LES LIMITES LÉGALES DU POUVOIR MUNICIPAL

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Comme le travail, le commerce et l’industrie s'étendent à tous les objets de l’activité humaine et par conséquent aussi à des objets qui intéressent l’ordre public, les bonnes mœurs, l'hygiène, la sécurité, la défense nationale, la protection des faibles et la justice sociale, on a reconnu à la puissance publique, dans cette mesure, le droit d’interdire une industrie, de la subordonner à une autorisation, de la réglementer, de la réserver à certaines catégories de personnes, de créer des monopoles, de subventionner une industrie privée, de tarifer certains services et certaines marchandises.

Mais cette action de la puissance publique ne peut généralement s'exercer que par voie législative. Il s'ensuit que le pouvoir de police doit toujours s'entendre restrictivement et toujours se concilier avec les libertés essentielles de l'homme dans les manifestations de son activité (46).

Quoique l’autorité des maires soit remarquablement éten-

(46) P. Doreste,

due, tellement qu'on a pu dire qu'il n'y avait point de monarque à en posséder une pareille, elle a donc des limites dans le respect de la légalité et des limites d'autant plus inviolables qu'elle est en effet susceptible de léser directement des habitudes, des intérêts, la vie de chaque jour, parce que tout cela est intimement lié aux questions communales. è Or, l'expérience a prouvé que les maires, inspirés par les passions locales, par un désir exagéré d’embellissement de leur commune où quelquefois par les intérêts de la caisse municipale, avaient souvent la prétention d'’enlever aux citoyens les droits qui résultent pour eux de la législation générale; qu'ils étaient très disposés, par exemple, à créer des monopoles ou à favoriser les industries de la localité au détriment des industriels étrangers et au détriment des consommateurs. Un maire d’une commune. riveraine de la Seine, qui s'était entendu avec une compagnie pour l'établissement d’une distribution d'eau, avait interdit aux porteurs d'eau d'aller en puiser à la rivière pour en faire le commerce ensuite. Il voulait supprimer cette concurrence à la compagnie concessionnaire (47). Lorsque l'autorité inférieure dépasse ainsi les limites que lui assignent les libertés individuelles ou qu'elle viole une disposition législative ou réglementaire, il est nécessaire que cette méconnaissance ait une ou plusieurs sanctions; car en droit public, comme en droit privé, un droit n’a de portée et de valeur que s’il est garanti. L'administration supérieure, sans doute, exerce un contrôle sur les arrêtés municipaux permanents; et le préfet a encore le pouvoir d'en faire lui-même. Mais ce contrôle d'office est certainement insuffisant. Le citoyen, atteint par l'arrêté municipal, doit être à la fois protégé contre les poursuites intentées en vertu de l’arrêté, pouvoir attaquer

(47) Aucoc: Conférences de Droit administratif.

l’acte ‘et le faire annuler, prétendre à la réparation du - préjudice qu'il a subi.

Donc celui qui est lésé par un acte de cette nature peut d’abord le considérer comme nul, refuser d'y obéir, l’enfreindre, et, en cas de poursuites, exciper de son illégalité et échapper à la peine. Il faut, en second lieu, s’en prendre à l’acte lui-même, en demander le retrait ou l’annulation, soit à l'autorité de laquelle il émane, soit à une juridiction qui déclare, de par ses attributions, la légalité ou l’illégalité des actes de puissance publique. Enfin le citoyen lésé peut agir contre l’auteur de l'acte incriminé, contre le maire personnellement à qui il est imputable, contre la commune plus souvent, pour les en rendre responsables et leur réclamer des dommages-intérêts.

Mais une annulation obtenue pour excès de pouvoir faitelle naître nécessairement contre lé maire le principe d’une demande en réparation ? Il faut répondre, avec le tribunal des conflits et notre législation administrative, que l'illégalité ne transforme pas toujours la faute ou l'erreur commise en une faute personnelle qui seule engage la responsabilité civile. L'illégalité reconnue de l'acte administratif n’en fait pas ipso facto un quasi-délit de droit commun. L’excès de pouvoir doit présenter, en même temps, le caractère d’une faute personnelle et lourde — cela se déduira des circonstances de la cause.

Cependant, à côté de cette responsabilité personnelle subséquente à l'annulation, il se peut que le maire puisse être directement actionné devant les tribunaux judiciaires. I] en sera ainsi toutes les fois que la question de savoir si le maire a commis une faute personnelle sera résolue sans qu'il soit besoin d'apprécier aucun acte administratif. Par exemple, l’autorité judiciaire est compétente pour connaître d’une action en dommages-intérêts formée contre un maire, lorsque le fait personnel qui lui est reproché se distingue de l'acte administratif qui en a été l'occa-

sion et auquel la demande ne porte d’ailleurs aucune at-

teinte (48).

Toute difficulté disparaît quand la faute du maire constitue une infraction à la loi pénale : concussion s’il reçoit comme légalement dues des sommes qui ne le sont pas, corruption s’il accepte des dons ou des présents, ingérence délictueuse dans un commerce incompatible avec la fonction, manipulation de fonds ou ouvertures inexactes de crédits qui le rendent passible des conséquences rigoureuses de la comptabilité de fait.

La garantie assurée aux droits par ces différentes voies

de recours serait complète si les intéressés avaient la faculté de choisir entre elles. Sans doute, elles peuvent se trouver ouvertes toutes. ensemble. Ce sera, par exemple, le cas, assez fréquent, où le maire d’une commune engagée par un traité avec une société d'éclairage au gaz, accorde à une compagnie d'électricité l'autorisation ‘de placer des fils ou des conduites, puis retire ultérieurement cette autorisation parce qu'elle a un procès pendant avec la compagnie du gaz ou même parce qu'une condamnation a été prononcée contre la commune, alors la compagnie d'électricité a la faculté de considérer l'arrêté du retrait d'autorisation comme illégal et nul et invoquer cette nullité pour parer aux poursuites intentées, ou de déférer l'arrêté au Conseil d'État sous la forme d’un recours pour excès de pouvoir, ou de faire un procès à la commune et de lui réclamer une indemnité.

Mais si parfois les divers recours se cumulent et s’em-

ploient concurremment, indépendants les uns des autres en ce sens que chaque autorité saisie prononce sans être tenue de surseoir à statuer jusqu'au jugement de la juridiction instruisant encore — néanmoins, l'annulation de l’acte administratif arrête les poursuites répressives, —

(48) Geoffroy de Roremont: Responsabilités des maires.

en principe, il existe entre les divers recours une hiérar-

chie qui veut que le recours direct ne puisse être exercé qu'à défaut de la voie de droit (49).

Historiquement, le recours direct est essentiéllement un recours gracieux.

Dans la Constitution de l'an VIIL et l’organisation ad. ministrative qui en fut la conséquence, le recours hiérarchique dérive de la subordination même des autorités administratives les unes aux autres.

Il existe d'une manière générale sur toutes matières. Il porte sur le droit ou sur le fait, — et le ministre est toujours compétent pour modifier l'acte de son subordonné.

Quelquefois, il est seul possible à l'exclusion de tout autre. C'est ce qui arrive lorsqu'on invoque des raisons d'’é-

quité ou d'opportunité qu'il n'appartient pas au juge de

connaître et quand aucune voie de droit n'étant ouverte on excipe de moyens qui ne peuvent fonder un recours pour excès de pouvoir. À

Le recours hiérarchique n'est soumis, en principe, qu'à une condition, l'existence d’une subordination: de l’autorité dont l'acte fait l’objet du recours à celle à laquelle on demande l'annulation. Autrement, le recours serait irrecevable. Ainsi, à l'égard des Conseils municipaux qui jouissent d'une autonomie plus ou moins grande, l’administration supérieure, bien que compétente pour annuler ou provoquer l'annulation de leurs décisions, ne joue pas le rôle d'un supérieur hiérarchique qui donne des ordres et ses pouvoirs revêtent un caractère spécial.

Sous cette réserve, le recours hiérarchique n'exige aucune procédure particulière. Il peut être formé à n'importe quel moment, Il peut être fondé sur tous motifs de

(49) P. Doreste, op. cit.

droit ou de fait, d'équité ou d'opportunité. Il peut tendre à l'annulation de l'acte, à sa réformation et à son remplacement.

Lorsque, de par la législation, l'administration supérieure est seule capable de prendre une décision, l'acte de l'autorité inférieure apparaît comme un acte préparatoire qui ne saurait servir de base à un recours réel quelconque, et le recours hiérarchique lui-même n'est en quelque sorte qu'une requête tendant à obtenir une décision.

Mais lorsque au contraire l'acte de l'autorité inférieure possède déjà ce caractère de décision, le litige est immédiatement portable devant le Conseil d'État ou devant tout autre juge compétent sans qu'il y ait à introduire un recours hiérarchique préalable.

Si enfin le recours hiérarchique est exercé dans une matière qui ne rentre pas dans la plénitude de juridiction des tribunaux ordinaires ou administratifs, la décision de l'autorité supérieure n'est elle-même susceptible que d'un recours pour excès de pouvoir. Par exemple, un employé d'octroi frappé d’une mesure disciplinaire, après rejet par le Ministre des Finances de sa réclamation, n’a plus qu'à s'adresser au Conseil d'État pour annulation.

En pareil cas, l'intéressé a le choix entre les deux voies: il peut même cumulativement déférer la décision qui lui fait grief tant à l'autorité supérieure, par voie hiérarchique, qu'au Conseil d'État, omisso medio, par la voie de l'excès de pouvoir (50). La jusrisprudence admet d’ailleurs que l'exercice du recours hiérarchique conserve le droit à ce dernier pourvu qu'il ait été formé dans les délais impartis; et le silence de l'autorité supérieure, saisie d’un recours hiérarchique, a été assimilé par la loi à une décision (51).

(6o) Arr. Cons. d’État, 13 juin 1913.

(51) Arr. Cons. d’État, 7 août 1903; 4 août 1905.

Cependant la loi 4 aussi parfois imposé le recours hiérarchique comme préliminaire indispensable du recours pour excès de pouvoir ou de la voie de droit. Il n'est jamais subsidiaire à celle-ci.

En l'absence d'un recours hiérarchique, toute annulation d'office pour des motifs autres que la violation des lois et règlements serait inopérante.

Le respect des droits acquis s'oppose également à ce que l’autorité supérieure puisse réformer l'acte de l’autorité inférieure lorsqu’en vertu et en exécution de cet acte, il a été passé un contrat devenu définitif (52).

Dans quelques matières spéciales, le recours direct a reçu une organisation anormale : la connaissance en a été dévolue à un juge investi ordinairement d'’attributions contentieuses et son instruction à été soumise à une procé: dure semblable à celle qui est prescrite pour les litiges proprement dits.

Cela se rencontre pour les établissements ou logements insalubres. Le Conseil de préfecture et le Conseil d'État substituent une décision à celle qui leur est déférée, sans avoir-même à tenir compte des titres ou des conclusions des parties. Ils font donc œuvre d’administrateurs et non de juges. S'il s’agit d'autoriser un établissement insalubre de première classe, le Conseil d'État statue aussi, et son arrêt constitue la décision originelle, à la requête des intéressés. On considère, non sans raison, toutes ces matières comme rentrant dans la pleine juridiction des juges administratifs, mais néanmoins elles diffèrent essentielle: ment de celles où ils tranchent un procès véritable, et elles se rattachent plutôt au recours direct, puisque le Con-

(6) Arr. Cons. d'État, 11 décembre 1903; 5 août 1904 ; 4 août 1905,

sell d'État ou le Conseil de préfecture sont sollicités de prendre une mesure ou de modifier l'acte incriminé et de lui en substituer un nouveau en tenant compte des circonstances de fait, d'équité, d'utilité publique et d'intérêt général (53).

(b3) P. Doreste.