariés. Ces derniers, dès lors qu’ils se sont conformés à la loi, ne sauraient tenir rigueur à leurs employeurs d’avoir accompagné l'envoi de la double cotisation de renseignements à fin d’individualisation des versements. Les indications fournies par le patron conformément à l’article 170 du règlement ne peuvent équivaloir à une dénonciation, puisque les intéressés ont rempli toutes leurs obligations légales (1).

Il en est différemment dans la deuxième hypothèse :

2° L'employeur n'apu effectuer le prélèvement légal.

Dans ce second cas, le salarié s'est dérobé à l’application de la loi et le patron, par hypothèse, n’est pas constitué en faute pour n'avoir pas tenté de vaincre la résistance de son employé.

Cette hypothèse de l’omission du prélèvement par suite

(1) I faut noter que le projet ne prescrit pas explicitement l'observation de l'article 170. Mais, outre que celle-ci paraît indispensable pour la régularisation de la carte après coup et que d’ailleurs la consignation actuelle au greffe qui la comporte nécessairement a seulement été modifiée en consignation entre les mains du préfet, il y a lieu de remarquer que la disposition finale du nouvel article 23 implique en soi l'obligation d'identifier le versement,

de l'hostilité de l'assuré est la plus fréquente ; c'est celle qui avait été soumise à la Cour de cassation.

Le projet propose une solution très différente de celle de la jurisprudence actuelle.

L'alinéa 5 dispose expressément que le salarié reste tenu de sa cotisation personnelle. L'employeur n'est donc pas débiteur personnel de la double cotisation. Mais aux termes de l'alinéa 4, il devra adresser au préfet le montant de sa contribution, et pour les mêmes raisons que dans l'hypothèse précédente, cette consignation serait inopérante si le patron n'indiquait pas en même temps le nom du salarié pour le compte duquel il effectue le versement.

Comme précédemment, on remarquera que le projet confère un caractère obligatoire à la libération, purement facultative d’après la jurisprudence, de l'employeur au moyen du versement de sa propre contribution. Il n’est plus admis dorénavant à rester comptable des sommes dues par lui personnellement; la consignation entre les mains du préfet est inévitable.

Or, dans les conditions où eile doit s'accomplir, c’est-àdire accompagnée des renseignements exigés par l’article 170 du décret du 25 mars 1911, cette consignation for cée risque de compromettre gravement les rapports entre les salariés et les patrons. À cet égard les protestations du ministre dans l’exposé des motifs du projet (p.13 etrA)jne sauraient nousconvaincre. En admettant même que l'Administration possède le moyen pratique et facile

d'identifier les salariés rebelles, en dehors de toute indica-

oo

tion fournie par l'employeur (et cette prétention n’est guère vraisemblable, car on n'a pas pu imposer au patron dans l'article 170 du règlement une obligation aussi ingrate,si elle estdépourvued'objet etde raison d’être),il n'en demeure pas moins certain, suivant nous, que dans l’esprit des salariés l'indication du nom des réfractaires par l'employeur équivaudra à une dénonciation et qu'ils y verront, en même temps qu'un acte de tutelle blessant, la raison initiale, déterminante et exclusive pour laquelle ils sont désignés à la répression administrative et deviennent passibles — au moins théoriquement — des sanctions pénales édictées par l’article 23. Cette conséquence laisse entrevoir tous les dangers que comporte l'abandon du principe de la consignation facultative.

Le gouvernement a d’ailleurs si bien prévu que les patrons marqueraient peu d'empressement à se conformer aux dispositions de l'alinéa { que son texte indique en termes exprès le moyen de les y contraindre.

En outre de la sanction pénale, seul mode de coercition admis par l’ancien article 23, le texte proposé organise, sous la forme d'une mise en demeure suivie d'un recouvrement d'office, un nouveau procédé de coercition par voie administrative. Le fonctionnement en est indiqué par l'alinéa 6 du projet.

Si le patron s’abstient d'effectuer la consignation obligaloire de sa cotisation personnelle entre les mains du préfet, ce dernier adresse au défaillant une mise en de-

meure d'avoir à opérer les versements omis. L'assuré est

d’ailleurs susceptible d'être sommé pareillement de verser sa propre contribution ; il s’en libérera au moyen d'une simple apposition de timbres sous les mêmes sanctions que celles prévues pour l'employeur.

Un contentieux de la validité de la mise en demeure est ouvert devant le juge de paix, qui sera compétent, ajoutent le communiqué officiel et l'exposé des motifs, sur les questions telles que l'erreur sur la personne, le non-assujettissement du salarié à l'assurance, le taux de ia contribution due par l'employeur, etc.

À défaut de recours ou en cas de rejet de ce dernier, un rôle est émis au nom de l’assujetti à concurrence du montant des versements omis, majoré de 3 0/0, el recouvré par l'Administration des finances comme en matière de contributions directes (al. 7).

Afin cependant que cette procédure ingénieuse et originale de la mise en demeure, exclusive en soi de tout caractère pénal, ne vienne pas entraver l’application de la loi, et conserve le caractère d’un avertissement, d'ûne mesure préventive et transitoire, l'alinéa 8 du projet établit à la charge de l’employeur ou de l'assuré qui, dans une période de 12 mois, se trouve dans le cas d’encourir une seconde mise en demeure, une présomption légale de faute lui rendant applicable les sanctions pénales de l’alinéa 1°.

Tel est l'ensemble des dispositions nouvelles proposées par le gouvernement à l'approbation du Parlement. Les

explications qui seront fournies à ce dernier par le mi-

nistre, tant en commission qu’en séance, préciseront d’ailleurs la portée de ces modifications à l'article 25.

Il est un point, spécialement, que M. Jouarre à signalé dans son exposé critique du projet actuel (Gaz. Trib., 13 décembre 1912), et sur lequel nous attendons avec curiosité les éclaircissements nécessaires. D'après M. Jouarre, le texte du projet est assez obscur pour permettre de supposer que le juge de paix. appelé à statuer sur la validité de la mise en demeure adressée au patron défaillant, sera en même temps amené dans certains cas à apprécier si cet employeur a pu ou non effectuer le prélèvement sur le salaire de son ouvrier, exposant par suite ledit employeur à être éventuellement contraint de démontrer qu'il n’a pu effectuer le précompte.

Il ne faut pas oublier cependant — et M. Jouarre n’a eu garde de le faire — que la mise en demeure est prévue seulement pour les cas où, les timbres n'ayant pas été apposés, aucune faute n’a été relevée à la charge de l’employeur ou de l'assuré. Par suite, il semble impossible que le juge de paix, à propos du contrôle de la validité de Ja mise en demeure, puisse obliger le patron à prouver qu'il n’a pu effectuer le prélèvement et n’a par suite commis aucune faute. Au surplus, l’exposé des motifs du projet (p. 12) porte que le juge statuera seulement sur les questions relatives à la validité de la mise en demeure, telles que erreur sur la personne, etc.

« Mais, ajoute M. Jouarre, qui garantira au patron

qui prend l'initiative d'adresser au préfet sa propre con-

tribution que l'administration, peu soucieuse de rechercher le salarié récalcitrant, acceptera du premier coup ce versement et ne viendra pas soutenir que ce patron est en faute de n'avoir pas contraint son salarié au prélèvement ? Ce serait alors ou la poursuite pénale ou bien la coercition administrative s'exerçant pour le recouvrement de la double cotisation. »

On pourra considérer peut-être que ces craintes sont vaines et excessives et qu'elles imputent au projet une portée bien tendancieuse.

Quoi qu'il en soit, cette question mérite d’être élucidée et il faut espérer que le ministre apportera un jour ou l’autre tous les éclaircissements désirables.

Le projet de modification de l’article 23 nous inspirera une dernière remarque : on se souvient que nous avons, à la fin du précédent chapitre (suprà, p. 183), signalé une lacune assez grave de la législation actuelle ; celle-ci a omis de fixer la durée de la prescription dans l'hypothèse d’un employeur qui, n'ayant pu opposer les timbres et s’étant abstenu de consigner au greffe sa contribution personnelle. en reste néanmoins tenu. Combien de temps en demeure-t-il comptable ? Aucune disposition de la loi ne permet de répondre sur ce point.

Le texte proposé dissipe cette incertitude en décidant (al. 6) que l’on ne pourra réclamer aux employeurs et aux assurés les versements auxquels ils sont tenus pour une période remontant à plus d’un an.

Cette innovation heureuse et fort équitable est parfaite-

— RANONOI

ment claire : elle résout sans ambage une question embarrassante, dont nous avons brièvement montré plus haut la délicatesse et l'intérêt pratique.

A vrai dire, cette disposition du projet est la seule sur laquelle nous ne croyons pas devoir faire des réserves.

Le fond même du texte proposé nous paraît tout à fait grave et dangereux pour les relations, déjà si souvent fragiles, du patronat et des salariés.

Sans doute, actuellement, le but voulu par le législateur n'a pas été atteint et la loi n’est pas, d'une façon générale, entrée dans la pratique. Mais la responsabilité de cet échec incombe aux salariés réfractaires ; encore une fois si le gouvernement, malgré les armes qu'il tient de la loi, ne croit pas pouvoir contraindre les rebelles à l’obéissance, qu'il ne cherche pas à sortir de son embarras en aggravant les obligations patronales et en imposant aux patrons de jouer un rôle odieux vis-à-vis de leurs employés. A cet égard l'obligation d'interpeller, instaurée par le projet, uous paraît absolument inopportune et même pleine de périls. Elle est grave à deux points de vue : d’abord en ce qu'elle viole le principe, indispensable à sauvegarder dans un intérêt social essentiel, de l'indépendance du patron et des salariés. L'insistance pressante de l'employeur sera suspecte dès l’abord à ses employés et créera déjà un malaise dans l’atelier ou dans l'usine.

Et cette déplorable conséquence est aggravée par l’abandon du principe de la consignation facultative, l’indica-

tion par le patron des salariés réfractaires aboutissant né-