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une main mise générale du fisc sur la propriété privée, de limiter les privilèges du Trésor à ce qui est strictement nécessaire pour garantir la rentrée des impôts.

Avant d'examiner le problème ainsi posé dans notre législation actuelle, — ce qui constitue le but de notre étude, — nous croyons devoir donner un aperçu extrêmement sommaire sur les solutions qu'il reçut à Rome et dans notre ancien droit.

2. — A Rome, il faut distinguer dans le droit fiscal, deux grandes périodes correspondant à deux modes différents de perceplion de limpôt : avant l'Empire el après l'établissement de l'Empire.

Dans la première période nous voyons les impôts pereus au moven du système de la ferme, systeme qui, d'ailleurs, précède presque toujours historiquement celui de la régie el se développe le premier dans les sociétés naissantes qui ne disposent que d’une adminisration rudimentaire et d'un petit nombre d'agents de perceplion. Suecessivement appliqué à tous les impôts directs ou indirects à mesure de leur création, ce système se perpélua pendant toule la durée de Ja Royauté et de la République.

L'impôl élail affermé par voie de mise aux enchères aux «publicains », généralement à une socielas vecligaliuin dont le direcleur f#ranceps) devait payer immédiatement le montant de l'adjudication, et avait ensuite la liberté de faire rentrer l'impôt à son profit.

Les publicains ne jouissaient envers les contribuables d'aucune sûrelé parliculière, pour le recouvrement de l'impôt, el cette garantie eût été pour eux

bien inulile, étant donné la puissance matérielle dont ils disposaient, et la liberté qui leur était laissée de ranconner littéralement les débiteurs du fise. si l'on en croil les récits de Cicéron et Tite Live.

Mais l'Etat exigeait des publicains une double garantie : des caulions /prædes) et des sûretés réelles (prædia). Ges dernières constituaient vraisemblablement un gage, un cautionnement au profit du Trésor, car plusieurs textes les qualifient de « prædia pignorata » « prædia pignori data » (1). Un droit assez compliqué, le j4s prædiatorum comprenait l'ensemble des règles applicables aux prædes et aux prædia (2),

Avec l'Empire commence la seconde période. Des agents goavernementaux, les procuralores, furent chargés de surveiller la rentrée des impôts affermés, Le systeme de la ferme ne fut plus appliqué qu'aux impôts indirects, l'Etat percevant lui-même les impôts directs: enfin des garanties nouvelles en faveur du Trésor public firent leur apparition.

Ce fut d'abord un privilège général qui grevail tous les biens meubles el immeubles du débiteur, quel qu'il füt: publicain où contribuable (3). Mais cette garantie était bien faible puisque en droit romain le privilège ne confère au créancier qu'un simple droit de préférence à l'encontre des créanciers chirographaires, et

A) Prædia dicta quod ea pignore data publice mancipis fiderm prestant (Varron, lingua latina, V. #4).

Cf. Jourdan : L'hypothèque romaine, p. 55.

(2) Cf. Ducos : Jus prædiatorum (thèse).

(3) Privilegium fisci est, inter omnes credilores, prinmum locum tenere. (Paul, Sent. V, 12, $ 10).

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ne lui permet pas de primer les créanciers hypothécaires. La lacune fut comblée par la création d’une hypothèque légale tacite au profit du fise, portant sur tous les biens présents et à venir du débiteur (1); l'hypothèque frappait également les contribuables et tous ceux qui contractaient avec le fise. Cette hypothèque légale appliquée d’abord avec modération et aussi restrictivement que possible (2), alla en élargissant toujours son champ d'application, et à la fin du Ive siècle, le jurisconsulte Hermogénien put poser en règle générale la maxime « fiseus semper habet jus pignoris » (3). Toutes les créances du Trésor étaient garanties par l’hypothèque légale.

Toutefois l’hypothèque légale ne garantissait pas encore les droits du Trésor d’une manière absolue, puisque le rang des hypothèques était déterminé par la priorité de date. Le fisc était encore primé par les créanciers hypothécaires antérieurs. Ce dernier danger fut écarté par la création d’une hypothèque privilégiée au profil du fisc pour le recouvrement des fributa,

(4) Bona eorum qui cum fisco contrahunt, lege vacuaria, velut pignoris jure, fisco obligantur; non solum ea, quæ postea habituri sunt. (Ulpien, frag. de jure fisei, 5). (Cf. L. 2, Code de priv. fisc. — T.. 3, Code de priv. fisc. — L. 2, Code in quibus causis).

On discute beaucoup sur l’époque à laquelle cette hypothèque légale a fait son apparition. On admet généralement qu'elle est antérieure au Il° siècle. Certains auteurs, en se basant sur le fragment d'Ulpien rapporté ci-dessus et en lisant vicesimaria au lieu de vacuaria la font remonter à la loi sur l'impôt des successions (6 ap. J.-C.)

(2) V. L. 47, Pr. D. de jure fisci. — L, 3, $ 17, D, de jure fisci. — L. 1, Code, de priv. fisc. — Cf. Jourdan: L'hypothèque romaine),

(3) L. 46, $ 3, C. de jure fisci,

création due à Caracalla (1), et qui permit à l'Etat de primer tous les autres créanciers, chirographaires, privilégiés ou hypothécaires. Avec cette dernière réforme les droits du fisc étaient garantis autant qu'il était possible, et les droits des créanciers privés lui étaient toujours et systématiquement sacrifiés.

3. — L’invasion des Barbares amena la disparition de la plupart des institutions romaines. Celles-ci étaient en effet trop compliquées et trop savantes pour pouvoir être pratiquées par ces peuples encore frustes et peu évolués. Le droit fiscal romain fut compris dans l'oubli général; la notion même d'impôt d'Etat s'effaca.

La féodalité n’amena aucun progrès, bien qu’elle eût institué de multiples redevances. La fiscalité du moyen àge en effet ne fut pas organisée dans l'intérêt public, pour la satisfaction des besoins généraux, mais dans l'intérêt particulier des seigneurs et pour leur profit personnel. Les droits fiscaux constituaient pour les seigneurs un revenu analogue au produit de leurs terres. L'idée d'impôt publie avait entièrement disparu : le roi lui-même ne percevait des redevances qu'en qualité de seigneur (2).

Dans la suite la royauté, au fur el à mesure que

A) « Venditionem ob tributoruin cessationem factarn revocari non oportet, neque priore domino pretium offerente, neque creditore ejus jure hypothecæ sive pignoris. Potior est enim causa tributorum, quibus priore loco omnia cessantis obligata sunt. » (L. 4, si propter publicas, C. IV, 46),

(2) Cf, Esmin ; Histoire du droit, p. 268,

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son pouvoir s'étendit et s'affermit, rélablit l'impôt général — non sans protestations et sans difficultés — à titre exceptionnel d’abord, puis à titre permanent. L'administration fiscale s'organisa progressivement, et bientôt reparut cette idée que le fisc doit en matière d'impôt, jouir de garanties exceptionnelles. Le premier essai d'impôt général fut la fameuse dime levée par Philippe-Auguste pour combattre le sultan Saladin (et connue sous le nom de dime saladine), au début du xHI° siècle. Moins d'un siècle et demi après (avant même que le roi n'ait acquis le droit d'imposer ses sujets d'autorité), nous trouvons le premier texte qui consacre un privilège en faveur du fise. (Ordonnance de Philippe VI de Valois du 8 décembre 1335) (1). Quelques années plus tard, le principe du cautionnement imposé en faveur du Trésor aux agents avant le maniement des derniers publics fait à son tour son apparition (2).

Mais ce n'est qu'au XVI siècle que les privilèges du Trésor furent sérieusement organisés, el c'est à

(1) « Nous déclarons, en ces lermes, par la leneur de ces présentes, lettres, que noz dicles debles, lesquelles sont et doibvent estre nommées fiscales, doibvent estre et soient mises à exécution et payées à Nous ou à noz gens à ce députez, aoant toutes autres debtes dettes... à quelconques personnes que ce soil », (Laurière : Ordonnances des rois de France. \. 1, p. 95. — Isambert : Recueil des anciennes lois, L. IV, p. #17).

(2) Le principe du cautionnement a élé posé dans des lettres patentes de Philippe VI (9 décembre 1335), el développé dans l'édit du 13 mars 1347, « Mandement aux gens de comples, portant que les receveurs s'applèégeront pour une année de leur recepte, et feront serment sur Evangiles, qu'ils ne prendront robes, ni gages de personne » (De Laurière, Ordonnances des rois de la troisième race, t. II, p. 283).

partir de cette époque jusqu'à la fin de lancien régime que l'on trouve le plus d'ordonnances, d’édits et d’arrêtés pour les règlementer.

La perception de l'impôt se faisait alors par deux modes différents, simultanément. Les impôts directs: taille, capitation, elec... étaient percus en régie; le système de la ferme était au contraire appliqué à Lous les impôts indirects : aides, gabelle, traites, ete. Ce dernier groupe, le plus important, a le premier attiré l’atlention du législateur.

Dès le milieu du xvr: siècle, les interprètes du droit romain, en pleine renaissance alors, (Cujas notamment) se mirent à enseigner que le Trésor royal avail une hypothèque sur les biens de tous ses débiteurs, comptables ou autres. Cette théorie se généralisa peu à peu el la célèbre ordonnance du 13 août 1669, rédigée par Colbert, la fil passer dans le domaine des réalités (1).

Cette ordonnance déclarait que le roi possède un privilège général sur les meubles et les immeubles de tous les comptables, fermiers généraux, parliculiers el autres ayant le maniement des deniers royaux. Le privilège royal sur les meubles était primé : 1° par celui du vendeur non payé sur l'objet vendu: 2 par celui du bailleur d'immeubles sur: les meubles garnissant la maison louée pour six mois de loyer ; 3° par celui des frais de justice el des frais funéraires.

Quant au privilège immobilier, il fallait faire une distinction pour déterminer son étendue :

(A) V° Isambert, Anciennes lois françaises, L. XVIII p. 329. — Guyot, Répertoire, V° Privilège. — Dictionnaire raisonne des Domaines, V° Préférence.

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Le Sur les immeubles acquis par le comptable avant son entrée en fonctions, le roi avait une simple hypothèque tacite, et devait être colloqué à son rang parmi les autres créanciers hypothécaires. C'était une application de l’ancienne loi romaine.

2 Sur les immeubles acquis par le comptable postérieurement à son entrée en fonction. le roi jouissait d'un privilège {s{ricto sensu) lui permettant de primer tous les créanciers hypothécaires. Toutefois il était primé lui-même par deux créanciers privilégiés plus favorisés : le vendeur impayé de l'immeuble. et le bailleur de fonds dont les deniers avaient servi à acquérir l'immeuble.

3 Sur l'immeuble comptable, c’est-à-dire sur la charge d’officier comptable dont le titulaire avait la propriété, le roi jouissait d’un privilège s’exerçant avant tout autre et destiné à garantir tous les débets qui pouvaient résulter de la gestion du comptable. L'effet de ce privilège était de constituer un véritable gage aux mains du roi, un cautionnement sur l'office.

Enfin, par surcroît de précaution, et pour éviter toute possibilité de fraude, les femmes des comptables étaient présumées personnes interposées agissant pour le compte de leur mari dans les acquisitions mobilières ou immobilières qu'elles pouvaient faire. En conséquence le privilège royal leur était opposable pour tous les biens meubles trouvés dans la maison du mari, et pour tous les immeubles par elles acquis depuis leur séparation de biens.

Telle était l'économie de cette grande ordonnance qui règlementa exclusivement les privilèges fiscaux

sur les biens des fermiers et comptables jusqu’à la Révolution, et dont les principales dispositions ont passé dans notre législation contemporaine. Il faut citer immédiatement après elle une ordonnance du mois de juillet 1681 qui la complète, lui fait en quelque sorte pendant, et achève d'organiser le système des privilèges fiscaux pour le recouvrement des impôts affermés. L’ordonnance de 1669 donne privilège au roi sur les biens des fermiers, celle de 1681 donne privilège aux fermiers sur les biens de leurs préposés et sur Ceux des contribuables.

L'ordonnance de 1681 contient deux dispositions distinctes. D’une part elle confère aux fermiers contre leurs sous-fermiers, aux fermiers et sous-fermiers contre leurs commis, « les mêmes privilèges, hypothèques, droits de contraindre et de poursuivre », que ceux du roi contre ses fermiers (1). D'autre part elle crée en faveur des fermiers el sous-fermiers, un privilège général mobilier sur les biens des contribuables, s’exercant avant tout autre, destiné à assurer le recouvrement des impôts (2).

A côté de ce système général de garanties portant sur les impôts affermés existaient une série d’autres privilèges, généralement mobiliers, assurant la rentrée des impôts perçus en régie, ou même de certains impôts affermés; dans cette dernière hypothèse, ils se

(1) Ordonnance de 1684, art. 4 et5. — Isambert: Op. cit. à sa date. — Dictionnaire raisonné des domaines. V° Préférence, — Guyot : Répertoire, V° Privilège.

(2) Art. 6.

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superposaient aux privilèges de l'ordonnance de 1681. Nous n'en citerons que quelques-uns :

La capitation était payée par « préférence à tous créanciers sur les revenus des termes échus où à échoir pendant la même année » (1).

La faille était garantie par un privilège en faveur du collecteur, sur les meubles du taillable (2).

L'impôt des vinglièmes, impôt exceptionnel, était garanti par un privilège général. primant tous les autres privilèges du Trésor (3).

Le droil de centième denier Œune succession était garanti par un privilège général mobilier et immobilier, sur les biens successoraux, primant même le douaire de la veuve (4).

Le fermier des droits d'éxsirnuation tique avait privr lège el préférence tant sur le fonds que sur les fruits des immeubles sujels aux droits. Ge privilège primait même celui du vendeur d'immeuble impayé, el celui du prèteur des deniers ayant servi à l'acquisition (5).

Le fermier des droits d'anorlissement, franc fief el nouvel acquet élail payé par préférence à tout autre, e6c..11(0).

(D) Déclaration du 7 décembre 1706,— Isambert, Op. eif, à sa date, — Guyot : Capitation.

(2) Décl. août 1665. — Denizard : Collection de decisions relat, à la jurisp. V° Taille n°47 et 48. — Guyot : Taille.

(3) Edit. mai 1749. — Guyot : Virgtièmes.

(4) Arrêt du Conseil, 10 juin 41747. — Dictionnaire raisonné des Domaines. V° Preférence.

(5) Arrêt du Conseil 21 mai 1709. — Loc. cit.

(6) Arrêt du Conseil 14 août 1714, — Loc. cit.

On sait que le droit d'amortissement était un droit fixe payé par les biens de mainmorte, celui de »2ouvel acquêt une variété d'amorlissement payée par les communautés ecclésiastiques, et celui de fraxc fief un droit payé par les roturiers qui possédaient des biens nobles

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‘ Hexistait donc à la fin de l'ancien régime un système tres complet de sûrelés réelles, privilèges et hypothèques, qui garantissaient les créances du Trésor tant à l'égard des fermiers qu'à l'égard des contribuables, sans avoir les inconvénients du système romain. Tandis qu'à Rome les créances du fisc étaient garanlies surtout par des hypothèques générales grevant tous les biens des débiteurs el constituant une sorte de main mise générale de l'Etat sur la propriété particulière (fiscus Serper habel jus pignoris), Yancien droit français emplovait de préférence le système du privilège mobilier, beaucoup moins gênant pour le débiteur et suffisamment efficace quand le privilège a un rang de faveur.

Les avantages que présentait cette partie de notre organisation financiere lui valurent de survivre presque intégralement à la Révolution alors que dispalaissaient les impôts et l'administration de l’ancien régime. É

&. — La Révolution abolil tous les impots de l'ancien régime et créa un système nouveau d’impositions qui ressemblait d’ailleurs par beaucoup de points à Pancien, car il est difficile et dangereux d'innover en matière financière. Elle Wr'ansforma radicalement ladministration fiscale en supprimant la ferme générale et en décrétant que tous les impôts seraient perçus directement par l'Etat, en régie.

On compte aujourd'hui quatre Régies financières auxquelles sont confiées le recouvrement des impôts, et qui ressortissent du Ministère des finances. Ce sont:

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la Régie des Contributions directes, la Régie des Contributions indirectes, la Régie des douanes et la Régie de Enregistrement, des Domaines et du Timbre. Chacune de ces Régies à à sa tête une direction générale, dirigeant les services départementaux dont lorganisation varie avec chaque régie. Dans ces services départementaux, les impôts sont perçus et centralisés par des fonctionnaires, très variés aussi, connus sous la dénomination générale d'agents comptables ; les agents comptables, opèrent au nom et pour le compte de l'Etat mais ils sont pécuniairement responsables de leur gestion.

Le recouvrement des différents impôts est garanti par des privilèges el des hypothèques, créés par de nombreuses lois du droit intermédiaire.

Les ypothèques du Trésor sont au nombre de deux seulement : une hypothèque de l'Etat sur les biens de ses comptables, etune hypothèque de la régie des douanes sur les biens desredevables. (1) L’hypothèque générale du droit romain à définitivement disparu. Il en est de même de l’hypothèque légale qui était attachée dans l'ancien droit à tous les contrats passés avec l'Etat. — Nous ne mentionnons d’ailleurs ces deux hypothèques que pour mémoire, Car nous trailerons exclusive-

(1) Ces deux hypothèques sont des hypothèques légales. Le Trésor peul avoir, en sus, des hypothèques judiciaires ou conventionnelles sur les biens de ses débiteurs, comme un simple particulier, mais nous relombons alors sous l'empire du droit commun.

L'existence de l’'hypothèque légale au profit de l'administration des Douanes à d’ailleurs élé contestée. — Cf. Valette : Rev. du dr. fr. et tr. 1847, 1V, p. 841. — Contra : Aubry el Rau T. IL S 264 quater, hote 10, p. 250.

ment dans la présente étude des privilèges du Trésor.

Ces privilèges, assez nombreux, garantissent la rentrée des impôts soit directement en frappant les biens des contribuables, soit indirectement en frappant les biens des comptables, Comme nous le verrons postérieurement, le législateur n’a guère fait autre chose que reprendre les privilèges de l’ancien droit pour les adapter à la nouvelle organisation financière qu'il avait créée. En particulier, les dispositions de l'ordonnance de 1669 concernantles fermiers généraux ont été reproduites par les lois qui réglent le privilège du Trésor sur les biens des comptables.

5. — Avant d'entrer dans l’étude détaillée des priviléges du Trésor, nous devons consacrer quelques développements à ‘une question d'ordre général qui s’impose à notre attention. Une institution juridique ne doil pas être examinée seulement dans ses détails d'application, mais encore dans son principe, non seulement en pratique mais en théorie, Il convient donc de nous demander pourquoi le Trésor public est un créancier privilégié et a le droit d’être payé par préférence aux autres créanciers de son débiteur. Comment cette faveur peut-elle théoriquement se justifier?

La question ainsi posée se dédouble :

I. — La faveur attachée aux créances du Trésor public est-elle véritablement un privilege, au sens que

le droit civil donne à ce mot, ou bien a-t-elle une autre cause ?