LE RECOURS POUR EXCEÈS DE POUVOIR

Provenant incontestablement du recours hiérarchique tel qu'il était entendu et pratiqué à. l'époque révolutionnaire, le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre tous les actes des administrations publiques quelles qu'elles soient par le degré qu’elles occupent dans la hiérarchie où par la nature de la fonction qu'elles exercent; contre les actes des préfets et des maires, des ministres, des conseils des corps électifs et du chef de l'État, contre les actes négatifs ou ceux par lesquels on refuse par une décision d'accomplir ce à quoi on est obligé; et encore contre les décisions en dernier ressort des tribunaux administratifs, alors sorte de pourvoi en Cassation astreint à des règles déterminées.

Les règlements municipaux sont donc susceptibles du recours pour excès de pouvoir de plano et omisso medio, mais le recours au fond par la voie contentieuse n’est pas admis contre eux, à l'inverse de ce qui existe pour les arrêtés individuels.

Échappent au recours les actes qui n’ont pas le caractère de décisions : mesures d'instruction, mises en demeure, ordres adressés à une autorité subordonnée, prétentions de l'administration, sursis, déclarations, notifications.

La jurisprudence la plus récente tend néanmoins à élar-

à 176 —= gir le recours pour excès de pouvoir et à le déclarer recevable par cela seul que la mesure attaquée préjuge la situation ou aiguille l'affaire dans un sens contraire aux intérêts et aux droits du requérant. ;

Réciproquement, une décision qui ne fait qu'exécuter ou appliquer une décision précédente non attaquée dans les délais légaux n'est pas susceptible du recours pour excès de pouvoir. Pourtant, lorsque la première décision est un règlement et que la nouvelle n’en est que l’application à un cas particulier, le recours contre cette dernière est recevable malgré le défaut de recours contre le règlement et lors même que les griefs relevés ne concerneraient que le règlement. Un industriel peut se pourvoir contre un refus d'admission à l’'entrepôt, en arguant d'illégalité le règlement d'octroi en vertu duquel sa demande a été rejetée (arr. 30 juin 1899). Un négociant peut former un re: cours pour excès de pouvoir contre l'arrêté du maire lui refusant l'autorisation de vendre du pétrole pour des mo: tifs tirés de l’illégalité de l'arrêté général en la matière (arr. 5 juin 1908).

Les actes de tutelle échappent encore au recours pour excès de pouvoir en ce sens que la décision soumise à l’approbation de l'administration supérieure est, indépendamment de cette approbation, passible d'être discutée au contentieu* « .….. Que si les requérants estimaient que la délibération du conseil municipal comportait la violation d'une loi ou d’un règlement d'administration publique, il leur appartenait d'en demander l'annulation au Préfet statuant en Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'État..…., mais qu'ils ne sont pas recevables à se prévaloir des irrégularités ou illégalités propres à ladite délibération pour demander l'annulation de l'arrêté préfectoral qui en à prononcé l'approbation » (54). Il en serait autre-

(54) Arr. 17 mai 1907.

\ ment si le vice relevé était propre à l'acte d'approbation.

Mais lorsqu'il est possible à la partie lésée de faire valoir l’illégalité devant un juge, la voie de droit ainsi facilitée exclut en principe le recours pour excès de pouvoir. Celui-ci ne sera donc pas recevable quand l'acte qui pourrait en être l'objet constituera l'élément, l'acte préparatoire ou, au contraire, la violation d’un contrat civil ou administratif, concession ou marché (55).

L'existence d’un autre recours direct, tel celui qui s’exerce en matière d'établissements insalubres (56), empêche la recevabilité du recours pour excès de pouvoir.

Mais ce dernier redevient recevable dès que le recours parallèle ou ne produirait pas des conséquences aussi radicales ou placerait seulement le requérant dans une si: /tuation moins favorable, Par exemple, les contribuables, à qui la jurisprudence reconnaît maintenant le droit de provoquer l'annulation des délibérations des corps élus, ne sauraient se voir opposer la fin de non-recevoir tirée de ce que la validité des délibérations est discutable devant le juge du contrat, puisque les contribuables, n'étant pas partie à ce contrat, n’ont pas qualité pour en saisir le juge (57).

La recevabilité devrait encore été acceptée toutes les fois que le recours parallèle ne serait qu'une simple action en indemnité, à laquelle le recours direct n’est jamais subsidiaire, ou si, constituant une voie de droit, il était porté devant un juge répressif, car les parties intéressées ne peuvent être renvoyées à commettre une contravention pour qu'il leur soit permis de discuter la légalité de la prescription qu'elles ont enfreinte.

La règle contraire est admise s’il s’agit d’actes établis-

(55) Arr. 20 juillet 1900 (omnibus).

(56) Recdurs semi-contentieux.

(57) 21 déc. 1906.

sant des taxes. Il faut, en ce qui les concerne, suivre né. cessairement la voie de droit, à moins cependant que les ‘actes fiscaux ordonneraient en même temps des travaux ou édicteraient des mesures de police ou qu'ils contien: draient un vice que le juge de l'impôt ne serait pas compétent pour apprécier.

Le contentieux des contrats est également, en général, entièrement soustrait à l'excès de pouvoir. La raison en est que s'agissant de contrats, il s'agit de droits subjec. tifs. Pour des faire valoir, il faut donc s'adresser à une juridiction subjective, c’est-à-dire intenter des recours de pleine juridiction et non point des recours pour excès de pouvoir objectifs par nature et qui, certainement préférés aux autres, auraient pour résultat d'en entrainer, à brève échéance, la disparition (58).

Mais l’acte de puissance publique s’incorpore souvent à un contrat; autrefois, il était toujours censé l'être. Le Conseil d'État a dû opérer la discrimination. Il a accepté le recours pour excès de pouvoir, et quand le moyen n'était pas pris de la violation du contrat, et quand il était fondé sur l'incompétence, et quand il était introduit par des tiers, et quand l'acte, tout en renfermant un élément contractuel, ;était essentiellement un acte de puissance publique (arrèté du préfet de police enjoignant à la Compagnie des omnibus de recevoir les correspondances d’une compagnie de tramways, 20 juillet 1900).

Enfin lorsque en dehors de toute convention, l'autorité administrative porte atteinte à un droit ou à une liberte publique, le recours pour excès de pouvoir demeure ouvert malgré la possibilité de se servir d'une voie parallèle. On le formera donc avec succès contre les arrêtés qui attribuent au domaine public une propriété privée, que ce soit

(58) Thiéry: Actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

en matière de voirie urbaine ou de chemins ruraux et vicinaux; et contre les décisions par lesquelles l'autorité administrative évoque une contestation ou met obstacle à l'exécution d'un contrat à la conclusion duquel elle n’a pas coopéré. |

Le recours contre les actes négatifs ne doit pas être confondu avec le recours contre le silence gardé pendant plus de quatre mois sur üne réclamation et qui équivaut, d'après la loi, à un rejet, c'est-à-dire à un acte qui peut être positif. î

Dans ces conditions, du reste, l’inaction ou le refus d’agir ne constituent un excès de pouvoir que si l'autorité sollicitée de prendre une attitude y est obligée. Et le droit résultera de ce seul fait que le requérant se trouvait dans les conditions légales pour que l'autorité publique soit tenue de déférer à sa demande. Ainsi l’établissement in: dustriel qui rentre dans les catégories prévues par le règlement de l'octroi est en droit de requérir son admission au bénéfice de l'abonnement ou de l’entrepôt et de se pourvoir contre le refus du maire de le prononcer (59). Celui qui est en possession d'un terrain en bordure de la voie publique a également le droit de se pourvoir en annulation contre un refus d'alignement, sous réserve évidemment de la question de propriété (60). Toute personne aurait encore la même faculté si la loi conférait le droit au publie comme celui de se faire communiquer certains registres ou documents (61).

Ont qualité pour former le recours direct les particuliers et les collectivités dont les droits sont lésés et, en général,

(59, 60 et 61) Cons. d’État, 8 août 96, 17 juillet 1908 ; 22 mars 1912; 5 juillet 1912, P. Dareste, op. cit.

Acte négatif. — L'administrateur déclare qu'il ne fera pas l’acte qui lui est demandé.

tous ceux qui justifient d’un intérêt direct et personnel.

Les riverains des voies publiques ét des cours d’eau pos: sèdent un intérêt suffisant pour critiquer les arrêtés approuvant les alignements et autorisant la prolongation d’une ligne de tramways ou modifiant le système de traction.

Les concurrents qui ont pris part à une adjudication, bien que n'ayant aucun droit à être proclamés adjudicataires, sont recevables à former un recours contre l'arrêté d'approbation. ce

Les associations régulièrement constituées et les syndicats professionnels ont qualité devant le Conseil d'État, comme devant toute autre juridiction, pour défendre les intérêts collectifs de leurs membres (62).

L'action syndicale est celle que le syndicat exerce en son nom propre à titre de personne civile et tendant soit à l’annulation d’un acte, soit à une condamnation pécuniaire en réparation du préjudice collectif souffert.

Le syndicat l’exerce sans avoir à se préoccuper des avantages qui pourront en découler implicitement pour ses membres pris isolément et sans qu'il ait à faire connaître les noms des bénéficiaires indirects ou éventuels.

Il faut donc, pour que l’action syndicale puisse exister, qu'il s'agisse d'un intérêt professionnel collectif et que les conclusions ne contiennent rien ayant un caractère purement individuel.

Il n’est pas nécessaire, pour qu'un intérêt soit collectif,. qu'il touche tous les membres de la corporation; il suffit qu'il concerne la corporation dans son ensemble.

L'action individuelle, au contraire, tend à obtenir des conséquences déterminées au profit du membre syndiqué nominalement désigné. Il importerait peu d’ailleurs que

-(62) Voir Béquet, op. cit.; Perrin, Recours pour excès de pouvoir.

des individus poursuivent un but identique en groupe, même la circonstance que l’action serait introduite au nom de tous les membres du groupement, sans aucune désignation individuelle, ne changerait rien au caractère de l’instance dès lors que le résultat immédiat et direct devrait être l'attribution à chaque individu du titre ou de la somme qu'il réclame personnellement.

Si le syndicat ne peut agir dans ce cas, ce n'est nulle-

ment parce qu'il n'a pas d'intérêt à voir solutionner le litige dans tel sens; il y aura bien souvent un intérêt très sérieux susceptible de justifier son intervention, mais c'est que l’action unique du syndicat sera empêchée par la règle : nul en France ne plaide par procureur.

La preuve en est que rien ne s'oppose à ce que le syndicat soit choisi comme mandataire par l'individu lésé, Seulement, il faudra qu'il indique alors, d’une manière précise, la personne au nom de laquelle il se pourvoit, ainsi que l’objet de sa demande et qu'il justifie de son mandat. Il est vrai qu'on se montre ordinairement large dans l’apport de cette preuve et que l’on fait aisément dériver la procuration de documents divers et même des circonstances de la cause.

En ce qui concerne spécialement le recours pour excès de pouvoir, il y a lieu de distinguer : !

Si le recours tend à l'annulation d’un acte positif, individuel ou collectif, atteignant l'association dans ses intérêts généraux, l’action du syndicat est recevable dans tous les cas. Ainsi voit-on un recours introduit par le président d'une chambre syndicale. 4

Si le recours tend à l’annulation d'un acte négatif, il faut voir quel est le caractère de l’acte que l’on demandait à l'administration d'accomplir. Au cas où il s'agirait d'un acte collectif, le syndicat, représentant des intérêts collectifs lésés par le refus, est habilité à se pourvoir. Mais, par contre, s’il n'y avait en jeu que le rejet d'une

demande en autorisation individuelle, l’action en annulation aurait elle-même nettement un caractère individuel; au fond, c'est en effet une instance en délivrance d'un titre personnel, et le requérant, si le refus émane par exemple du maire, sera renvoyé, par voie de conséquence, devant celui-ci pour en obtenir l'autorisation à laquelle il a droit. Il n’y aurait donc aucun doute sur l'irrecevabilité de pourvois à la suite de demandes d’alignement, de demandes d'admissions à l’entrepôt de l'octroi, présentées par des syndicats pour leurs membres (63).

Les représentants des intérêts collectifs non organisés ont été admis égaïtement à intenter des recours pour excès de pouvoir. Les contribuables, pris comme tels, lors même qu'ils seraient industriels, et les simples habitants d’une commune peuvent s'adresser au Conseil d'État (64).

La théorie de l'intérêt direct et personnel nous apparaît par conséquent comme de plus en plus atténuée. Une certaine confusion, ou mieux une unification voulue, se produit insensiblement entre l'intérêt exigé du requérant et celui que doit posséder l’intervenant.

‘Et si encore pour ce dernier il est juste de se montrer tant soit peu difficile, il ne saurait en être de même pour les collectivités. On peut relever à cet égard de très nombreux arrêts accueillant largement l'intervention des communes en cours d'instances en annulation des règlements de police pris par leurs maires.

Cette évolution bienveillante des conditions de recevabilité se retrouve dans la façon, toujours plus favorable, avec laquelle le Conseil d'État examine les motifs propres à faire réussir le recours direct.

(63) 28 déc. 1906 ; 28 mai 1909; 1° juillet 1910. (64) Cons, d’État, 21 décembre 1906,

. Les moyens sur lesquels se fonde le recours pour excès de pouvoir se réduisaient autrefois à la seule incompétence : c’est encore aujourd'hui lun des plus invoqués.

. L'autorité prend une décision qu'elle est inapte légalement à prendre; elle fait un acte qui n’est point compris dans ses attributions.

L'incompétence est appréciée par le juge du recours direct de la même manière que le ferait le juge de la voie de droit. |

Elle comprend :

L'usurpation de pouvoirs que rien ne justifie : le maire interdit la manutention et le transport des immondices; l'exercice d’un pouvoir dans un cas autre que celui prévu par la loi.

L'empiétement sur les pouvoirs d’une autorité supé- rieure, le maire s’immisce dans la police des chemins de fer. Il décide que le déchargement des wagons remplis de gadoues ne devra pas excéder la durée de six heures. Il prohibe des arrivages. Ou bien, il impose à une société de tramways électriques des obligations en faveur de la circulation des voyageurs, alors que de par l'art. 21 de la loi du 11 juin 1880, le contrôlé et la surveillance des tramways appartiennent exclusivement au préfet.

L'empiétement sur les pouvoirs d’une autorité inférieure ou d'une autorité du même ordre est fréquent. L'empiétement sur le pouvoir législatif ne l’est pas moins, le maire subordonne à une autorisation et. à des conditions spé: ciales les dépôts de peaux sèches.

L'empiètement sur le pouvoir judiciaire, plus rare, se rencontrera lorsque le maire fera fermer un débit de boissons ouvert en violation de la loi ou des règlements de police, cette faculté n'appartient qu’au Procureur de la République.

Le refus de procéder, motivé par une fausse déclaration

ve

d'incompétence, rentre encore dans le moyen général tiré de l'incompétence (65).

Le vice de forme peut apparaître dans la structure même de l'acte attaqué. Il provient plus généralement de l’omission des formalités essentielles. Alors il ne suffit pas d'avoir oublié les simples prescriptions d'ordre intérieur ou celles dont la non-observation n'a pu exercer aucune influence sur la décision.

Les vices de forme habituels sont le défaut d'’explications ou de mise en demeure de l'intéressé, ou le défaut de consultation du fonctionnaire ou du corps administratit appelés par la loi à la donner. Le maire a, par exemple, sans avoir pris au préalable l'avis du conseil d'hygiène et de salubrité de l'arrondissement, réglementé le déchargement, le dépôt et l’enfouissement des gadoues dans le territoire de la commune. Il a, sans avoir réuni d’abord son conseil municipal, fixé les distances auxquelles les cabarets devront se tenir des écoles et autres établissements publics. Rien ne l’oblige, par contre, dans ce cas, à se conformer à la délibération émise.

Parfois la loi exige impérativement que la décision soit précédée d’une enquête ou appuyée sur des motifs : l’absence de l’une et l'insuffisance des autres entraineront encore l'annulation pour vices de forme.

Le contrôle du juge des excès de pouvoir ne s'arrête pas d'ailleurs à la constatation de la violation des formalités légales : il en vérifie la régularité. Il annule aussi lorsque la décision définitive n'est pas la même que celle soumise à l'enquête, ou lorsque l'enquête a été écourtée au point d’être inefficace, ou lorsque la publicité a été insignifiante,

(65) Sur les divers chefs d’incompétence énumérés : Cons. d’État, 6 août 1900, 3 juin 1910, 23 mai 1913, 12 mai 1911, . décembre 1912, 11 avril 1913, 18 novembre 1910.

ou lorsque le vote de la délibération a eu lieu sur le vu d'un rapport énonçant inexactement que tous les avis formulés au cours d’une enquête étaient favorables, ou, lorsque avant d'ordonner une enquête, l'autorité n’a pas vérifié si la pétition qui la rendait nécessaire comprenait le nombre requis de signatures valables.

Le contrôle du juge s'étend jusqu’à la vérification de la composition des corps consultés et jusqu’à l’ordre de leurs discussions (66).

La violation de la loi ne fut pas d’abord reconnue comme un moyen de fonder le recours direct.

Cette doctrine reçut un premier tempérament quand l'ancien recours contentieux en annulation des actes administratifs, toujours admis autrefois, fut assimilé par la jurisprudence, après 1872, au recours pour excès de pouvoir.

Ce vieux recours suivait la règle générale des actions en justice et avait pour condition essentielle l'atteinte aux droits du réclamant.

Lorsqu'il se fusionna avec le recours pour excès de pouvoir, il garda, par tradition, dans une certaine mesure, son ancien caractère. Il se forma ainsi toute une théorie qui voulut que le requérant qui invoquait la violation de la loi, justifiât, non d’un simple intérêt, mais d'un droit lésé. Cette exigence, difficile à soutenir juridiquement, se maintenait encore à une époque récente, puis elle fut restreinte aux seuls actes négatifs de l’administration, ce qui équivalait à son abandon, le recours contre les actes négatifs étant par la force des choses assujetti à des conditions spéciales. La jurisprudence contemporaine n’oppose plus de fin de non-recevoir aux requêtes adressées pour violation de la loi bien qu'émanant d'intéressés.

(66) Voir arr. 23 mai 1918, 11 avril 1913, 5 déc. 1902.

L'arrêté du maire n’a donc force obligatoire qu'autant qu’il ne contient aucune atteinte aux lois et règlements en vigueur. Il ne peut pas entraver les libertés accordées par la législation, statuer sur des objets expressément reconnus par une loi spéciale, aggraver ou atténuer les conséquences des lois, apporter des modifications à un -état de choses établi par l'administration supérieure.

Mais ces limitations ne sont pas strictes. Le droit du maire varie, dans son intensité d’action, selon qu'il s'attaque à des industries indépendantes, ayant leur siège dans des lieux particuliers, ou à des industries dont le fonctionnement comporte directement ou indirectement une jouissance privative du domaine administratif de nature à en compromettre la destination générale,

Pour les premières, le maire rencontre une double restriction dans la nécessité où il se trouve de respecter à la fois la liberté du commerce et la propriété; pour les secondes il dispose fatalement d'une plus grande latitude dans l'appréciation de la mesure des sacrifices que l'intérêt public réclame des intérêts individuels.

En ce qui est des premières, l'autorité municipale se heurte à cinq règles absolues :

1° Impossibilité de s'attaquer à l'existence de, l’industrie ou de paralyser son mode normal de fonctionnement (67);

(67) Annulation de l’arrêté prescrivant la fermetyre d’une porcherie. Il fallait mettre le requérant en demeure de faire disparaître les causes d'’insalubrité, arr. 13 mars 1908, 20 juin 1913 (champignonnière). |

Refus opposé à l'ouverture d’une maréchalerie; arr. 10 mars 1905, subordination de la profession de marchand ambulant à une autorisation arbitraire: arr. 5 juin 1908.

Réglementation du mécanisme intérieur d’une industrie et du travail de jour: arr! 30 juin 1905 et 11 janvier 1907.

Suppression du négoce du commerce établi les jours de mar. ché, interdiction de toutes ventes, sauf celles de gré.à gré.