POUS LOUIS XV

bilitô do la part dos ininislres dos dùponses do leurs d(5parlomenls. Il est impossible que les socr6laircs d'Elat soient responsables, car ils no peuvent ordonner aucune dépense, quelque légère qu'elle soit, sur les fonds assignés pour leurs départomenls, sans un ordre du roi. L'ordonnance en conséquence du bon du roi est encore signée par le roi lui-môme. Les ordonnances passent du trésorier à la. chambre des comptes, laquelle n'arrête les comptes du trésorier que d'après lesditos ordonnances. »

Ces deux citations expliquent pourquoi et à quel litro l'Almanach royal inscrit do nouveau plusieurs des attributions qu'il a déjà fait figurer aux départements des secrétaires d'Etat, dans celui du contrôleur général K Par son droit de vérification et de visa des quittances que délivrait la caisse des revenus casuols, ce dernier se trouvait avoir une part tout au moins indirecte et parfois même effective à la collation do toutes les charges et offices du royaume, quelle qu'en fût la nature; il donnait seul, sous le bon plaisir du roi, l'agrément des charges de finances.

Les principaux collaborateurs du contrôleur général étaient, dans les provinces, les intendants ou commissaires départis ; à Paris, les premiers commis de son ministère^ les intendants des finances et les intendants du commerce.

Le registre 0^710-, des Archives nationales fournit des renseignements intéressants sur l'organisation et les traitements de l'adaiinistralion des finances pour 1771.

L'abbé Terray, contrôleur général, touchait en ladite année sur le Trésor 126,000 livres, savoir : appointements et gages du

1 Voici, d'après rAlmauach de 1774,1e département du coutrôleur général: Le trésor royal; les parties casuelles; la direction générale de toutes les fermes du roi; le clergé; le commerce de l'intérieur du royaume et extérieur par terre; l'extraordinaire des guerres; l'artillerie et le génie; pain de munition et vivres ; les étapes; les bâtiments et maisons royales; toutes les rentes; les pays d'états les monnaies; les parlements et cours supérieures du royaume ; ponts et chaussées ; turcies et levées ; barrage et pavé de Paris ; les manufactures; les octrois des villes; les dettes des communautés; les ligues suisses; les vingtièmes ; les quatre sols pour livres du premier vingtième ; la caisse générale des amortissements et des arrérages ; la navigation dans l'intérieur du royaume ; les canaux faits ou à faire et l'examen ou concession de leurs privilèges.

conseil, 18,000 livres; département du trésor royal, 10,000 livres; cahier des frais, 8,000 livres; augmentation dudit cahier^ 6,000 livres; pour ses domestiques, 1,000 livres; appointements extraordinaires, 14,000 livres; gratification extraordinaire, 26,000 livres; autre gratification, 20,000 livres; gratification comme ministre d'Etat, 20,000 livres ; acquit patent, 3,000 livres. Avec les 50^000 livres que les fermiers généraux étaient tenus de lui verser annuellement et les indemnités qu'il recevait à titre de conseiller d'Etat pour chacun des bureaux ordinaires et extraordinaires, dont il faisait partie, ses émoluments ne devaient pas être loin d'atteindre les 200,000 livres^ dont parle le duc de Luynes dans ses Mémoires'^, L^hôtel du contrôleur général était depuis 1756 rue Neuve-des-Petits-Champs ^.

Le premier commis des finances chargé de la distribution des fonds, le sieur Le Clerc, recevait 97,500 livres se décomposant ainsi : distribution des fonds du trésor royal, 10,000 livres; appointements, 30,000 livres; appointements de commis et frais de bureau, 47,300 livres; augmentation desdits appointements, 10,200 livres. Son fils, qui lui était adjoint, touchait 12,000 livres.

Les autres chefs et premiers commis en 1771 ^ étaient :

1 Décembre 1746. « M. Orry contait lui-même que les revenus qu'il toLicliait du roi montaient par an à 200,000 livres en tout, y compris les ^ 50,000 livres que les fermiers généraux donnent tous les ans au contrô- | leur général, au lieu de 100,000 écus qu'ils avaient coututne de donner tous les six ans au renouvellement des fermes. Cet arrangement fut fait, il y a quelques années, afin qu'un contrôleur général sortant de place ou mourant immédiatement après le renouvellement, son successeur ne fût pas cinq ou six ans sans rien toucher.» M. Alfred Lemoine, les Derniers Fermiers généravœ, etîirles sur les financiers du dix-hiiitième siècle, évalue, d'après le Mss. T^ de la Bibliothèque du ministère des finances. Ordres du roy, le traitement du contrôleur général, en 1775, à 142,000 livres, plus le pot-de-vin à l'entrée de bail de 300,000 livres, à raison de 50,000 livi'os pour chacune des six années. Necker le porte à 200,000 livres, non compris le pot-de-vin, les présents faits par le^ pays d'états et les corporations, etc.

® Cet hôtel était celui des ambassadeurs extraordinaires,. qu'une décision de janvier 1756 affecta désormais à l'habitation du contrôleur général. [Mémoires de Luynes, t. XIV, p. 400.)

3 Ces mômes chefs et premiers commis se trouvaient encore, à peu d'exceptions près, en fonctions en 1774, Voir Almanach royal de ladite

sous LOUIS XV. 547

Le siour Mosnaril do Conichard, avec 25,833 livres, pour appoinlomenls, commis et frais do bureau;

Le sieur do Broé, avec 26,500 livres, pour appointements, commis cl frais de bureau;

Le siour ilo Villiers, avec 10^000 livres, pour nppointoments, commis et frais do bureau. Son fils lui était adjoint et recevait 2,400 livres;

Le sieur Barbey, avec 20,400 livres, pour appointements, commis et frais do bureau ;

Le sieur Boaurain, avec 20,000 livres, pour appointements, commis et frais do bureau ;

Le sieur du Puy, avec 19,000 livres, dont 6,000 livres à titre de secrétaire du contrôleur général ;

Lo sieur Destouches, avec 15,000 livres, pour appointements, commis et frais de bureau,

Un crédit de 800 livres était alloué aux facteurs des bureaux.

La garde du dépôt des papiers du contrôle général et de la bibliothèque des finances était confiée au sieur Moreau ^, qui touchait, pour appointements et frais de bureau, 15,000 livres.

Nous avons dit que, par commission du 27 juillet 1773, l'abbé Terray avait été nommé directeur et ordonnateur général des bâtiments, jardins, arts, académies et manufactures royales. Deux premiers commis étaient préposés sous ses ordres aux détails de ce véritable ministère des beaux-arts, qui comptait fin outre un état-major spécial ^

Le contrôleur général administrait directement certains des services de son département, notamment ceux du mouvement <lcs fonds, des dépenses et du personnel. II déléguait l'administration des autres aux intondants des finances, dont les charges, supprimées sous la régence, avaient été rétablies au nombre de

année, p; 196 et sniv. ; on y trouve également la nomenclature do leurs attributions.

* Il avait en même temps pour attributions la rcchrrclîo et collection <les chartes et autres monuments intéressant Tliistoire et le droit public du royaume, les travaux littéraires ordonnés à ce sujet par Sa Majesté et la correspondance qu'ils exigeaient. Voir de Boislisle, Corr2Spondancc des contrôleurs géiiévaux, 1. 1, Avant-propos, p. xxiv et suiv.

2 Almanach royal de 1774, p. 405. \ oiv supra, p. 499.

six par édits de mars 1722 et de janvier 1725. Nous avons indiqué la place que ces fonclionnaires occupaient tant au conseil royal que dans les commissions ordinaires et extraordinaires. Leurs traitements en 1771 variaient entre 17,500 livres et 34,000 livres. Leurs bureaux, cons.litués à l'instar de ceux du contrôle général avec plusieurs premiers commis, coûtèrent la même année 324,355 livres ^ Subordonnés en droit au ministre, auquel ils devaient rendre compte, ils jouissaient en fait d'une autorité presque indépendante pour la direction des services qui leur étaient confiés, et étaient même parvenus, sur la fin du règne, à concentrer entre leurs mains toute juridiction contentieuse en matière d'impôts, à l'exclusion des cours des aides ^. *

Parmi les services délégués aux intendants des finances, il en est un qui demande une mention spéciale, celui des ponts et chaussées. La démission de Joseph Dubois des fonctions de directeur général" l'avait fait passer, en octobre 1736, au contrô-

'Archives nationales, 0\liQ^, chap. II. Les attributions des six intendants des finances se trouvent énumérées dans l'Almanach royal de 1774, p. 167. Leurs charges devaient être supprimées définitivement par édit de juin 1777.

2 Remontrances de la Cour des aides de Paris du 17 août 1770. Cette même cour, dans ses célèbres remontrances de mai 1775, caractérise ainsi l'omnipotence et l'irresponsabilité des intendants des finances : « Pour les intendants des finances, qui sont placés entre les intendants J des provinces et les ministres, ce sont des puissances tout à fait inconnues de tous ceux qui sont éloignés de la capitale et du séjour de la cour. On sait en général que ces magistrats existent et qu'ils ont une grande autorité dans le royaume; cependant on ne voit point quels sont les genres d'affaires pour lesquelles il faut recourir à eux, parce que réellement il n'en est aucune qui dépende directement d'eux, et personne spécialement ne leur est subordonné et n'est tenu de reconnaître leurs ordres. C'est dans leur travail avec le contrôleur général qu'ils font toute leur administration, en lui faisant signer des lettres ou de ces arrêts du conseil qu'on nomme arrêts de finance; et le particulier qui croit avoir à se plaindre de ces décisions, ne peut s'en prendre ni ù l'intendant des finances qui ne signe rien, et ne peut être tenu de rien, puisque le ministre n'est pas obligé h suivre ton avis et s'en écarte quelquefois ; ni au contrôleur général, qui dirait avec raison qu'il ne peut pas répondre de tout ce que lui font signer les six intendants des financ(;s. »

'•* Voir svpra, p. 285.

sous LOUIS \v. 549

leur général Orry, cl les succossours du iniiiislro Favaionl depuis lors conservé au nombre de leurs attributions , mais loulcl'ois, co semble, à titre distinct*» car nous trouvons dans rAlmanacb do 1774 l'abbé Terray porté comme « directeur général des ponts et chaussées de France, du barrage et entrelènement du pavé do Paris, des turcies et levées, pépinières royales et ports do commerce », en tôle du paragraphe spéciiil consacré à l'organisation du corps des ponts et chaussées. Cette organisalion avait été en grande partie l'œuvredu célèbre Trudaine', qui, de 1743 à 1769, fut chargé du c?e7a?7 du service, suivant Texpression officielle de l'époque. C'est à lui que la France doit l'institution de TEcoIc des ponts et chaussées (1741). Son principal collaborateur, l'ingénieur Perronel, était en 1774 à la fois directeur de l'école, du bureau des plans et premier ingénieur des ponts et chaussées. Les fonctions d'intendant se trouvaient exercées par Trudaine de Montigny, fils du précédent.

Il y avait cinq inspecteurs généraux et trente-deux ingénieurs du roi, en résidence fixe chacun dans l'une des généralités du royaume. Il y avait en outre trois ingénieurs spéciaux des turcies et levées et un inspecteur du pavé de Paris et de la banlieue.

Un document officiel récent - a résumé les résultats obtenus en matière de travaux publics par l'ancienne administration des ponts et chaussées pendant le dix-huitième siècle, résultats qui peuvent être considérés comme appartenant pour la majeure partie au règne de Louis XV. « On ne se borna plus, y lisonsnous, comme dans les siècles précédents, à assurer le passage Mes rivières et des mauvais endroits. Une route ne fut considérée comme terminée qu'autant qu'elle était pourvue sur toute son étendue do chaussées, d'accotements et de fossés. Plus de 6,000 lieues avaient été ainsi faites ou perfectionnées. En dehors des travaux de réparations exécutés pour un grand nombre d'ouvrages d'art, on no saurait évaluer à moins de 400 lo nombre des ponts de plus de 20 mètres construits pendant le

* Cependant l'ordonna nce constitutive du corps des ponts et chaussées lui est antérieure et remonte à l'arrêt du 1^'' février 1716, rendu sur la proposition du conseil du dedans.

* Notice historique en tète des Documenta statistiques sur les routes et ponts, pubhés par le ministre des travaux publics, 1873.

550 LES SECKETAIUES 1> ETAT

dix-huitième siècle, ni les dépenses affectées à leur établissement à moins de 63 millions de francs. Le nombre de ces ponts qui sont encore aujourd'hui affectés au service des routes nationales et départementales dépasse 300. »

Le crédit inscrit pour les ponts et chaussées par Turgot au projet de budget de 1775, lequel ne faisait que reproduire, à des différences insignifiantes près, les chiffres des exercices antérieurs, s'élevait seulement à 4,490,000 livres, sur lesquelles 480,000 livres spécialement destinées à l'entretien des turcies et levées le long de la Loire, Le surplus, quoique restreint aux généralités des pays d'élections et des pays conquis, suffisait à peine à couvrir les dépenses des ouvrages d'art, les traitements des ingénieurs et agents, les frais de levées de plans, ainsi que l'entretien du pavé de Paris, qui, déjà à cette époque, était à la charge du Trésor (400,000 livres). Les travaux neufs, comme ceux d'entretien dans les provinces, s'effectuaient à l'aide de la corvée, prestation en nature dont l'extension aux grandes routes était récente et datait de l'époque où Orry, qui en avait fait l'essai dans ses intendances de Soissons et de Valenciennes, avait pris en main la direction générale du service. La notice que nous venons de citer évalue à 13 millions la valeur représentative de la corvée et à 7 millions les dépenses annuelles de voirie dans les pays d'états. On arriverait ainsi à un total de 24 millions et demi. Il conviendrait même d'y ajouter une somme de 1,160,000 livres pour les ateliers de charité, élément nouveau qui, depuis 1770, concourait à la confection des chemins ^

Les ports de commerce, détachés, ainsi que nous l'avons indiqué ^, du département de la marine en 1761 pour être placés, au point de vue des travaux, sous la direction des ponts et chaussées, recevaient une dotation annuelle de 1,396,000 livres.

Enfin nous trouvons, toujours dans le budget de 1775, une somme de 38,000 livres pour les pépinières royales ^

L'initiative en avait été prise en 17S7 par Turgot dans son intendance

de Limoff^.

2 Voir supra, p. 358.

8 L'utiUté de la plantation des routes avait déterminé la création, en 1723, de ijépinières danscliaque généralité. Une imposition addition-

La dornièro des allribulions du oontrôlour gniioral, dont il nous resto à parler, ost colhi rolativo au comnicrco intérieur ot oxlériour par torro, ainsi qu'aux manufactures. C'était encore Trudaino qui, on sa qualité d'intendant dos linancos, se trouvait [)ropos6 au détail du service. Avec lui travaillaient concurremment quatre intendants du commerce. Chacun de ceux-ci avuit un département particulier, comprenant à la fois un nombre déterminé de provinces et certaines branches do l'industrie nationale; ils étaient membres et rapporteurs du bureau du commerce. Sous leurs ordres, trois inspecteurs généraux et cinquante et un inspecteurs ordinaires ou sous-inspecteurs, répartis sur les divers points du royaume, surveillaient les manufactures en même temps que l'importation des produits de fabrication étrangère.

Le traitement de chaque intendant s'élevait à 10,000 livres, frais de bureau compris. L'ensemble du service de l'inspection coûtait, en 1775, 163,698 livres.

Les attributions communes et non classées des secrétaires d'Etat étaient naturellement moins nombreuses en 1774 qu'en 1715. Nous en avons déjà énumcré quelques-unes à propos du département de La V^'illière ; il nous reste à parler des autres et sur ce point principalement nous devrons être bref, pour éviter les redites.

— Nous rappellerons d'abord la réception des placets au roi. Il y avait dans l'antichaaibre de Sa Majesté une table dressée

nelle figurait au brevet de la taille pour leurs frais d'adininistratiou et d'entretien. La montant de cette imposition était en 1788 de 144,464 livres. Aussi cro3-ons-nous que es n'était pas à ces pépinières que s'adressait le crédit de 38,000 livres, mais bien à l'établissement créé sur le domain;; de la Rocliette, près Meluu, par le sieur Moreau et autorisé par arrêt du conseil du 29 féviier 17G7. Cinquante enfants trouvés y étaient formés à l'arboriculture, et les plants forestiers et fruitiers qui en provenaient étaient destinés à être distribués gratuitement. L'école de pépinières de la Rochette avait quatre succursales à Cliâteauneuf, la Flèche, Houlaugos et Blois.

Oo2 LES SECRETAIRES D ETAT

chaque dimanche, sur laquelle les pétitionnaires étaient admis, après la messe du roi, à déposer leurs requêtes en présence de l'un des secrétaires d'Etat^ qui s'y trouvaient alternativement par mois. Il est vraisemblable que la procédure, que nous avons indiquée en 1715 \ ne devait plus être scrupuleusement observée. Les réponses aux placels étaient données toute Tannée dans un bureau spécial établi à Versailles et placé, en 1774, sous la direction du sieur Douin, premier commis ^

— «Les dépêches que le roi envoie dans chaque province sont expédiées par le secrétaire d'Etat qui a cette province dans son département ^. Toutes les lettres et mémoires, que ces provinces ou les villes qui en dépendent» adressent au roi, doivent passer par les mains du même secrétaire. d'Etat, et les députés des parlements ou autres cours souveraines, des provinces ou des villes^ sont conduits par lui à l'audience du roi... Chacun des secrétaires d'Etat expédie pareillement les arrêts, lettres et brevets concernant les particuliers pour les provinces de son département '". » Ce passage du Répertoire universel de

1 Voir supra, p. 133-134.

2 Le sieur Douin touchait à ce titre un traitement de 4,000 livres. (Archives nationales, Oi,710*, cliap. IL)

3 Cette attribution demeurait tellement générale que chaque secrétaire d'État contresignait et publiait dans les provinces de son département les manifestes royaux portant déclaration de guerre. {Mémoires de Luynes, t. V, p. 373.)

* Voici, d'après l'Almanach de 1774 (p. 195), l'indication de quelquesunes des expéditions relatives aux particuliers : les lettres de don de garde-noble, les lettres de droit de prélation^ les dons et brevets, les pensions, les arrêts de surséance, les saufs-conduits, les passe-ports, les lettres patentes d'anoblissement et de cpnfirmation de noblesse, de relief, de laps de temps, de dérogeance, d'obmission de qualité. Pour assurer à leur signature un caractère authentique, les secrétaires d'Etat ^ étaient tenus de faire enregistrer leurs lettres de provisions dans toutes les cours judiciaires, ils ne pouvaient signer en commandement que de leur nom de famille et non pas de leurs titres de seigneurie. C'est ce que nous enseignent deux lettres tirées des archives de la maison deNicolay, 15 juillet 1777. Lettre du garde des sceaux au premier président : « Mousieur, je vous envoyé une lettre qui m'a été adressée par M. le prince de Montbarey, au sujet du refus de la chambre des comptes d'enregistrer les lettres de noblesse du sieur de Marassé, colonel d'infanterie. Vous voudrés bien^ en me la renvoyant, me marquer quelle est positivement

sous LOUIS XV. 553

Guyol caracloriso la part que los secrétaires d'Etat prônaient à l'ailiiiinislralioii intôriourc du royaume et porniol d'en apprécier l'élcnduo. Il importe, toutefois, do ne pas perdre de vue que s'ils étaient les soûls intermédaires officiels des ordres et commandements du souverain, bon nombre des actes expédiés par eux avaient été inspirés et préparés par d'autres, principalement par leur collègue le ministre des finances, auquel aboutissaient toutes les affaires qui donnaient lieu à des questions d'argent. Trois secrétaires dEtatse partageaient, en 1774, l'administration des provinces. Les pays frontières relevaient, comme en 1715, du ministre de la guerre. Les autres généralités étaient aux mains de La Vrillière et de Bertin, suivant la répartition que nous avons indiquée à leurs paragraphes respectifs. La Vrillière demeurait chargé des relations du pouvoir central avec les pays d'étals. Il avait succédé dans celte attribution à son père^, auquel le concours do Saint-Simon l'avait réservée en 1715, lors de l'inauguration du régime des conseils.

Les divisions religieuses^ judiciaires, militaires et administratives de l'ancienne France différaient toutes entre elles, quant^à leurs limites et à l'étendue ^ Nous nous sommes déjà occupé

la cause de ce refus. Je ue puis croire que la chambre des comptes refuse de reconnaître la signature de M. le prince de Montbarey. Je suis, etc. Sig?ié : ^Iiroméxil. » — Réponse du premier président : « Monseigneur, c'est pour éviter un arrest de reuvoy que M. le procureur général, de concert avec moi, a fait remettre les lettres de noblesse du sieur de Marassé, colonel d'infanterie. La signature de M. le prince de Montbarey n"est point connue légalement à la chambre des comptes, puisque ses provisions n'y ont point été registrées. Les observations de la lettre qu'il vous a'écrite relatives à la vérification des parlemens et au défaut d'enregistrement de ses lettres de survivance de secrétaire d'Etat en cette cour, ne peuvent faire loi pour une autre compagnie : toutes ont leur jurisprudence et leurs maximes particulières, qu'elles tiennent des ordonnances de nos rois qui ont posé les limites de leur juridiction. Il faut que M. le prince de Montbarey fasse comme tous MM. les maréchaux de France, comme tous MM. les secrétaires d'Etat, présente ses lettres, et alors sa signature deviendra authentique ; il faudra même que, toutes les fois qu'il signera en commandement, il signe son nom de famille, parce qu'autrement il faudrait des lettres particulières pour signer Montbarey, comme eu avait obtenu M. le maréchal de Belle-Isle, et plus récemment M. le duc d'Aiguillon... Je suis, etc. Signé: Nicolay. » ' Pour ces divisions on peut se reporter à l'Appendice des Assemblées

554 LES SECllÉTAlHES d'ÉTAT

des deux premières et nous n'avons pas à revenir sur le rôle que jouaient les secrétaires d'Etat vis-à-vis des corps judiciaires ^

— Le nombre des gouvernements a varié suivant les époques. Il était, en 1774, de 41, y compris les gouvernements de quelques villes, (elles que Paris, Amiens, le Havre-de-Grâce, assimilés à ceux des provinces ^ Les attributions nominales de même que les prérogatives honorifiques des gouverneurs n'avaient pas changé. Choisis parmi les princes du sang ou parmi les premiers dignitaires de l'armée, ils personnifiaient rautoritô

provinciales sous Louis XVI, où nous les avons exposées avec tous leurs détails.

* Voir supra, p. 39G.

2 En voici la nomenclature, à laquelle nous joindrons Tindication des lieutenances générales pour les gouvernements qui en comptaient plus d'une : Ville, prévôté et vicomte de Paris; Ile-de-France, 3 lieuteaants généraux; Picardie, 4 lieutenants généraux (Picardie et Boulonnois. Bailliage de Péronne. Bailliage de Picardie. Abbeville) ; Amiens, ville et citadelle; Artois, Boulonnois, Champagne et Brie, k lieutenants généraux (Langres, Troyes et Sézanne. Bailliage de Reims. Bailliage de Vitry et bailliage de Gliaumont. Bailliage de Meaux, Provins et Château-Thierry); duché de Bourgogne, 7 lieutenants généraux (Brionnois. Dijonnois, bailliage de la Montagne, comté d'Auxonne et Bar-sur-Seine. Bailliage d'Autun, de Semur et d'Auxerre. Chalonnois. CharoUois. Mâconnois. Bresse, Bugey, Valromey et Gex) ; Franche-Comté ; Dauphiné ; Pays et comté de Provence ; Languedoc, 3 lieutenants généraux (haut Languedoc. Bas Languedoc. Gévennes et pays y joints) ; Foix, Donezan et Andorre ; comté de Roussillon; haute et basse Navarre et Béarn; Guyenne et Gascogne, 2 lieutenants généraux (haute Guyenne. Basse Guyenne); Angoumois et Saintonge ; la Rochelle et pays d'Aulnis ; Poitou^ 2 lieutenants généraux (haut Poitou. Bas Poitou); Bretagne, 2 lieutenants généraux (comté Nantois. Les Evêchés); Normandie, 2 lieutenants géuéraux;(haute Normandie. Basse Normandie) ; le Havre-de-Gràce ; Maine, Perche et comté de Laval ; Orléanais, 3 lieutenants généraux (Orléanais et Beauce. Pays Chartrain. Le Blésois); Nivernais; Bourbonnais; Lyonnais, Forez et Beaujolais ; Auvergne, 2 lieutenants généraux (haute Auvergne. Basse Auvergne) ; haut et bas Limousin ; haute et basse Marche ; haut et bas Berry; ïouraine; Anjou; Saumur et Saumurois ; Flandre et Hainault ; Metz et pays Messin, Verdun et Verdunois, 2 lieutenants généraux (pays Messin. Verdunois); Lorraine etBarrois; Toul etToulois; Alsace, 2 lieutenants généraux ; Dombes; île de Corse. Une ordonnance du 18 mars 1776 allait distribuer ces gouvernements en deux classes, ceux de la première réservés aux princes du sang et aux maréchaux de France et leur valant 60,000 livres d'appointements; ceux de la seconde, à 30,000 livres, pour les lieutenants généraux des armées du roi.

sous Louis XV. 555

royale dans sa plus haulo expression. Ils avaient pour mission de pourvoir à la déronsc des vdles et forteresses do leur circonscriplion, d'en maintenir les habitants dans l'obôissanno qu'ils devaient au souverain, d'assurer l'observation des édils, de prêter main-forte à la justice. Leurs commissions étaient vériliées aux parlements situés dans l'étendue de leur commuridemnnt et ils y prenaient séance pour l'ordinaire immédiatement à la suito des premiers présidents. C'étaient eux qui, de concert avec le secrétaire d'Etat, présentaient à Taudience du roi la dépulation des états provinciaux ; ils assistaient également à la réponse faite aux cahiers de ces états dans la salle du conseil. Sous les ordres des gouverneurs se trouvaient placés un ou plusieurs lieutenants généraux, en possession comme eux do brevets de retenue sur leurs charges *. Cependant la situation de tous les gouverneurs à cet égard n'était pas identique. Quelques-uns, institués seulement pour trois ans, devaient, au bout de cette courte période, obtenir le renouvellement de leur commission, lequel ne leur était pas toujours accordé. D'autres, demeurés titulaires, voyaient transférer l'exercice de leurs fonctions à des officiers généraux amovibles sous la dénomination de a commandants en chef des troupes ». Il y avait de même des commandants en second pour remplacer les lieutenants généraux des provinces et l'exception était devenue assez fréquente'- pour avoir été prévue par l'article P'' do l'ordonnance du l*"' mars 1768, réglant le service dans les places et dans les quartiers. C'est cette situation que M. Taine, dans le saisissant tableau qu'il a tracé

1 « Le maréchal de Richelieu (en devenant gouverneur de Guyenne) remet le commandement de Languedoc au duc de Mirepoix et lui vend 200,000 livres la lieutenance générale de cette province. « {Mémoires d'Argenson, 22 octobre 1755.' — Le duc de Gesvres, gouverneur de Paris, avait acheté en décembre 1741 le gouvernement de llle de France au comte d'Evreux, moyennant 20,000 écus et une pension viagère de 12,000 livres. Son frère Louis-Léon, lui ayant succédé en octobre 1757 dans ses deux gouvernements de l'Ile de France et de la ville et prévôté de Paris, vendit le dernier 150,000 livres au duc de Chevreuse. (Mémoi?'€S de Luynes, t. IV et XVI.)

' Elle n'était pas cependant aussi générale qu'on serait tenté de le croire. Nous n'en voulons pour preuve que l'intéressante étude de M. Hippeau sur le Gouvernement de Normandie au dix-septième et au dix-huitième siècle, d'après les Archives du château d'Harcourt.

556 LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

des Origines de la France contemporaine, a justement définie ainsi : « Le gouverneur en titre ne peut remplir aucunes fonctions sans lettres particulières de commandement. Il n'est là que pour donner à dîner; encore faut-il pour cela une permission, la permission d'aller résider dans son gouvernement. »

C'était au secrétaire d'Etat de la province qu'il appartenait de proposer au roi pour les nominations aux postes de gouverneurs, de lieutenants généraux, de commandants en chef et en second, de lieutenants du roi, majors et officiers dans les villes, sous la seule condition qu'il n'y eût pas dans ces villes d'étatmajor militaire ^ ; c'était également lui qui expédiait les lettres de provisions des titulaires nommés. De même, les provisions des grands baillifs et grands sénéchaux d'épée ne pouvaient être scellées que de son agrément. (A. C, 16 décembre 1759.)

— En même temps que l'ancienne royauté féodale s'effaçait chaque jour davantage, dans la personne de ses derniers représentants les gouverneurs, l'autorité moderne des intendants, par une conséquence naturelle, s'était parallèlement accrue. Dès le début du règne, au lendemain de la tentative de réaction aristocratique dont nous avons parlé, Law, dans une conversation souvent citée, caractérisait ainsi leur pouvoir : « Jamais je n'aurais cru ce que j'ai vu pendant que j'ai administre les finances. Sachez que le royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlements, ni comités, ni états, ni gouverneurs. J'ajouterais presque : ni roi, ni ministres ; ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux provinces, de qui dépend le bonheur

' 2 juillet 1730. « M. Rouillé a le département de l'Orléanais ; il est absent et, pendant ce temps, M. de Saint-Florentin fait rapport au roi des affaires de cette province; en conséquence, il rendit compte au roi de la lieutenance générale vacante par la mort de M. du Deffand et le roi la donna à M. le chevalier de la Lande, frère de M. du Deffand. M. de Saint-Florentin a pris le bon du roi, qu'il remettra à M. Rouillé à son arrivée. » [Mémoires de Luyncs, t. X, p. 289.) — « Le gouvernement de Cognac a été donné avant-hier (;-iO mars 1741) à M. le chevalier d'AUemans, lieutenant-colonel du régiment du roi... Dans quelque département que ce soit, lors({u'il y a une garnison, quand mèmci elle ne serait ([ue d'invalides, c'est le secrétaire d'Etat de la guerre qui s'en môle ; mais lorsqu'il n'y a point de garnison, il faut s'adresser au secrétaire d'Etat dans le département duquel est le gouvernement. » [Ibidem, t. III, p. 358.)

pous LOUIS XV. 557

ou le malheur do ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. » f.es développements do la centralisation au cours du dix-huiliènie siècle modifièrent l;i situation que le célèbre Ecossais signalait, en juin 1721, au marquis d'Argonson, Le droit de décision do plus en plus réservé au conseil du roi et surtout aux bureaux ministériels, la création do chefs spéciaux |)our car' tains services avaient eu pour résultats do restreindre l'imliative dos intendants '. Mais ceux-ci étaient demeurés les intermédiaires obligés de toutes les affaires, sans contradiction ni contrôle pour plus des deux tiers du royaume, et leurs administrés avaient eu peut-être plus à perdre encore qu'à gagner à l'absence de leur responsabilité directe d'autrefois ^.

Le Tiwité des offices consacre un chapitre de plus do trois cents pages aux intendants de provinces et à leurs diverses fonctions. M. de Tocqueville, M. Dareste et tout récemment encore M. d'Arbois de Jubainville ^, ont fait de cette question l'objet d'intéressantes études; nous l'avons nous-même abordée dans les Assemblées provinciales sous Louis XVf, et nous ne saurions avoir ici qu'à constater brièvement la situation en 1774.

La grande division de la France, au point de vue administratif, en pays d'élections et pays d'états-, continuait à subsister^, telle que nous l'avons indiquée à la mort de Louis XIV *, sans

* « Sous le dernier ministère, il a semblé que les ministres eux-mêmes fussent jaloux de l'autorité des intendants des provinces (en matière de vingtièmes), et il y a eu un instant'où ceux qui s'adressaient à l'intendance recevaient pour réponse qu'actuellement c'était au conseil du roi qu'il fallait s'adresser directement ; comme s'il était possible que le conseil, résidant auprès de la personne du roi, statuât sur la valeur d'un arpent de vigne ou de pré situé à l'extrémité du royaume. » (Cour des aides de Paris, Remojitrances du 6 mai 1775.)

2 « L'intendant, disait la coiu' des aides dans ses Remontrances de 1775, évite autant qu'il peut de prononcer en son nom. Dans toutes les affaires qui pourraient le compromettre, il prend le parti de faire prendre un arrêt du conseil, ou de se faire autoriser par une lettre du ministre ; et le particulier de la province qui voudrait se pourvoir contre le jugement de l'intendant et porter ses plaintes au conseil ou au ministre, reste sans réplique, quand il se voit condamné d'avance par une décision du ministre ou un arrêt du conseil. »

3 L'Administration des intendants d'après les archives de l'Aube.

'* Voir supra, p. 138 et suiv. — Il y avait, en 1774, 21 généralités de pays délections, savoir: 13 établies en 1577 : Amiens, Bordeaux, Bourges,

558 LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

autre modificalion que celle résultant des annexions do la Lorraine et du Barrois d'une part, de la Corse de l'autre.

L'autorité et la compétence des intendants continuaient également à différer d'une manière sensible, suivant la même division. Dans les pays d'élections, ces fonctionnaires se trouvaient en réalité omnipotents. Mandataires directs du souverain et de son conseil, ils recevaient par la commission scellée du grand sceau, qui leur était délivrée et n'était soumise à l'enregistrement d'aucune cour ou tribunal, pouvoir de pourvoir à tout ce

Caen, Cliâlons, Limoges, Lyon, Orléans, Paris, Poitiers, Riom, Rouen, Tours; Moulins, créée en 1587 ; Soissons, en 1595 ; Grenoble, en 1627, avec adjonction depuis 1714 de la principauté d'Orange ; Montauban, en 1635 ; Alençon, en 1636; la Rochelle, en 1643 ; Auch, en 1716; Pau et Rayonne, en 1767. Ces 21 généralités comprenaient 194 districts, dont 176 élections^ et 25,862 paroisses. Necker, dans son Traité de l'administration des fi^ nanccs, évaluait leur population, pour la période de 1775 à 1780, à 15,181,000 habitants, soit les trois cinquièmes de la population totale du royaume, portée par le même écrivain à 24,800,000. Des généralités d'Auch et de Rayonne faisaient partie les petits pays d'états de la Gascogne, qui comptaient environ 500,000 âmes. Il y avait ensuite les généralités de pays d'états : Aix, en Provence (1577); Dijon, en Rourgogne (1577), avec la Rresse, le Rugey, le Valromey et Gex, pays d'imposition où existaient des élections ; Montpellier et Toulouse (1577), qui, bien qu'ayant deux bureaux des finances, ne formaient qu'une seule intendance, celle du Languedoc; Lille, en Flandre, et Artois (1691); Rennes, en Rretagne. Les subdivisions des généralités de pays d'états, qui prenaient les noms de vigueries, bailliages, diocèses et subdélégations, étaient, y compris les élections de Rourgogne, au nombre de 98 et leurs paroisses au nombre de 8,391. Elles comptaient toujours, vers 1780, 6,551,500 habitants. Puis venaient deux généralités qui n'étaient ni pays d'états ni pays d'élections: Metz (1661), avec 11 subdélégations, et Resançon, intendance de 1678 à 1771, avec 14 bailliages, — 1,028,000 habitants et 2,847 paroisses. Enfin six provinces, l'Alsace, la Corse, la Dombes, le Hainaut, la Lorraine, le Roussillon, n'étaient pas généralités en langage officiel, })uisqu'elles n'avaient pas de bureaux de finances, mais recevaient souvent dans l'usage cette appellation. Elles étaient partagées en un grand nombre de bailliages, prévôtés, juridictions, gouvernements et vigueries et comprenaient 3,849 paroisses. Leur population s'élevait à 2,039,000 âmes. Chacune des circonscriptions que nous venons d'énumérer constituait le ressort administratif d'une intendance. Quant aux subdivisions, elles étaient surtout financières, le choix, le nombre et la résidence des subdélégués dépendant de l'intendant seul et étant par suite soumis à des variations.

sous LOUIS XV. f)fî9

qui roganhût l'obsorvalioii dos ordoiinaucos louclianl la justico, la [)olico, los finances ot radrainislralion militairo, lo hion et le devoir dos sujets du roi dans rélondui) dos génôralitns qui leur élaiont conlioos. [Is avaient toute juridiction qui n'était point parliculièreuient attribuée ù quelque autre triliunal, et droit d'inspection ot do suite sur tout ce qui se faisait dans les bureaux des finances, présidiaux et juridictions subalternes, pour connaître do toutes injustices, foules et oppressions, dont pourraient souffrir los justiciablos^ ainsi que de toutes contraventions aux ordonnances. Los subsliluts des procureurs généraux devaient leur déclarer les abus et contraventions commis dans l'étendue de leur ressort et leur justifier des réquisitions et diligences faites pour les réprimer. « Enfin, et en général, écrivait, en 1738, M. d'Aube, qui exerça lui-même ces fonctions \ les intendants sont les correspondants nécessaires de tous les ministres du roi, dont chacun est en droit d'exiger d'eux qu'ils soient toujours prêts à répondre promplement et discrètement à toutes les questions qu'il voudra leur faire, et qu^'ils soient capables d'opérer par eux-mêmes et de procurer tout ce qui peut être important pour le service du roi et le bien de l'Etat. »

Dans les pays d'états l'intendant était bien, comme ses collègues des pays d'élections, investi de la haute police administrative, ainsi que des pouvoirs propres à assurer l'application des règlements généraux ; il prononçait sur le contentieux de la voirie, des travaux publics et même do certaines taxes, enfin exerçait soit directement, soit par l'intermédiaire de subdélégués, une tutelle sur Tadministration communale. Mais la circonscription à la tête do laquelle il se trouvait placé, était toujours demeurée sous l'empire de l'ancien droit public en "matière d'impôts directs. Aucune contribution de cette nature pour dépenses soit particulières à la province, soit même à la charge du Trésor, ne pouvait être levée qu'elle n'eût été consentie par les députés des trois ordres et autorisée par le roi.

Dans ce but, les états étaient convoqués par lettres patentes tous lesansen Languedoc, en Provence, en Flandre, en Artois, enCambrésis, dans le comté de Foix, le Nebouzan, les Quatre-Vallées, le Bigorre, le iMarsan, les pays basques et l'île de Corse. La

1 Bibliotlièque nationale, Mss. Serrilly, t. 422.

560 LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

session n'avait lieu que tous les deux ans on Bretagne et tous les trois ans en Bourgogne \ Les droits et prérogatives des diverses assemblées provinciales tant au point de vue du vote, de la répartition de Tiaipôt ou des abonnements dont il pouvait être l'objet, que de la gestion des intérêts locaux, n'avaient pas varié de ce que nous avons exposé qu'ils étaient sous le règne précédent ^ Les registres E 2491 à 2510 du conseil des dépêches comprennent une très nombreuse série d'arrêts les concernant, et qui présentent ce caractère distinctif que l'intervention dt3s états est en tous expressément indiquée, et que chacun des actes, touchant aux intérêts financiers, prend la forme d'une convention et stipule qu'il a ne pourra tirer a conséquence ni préjudicier aux franchises et privilèges do la province, dans lesquels elle demeurera confirmée et maintenue ». No-us venons de dire que c'étaient le secrétaire d'Etat et le gouverneur qui de concert conduisaient les députés des états provinciaux à Taudience publique du roi. Le désir de présenter leurs hommages au souverain n'était pas la seule cause qui appelât les députés à la cour à la suite de chaque session. Leur démarche avait en même temps pour objet de soumettre au gouvernement les cahiers contenant Texposé des délibérations prises et d'en poursuivre auprès des ministres l'exécution. Les Mémoires du duc de Luynes nous font connaître (t. V, p. 48 et 134) le mode suivant lequel la réponse était faite aux cahiers des états dans la salle du conseil des parties, a Lorsque tout le monde a pris séance, le secrétaire d'Etat lit les demandes contenues dans le cahier des états et la réponse faite au nom du roi, article par article. Le contrôleur général, qui est ordinairement celui que ces affaires regardent davantage, dit quelques mots, s'il est nécessaire, pour l'éclaircissement desdites réponses. A chaque article M. le chancelier prend les voix, on^peut juger que ce n*est qu'une forme; le gouverneur écoute et ne dit rien, parce que toute cette cérémonie n'est que de pure forme. Lorsque la réponse est lue, on fait entrer les députés... Le secrétaire d'Etat lit une seconde

* La population de tous les pays d'états était en 1780 d'un peu plus de 7 millions,

2 Voir supra, p. 138-l/i2. Voir aussi les Assemblées provinciales soxi^ Louis XVI, chap. lit.

sons Lorif^ xv. 561

fois la réponse on lour prosoncn, apn>s quoi chacun so rotire. » Nous avons conslato qu'au comnioncomcnt du siècle la nomination dos intendants dépendait principaloment du contrôleur général. 11 en était do môme en 1774 pour toutes les généralités do l'intérieur du royaume, bien quo les deux secrétaires d'Etat, auxquels Tadminislration do ces généralités était confiée, y eussent aussi une certaine part. En ce qui concernait les provinces frontières, le droit de présentation était réservé au ministre do la guerre *.

Les traitements et émoluments de ces fonctionnaires se trouvaient ainsi fixés : appointements ordinaires, 12,000 livres; trois quarts do gages du conseil, 1,500 livres: secrétaire, 1,200 livres; deux gardes de la prévôté à 1,800 livres : 3,600 livres. L'intendant de la généralité de Paris touch<iit en outre 6,000 livres d'appointements extraordinaires; ceux de Rouen, deCaen, do Bretagne, de Provence, des indemnités à titre personnel *. La pension des intendants avait été de 6,000 livres jusqu'au ministère du cardinal de Fleury, qui en réduisit le taux à 4,000 livres ^

— Le régime municipal fut, sous le règne de Louis XV, soumis à des variations toujours amenées par la même cause : les nécessités du Trésor. L'édit do juin 1716, confirmant l'un des derniers actes du régime précédent, avait rétabli les villes, communautés et paroisses dans le droit d'élire leurs maires, échevins, consuls, jurais et autres officiers, ainsi qu'elles en jouissaient avant 1690. La vénalité reparut en août 1722, puis en novembre 1733. Elle fut de nouveau proscrite par deux lois importantes, enregistrées au Parlement de Paris les 11 août 1764 et 17 mai 1765. Ces lois avaient un double but : restituer à toutes les villes et bourgs du royaume le libre choix de leurs magistrats

1 Necker, De t'administratio7i des finances^ t. III, Sur la nomination aux intendances de province. L'Ahnanach royal range parmi les attributions de Bertiu l'expédition des commissions d'intendants pour les provinces de son département.

2 Archives nationales, O',710*, chap. II. Le sieur de Guignard de Saint- Priest, intendant du Languedoc, avait son fils pour adjoint avec un traitement d'expectative de 12,000 livres.

' Mémoires de Luyues, t. XÏII, p. 315,

562 LES SECRl'lTAlRES d'i^TAT

municipaux, réformer leur adminislraiion en l'a^'sujettissant désormais à des règles générales et précises. La question financière était laissée toutefois on dehors, comme elle l'avait été du temps de Colbert, en ce sens qu'elle devait être pour chaque localité l'objet d'un examen particulier par le contrôleur général, puis, . J sur son rapport^ d'une décision également spéciale^ revêtue de lettres patentes. Tous les autres points de Torganisalion nouvelle avaient été confiés au secrétaire d'Etat du département. C'était lui notamment qui proposait au roi le choix du maire sur la liste de trois candidats dressée par une assemblée de notables. Les offices de conseillers, maires, lieutenants de maire, secrétaires, greffiers, conseillers, échevins, jurats. capitouls et assesseurs se trouvaient rétablis, à la mort de Louis XV, dans chacune des villes et communautés où il y avait corps municipal, en vertu de l'édit fiscal du mois de novembre 1771.

Les localités autres que celles visées dans l'édit, c'est-à-dire les paroisses rurales, étaient demeurées depuis 1714 en dehors delà vénalité. Leur mode d'administration comportait des règles fort simples. L'assemblée générale des habitants était appelée à délibérer sur toutes les affaires intéressant la communauté, ainsi qu'à élire l'agent ou syndic qui, sous le contrôle des juges seigneuriaux et royaux, remplissait à la fois le rôle de pouvoir exécutif et de comptable. La compétence de l'autorité judiciaire en matière communale fut incontestée pendant plusieurs siècles; au dix huitième les intendants entreprirent de la battre en brèche et de lui substituer la tutelle administrative ; ils y parvinrent \ non sans avantage au, point de vue du bon ordre et

1 Cetto révolution ne put s'accomplir sans provoquer les protestations des corps judiciaires. Les Remontraiices de la C^ur des aides du C mai 1775 contiennent à son sujet un passage qui nous a paru intéressant à reproduire, car on pourrait le croire écrit d'hier : « On en est venu jus qu'à déclarer nulles les délibérations des habitants d'un village, quand elles ne sont pas autorisées par l'intendant ; en sorte que si cette com munauté a une dépense à faire, quelque légère qu'elle soit, il faut prendre l'attache du subdélôgué de l'intendant, par conséquent suivre le plan qu'il a adopté, employer les ouvriers qu'il favorise, les payer suivant sou arbitrage ; et si la communauté a un procès à soutenir, il faut au.^i qu'elle se fasse autoriser par l'intendant, il faut que la cause de la communauté soit plaidée à ce premier tribunal, avant d'être portée à la justice; et si l'avis de l'intendant est contraire aux habitants, ou si leur

SÛU9 LOUIS XV. 563

niônio de la côlorité \ quoi(iU(! dc^s lors la moiiidro aiTairo locale ail dû subir ces longueurs d'inslruclion que Ton reproche encore de nos jours h la cenlralisalion française. C'est à j)arlir de celle époque que le syndic dul ôlre conIirai6, parfois même fut nommé d'office par Tintendanl, ol qu'au caractère do mandataire de la commune il joignit celui d'agent de Tadministration supérieure.

— Les lettres de cachet avaient, dans la période qui nous occupe, malheureusement continué à former un instrument presque ordinaire de gouvernement-; «Pur dos considérations ou des raisons d'Etat dont les magistrats ne peuvent être juges, répondait Louis XV, le 26 juin 1759, aux représentations que lui avait adressées à ce sujet le Parlement do Paris, le roi peut, sans donner atteinte aux lois, user du pouvoir qui réside en sa personne par des voies d'administration, dont qui que ce soit ne doit se dire exempt dans son royaume. » Celte théorie reçut, au cours .du dix-huitième siècle, dans la pratique une large application. Nous avons déjà indiqué l'usage qui se fit des lettres de cachet dans les luttes politiques el religieuses avec les cours souveraines. Elles ne s'employèrent pas moins pour la répression des crimes et contraventions commis eu matière de presse et de librairie, et la Bastille mérita d'être appelée Vhôtel (les gens de lettres, aussi bien que des grands seigneurs.

adversaire a du crédit h rinteudauce, la communauté est déchue de la faculté de défendre ses droits. Voilà, Sire, par quels moyens on a travaillé à étouffer en France tout esprit municipal, à éteindre, si on le pouvait, jusqu'aux sentiments de citoyen : ou a pour ainsi dire interdit la nation entière et^n lui a donné des tuteurs. »

' Voir en ce sens d'Arbois de iuhsLÏuv'ûle, De l'administratio7i des iniendajits, cliap. VIII. Un arrêt du conseil rendu le 31 juillet 1776 siu' le rapport du secrétaire d'Etat Berlin, et reproduit dans cet ouvrage, nous permet détablir que d'une part le gouvernement se serait à plusieurs reprises, au dix-huitième siècle,- préoccupé de l'organisation des communautés d'habitants de la campagne, que de l'autre il procédait d'ordinaire par voie de disposition réglementaire pour l'ensembl o ù'uuc circonscription. Nous ne pouvons qu'indiquer ici la grande question de l'administration municipale au dix-huitième siècle ; elle a été récemment étudiée par M. Babeau, dans deux intéressants volumes : le Village et la Ville sous l'ancien régime.

2 Voir supra, p. 137.

L'intervention de la haute police administrative avec la procédure à l'extraordinaire, qui en était la conséquence, se retrouve dans les questions les plus diverses et auxquelles elle eût semblé devoir demeurer étrangère. « On réservait autrefois, disait la Cour des aides dans ses Remontrances du 14 août 1770, \ les ordres supérieurs délivrés par Votre Majesté pour les affaires d'Etat, et c'est alors, Sire, que la justice a dû respecter le secret de votre administration. On les a donnés ensuite dans quelques circonstances qui ont paru intéressantes, comme celles où le souverain est touché des larmes dune famille qui craint le dés- ; honneur. Aujourd'hui, sans discuter tous les différents motifs, il i est notoire qu'on les fait intervenir dans toutes les affaires qui intéressent les particuliers un peu connus, sans qu'elles aient aucun rapport ni à Votre Majesté personnellement, ni à l'ordre public... Ces ordres signés de Votre Majesté sont souvent remplis de noms obscurs que Votre Majesté n'a jamais pu connaître. Ils sont à la disposition de vos ministres, et nécessairement de leurs commis, vu le grand nombre qui s'en expédie... Il en résulte qu'aucun citoyen dans votre royaume n'est assuré de ne pas voir sa liberté sacriflée à une vengeance. » L'auteur des Considérations sur le gouvernement y les mœurs et les conditions en France avant la Révolution, Senac de Meilhan, est d'accord avec la Cour des aides pour signaler tout l'odieux du régime des détentions arbitraires; mais ses conclusions diffèrent sensiblement, au point de vue de l'application de ce régime. Il avance, en effet, que le personnel des prisons d'Etat aurait été relativement restreint sur la fin du règne de Louis XV et s'y serait généralement trouvé retenu pour des causes plausibles ^

* «La philosophie avait vu couronner ses efforts en faveur de Thumanité par les progrès de l'esprit de tolérance, et à l'avènement de Louis XVI au trône, il fit connaître son éloignement pour tout genre d'abus d'autorité. Un des premiers objets qui fixèrent son attention fut la liberté du citoyen. Il avait dans son conseil deux ministres portés par sentiments et par principes à seconder ses équitables dispositions. M. de Malesherbes, ayant été nommé ministre, s'empressa selon l'usage de faire aussitôt la visite des maisons qui contenaient les prisonniers d'Etat. La prévention favorable qu'on avait pour ce vertueux ministre a fait répandre qu'il en avait délivré un nombre considérable. Il m'a dit lui-même, avec la franchise qui le caractérisait et lui faisait repousser

sous LOUIS XV. 565

Quoi qu'il on soil, il oxistail on 1774, d'après lo budget dressé parTurgot, quatre lioux de d6loiilion pour les prisonniers d'Etal : la Bastille, Vinccnnes, Pierro-Enciso et la Tour-Chalimoino; les dépenses du service s'i'dovaient à 170,420 livres '. C'étaient toujours les secrétaires d'Etat qui contre-signaicnt seuls les ordres d'arrestation, {/officier de police, porteur de la lettre do cachet expédiée par l'un d'eux, était tenu de dresser procèsverbal de l'exécution de sa commission. En tcto du procès-verbal devait ôtre transcrite la lettre, et au bas le récépissé du destinataire,ou,s'ilse trouvaitabsent, mention des porquisitionsfaites. =^ La jurisprudence décidait naturellement qu'un homme détenu par lettre de cachet ne pouvait être l'objet de recommandation do la part de ses créanciers. Elle reconnaissait à la personne privée injustement de sa liberté, -en vertu d'une lettre de cette nature surprise à l'autorité souveraine, le droit do demander à faire preuve de cette injustice et, si elle y parvenait, d'obtenir dos dommages-intérêts proportionnés à l'offense et au préjudice causés ^

Les ordres d'élargissement étaient également délivrés par les seuls secrétaires d'Etat.

les éloges qui n'étaient pas mérités, qu'il n'en avait fait sortir que deux. Cette circonstance prouve que les motifs de la détention des autres lui avaient paru fondés. » Edition do M. de Lescure, p. 151-1 32.

1 Ces 170,420 livres se répartissaient ainsi : nourriture des prisonniers d'Etat aux châteaux de la Bastille, Vincennes et Pierre-Encise, par évaluation 130,000 livres; prisonniers de la Tour-Chatimoine, 800 livres; appointements du commandant de Vincennes, 3,000 livres; honoraires des chirurgiens et apothicaires, fournitures de chapelles et autres dépenses relatives aux prisoniners des châteaux, 16,620 livres. En 1771, la nourriture et l'entretien des prisonniers avaient coûté à la Bastille 100,490 livres; à Vincennes, 54,188 livres; à Pierre-Encise, 8,760 livres. Il y avait en outre un article de 1,610 livres pour pensions de prisonniers retenus dans d'autres maisons ou monastères. Archives nat., 0^, 710*, chap. VI. Voir Laboulaye, De L'administration française sous Louis XVI, § XXI. Voir aussi Mirabeau, Essai sur les lettres de cachet et les prisojis d'Etat. C'est dans le donjon de Vincennes, où il se trouvait renfermé en vertu d'une des vingt-deux lettres de cachet obtenues contre lui par son père, que le célèbre orateur de la Révolution écrivit en 1777 cet essai.

* Voir notamment arrêts du Parlement des 9 juin 1769 et 9 avril 1770, Répertoire universel de jurisprudence, v» Lettres de cachet.

— C'était en vertu do ses pouvoirs de police générale que l'Etat intervenait encore an dix-huitième siècle dans les questions à' enseignement. Ces questions ne? se trouvaient pas alors attribuées à un ministère spécial; elles étaient du ressort de chacun des secrétaires d'Etat, pour les provinces de son département.

Il est constant que, pendant le moyen âge, l'instruction à ses divers degrés demeura tout entière aux mains de l'Eglise. Les Universités durent pour la plupart leur fondation et leur développement à des actes émanes du Saint-Siège, et les bulles pontificales réglèrent tout ce qui concernait l'organisation intérieure, la discipline, le plan et l'ordre des études aussi bien qu^. la collation des grades. Les premiers diplômes royaux relatifs à ces établissements ont pour objet ia confirmation de leurs privilèges, franchises, coutumes et usages préexistants. Le prince assume à leur égard un protectorat, qui s'exerce surtout au point do vue de leurs relations avec les pouvoirs civils.

A partir des quinzième et seizième siècles, l'ingérence gouvernementale devient plus effective ; le rôle militant du corps enseignant dans les discussions civiles et religieuses paraît en avoir été la cause déterminante. La juridiction et le droit d'inspection des parlements s'établit. La grande ordonnance de Blois prescrit la création d'une commission à l'instar de celle qui avait été réunie en 1452 par le cardinal d'Estoutoville en vertu de pouvoirs délivrés à la fois par le pape et par le roi^ et la charge de procéder « à l'entière réformation et rétablissement de l'exercice et discipline des universités et collèges ». En même temps elle édicté des règles générales sur les cours ou lectures, la condition des épreuves et la concession des grades académiques. Vingt ans après, un acte plus restreint dans la forme, mais non moins décisif quant au principe et à l'influence, redit de Henri IV sur l'Université de Paris, fait une nouvelle application des droits de l'Etat en matière d'enseignement public et marque, pour ainsi dire, la sécularisation commencée de cet enseignements

Cependant, c'est seulement de 1763 et des années qui sui-

' Villemain. Exposé des motifs d'un projet de loi sur l'instruction secondaire, 2 février 1844. Voyez, entre autres, Histoire de L'Université de PariSf par du Boulay, continuée par Gh. Jourdain.

sous LOUIS XV. 507

virent, que datent les pn^miors projets do constituor, sous l'autorité directe du gouvernoinont, uno instruction nationale sur dos plans uniformes et d'après des méthodes ofriciollos, projets que le dix-neuvième siècle seulement devait réaliser.

En 1774, il existait en France vingt universités* fameuses, c'est-à-dire en droit do conférer les grades. Toutes, à trois exceptions près, étaient composées des quatre facultés: théologie, droit, médecine, arts. Celte dernière faculté, qui se prétendait' la mère do toutes les autres, comprenait la philosophie, la rhétorique, la poésie, la grammaire grecque et latine. Le rôle des anciennes universités a été caractérisé par l'édit de février 1763, en termes qui veulent être ici rappelés : «Chacune d'elles, lisonsnous dans son préamhule, présente un centre d'études et de savoir universel, érigé en corps composé de personnes ecclésiastiques et séculières, partagé en autant de facultés qu'on a cru pouvoir distinguer de genres principaux de sciences relatifs au service de TEgliso et de l'Etat, et non seulement destiné à les faire fleurir et à les enseigner, mais encore à conférer des degrés, sur la foi desquels ceux qui les obtiennent, après les épreuves requises, puissent être admis au titre et à Texercice des différentes fonctions de Tordre ecclésiastique et civil, en sorte que l'institution des universités fait une partie essentielle de l'ordre public. »

Le môme préambule constate Tétat où se trouvait alors renseignement secondaire. Il était donné par deux sortes d'écoles : les unes gouvernées par les universités, sous leur inspection et

1 En voici la nomenclature: Paris, reconstituée en 1200; Toulouse (1228), avec union depuis 1751deGahors, qui datait de 1332; Montpellier (1229); Orléans (1312); Perpignan (1349); Angers (1364) ; Orange (1365); Aix (1409;; Poitiers (1431) ; Caen (1431;; Bordeaux (1441) ; Valence (1452), transférée de Grenoble où elle avait été établie en 1339 ; Nantes (1460); Bourges (1463) ; Reims, rétablie en 1548, mais remontant au quatorzième siècle ; Douai (1563); Besançon (1564), avec union depuis 1691 de Dôle, qui datait de 1426; Strasbourg, seule Université protestante, confirmée eu 1681 et qui remontait à 1566; Dijon (1722); Pau (1722) ; Nancy, confirmée en 1769. Il y avait encore eu Lorraine TUniversité de Pont-à-Mousson, fondée en 1572, et dans le Comtat, celle d'Avignon, qui remontait à 1303. Orléans et Dijon n'avaient qu'une Faculté de droit; Montpellier joignait au droit la médecine ; la Faculté de droit de Nantes BB trouvait détachée à Renues,

oG8 - LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

leur discipline, soumises à leurs lois et à leurs statuts *; les autres subsistant chacune par son propre établissement et dispersées dans toute l'étendue du royaume. Ces collèges particuliers reconnaissaient diverses origines. Le clergé avait contribué à la dotation de la plupart par Tapplication des prébendes préceptoriales, aux termes des ordonnances d'Orléans et de Blois, et par l'union des bénéfices ecclésiastiques. Les villes^, désireuses d'assurer à leurs jeunes générations les avantages de l'éducation publique, avaient généralement pris vis-à-vis des fondateurs religieux ou laïcs l'engagement de subvenir dans une certaine mesure aux dépenses. Enfin, des particuliers de tout ordre et de toute condition et TEtat lui-même y avaient concouru par de nombreux dons et des libéralités importantes. La création de tout collège ou école se trouvait subordonnée à la concession de lettres patentes. Ces lettres, qui attribuaient au nouvel établissement la personnalité civile, étaient rapportées au conseil des dépêches, puis expédiées par le secrétaire d'Etat de la province. L'expulsion des Jésuites, dont nous avons relaté les circonstances ^ avait eu pour conséquence immédiate la fermeture des cent vingt-quatre maisons qu'ils dirigeaient, et qui ne se trouvaient pas parmi les moins fréquentées du royaume. Le vide que cette fermeture laissait dans le domaine de l'enseignement, les légitimes réclamations des villes et des pères de famille constituaient pour le gouvernement une véritable mise en demeure de procéder sans délai aune organisation nouvelle. Il la tenta par l'édit de 1763, que nous venons de citer et qu'avait préparé une commission mixte où siégeaient des membres de l'épiscopat, du conseil d'Etat et du Parlementa Cet édit,

i Le droit d'inspection de l'Université s'étendait, aux ternies d'un règlement du Parlement de Paris en date de 1708, aux pensionnats privés, tenus par les maîtres es arts. Ces maîtres étaient dans l'obligation de faire suivre à tous leurs écoliers, à partir de la cinquième, les classes du collège de leur résidence.

* Voir sîcpjri, p. 365 et suiv.

3 Les parlements, celui de Paris en tête, participèrent activement à la réforme de l'enseignement. Voj^ez Mémoire sur Véducation publique de l'avocat général Guytou de Morveau, J7G4; Recueil de plusieurs ouvrages du président Rolland d'Erceville, 1782, in-4o, et Mémoire sur l'adminiUration du colley e Louis-k-Gr and, ^-àïlQ même.

'ious i.ons XV. 5^0

portant rofoinio do l'adininistration des colh'^gos qui no dépoiid;ii(>iil pus des universités et n'élaienl pas entre les mains do congrégations régulières ou séculières, établissait pour chacun d'eux un bureau composé do représentants du clergé, de la magistrature et des corps municipaux:, auquel il attribuait tout pouvoir en co qui concernait tant la conservation des biens et la dis[)cnsation des revenus, que la discipline des études (;t des mœurs. Les délibérations du bureau relatives aux aliénations et aux emprunts devaient être soumises à Tbomologation des cours, qui étaient maintenues dans leurs droits do haute surveillance et de police. L'ordinaire conservait également sa juridiction sur le spirituel et l'enseignement de la foi.

En môme temps, en vue du recrutement des maîtres, qui devait élre la plus délicate et la plus difficile question du nouvel ordre de choses, l'université de Paris obtenait, par lettres-patentes du 21 novembre 1763, l'union au collège Louis-le-Grand, qu'elle venait de se faire adjuger de la dépouille des jésuites, de vingt-six de ses collèges qui n'avaient plus le [)lein exercice. Le groupe scolaire nouveau, doté de 384 bourses, était particulièrement destiné à former une Ecole normale de professeurs. Un arrêt du Parlement, concerté avec l'Université, on régla le 4 décembre 1769 dans les plus grands détails le régime intérieur.

Il ne semble pas que les réformes de 1763 aient contribué à élever le niveau des études, non plus qu'à assurer la diffusion des lumières. Bien que dès 1772, en présence d'une insuffisance notoire de personnel, le gouvernement se fût décidé à réclamer le concours des diverses congrégations enseignantes, les cahiers des trois ordres s'accordent en 1789 pour constater la décadence, depuis les vingt-cinq dernières années, de l'instruction publique'.

Néanmoins, lorsque l'ancien régime prit fin, la France possédait 562 collèges, dont 108 de plein exercice; 178 étaient dirigés par différentes congrégations, les autres par des prêtres

1 Voir sur tous ces faits deux intéressants articles de M. l'abhé Sicard paras dans le Correspondant de 1879 : la Question de l'enseignement et les congrégations religieuses au dernier siècle ; la Question de l'enseignement et les congrégations religieuses en 1789.

570 LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

séculiers ou des laïques. Le nombre des élèves s'élevait à 72, 747 ; 33,422 d'entre eux participaient à une gratuité complète, et 7,199 obtenaient d'importants dégrèvements sur*leur prix de pension^.

La statistique officielle*, à laquelle nous empruntons ces chiffres, lire de leur comparaison avec ceux afférents à l'année 1842 cette conclusion que l'enseignement classique en 1789 était assuré à 1 élève sur 31 enfants^, tandis qu'au milieu du dix-neuvième siècle on n'a plus compté que 1 élève sur 35, soit une réduction d'un septième.

L'instruction primaire n'était pas, avant 1789, proportionnellement aussi répandue ; notre époque a heureusement réalisé sur ce point des progrès considérables que nul ne saurait méconnaître. Cependant les recherches approfondies, auxquelles les érudits les plus autorisés se sont livrés dans ces dernières années^ permettent d'affirmer que les petites écoles, suivant la désignation officielle d'alors, c'est-à-dire celles où l'on enseignait avec le catéchisme la lecture, Pécriture et les premiers éléments du calcul, existaient déjà en très grand nombre et de longue date', dans la plupart des provinces La question vient d'être étudiée sous tous ses aspects et vivement discutée, tant au sein des Chambres que dans la presse et dans les publications spéciales. Nous n'avons à en retenir que ceci, c'est que d'une

1 La gratuité de rinstruction avait été établie dans l'université de Paris, pour les collèges de plein exercice, par lettres-patentes du 14 avril 1719, qui lui avaient assigné dans ce but un prélèvement sur le bail général des postes, prélèvement qui s'élevait à 275,700 livres en 1774.

2 Villemain, Rapport au roi sur l'instruction secondaire, 3 mars 1843.

3 .( On a cru longtemps que le moyen âge n'avait connu rien qui ressemblât à ce que nous appelons l'instruction primaire. C'est une grave erreur. Il est fait à chaque instant mention d'écoles rurales dans les documents où l'on s'attendait le moins à trouver des renseignements de ce genre, et Tonne peut guère douter que, pendant les années mêûie les plus agitées du quatorzième siècle, la plupart des villages n'aient eu des maîtres enseignant aux enfants la lecture, l'écriture et un peu de calcul. ') Siméon Luce, Histoire de du Guesclin, t. I, p. 15. La situation de l'instruction primaire en France avant et pendant la Révolution a fait l'objet en 1876 d'un très intéressant travail de M. l'abbé Allain, reproduit en 1880 dans la première série des Questions controversées de l'histoire et de la science.

sous LOUIS xr. 571

pari l'Kgliso, qui n'avait cessé à travers les âges do proclamer dans ses conciles la nécessité de l'instruction pour lo peuple ol d'en poursuivre la dilïusion par ses innombrables congrégations, continuait à exercer en cette matière ses pouvoirs tuté- Iciires, et que d'autre part l'Etat, depuis lo dix-septièmo siècle, s'était associé chaque jour davantage à son action. L'article 5 (le la déclaration du ÏA mai 1724 ordonnait l'établissement de maîtres et maîtresses d'école dans toutes les paroisses qui on élaieiil encore dépourvues.

Cet édit, comme ceux de décembre 1606 et d'avril 1695, subordonnait la nomination do tout maître à l'approbation préalable de l'évêque ou du curé dans les petites localités. Le droit de révocation appartenait également à l'autorité diocésaine K C'étaient les communautés elles-mêmes qui, en cas de vacance, avaient le choix entre les candidats pourvus de la licence épiscopale. Un traité intervenait, réglant pour une période déterminée, triennale la plupart du temps, les conditions de l'engagement scolaire, et ce traité ne devenait obligatoire qu'après l'approbation de l'intendant. Malgré le peu de stabilité qu'il semblaii assurer aux anciens maîtres, le régime du contrat renouvelable ies aurait cependant, si l'on en croit un ancien recteur dont la compétence est reconnue, M. Fayet-, maintenus généralement plus longtemps à la tête de leur école que n'y restent les instituteurs d'aujourd'hui. Le même auteur estime que les émoluments attachés à leur emploi pourraient, comparativement aux besoins de la vie et à la valeur de l'argent, être considérés comme différant peu des traitements actuels. Ces émoluments, auxquels s'ajoutaient généralement un logement et l'exemption des charges publiques, avaient été fixés en 1724 à un minimum de 150 livres pour les maîtres et de 100 livres pour les maîtresses; à défaut de fondation, il y était pourvu

* Le concours de l'évêque dans le choix des instituteurs se trouve uon-seulement justifié, mais proposé au nom du bon ordre et des mœurs par Portalis dans un Rapport à l'empereur du 27 germinal an XII. Voir Discours, rapports et travaux inédits sur le concordat de 1801, p. 63 et Buiv.

2 Les Ecoles avant 1789. Comités catholiques, assemblée générale de 1873.

par une imposition spéciale jusqu'à due concurrence sur la paroisse. Une rétribution scolaire était aussi d'ordinaire, soit perçue sur les enfants^ soit acquittée en leur nom et à leur décharge par la communauté.

La gratuité existait en effet déjà dans une certaine mesure; mais c'était surtout dans les écoles de charité, dirigées par les congrégations, que le principe recevait sa plus large application. Sans vouloir entreprendre la longue énumérationde toutes les congrégations vouées en 1774 à l'enseignement primaire, nous citerons ici, pour les garçons, le célèbre institut des Frères fondé par le vénérable de La Salle; pour les filles, les Ursulines, les sœurs d'Evron, de Nevers, d'Ernemont, et, en première ligne, les admirables filles de Saint-Vincent de Paul.

L'établissement et la dotation de toute congrégation enseignante ne pouvaient avoir lieu qu'en vertu d'un arrêt du conseil, sur le rapport du secrétaire d'Etat de la province. Cet arrêt était présenté sous forme de lettres-patentes aux parlements, lesquels ne procédaient à l'enregistrement qu'après instruction nouvelle. Les cours étaient seules compétentes, sans qu'il fût besoin de lettres-patentes, pour homologuer les fondations particulières concernant les écoles de charité^.

Nous avons terminé l'exposé de l'organisation politique et administrative de la France en 1774. Le lecteur qui aura bien voulu en suivre les détails, se sera^, nous le pensons, aisément convaincu que nous étions plutôt resté au dessous de la réalité des faits, en affirmant que les secrétaires d Etat avaient su mettre à profit le long règne et les faiblesses de Louis XV, pour ressaisir tous les pouvoirs dont leurs prédécesseurs se trouvaient investis à la mort du Grand Roi, et que la réforme inspirée par Sainl-Simon avait eu pour but de leur enlever au profit des représentants de Tancienno aristocratie. Sans parler des attributions nouvelles qu'ils étaient parvenus à rattacher à leurs départements, surtout dans le domaine militaire, ils étaient devenus même autres et plus que les secrétaires d'Etat de 1715. Ceux-ci, malgré leur toute puissance administrative, malgré des

* Répertoire universel de jurisprudence.

sous LOUIS XV. 573

concessions, dos usurpations au point do vuo do l'c^tiquolto, domcuraiont on dehors et au-dessous des grands seigneurs, qui, d'accord avrc l'opinion ol les faits, rciï'guaienl dédaigneusetncnt parmi les gens de robe les titulaires d'em[dois auxquels la politique jalouse du souverain no leur permettait pas de prétendre.

Depuis lors l'exclusion avait cessé, nous avons dit dans quelles circonstances, et par là les charges ministérielles étaient devenues, sans contredit, les premières de l'Etat. Los membres les plus considérables de la haute noblesse s'étaient empressés do les briguer, et les avaient occupées non sans éclat, réalisant ainsi, mais en la dénaturant, la pensée de Saint-Simon. L'illustre confident du duc de Bourgogne voyait en effet, dans la réaction aristocratique qu'il méditait, le rétablissement de l'ancienne monarchie tempérée. Dès le milieu du siècle, le marquis d'Argenson constatait, au contraire, que les ministres, en devenant les maîtres, renversaient tout ce qui faisait obstacle à leurs volontés : états généraux, parlements, états particuliers des provinces, assemblées du clergé, conseils royaux même.

La révolution judiciaire de 1771 était venue confirmer encore davantage les appréciations de l'ancien secrétaire d'Etat des affaires étrangères. Elle avait consacré le triomphe définitif du ministère que, vingt-cinq ans auparavant, il qualifiait déjà d'absolu^ en ajoutant qu'il lui semblait constituer « le plus fâcheux de tous les gouvernements, parce qu'il détruisait toute liberté populaire, toute administration démocratique».

Mêmes sentiments sont exprimés par la Cour des aides de Paris, dans les remontrances qu'elle présenta à Louis XVI le 6 mai 1775, au lendemain de son rétablissement ^ Signalant « la différence infinie qui existe entre la puissance exercée par un maître, dont le véritable intérêt est celui de son peuple, et celle d'un sujet qui, enorgueilli d'un pouvoir auquel il n'était pas destiné, se plaît à en aggraver le poids sur ses égaux », Malesherbes a dressé, au nom de sa compagnie, un véritable acte d'accusation contre le système général et funeste d'administration, qui, introduit, disait-il, de longue date déjà dans le royaume, ne tendait à rien moins qu'à priver les sujets du droit

1 Mémoires pour servir à l'histoire du droit public en France en matière d'impôts j p. 628-693.

de recourir à la puissance souveraine, en môme temps qu'à soustraire à la justice du roi ceux qui opprimaient le peuple. Ce réquisitoire, dont la note est évidemment forcée — et l'animosité des magistrats frappés en 1771 par le ministère ne pouvait que la rendre telle, — nous a paru cependant un document instructif à reproduire ou plutôt à résumer dans quelques-uns de ses principaux passages. Le lecteur modern-e ne saurait perdre de vue que, si la liberté eut grandement à souffrir du régime de nivellement général, de compression, l'œuvre de l'unité française, par l'assimilation des diverses classes de lanation, ne devait pas être sans y trouver son compte.

Quelle était donc cette administration que la Cour des aides Si\)[)e\diii clandestine et dont le despotisme, graduellement transmis d'un ordre de ministres à un autre, se faisait sentir jusqu'au dernier citoyen ? Elle se distinguait par les caractères suivants : anéantissement des vrais représentants de la nation, états généraux, étals particuliers de la plupart des provinces, en même temps que du droit conféré à titre de compensation aux cours de justice d'intervenir dans le domaine gouvernemental; — entraves telles apportées à tout recours au prince, à toutes démarches pour les provinces, qu'on en était venu à considérer toute requête, dans laquelle les intérêts d'une province ou ceux de la nation étaient stipulés, comme une témérité punissable quand elle était signée d'un seul particulier, comme une association illicite quand elle était signée de plusieurs; —irresponsabilité des agents à tous les degrés : du subdélégué, qui, sans qualité ni position légale, couvrait de la signature de Tintendant les ordonnances qu'il avait libellées; de l'intendant, qui, le plus qu'il pouvait, abritait ses propres décisions derrière un arrêt du conseil ou une lettre du ministre; irresponsabilité du ministre lui-même, u Le ministre, en effet, n'a aucun état dans le royaume, aucune autorité directe. C'est cependant en lui que réside toute la puis-^ance, parce que c'est lui qui certifie la signature du roi. Il peut tout et ne répond de rien, car le nom respectable dont il lui est permis de se servir ferme la bouche à quiconque oserait se plaindre.

« iJe plus, les divers ministres ont attiré à eux, depuis un siècle, 1(5 détail do tant d'affaires de tous les genres, qu'il leur

sous LOUIS XV. 576

est impossible do les expûdier oux-iiiômos. il s'est donc olahli un nouveau goure do puissance intermédiaire entre les ministres et les autres sujets, qui n'est ni celle des comniandanls, ni celle des intendants des |)rovinces ; c'est celle des commis, personnages altsoluiiient inconnus dans l'Etal, et qui cependant [)arlenlet écriveni au nom des ministres, ont comme eux un pouvoir absolu, un pouvoir irrésistible', et sont même encore plus qu'eux à Tabri de toutes recherches, parce qu'ils sont beaucoup moins connus. »

On no saurait d'ailleurs perdre do vue que si, à licaucoup d'égards, et peut-être sur le plus grand nombre des objets, les ministres d'un roi méritent sa confiance plus que personne, il en est d'autres où leur intérêt n'est pas celui du roi. Tel le cas par exem[)le où un ministre flalté dos plus petits détails de la puissance, désireux de protéger partout ses amis, de se venger de ses ennemis, se repaissant dans son orgueil de la multiphcité des hommages qu'entraîne la multiplicité des pouvoirs, travaille à asservir les peuples à tous les suppôts de l'administration.

Répondant le 31 mai au premier président et à la députation di. la Cour des aides, Louis XVI s'exprimait en ces termes : u Je me suis fait rendre compte de vos diverses remontrances... Sur les secondes, dans lesquelles vous traitez de tous les im-

' Le duc (le Luyiies, presque au début de ses Mémoires, constate ce fait du pouvoir des bureaux ministériels. « M. d Augervilliers est encore malade, écrit-il en janvier 1738 ; pendant ce temps, c'est M. de Maurepas qui signe toutes les expéditions nécessaires. M. Alexandre, un des principaux et des plus anciens commis des bureaux de la guerre, à qui je parlais aujourd'hui de ces arrangements, me contait ce qui se passa du tt;mps de M. de Cliamillart. M. Cliamillart avait travaillé avec le roi et lui avait rendu compte de plusieurs affaires ; il fut renvoyé immédiatement après ce travail, et M. Voisin fut nommé à sa place; mais dans Fintervalle, jusqu'à ce que M. Voisin fût en état d'ex'^rcer, il se passa huit à dix jours. Pendant ce temps, comme il fallait signer les expéditions, le roi fit dire à AL Alexandre, et apparemment aux autres principaux commi.^, de porter les expéditions nécessaires à signer à celui des secrétaires d'Etat qu'ils voudraient, ... et M. Alexandre m'a dit... qu'actuellement, lorsqu'il avait voulu rendre compte des affaires sur lesquelles il fallait des expéditions à M. de Maurepas, M. de Maurepas avait tout signé sans lire. »

576 LES SECRÉTAIRES d'ÉTAT

pots et mémo de presque toutes les parties do radmiiiistralion, vous n'attendez pas que je vous fasse une réponse détaillée sur cha'juo article. Je m'occuperai successivement de faire les réformes nécessaires sur tous les objets qui en seront susceptibles; mais ce no sera pas Touvrage d'un moment, ce sera le travail de tout mon règne. » ^

Les actes du vertueux monarque devaient remplir ses pro- ■ messes. Au point de vue qui nous occupe plus particulièrement, le régime des assemblées provinciales, essayé d'abord en Berry et en haute Guyenne, puis étendu à toutes provinces où il n'existait pas d'états, vint par l'application du principe du self-government consommer, deux ans avant 1789, ce que M. de Tocqueville appelle à bon droit une grande révolution administrative \ et cette révolution, si elle eût pu recevoir son développement normal, aurait par contre-coup notablement amoindri le pouvoir ministériel.

Mais la centralisation avait poussé dans le sol de la France de trop profondes racines. Suivant la remarque de l'éminent publicisle que nous venons de citer, elle devait demeurer au contraire la seule portion de la constitution politique de l'ijncien régime qui survécût à la Révolution ^, parce que c'était la seule qui pût s'accommoder de l'étal social sorti do celte révolulion, état à la naissance duquel elle avait contribué pour sa bonne part.

En 1750, le marquis d'Argenson écrivait : « En élevant le ministère en France, on a diminué la royauté. » Paroles vraiment prophétiques 1 La théorie constitutionnelle moderne, se combinant avec le retour de la centralisation administrative, devait assurer aux ministres secrétaires d'Etat du dix-ncuvièmo siècle une situation qui semble rappeler singulièrement Tomnipotence de leurs devanciers.

1 L'Ancien Régime et la Révolution^ liv. III, cliap. vii. * Voir en ce sens Laboulaye, De l'administration française sous Louis XVI.