CHAPITRE II

Quelle est l'étendue des droits garantis par le privilège du Trésor?

1. Position de la question et règles générales d'interprétation. 2. Indivisibilité du privilège du Trésor.

3. Interprétation restrictive qu'il convient de donner aux privilèges du Trésor.

1) Quid des taxes et droits perçus par des personnes morales autres que l'Etat ?

I1) Quid des droits perçus au profit de l'Etat par une Régie financière et qui ne sont pas des impôts ?

III) Quid des impôts d'Etat assimilés aux impôts privilégiés ? IV) Quid des accessoires de la créance d'impôts ? 4. Nature des droits garantis. Le privilège ne s'applique pas aux amendes et autres pénalités.

4. — On peut remarquer, en lisant les différents textes de nos lois fiscales relatives aux privilèges du Trésor, que les lois emploient généralement des termes assez vagues pour désigner les créances du Trésor garanties par ces privilèges. « La Régie aura privilège et préférence à tous autres créanciers sur les meubles et effets mobiliers des comptables pour leur débets, et des redevables pour les droits », disent, par exemple, les textes relatifs au privilège dela Régie des Douanes,

Sr QR AE

et à celui des Contributions indirectes. La loi du 12 novembre 1808 énumérant les impôts garantis par le privilège, parle « des contributions mobilières, des portes et fenêtres, des patentes, et foute autre contribution directe et personnelle ». La loi du 22 frimaire an VII n'est pas plus explicite: « La Nation aura action sur le revenu des biens à déclarer pour le payement des droits dont il faudrait poursuivre le recouvrement, etc. »

Etant donné que nos diverses Régies financières sont chargées de poursuivre le recouvrement d’un grand nombre de droits différents : impôts, droits en sus, amendes, revenus domaniaux, taxes établies au profit de personnes morales autres que l'Etat, ele... et que la complexité des administrations financière va tous les jours croissant, ces textes imprécis devaient nécessairementdevenirune source d'intarissablescontroverses. Pour chaque privilège du Trésor une discussion à été soulevée au sujet de l'étendue des droitsqu'il garantit.

En rapprochant toutes les solutions particulières données à ce sujet par la doctrine et la jurisprudence, on peut arriver à dégager quelques idées générales qui paraissent régir la matière. Nous ramènerons à trois règles principales les principes d'interprétation applicables aux lois fiscales à ce point de vue :

Ces règles sont les suivantes :

a) Le privilège du Trésor est indivisible :

b) Le privilège du Trésor est de droit étroit, et tous les textes v relalifs doivent être interprétés restrictevement ;

ce) Le privilègene garantit pas indifféremment toutes les créances du fise, mais seulement certaines créances

d’une nature spéciale, désignées sous le terme générique de droits.

Reprenons successivement en les développant ces différents points.

2. — a) Indivisibilité du privilège. — L'indivisibilité est un des caractères distinctifs des privilèges et hypothèques; le privilège du Trésor ne saurait donc y faire exception. Il garantit chaque parcelle de la créance sur chaque parcelle des biens grevés, et la vieille formule classique dont à l'Ecole on définit l’hypothèque lui est applicable : « Æst tota in toto et tota in qualibet parte. »

Une première conséquence de ce caractère, que nous avons déjà signalée en passant, est que le privilège continue à grever l'intégralité des biens du débiteur, tant que la dette de ce dernier n’est pas entièrement acquittée et quelque faible que soit la portion non encore versée.

Mais c’est en matière de droits de mutation que le principe d'indivisibilité a donné lieu aux applications les plus intéressantes.

L'action réelle de la Régie de l'Enregistrement garantissant les droits de mutation auxquels le décès du de cujus a donné ouverture, porte, aux lermes de la loi de frimaire an VII, sur les revenus des biens à déclarer.

I n'y à pas de difficultés lorsque ces revenus se trouvent percus par le débiteur même des droits, mais il n’en est plus de même s'ils sont percus par une autre personne, par un légataire d'usufruit par

exemple, alors que c’est le nu-propriétaire qui doit acquitter les droits de mutation. Le Trésor pourra-til poursuivre l'usufruitier pour recouvrer sur les revenus qu'il percoit les droits auxquels a donné ouverture la mutation de nue-propriété ?

Un arrêt de la Cour d'Aix a essayé de soutenir la négative, de poser en principe que l’action de la Régie à raison des droits dus par les légataires ne peut atteindre que les revenus des biens faisant l'objet du legs (1).

Mais l'arrêt d'Aix n’a pas fait jurisprudence. Il est en effet impossible d'admettre, étant donné le principe de l’indivisibilité, que le privilège du Trésor ne porte pas sur fous les revenus de la succession — en quelques mains qu'ils se trouvent, ainsi que nous le verrons plus loin — et qu'il ne garantisse pas fous les droits dûs au Trésor à raison du décès du de cujus. Plusieurs arrêts ontfixé en ce sens la jurisprudence (2), et décidé nolamment que, dans l'hypothèse indiquée plus haut, la veuve usufruitière doit compte au Trésor des revenus des biens héréditaires, sauf son recours contre les héritiers de la nue-propriété, tous ces revenus étant affectés indistinctement par privilège au payement de {ous les droits de mutation exigibles par suite du décès (3).

(1) Aix, 4 décembre 1890, Laugier, S. 91. 2. 97 et note de Naquet.

(2) Cass., 24 oct. 1814, S. 1820. 1. 280, — Amiens, 6 fév. 1874. Paillat et Duthoït. D. 74. 5. 212. — Pontoise. 27 avril 4882. Verbach. D. 82. S'MLT1e

(3) Jug. Pontoise, précité,

8. — b) Interprétation restrictive des privilèges. — C’est un axiôme général du droit que les privilèges sont de droit étroit et ne peuvent être étendus par voie interprétative à d’autres hypothèses que celles expressément prévues par le législateur. Cette règle doit s'appliquer en matière fiscale avec une rigueur toute particulière, sous peine de voir les droits de l'Etat empiéler chaque jour sur ceux des citoyens, et le fise opérer une véritable mainmise sur la propriété individuelle. Les lois spéciales confèrent au Trésor public des droits aussi larges qu'il peut être nécessaire, mais ces droits ne doivent pas être arbitrairement étendus en l'absence de toute décision législative. 3

Les Régies financières se sont naturellement efforcées, à la faveur de l'imprécision des textes, de donner aux privilèges du Trésor la plus grande extension possible. Elles ont soutenu notamment que ce privilège pouvait s'appliquer :

1o À la perception de taxes et de droits au profit du département, de la commune, etc.;

20 À la perception de droits domaniaux autres que des impôts ;

30 À la perception àu profit de l'Etat d'impôts non prévus par le texte constitutif du privilège, mais assimilés aux impots privilégiés.

Cest contre cette extension abusive qu'il faut réagir.

I. — Le privilège du Trésor peut-il garantir le recouvrement de droits ou de taxes au profit des départements, des communes, des associations syndicales el autres personnes morales ?

La question à été soulevée au sujet des octrois. Certaines décisions de jurisprudence ‘ont étendu au recouvrement des droits d'octroi le privilège des Contributions indirectes pour les trois raisons suivantes :

10 Avant l'an XII et lors de la promulgation de la loi du 1 germinal, les octrois étaient incorporés à la Régie des Contributions indirectes :

> Après l'an XII cette incorporation devint de plus en plus complète et certaines dispositions de loi ont, prétend-on, identifié les deux droits de régie et d'octroi: on cite notamment l'article 11 de la loi du 17 avril 1832 sur la contrainte par corps;

30 Enfin, pendant longtemps le vingtième, puis le dixième du produit des octrois à été prélevé au profil du Trésor:

Aucun de ces arguments n’est probant. La prétendue confusion entre la régie et les octrois n’a jamais existé. Avantl’an XII les octrois étaient régis et adm ipistrés par les municipalités sous la surveillance de la Régie (1). Postérieurement à l’an XII la perception et le service des octrois furentréunis dans certains cas à ceux des Contributions indirectes, mais ces deux droits n'ont jamais été ni assimilés, ni confondus. Quant aux prélèvements perçus par l'Elal. — qui ont d'ailleurs cessé depuis le décret du 17 mars 1852, — (prélèvements destinés à indemniser le Trésor des pertes que l'établissement des taxes locales pouvait

(1) Cf. Loi 11 frimairean VII. — Décret 5 germinal an XIL— Décret 8 fév, 1812. — Loi 843 sept. 1814.

causer à sa propre recette) ils n’ont jamais pu conférer aux octrois le caractère d’un impôt d'Etat (1). Bref, aucun argument valable ne peut justifier l'assimilation des taxes d'octroi à l'impôt des contributions indirectes. Et comme le privilège de la loi du 1+ germinal an XII à été créé pour garantir les droits dûs à la Régie des contributions indirectes, il est certain qu'il ne peut être étendu aux octrois (2).

De même il faut décider que le privilège des Douanes ne s'étend pas aux péages locaux que l'administration des douanes perçoit pour le compte de certaines villes. D’après l’article 11 de Ia loi du 30 janvier 1893, sur la marine marchande « ces péages sont assimilés aux droits de douane pour la forme des déclarations, le mode de perception e& notamment le recouvrement par voie de contrainte, le mode de répression des contraventions, les règles de compétence et de procédure en cas de contestation sur Papplication des tarifs ». Mais là s'arrêle l’assimilation et le privilège des Douanes ne garantit pas leur recouvrement.

Une discussion analogue à été soulevée au sujet des taxes locales et du privilège des Contributions directes. Un arrêt du Tribunal de Lille à posé en principe qu'il fallait, sous peine de ne donner aucun sens à la loi du 12 novembre 1808, et de la laisser sans appli-

4) Ducos: Op. cit. p.65 sqq. — Dans le même sens: Guillouard: Op. cit. T. II $ 569. Baudry-Lacantinerie et De Loynes: Op. cit. T.I $ 665.

(2) En ce sens:

T. Seine 3 juillet 1888. Journal des faillites, 1888 p. 443,

T. Seine 42 mai 1894. Gaz. Trib., 22 juillet 189%.

ou

cation, comprendre parmi les contributions directes toutes les contributions ou taxes perçues au moyen d’un rôle nominatif et rendues exécutoires par la loi de finances (4). C’est le principe de l'extension indéfinie du privilège, que repousse avec raison la majorité de la jurisprudence (2). Toutefois, ce qui rend la discussion plus délicate, c’est que le gouvernement luimême s’est quelquefois laissé entraîner dans lesens de l'extension. Deux décrets relatifs au dessèchement de marais dans la Gironde en date des 15 février 1811 et 21 février 1814, disposent que les percepteurs auront pour le recouvrement des taxes syndicales, les mêmes droits de contrainte, poursuite et privilège que pour les contributions directes. De plus, lors de la discussion de la loi du 21 juin 1865, sur les associations syndicales, le gouvernement déclara qu'il était inutile d'établir: un privilège pour le recouvrement des taxes, attendu que lexistence du privilège était une conséquence de l'assimilation de ces taxes avec les impôts directs (3).

(1) Lille, 16 mars 1885; Mémorial des percepteurs, 1885, p. 207.

Dans le même sens : Gap, 3 mars 1882, Gaz. des Trib., 5 avril 1882.— Cf. Pandectes franeaises, v° impôts $ 1265.

(2) Une série de décisions de la Cour de cassation refuse notamment de faire bénéficier la commune de Paris du privilèce créé par la loi du 12 nov. 1808, pour le recouvrement des taxes de pavage el des droits de voierie qui sont, à Paris, assimilés aux contributions directes. (Décret du 27 octobre 1808).

Cass. 31 mai 1830; Worms de Romilly: $S. 80. 4. 349. D. 80: 1. 271.

ass. 26 mai 1888 ; Vi77e de Paris: Mémorial des percepteurs, 1888, p. 406.

Cass. 21 janv. 1891; Ville de Paris: Mém. des percep., 1892, p. 247. S 102.184 D M9 MATE

(3) Monit. Off. 21 mai 1865 ; séance de la Chambre du 20 mai.

L'art. 15 de la loi en question dispose simplement: « Le recouvrement (des taxes syndicales) est fait comme en matière de contributions directes, »

Quels que puissent être les arguments invoqués en faveur de l'extension du privilège aux taxes départementales ou autres, nous tenons ce système pour absolument inadmissible. Les privilèges du Trésor public ont été créés pour garantir les créances du Trésor, c’est-à-dire de l'Etat; c’est là une vérité qui paraît naïve à force d’évidence. Les nécessités sociales qui ont fait édicter ces privilèges n'existent plus lorsqu'il s’agit du recouvrement de taxes locales. Les textes qui les ontinstitués l'ont fait fort expressément en faveur de nos Régies financières et non en faveur d'aucune autre administration. On ne saurait invoquer pour défendre la thèse contraire une soi-disant assimilation des taxes locales aux impôts d'Etat. Si une loi dispose par exemple que certaine taxe déterminée sera recouvrée comme les contributions directes, il n’y à là qu'une indication donnée au sujet de la confection des rôles et de leur recouvrement, mais qui ne préjuge rien quant à l'existence d’un privilège. Qu'un décret ou une loi spéciale déroge à la règle et institue un privilège au profit d'une association syndicale qui lui paraît digne de cette faveur, &est une exception devant laquelle il faut s’incliner, mais qui n’infirme en rien la théorie générale (1). Le principe de l’interprétation restrictive des lois fiscales s'oppose à ce que les

(4) On peut d’ailleurs argumenter &« contrario des deux décrets qui étendent le privilège des Contributions directes au recouvrement de taxes syndicales, et dire que si un texte a été nécessaire pour réaliser cette extension, c’est qu’elle n'existait pas de plein droit. — On pourrait encore invoquer le texte de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1856, sur le drainage. Cette loi dispose que l'Etat prêtera une somme de 400 millions à des syndicats chargés d'effectuer des travaux de drainage. Pour le recouvrement des sommes prêtées rem-