CONCLUSION

H- — Examm #es critiques doni l'art, ^ a été Vobjet.

362. — Âu mois d'octobre 1831, uo pétitionnaire se plaignit auprès de la Cbambre des Bépiilés de Ja facvM de présenter des successeurs concédée aux officiers ministirieU par Vart, 91 de la M du 28 oorQ 4816. Accepté sans trop de diflicultés avant la Révolution de Juillet, le droit de présentation est, k partir de cette époque, Tobjet des attaques les plus vives. Pendant quelques mois, les pétitions arrivent aox Chambres législatives sous toutes les formes. Les unes se bornent a demander simplement le retrait de la concession faite en 1816; d'antres, bien plus radicales, voudraient que l'exercice des offices ministériels oonstitoftt nne profession libre dont l'accès fût ouvert k tous sans limitation de nombre. Toutes, au reste, sont nnanimes ponr critiquer ce qu'dles appellent la vénalité des offices.

Ces réclamations, qui n'eurent alors aucun succès, se

sont renouvelées depuis k différentes époques, et particulièrement en 1837, dans le sein même de la Chambre des Députés. « De tous les sacrifice» que les malheurs « des temps ont forcé de faire en i816, disait dans la « séance du 30 juin ki voix autorisée du ministre des « finances, il n'en est pas de plus onéreux, de plus ' « funeste que celui qui, pour un très-petit avanUige pour « le Trésor, a créé la vénalité des charges et amené les « conséquences que tout le monde déplore, et le gou- « vernement plus que qui que soit. » £t la Chambre sembla décidée un instant, sinon à rayer de la législation Tart. 91, du moins à ne pas en étendre l'application aux offices qui seraient créés k l'ayenir.

Abandonnées pendant dix ans, les attaques recommencèrent en 1848, et maintenant encore il n*est pas de jour où l'on n'entende exprimer le vœu que le gouvernemeat retire aux officiers ministériels le droit dont la loi des 28 avril — 4<mai 1816 les a, dit-on, si malheureusement inmtis.

Doîl-il être fait droit u ces plaintes? L'art. 91 se Justifie-l-il ou non en législalioii? £st-il juste, est-il sage, est-il opportun de priver les titulaires de nos différents offices d'un droit dont ils sont en possession depuis près d'un demi-siècle? Examinons :

363. — La propriété des offices n'a commencé li être attaquée, et elle ne Ta jamais été aussi vivement qu'au lendemain des deux grandes révolutions dont la France

a M le théâtre depuis i8l6. Je ne sais si je me trompe, mais il me semble qae cette circonstance devrait dëjk suffire pour ne foire accepter qu'avec méfiance les critiques dirigées contre le principe de l'art. 91. Ce n'est pas dans un moment où les passions sont excitées et où les esprits illusionnés sont incapables de s'arrêter aux difficultés d'eiécntton et d'apprécier les conséquences des théories de certains novateurs, qu'il est possible (l'histoire est Ik pour Tattester) d'entreprendre des réformes durables. Les innovations, lorsqu'elles portent sur les lois constitutionnelles surtout, doivent être le résultat d'une mûre réflexion. Pour être équitables et pour répondre h des besoins réels, y faot qu'elles soient longuement discutées, froidement appréciées, considérées sous tous leurs aspects. Les bonnes lois ne sont possibles que dans les temps d'un calme profond.

Les motifs que l'on a tant de fois invoqués pour critiquer Tusage du droit de présentation et pour demander

par suite l'abrogation du droit reconnu en faveur des

oiliciers ministériels par le législateur de 1816, sont de diverses sortes : on peut cependant les ramener h

deux.

Le premier aurait une gravité incontestable s'il était

fondé. L'exercice des oilices est, dit-on, une délégation de la puissance publique; la nomination des officiers est donc un des attributs de la souveraineté. Le choix a Élire doit par suite être libre des influences de l'intérêt

privé : il doit résider tovt entier dans le peuple, c'est-àdire, dans son mandataire, le chef du pouvoir exécutif. Obliger le eollatenr h donner forcément son agrément au candidat qui ne lui est désigné que parce qu'il a satisfait aux erigences de celai qui le présente, c'est subordonner k rintérét d'un seul les intérêts si sacrés de tous, c'est méconnaître cette vérité étentelle si bien exprimée par les jurisconsultes de Rome : Ju9 publkum fritaUhnm pactis mutari non potest.

Si la liberté d'action si nécessaire au chef de TÉtat se irouve paralysée, l'intérêt public (c'est le second motif que l'on met en avant) se trouvera, par voie de conséquence, nécessairement compromis. Où seront les garanties données par les nouveaux oiEciers? Auront-ils l'aptitude nécessaire? Apporteront-ils dans l'exerdce de leurs fonctions le désintéressement et la probité scruputeose que leur conmiande le titre dont ils sont honorés? Le doute est-il même permis à cet égard? Pour obtenir leur présentation, ils auront fait souvent de lourds sacrifices. Désireux (et il est difficile de les en blâmer) de recouvrer les somnes énormes qu'ils auront données, ou forcés même de faire lace à des engagements onéreux, comment pourrafent-ils exercer leur profiMsioo avec la délicatesse que les lois leur imposent? Ne seront-ils pas entraînés k préférer leur propre intérêt k celui de- leurs clients? Sans s'inquiéter de la légalité des moyens, ne chercheront-ils pas de toutes le» manières possibles k

augmenter les produits de leurs offices? Les uns, se faisaot un jeu de l'intérêt des parties, allumeront et foroenferont les hostilités privées*, les autres compromettront dans des opérations hasardeuses les fonds qui leur seront confiés; chez tous, une cupidité honteuse prendra la place du désintéressement dont ils doivent donner Texemple. Quel sera le résultat de ces manœuvres? Des abus de confiance, des prévarications, des crimes enfin qu'il sera impossible de prévenir, et dont la répression produira sur l'esprit public l'impression la plus pénible.

364. — Ces raisons sont-elles de nature à expliquer la peiBÎstance des réebaiationB dont le droit de présentation est l'objet depjuis trente ans? Quelle en est eu réalité la valeur?

Est-il donc vrai que la désignation des candidats faite par les titulaires porte une atteinte mortelle à l'indépeadance du chef de l'État? L'oilicier qui n'est pas pur aux yeux de la loi est déclaré indigne de désigner lui-même son successeur; c'est déjà une première garantie, ce n*e8t pas h seule. Le gouvernement n'admet pas aveuglément les candidats qui lui sont présentés^ nul n'est investi du titre d'officier s'il ne réunit pas les conditions de capacité et de moralité exigées par la loi. Même après ces investigations, le pouvoir conserve son droit d'examen et de contrôle. S'il en est ainsi (et ici les dénégations ne sont pas possibles, car nous sommes dan» le

domaine des faits), si, et persoune ne saurait le contester, le chef de l'État reste toojoms libre de refoser oa d*admettre les candidats qui lui sont désignés, en quel sens la liberté de son choix est^lle donc entravée? Ne reste-t-il pas le maître de n'investir du titre d'oi&cier que les aspirants dont l'idonéité, les connaissances et surtout les qualités morales lui sont attestées par de solennelles épreuves ?

L'expérience de chaque jour est la meilleure preuve de la justesse de cet aperçu* Toutes ces conséquences déplorables de la vénalité, k l'aide desquelles on veut effirayer les esprits, n'ont guère eu jusqu'à présent d'existence que dans la pensée de ceux qui les ont développées à plaisir. Malgré les séductions dont on les dit entourés, nos officiers ministériels apportent en général, dans l'exercice de leurs difQciles fonctions, une exactitude et un . désintéressement auquel le public n'était habitué ni sous Tancienne Monarchie, ni même sous le Consulat et sous FEmpire, c'est-k-dire à une époque où pourtant les candidats n'étaient pas présentés par les titulaires. Il y a eu parfois des ombres au tableau, c'est vrai : quelques officiers ont de temps à autre méconnu le caractère sacré de leurs fonctions ; des prévarications ont été commises, et les tribunaux se sont vus quelquefois dans la pénible nécessité de prononcer des condamnations dont la sévérité était proportionnée à la gravité de la faute. Mais quelle est au juste Timporlance de ces défoillances exoep-

Diyilizea by ^OOglc

tionndlesP N'en troiiye-tH>n pas des exemples aussi M* quents -daDs les louetioiis qyi ne sont pas soumises a Tapplieatîon de l*art. M? Si Ton Teut être dé bonne foi, on reconnaîtra qu'elles tiennent bien plutôt aux hommes qo'à Vinstitotion.

365. — 11 n'y a pour la collation des offices que trois modes possibles : le système de la nomination direete, la voie du concours, et enfin le procédé suivi auy^^urd'hui,. la nomination sur présentation. Abandonner k l'État le soin de choisir ses officiers, c'est ouvrir la porte k Tintrigue -, les choix k faire sont trop nombreux pour que le coUateur y apporte le discernement désirable. Données k la fiimr, les fonetiras publiques seraient remplies par les protégés des divers agents de l'administration. Le concours, dix années d'expérience en ont Mi justice. La loi des 29 septembre— 6 octobre 1791 avait mis ce système en vigoeur pour le remplacem^ des notaires; et en l'an XI, le rapporteur de la loi du 25 ventôse était l'édio du sentiment général quand il disait que la fiii- Uesse, rinconveuance el rinulililé eu étaient unanimement reconnues.

Sur ces deux modes de nominatiou, la présentation a un amtage évident Le titidaire qui sait qu'il trouTera un jour dans l'exercice du droit que lui accorde l'art. 91 h récompense d'une vie honorable et laborieuse, s'applique k conquérir l'estime publique k force de travail, d'intelligence et de probité. Son intérêt stimule son zèle

et le porte invinciblement à déployer dans ses fonetkMis tout le mérite dont il est capable (i). Prive^le de ce stimulant, dites-lai qu'il n'aura aucune influence sur le ' clioix du successeur que la volonté du chef de TÉtat ou les hasards du concours lui envemmt, la perspective d'un travail ingrat et pénible l'effraiera; sans doute il remplira son ministère, mais avec la pensée égoïste de Tusufruitier, qui se garde de faire sur le terrain qu'il exploite des améliorations dont le profit serait perdu pour lui. Telle est la force invincible de cet aperçu, indiqué déjà par Loyseau (2) et admirablement mis en lumière pas Montesquieu (3), que, malgré les préventions qu'elle nourrissait contre le système de la présentation, la Commission chargée, à la suite de l'abolition de la vénalité, de préparer le projet qui devint la loi des 29 septembre — 6 octobre 1791, reconnaissait que la bonne composition de la classe des notaires était due h, la faculté qu'ils avaient de choisir leurs successeurs, et réservait même aux heureux du concours la possibilité, dans le cas de démission libre des notaires dont ils avaient été les élèves et dont ils avaient mérité la con-

(1) « Heweiue sitaitioii, disait en isao U. nupin «Uns le comilé « seerel de la Chambre des Dépuiés, qui rappelle sans eesse an père « de fanaUle «pi'iuie vie honorable esl pour lui un mojen InfaHlIble « d'aeendiie son patrimoine, tandif iia*iuie conduite déloyele entrât- « nerait sa raine. »

(i) Officêt, L. 4, ch. S, no* t et s.

(3) Esprit des LoU, L. 5, cb. IS.

DiyiliztiO by GoOglc

fiance par une longue épreuve, d'être désignés par eux pour leur succéder.

366. — Mais je me mets pour un instant d'accord avec mes adversaires. Oui, leur dirai-je, vos critiques sont fondées j la vénalité, je le veux bien, porte atteinte k rindépendance du chef de l'État ^ elle est contraire, je vous le concède, à l'inléiêt public^ souvent même, si TOUS le voulez, elle aura pour les titulaires les plos ' déplorables conséquences. Mais il ne suffit pas de détruire, il £iut réédifier descendez donc des hauteurs de la théorie, et voyez si, dès les premiers pas, vous ue serez pas arrêté par des difiicultés d'exécution qui rendront votre innovation irréalisable ou tout au moins inutile.

Abroger l'art. 91, c'est mettre les titulaires et leurs ayant-cause dans l'impossibilité d'user k l'avenir d'une iaculté dont Texercice a été le prix des suppléments de cautionnements exigés par le législateur de 1816 ^ c'est encore leur retirer la facilité de disposer de la manière la plus convenable k leurs intérêts, de leur clientèle et des accessoires de leurs offices, c'est, pour tout dire en un mot, les priver d'une chose qu'ils ont achetée, c'est leur faire subir une véritable expropriation.

La loi, d'accord avec l'équité, veut que tout propriétaire exproprié soit indemnisé du dommage qu'il souflfre. Vous devrez donc, sons peine de conunencer votre réforme par la spoliation, «lauvais moyen de succès, accorder une

ul^jlu^ud by

indemnité aux. officiers que vous dépouillerez. Cette indemnité, comment la fixem-Tons?

Âncieuuement, les offices étaient taxés aux parties easuefles : on saurait par suite ce qu'ils àment coûté. Ce n'est pas tout. Des édits d'évaluation avaient été renduBr k différentes époques, et notamment sous Henri IV, an commencement du xvu*" siècle et vers la fin du règne de Louis XV, en 1771. On avait donc des éléments de nature à simplifier singulièrement la question -, et cependaal l'Assemblée Constituante, lorsqu clic procéda & la liquidation des offices vénaux et des offices sur lesquels il existait des brevets de retenue, eut des difficultés inouies à surmonter. Que sera-ce donc aujourd'hui? Les offices ministériels n'ont pas été vendus, et nos lois n'in« dlqnent aticim procédé pour eh déterminer la valeur ^ • quelle qu'elle soit, la base de révaluation sera nécessairement fautive. Quintuplera-t-on le produit annuel suivant le système généralement admis? Juste peut-être dans quelques cas, Tindemnité sera dans beaucoup de circonstances inférieure k la valeur réelle de Toffice. Suivra-ton tout autre mode d'évaluation? On tombera toujours dans des inconvénients analogues.

Mais ces obstacles sont levés : une combinaison miraculeuse en a fait justice. A quel résultat le gouvernement sera-t-U arrivé? Il est certain qu'il aura considérablement accru ses embarras financiers; car rindemnité atteindra

un chiffre énorme. Il n'y a pas aujourd'hui en France

as

moins de 25,000 ofYiciers ministériels. Certains oûiee« ont une Taleor vénale considérable. Les charges, des avocals h la Cour de Cassation, des agents de change et des notaires, dans les centres importants, ne se vendent pas moins d'nn demî-nrilllon ; quelques-unes atteignent même le chiffre de 8 et de 900,000 fr. (I) On ne peat donc guère fixer le montant de Tindemnité (et c'est peut-être montrer beaucoup de réserve) k moins d*un milliM. Mais le sacrifice est fait. Peut-on espérer au moins que la vénalité est à jamais chassée des offices ministériels?

L*art. 91 rayé de la législation, quelle sera l'oiganisa-

tion de nos officiers publics? Idenliquemeul ce qu'elle était en i8t6. Sous le Consulat et sous TEmpire, les titulaires trouvaient i'acilement le moyen de faire payer leur démission : le sentiment de l'intérêt personnel rendra certainement nos officiers aussi ingénieux que leurs prédécesseurs. Au lieu d'être publique, la vénalité sera occuUej méconnue en droit, elle existera en fait.

Objectera-t-on que des mesures habiles pourront déconcertèr les fraudes tentées par les démissionnaires? Le gouvernement n'est pas heureux dans les moyens qu'il emploie pour triompher de la résistance des officiers mi-

(1) On a iiunu' vu {suprà, ii" 286) que le prix des charges d'agents de change est aujourd'hui 4 Paris de 1,500,000 fr. à i,000,000.

nistériels. Depuis de longues années, il a tout mis en œam pour régulariser les prix de cession, et la qHesti<m est peut-être aujourd'hui moins avancée que jamais. Je ne vent pas affirmer cependant qoe le succès soit impos^ sible. Mais en mettant les choses au mieux, en supposant que la vénalité soit en îBài comme en droit bannie de kl législation, n'est-ii pas vrai qu'il faudra encore tenir compte aux titulaires des accessoires de leurs offices, de la clientèle et de ses éléments? Ces choses sont leur propriété, et, k moins de suivre contre toute justice le système adopté a légard des notaires en Algé« rie, il faudra l^r reconnaître le droit d'en disposer. Si le trafic n'a plus une aussi large base, il s'exercera tou-» jours dans de certaines limites.

367. — Pour obtenir un résultat conforme au but, il ne fendrait rien moins que changer complètement les principes fondamentaux sur lesquels repose l'organisation des offices ministériels. Tant que les officiers seront sala-* riés par les parties, tant que l'importance de leurs charges se mesurera, sur les rapports' plus ou moins nombreux qu'ils auront avec les particuliers, il faudra toujours, quoi que Ton fasse, faire la part de la vénalité. Une innovation dans le mode de la collation ne saurait réussir qu'à la condition d'être précédée d'une réforme complète dans la manière d'être de chaque oûice. Commencez par dé-

pouiller les titulaires du caractère qu'ils ont eu jusquMci, créez ici, retranchez Ik, modifiez profondément les attri-

butions, puis couronnez votre ouvrage en faisant rétribuer les nouveaux fonclîonnaireB fUir TÉtat seul : alors, et alors seulement vous pourrez espérer avoir atteint votre but. Mais, pour y arriver, que d'obstacles n-aurez- Yous pas eus k vaincre? que d'embarras ne vous serezvous |ms préparés? que d'existences sociales, dont le maintien est toujours d'une sage politique, n'aurez-vous pas renversées? Et pourquoi tout ce bouleversement? Vous aurez porté le mécontentement dans toutes les classes de la société, répandu dans les esprits une inquiétude générale, ébranlé peut-être la constitution de rÉtat, uniquement pour changer un système qui, sauf quelques imperfections auxquelles il est possible de remédier, est incontestablement le meilleur? Vous aurez détruit dans les officiers Tamour de leur profession, le germe d'une louable émulation, et les deux liens les plus forts qui puissent attacher rhomme 11 la probité : sa réputation et son Intérêt personnel.

368. — Ces difficultés, disons, mieux, ces impossibilités d'exécution, ainsi que les raisons puissantes qui dans le domaine de la théorie réclament le maintien de l'art. 91, ont toujours été sainement appréciées par le pouvoir. Ce n'est pas seulement en 1831 et en 1837 que les réclamations des novateurs ont été écartées. Depuis, comme k cette époque, l'État a saisi tontes les occasions d'assurer aux titulaires des différents offices ministériels

qu'il ne serail yoné aucuue atteinte à leurs droits. Ou^ut consulter k cet ^rd les circulaires des 5 février 1840, 3 novembre 1848, 28 juin 1849. L'Assemblée Constituante et l'Assemblée Législative ont également passé à Tordre du jour eu 1848, en 1849 et en 1850, sur toutes les pétitions qui visaient k remettre en question l'usage du droit de présenlation (1). Telles sont aussi aujourd'bui les tendances manifestées officiellement par le gouvernement impérial. A diverses époques, et nolamipeut en et en 1S56, les démentis les plus énergiques ont été donnés aux bruits qui prêtaient au chef de l'Élat l'intention de supprimer ou tout au moins de racheter les offices ministériels. « J'apprends, disait M. le garde « des sceaux dans une circulaire du 26 mars 1866, « qu'on cherche k renouveler les inquiétudes des titu- « laires d'offices en annonçant comme prochaine la pré- « sentation d'un projet de loi ayant pour objet de « porter atteinte k la possession de ces offices. Rien « n'est plus contraire aux intentions du gouvernement « de TEmpereur. 11 respecte la propriété des «offices « comme toutes les autres, et jamais il n'est entré dans « ses projets de priver les titulaires et leurs familles « d'un bien qui souvent constitue leur prindpale res- « souiee. »

(t).Sétiice6 des IS JuiUel, S9 seplembre, 19 octobre, i% décembre 184S, tS Jaillel lSi9.

S II. — /{ faut mmnimir Vitaê de choas créé en 1816^

mais le régler législativetnent, — Propositions à ce sujet,

369. — Loin de mot cepeudaut ia peusée que le dernier mal soit dit sar la questioii des offices. Soit qu'on l'envisage au point de vue des intérêts privés, soit qu'on la considère dans les rapports des officiers avec l'État^ il n'est pas, k raison de sa nature tout k fait exceptionnelle, de matière qui soit |das féconde en diffienltés, et cependant aucune n'a moins attiré l'attention du législatenr. L'art. 91 s'est borné k poser un principe sans le développer. Les officiers ministériels auront la faculté de présenter des successeurs k Pagrément dn chef de l'État. Mais quelle sera l'étendue de ce droit? Dans quelles limites devra-t-il être resserré? Passera-t-il aux héritiers, et, s'il y passe, quel caractère aura-t41 entre leurs mains? L'office sera-t-il le gage des créanciers du titulaire? Parmi les créanciers, quelques-uns, et uolamment le «édant, anront^ils la garantie d'nn privil^? Quand et comment exerceront-ils leurs droits .de préfél'ence? Gomment le perdront-ils? Toutes ces questions, et bien d'autres dont on chercherait SQuvent a tort la solution dans les principes du droit commun, valaient bien cependant la peine d'être résolues législativement. Si donc il faul, ei je crois l'avoir démontré, mainlenir

rusage dtt droit de présentatioo, il est nécessaire de se déeider enfin à le réglementer.

Saos être facile ]>eul-être, cette lâche ne rencontrerait pas les difficultés inonîes qoe soulèverait l'abrogation de Tart. 91. L'accomplissement en serait favorable k TÉtat et aux olBcîers eui-mémes. Les lacunes si évidentes de la loi de 1816 n'ont été remplies jusqu'ici que par des drculaires ministérielles et par les décisions de la juris^ prudence. Une loi spéciale donnerait plus de stabilité à rinstitution, augmenterait Tindépendance des titulaires, iixerait sans retour les droits des ayant-cause. En la promulguant, le législateur ne porterait pas atteinte à des droits acquis j loin de là, il accomplirait un devoir. La loi nouvelle remplirait la promesse faite en ces termes par Tart. 91 : « Il sera statué par une loi {)articulière sur c l'eiécution de cette disposition (la disposition qui auto^ « rise les officiers ministériels à présenter des succès- « seurs), et sur les moyens d'en faire jouir les héritiers . c( ou ayant-cause desdits officiers. »

370. — Dans cette (euvre, trois points surtout devraient fixer l attcntion : les traités de cession et Tévaluation des offices^ la transmission du droit de présentation aux veuves et aux héritiers des titulaires j les droits des créanciera, et notamment du cédant, en cas de faillite et de destitution du cessionnaire.