IMMUNITÉS SPÉCIALES

Souverains étrangers. — Peut-on citer les souverains étrangers devant les tribunaux français ? La négative est presque universellement admise, et un arrêt de la Cour de Paris du 23 août 1870 est venu consacrer formellement cette doctrine en se fondant sur des considérations tirées de l'indépendance des États et des souverains, et sur cette idée que l’article {4 du Code civil ne concerne que les personnes privées. La cour de Paris ajoutait dans cet arrêt que l'appel en ce cas avait été dûment interjeté par le ministère public, autorisé à agir d'otfice dans des matières qui concernent l’ordre public.

Cet arrêt est parfaitement rendu, mais il nous faut remarquer qu'il s'agissait dans l'espèce d’une demande formée contre le czar en réparation d’un acte arbitraire du gouvernement russe. Nous croyons en effet avec beaucoup d’auteurs et la Cour de Paris elle-même qu'il faut en notre matière faire une distinction et admettre une solution différente

suivant que les engagements en raison desquels le

souverain est cité ont été par lui contractés comme chef d'Etat ou comme simple particulier.

La question s'est présentée sous ses deux faces devant la Cour de Paris, Un fabricant français avait assigné les héritiers de l'Empereur du Mexique Maximilien en paiement d’une somme due pour fournitures de décorations. La Cour de Paris (45 mars 1872), se fondant comme en 1870 sur cette idée qu’à raison de l'indépendance réciproque des Etats, les tribunaux français n'ont pas pouvoir pour juger les engagements contractés par les souverains étrangers agissant comme chefs d'État, et considérant que l'engagement dont l'exécution était poursuivie dans l’espèce rentrait dans cette catégorie, infirma un jugement du tribunal de la Seine qui s'était déclaré compétent.

Encore uñe fois, cette exception à [2 disposition de l’article 14 est parfaitement juste, mais il faut la restreindre dans les limites que lui assignent les motifs qui la justifient.

Dès l’instant que la demande est formée contre un souverain étranger qui à agi non pas en qualité de chef de gouvernement mais comme l'aurait fait un simple particulier pour satisfaire des besoins personnels, le principe de l'indépendance des Etats ne se trouve nullement violé par l'application de l’art 14.

C'est cette dernière solution que la Cour de Paris a consacrée deux mois pius tard, dans un arrêt du 3 juin 1872. Il s'agissait d'uné demande

formée contre la reine d’Espagne à raison de fournitures de diamants. La Cour déclara les tribunaux français compétents, après avoir établi que ces fournitures avaient été faites dans un but d'usage privé, et non au profit du trésor royal.

États étrangers. — Peut-on citer un Etat etranger devant un tribunal français? Cette question se rapproche beaucoup de. la précédente, néanmoins les auteurs la traitent généralement à part et lui consacrent de longs développements. Elle a donné lieu d’ailleurs, à de vives controverses qu’il faut conneitre. Voici comment le cas s’est presente le plus frequemment. Des Français, créanciers d’un Etat à titres divers tels que fournitures, travaux, ete, font saisie-arrêt des sommes ou valeurs se trouvant en France et appartenant à cet Etat. La saisie est-elle valable? L'État étranger pourra-t-il être condamné à payer ?

Une première opinion enseignée par Foœlix, M. Demolombe et une jurisprudence constante décide la négative. Il y a dans ce sens des décisions anciennes, relatives à l'Égypte. Haïti, l'Espagne. Mais la décision fondamentale est un arrêt de la Cour de Cassation du 22 janvier 1849, cassant un arrêt dela Cour de Pau qui avait validé une saisiearrêt faite par un Français sur un autre Français au préjudice du gouvernement espagnol. La Cour de Cassation se fonde sur les motifs suivants:

1° Du principe de l'indépendance réciproque des

Etats, il resulte qu'un gouvernement ne peut être

Edlire

soumis à la juridiction d'un Etat étranger; en effet, le droit de juridiction qui appartient à chaque gouvernement pour juger les différends nés à l’occasion des actes émanés de lui est un droit inhérent à son autorité souveraine, qu'un autre gouvernement ne saurait s’attribuer sans s'exposer à altérer leurs rapports respectifs.

2° L'art. 14 n’a trait qu'aux engagemerts privés contractés entre particuliers, cela s’induit très-naturellement des termes même de cet article et notamment de ce qu’ilest placé dans un livre du Code qui traite exclusivement des personnes et sous un chapitre dont les dispositions sont destinées à régler uniquement les droits civils de celles-ci.

3° Avec quelque personne qu’un Etat traite, cette personne, par le seul fait de l'engagement qu'elle a contracté. se soumet aux lois, au mode de comptabilité et à la juridiction administrative ou judiciaire de cet État.

4 Le gouvernement étranger n’étant pas tenu de reconnaître la décision de la juridiction qui aurait validé la saisie, pourrait toujours réclamer de son débiteur le paiement de sa créance, réclamation qui exposerait le tiers saisi à payer deux fois.

Un second système, enseigné par M. Demangeat, prend séparément chacun de ces arguments et les combat en ler opposant les considérations suivantes: Sans doute le principe de l'indépendance des états entraîne cette conséquence qu’un État

n’estpas soumis à la juridiction d’un autre Etat;

mais cela n’est vrai que de l’État agissant comme souverain, et non de l’État jouant le rôlé d’une personne privée.

Quant au second argument, parce qu’un livre est intitulé des personnes et parce que l’art, 14 parle d'un étranger, il ne serait jamais permis d'en faire l’application qu’à des particuliers? Mais l’art. 8est placé lui aussi dans le livre des personnes, dans le chapitre de la jouissance des droits civils ; dès lors, le droit d’hypothèaue légale, par exemple, étant un droit civil, la Cour de cassation devrait dire que ce droit peut bien appartenir à une personne privée, jamais à l’État. De même, ajoute M. Demangeat, l’art. 15 placé dans le même livre et dans le même chapitre porte qu’un Français peut être traduit devant un tribunal de France pour les obligations qu'il a contractées contre un étranger. La Cour de cassation va donc dire que le bénéfice de ‘cette disposition peut bien être invoqué par un particulier, mais non par un gouvernement étranger ? Et cependant, déjà dans notre ancien droit, il est arrivé maintes fois qu'un gouvernement étranger a été reçu à poursuivre un Français devant nos tribu-

naux, sauf à subir la loi, comme en fournissant la caution Judicatum solvi, — Le troisième argument n’est qu’une pétition de principes ; quant au quatrième, le danger qu’il prévoitse présente aussi bien quand il s'agira d’un sujet étranger que d’ un État étranger. Du moment que l'on reconnaît que les mêmes rapports d'obligation qui se forment entre

particuliers peuvent naître entre un État et un particulier, il faut admettre sous peine de créer un privilége intolérable que les tribunaux sont compétents pour prononcer sur les contestations civiles entre le gouvernement français et un simple particulier. M. Demangeat ne voit pas pourquoi les gouvernements étrangers jouissent à cet égard d’une prérogative que notre législation n’a pas voulu attribuer au gouvernement français.

Nous adopterons le système de M. Demangeet, en insistant sur ce point que les tribunaux français ne seront compétents que lorsque l'État ne sera intéressé dans la contestation que comme personne privée. Nous reproduirons ici la distinction que nous avons faite avec la jurisprudence pour les souverains étrangers, en qui nous avons trouvé deux personnes différentes, la personne publique et la personne privée.

La jurisprudence française n’est d’ailleurs pas la seule à proclamer le principe de l'incompétence de nos tribunaux à l'égard des États étrangers. En Belgique, où le Code civil renferme un art. 14 semblable au nôtre, une solution semblable a été donnée par les tribunaux de ce pays après une discussion que nous croyons devoir résumer en raison de son actualité et de son intérêt.

Le 21 avril 4876, M. le Président du tribunal de commerce d'Anvers rendait une ordonnance par laquelle il autorisait à saisir-arrêter sur le gouver-

nement Ottoman un certain nombre de canons turcs

exnédiés d'Essen; le saisissant réclamait des dommages-intérèts du gouvernement Ottoman pour inexécution d’un conirat passé entre lui et le représentant de la Sublime-Porte. Le 18 octobre, une seconde ordonnance de saisie était rendue en faveur d’une autre personne, se prétendant également créancière du gouvernement Ottoman. Ces saisies pouvaient-elles êtres validées, et les tribunaux Belges avaient-ils compétence pour connaître des contestations dans lesquelles un gouvernement étranger était intéressé, et pour ordonner l'exécution de leurs décisions sur des biens appartenant à ce gouvernement ?

M. Germain Spée, avocat à Anvers, donna en faveur de l'affirmative une consultation que nous retrouvons dans le Journal de droit international privé (1876). Suivant ce jurisconsulte, le principe posé par l’art. 14 est clair et incentestable : les tribunaux belges sont compétents en toute matière, à moins d'exception expresse inscrite dans la loi. Or, existe-t-il un texte qui apporte une exception à ces articles de la loi ; peut-on trouver une dérogation à la régle? Cette exception n’est écrite dans aucune loi belge ni dans aucun traité; la loi est donc formelle. Il est vrai que le juge doit quelquefois suppléer à la loi ; il y a des points que le législateur n’a pas prévus, et alors le juge peut revenir à des règles et à des principes non inscrits dans la loi. Mais il ne s’agit nullement ici d’une qu:stion

non prévue par le législateur.

or —

La négative a été soutenue par M. de Holtzendorf, professeur à l’Université de Munich, dans une consultation dont le tribunal d'Anvers a admis les propositions par jugement du 11 novembre 1876. Ce tribunal n’a pas admis la compétence des tribunaux nationaux à l’égard du gouvernement ottoman, et a déclaré nulle et illégale la saisie-arrêt pratiquée contre lui au profit de la Société de Sclessin. Le tribunal'se fonde sur ce qu'en règle générale le pouvoir judiciaire, qui n’est qu’une des branches de la souveraineté nationale, n’a autorité que sur les choses et les hommes de la nation; que c'est par exception et pour des raisons de nécessité internstionale que l'art. 14 du Code civil permet aux Belges, et pour l'exercice de droits civils; de traduire les étrangers devant les tribunaux de Belgique ; que, dans leur signification naturelle, les termes dont se sert l’article en question ne comprennent que les particuliers étrangers ; qu'il a été, du reste, spécialement déclaré, lors de la rédaction du Code, que les étrangers représentant leur nation sous un nom quelconque ne sont, tant qu’ils conservent ce caractère, justiciables ni des tribunaux civils ni des tribunaux criminels du pays ; qu'il ne se conçoit pas que si un tel respect couvre et protége les représentants des gouvernements étrangers et tout ce qui les touche, les gouvernements euxmêmes jouiraient de moins de protection et se verraient assimiler à de simples particuliers ; que pareille assimilation serait d’ailleurs contraire à ce

principe primordial de droit public international qui proclame toutes les nations également souveraines et indépendantes, et, par suite, sans juridiction les unes à l’égard des autres, puisque la juridiction suppose la subordination et non pas la parfaite égalité. | |

Contormément aux principes que nous avons précédemment exposés, nous approuvons cette décision du tribunal d'Anvers, mais sans adopter pour cela plusieurs de ses considérants dont nous avons, par avance, démontré l’inexactitude.

Agents diplomatiques. — Les auteurs sont presque unanimes pour reconnaître aux agents diplomatiques le droit de décliner la compétence des triburaux qui rendent la justice au nom du gouvernement aupres duquel ils sont accrédités ; mais tous ne sont pas d'accord sur les motifs à donner pour justifier cette règle internationale.

Dans un premier système enseigné par Grotius, Réal, Martens et Wheaton, l’agent diplomatique est censé résider toujours sur le territoire du souverain qui J'accrédite auprès du gouvernement français : c’est la fiction de l’exterritorialité. Nous remarquerons, avec M. Demangeat, que cette fiction ne justifie rien; elle n’explique même pas la défense de poursuivre l'agent diplomatique devant les tribunaux français, car, aux termes de l’art. 14, une personne qui ne réside pas en France peut néanmoins être poursuivie devant nos tribunaux.

Nous préférons de beaucoup les motifs donnés

ti

par Wattel et Montesquieu. Voici ce que dit l’auteur de l'Esprit des lois : « Le droit des gens a voulu que les princes s’envoyassent des ambassadeurs, et la raison tirée de la nature de la chose n’a pas permis que ces ambassadeurs dépendissent du souverain chez qui ils sont envoyés, ni de ses tribunaux. [ls sont la parole du prince qui les envoie, et cette parole doit être libre. aucun obstacle ne doit lesempècher d'agir. Is peuvent souvent déplaire, parce qu'ils parlent pour un homme indépendant. On pourrait leur imputer des crimes s'ils pouvaient être punis pour des crimes, on pourrait leur supposer des dettes, s'ils pouvaient être arrêtés pour dettes. Un prince qui a une fierté naturelle parlerait par la bouche d'un homme qui aurait tout à craindre ! Il faut donc suivre, à l'égard des ambassadeurs, les raisons tirées du droit des gens. et non pas celles qui dérivent du droit politique. Que s'ils abusent de leur être représentatif, on le fait cesser ‘en les renvoyant chez eux ; on peut même les accuser devant leur maître qui devient par là leur juge et leur complice. »

Suivant Wattel, « la loi naturelle impose à tous les souverains l'obligation de consentir aux choses sans lesquelles les rations ne pourraient cultiver la société que la nature a établie entre elles. Or, les ambassadeurs et autres ministres publics sont des instruments nécessaires à l’entretien de cette société générale, Mais leur ministère ne peut atteindre

la fin à laquelle il est destiné, s'il n’est muni de

toutes les prérogatives capables d’en assurer le succès légitime et de le faire exercer en toute sûreté, librement et fidèlement. Le même droit des gens qui oblige les nations à admettre les ministres étrangers, les oblige donc aussi manifestement à recevoir ces ministres avec tous les droits qui leur sont nécessaires, tous les priviléges qui assurent l'exercice de leurs fonctions. Il est aisé de comprendre que l'indépendance de la juridiction doit être un de ces priviléges. Sans elle, la sûreté, si nécessaire au ministre public, ne sera que précaire ; on pourra l’inquiéter, le persécuter, le maltraiter sous mille prétextes. Souvent le ministre est chargé de commissions désagréables au prince à qui il est envoyé.; si ce prince a quelque pouvoir sur lui, comment espérer que le ministre exécutera les ordres de son maître avec la fidélité, la fermeté, la liberté d'esprit nécessaire? Il importe qu’il n’ait pas de juges à redouter, qu'il ne puisse être distrait de ses fonctions par aucune chicane. » Nous verrons tout à l’heure l'intérêt qu'il y a à se fonder sur ces motifs.

Nous avons constaté en commençant, la presque unanimité des auteurs pour admettre l'immunité diplomatique. Cependant un auteur contemporain, M. Pinheiro-Ferreira refuse aux ambassadeurs l’exemption de la juridiction civile.« L'Etat, dit-il, ne peut accorder de privilége diplomatique, puisqu’il ne peut disposer des droits des citoyens : il devrait alors se charger de payer les dettes de

l'envoyé diplomatique. » Cette opinion est unanimement rejetée. Une pratique universelle s’est prononcée en notre sens. La Cour de Paris a proclamé dans son arrêt du 12 juillet 1867, que c’est un principe certoin du droit des gens que les agents diplomatiques d’un gouvernement étranger ne sont pas soumis à la juridiction des tribunaux du pays dans lequel ils sont envoyés.

Spécialement en ce qui concerne la France, aucun doute n’est possible, et notre législation est formelle sur ce point. Un décret du 13 Octobre 1789 avant déclaré que dans tous les cas où le salut de l'État est compromis, il n’y a pas de lieux priviléviés, les ambassadeurs et ministres étrangers firent denander des explications à l’Assemblée nationale par le ministre des affaires étrangères. L'Assemblée déeida que la demande de MM. les ambassadeurs et ministres étrangers devait être renvoyée au pouvoir exécutif; mais que dans aucun cas elle n’avait entendu porter atteinte par ses décrets à aucune de leurs immunités.

La Convention Nationale rendit ensuite le 13 Ventôse an II un décret qui est encore en vigueur aujourd’hui et dont voici les propres termes : « La Convention Nationale interdit à toute autorité constituée d’attenter en aucune manière à la personne des envoyés des gouvernements étrangers; les réclamations qui pourraient s'élever contre eux seront portées au Comité de salut public qui seul est compétent pour y faire droit. » Un arrêté du 22 mes.

sidor de l'an XIII a décidé que ces réclamations seraient adressées au ministre des affaires étrangères. Telle est aujourd’hui encore la règle à suivre.

Le projet du Code civil contenait après son article 3 une disposition ainsi conçue : « Les étrangers revêtus d’un caractère représentatif de leur nation, en qualité d'ambassadeurs, de ministres, d'envoyés ou sous quelque autre dénomination que ce soit, ne seront pas traduits ni en matière civile ni en matière crimineile devant les tribunaux de France; ilen sera de même des étrangers qui composent la famille ou qui seront de la suite. » Cet article fut supprimé parce que, comme Île disait Portalis,1l appartenait au droit des gens et non à une loi de régime intérieur. La volonté de nos législateurs n'en subsiste donc pas moins de reconnaître l’immunité diplomatique.

Tous les agents diplomatiques ayant un caractère représentatif seront couverts par cette immunité, La Conférence d’Aix-la-Chapelle les a, en 1818, divisés en quatre classes; mais tous, ambassadeurs, envoyés extraordinaires, ministres résidants et chargés d’affaires, sont investis d’une mission diplomatique; leur parole doit être libre; tous jouissent donc de l’exemption de la juridiction française.

Les raisons que nous ont donné Montesquieu et Wattel pour justifier le principe de l’immunité diplomatique nous dicteront la solution dela question suivante : le représentant d’une puissance étrangère

accrédité près du gouvernement français est lui-

même français; jouira-t-il de l’immunité diplomatique ?

s Entraîné par la fiction de l’extéritorialité, Martens veut que l’ämbassadeur, déja sujet de l'Etat auprès duquel il réside, soit, à moins de renonciation ex

presse, soumis à la juridiction des tribunaux de cet Etat. Watel résout la question par une distinction; lorsque le ministre d’une puissance étrangère, ditil, est en même temps sujet de l'Etat où il est accrédité, 11 demeure soumis à la juridiction du pays dans tout ce qui n'appartient pas directement à son ministère, quels que puissent être les inconvénients de la sujétion d'un ministre au souverain auprès duquelilest accrédité: si le prince étranger veut s’en contenter et avoir un ministre sur ce pied-là, c'est sonaffaire, il ne pourra se plaindre quand son mipistre sera traité comme sujet,

Nous préférons dire avec MM. Demangeat et Bonfils et le tribunal de Ia Seine (21 janvier 1875) que l'agent diplomatique, même français, sera exempt de Îa juridiction de nos tribunaux. Encore une fois, es motifs qui nous ont fait admettre l’immunité diplomatique existent avec autant de force et sont aussi impérieux lorsque l'agent diplomatique est régnicole que lorsqu'il est étranger.

Toutes les personnes qui composent la suite offcielle de l'ambassadeur, jouissent de la même unanimité : les conseillers, secrétaires, chanceliers, courriers,etc., tousceux,en un mot, quiconcourent

h des titres divers, mais d’une manière effective, à