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te qui ait réellement légiféré, d'une manière complète et détaillée, cette question si importante des actions judiciaires des communes, nous ne voulons pas trop nous y attarder, ayant dans l'arsenal de nos lois municipales celle plus récente et plus complète du 5 avril 1884, qui a reproduit ou modifié la plupart de ses dispositions. Bornons-nous donc à dire qu'elle supprima « la nécessité pour le créancier de la: » commune d'obtenir une permission écrite pour »> pouvoir actionner celte dernière (4) », mais qu'elle l’obligea, ainsi que teute personne voulant intenter une action contre une commune ou une section de - commune à adresser préalablement au préfet un mémoire exposant les motifs de sa-réclamation (2); en outre, innovalion très intéressante que nous retrouverons dans la loi de 1884 et celle de 1905, la loi de 1837 permettait à tout contribuable inscrit au rôle de la commune d'exercer à ses frais et risques, avec l'autorisation du Conseil de préfecture, les actions de la commune que celle-ci avail refusé ou négligé d’exercer (3) À mentionner aussi quelle trancha, dans l’article 49 (début), une question jusque là controversée: celle de savoir si la commune avait besoin d’être autorisée à nouveau pour se pourvoir en Cassation. Bien que les termes mêmes de l'article puissent être interprétés diversement, il résulte claire-

ment de la rédaction du projet de loi (4) présenté

(1) Chauvin. Op. cit, p. 29

(2) Voir à ce sujet l'art. 51 $ 1 et.2 de la loi de 1837.

(3) Voir l’article 49 $ 8 de la dite loi.

(4) Extrait de l'art. 26 du projet de loi présenté en 1883, cité dans Bazille: Des autorisations de plaider nécessaires aux com-

Delavau 3

en 1833 et de la discussion qui s'éleva à la Chambre le 11 mars 1834 que le législateur rendit l'autorisation également nécessaire en cas de pourvoi en cassation (1) et ce, avec raison, car le pourvoi en cassation est une chose grave et qui peut entrainer des frais considérables.

Signalons enfin parmi les modifications importantes apportées par la loi de 1837 à la législation antérieure la suppression de la nécessité pour les communes de joindre, à leur demande d'autorisation, une consultation d'avocats: Cette réforme s’'imposait si lon songe, comme le fait remarquer M. Reverchon, au court délai (2 mois), à l’expiration duquel l’adversaire de la commune pouvait agir (2).

Après la loi de 1837, aucun texte législatif sur notre sujet avant la loi de 84 où il fut à nouveau question de supprimer l'autorisation même de plaider jusque là indispensable aux communes.

munes eb aux établissements publics, page 92: «Si la commune » ou section de commune succombe devant l'autorité judiciaire, » elle ne peut, à peine de nullité, se pourvoir, soit en appel, » soit en cassation, qu’en vertu d’une nouvelle délibération du » Conseil municipal, laquelle sera exécutoire de plein droit.»

(1) ‘Voir en ce sens: Bazille. Op. cit. p. 90 et suivantes. — Chauvin. Op cit. p. 31.

(2) Voir en ce sens, Chauvin; op. cit., p. 30 et le passage extrait de l’ouvrage de M. Reverchon, op. cit.: «la consultation. » pour la commune, de jurisconsultes exigée avant la loi du » 18 juillet 1837, avait l'immense inconvénient d’ajourner trop » longtemps la solution des affaires, cette loi ayant, en effet, » fixé au conseil de préfecture et au conseil d'Etat, des délais » dans lesquels il leur serait impossible d'obtenir l'avis des » avocats et de statuer. »

$ 3. — La loi du 5 avril 1884.

En 1883, en effet, lors de la confection de la loi, on se posa la même question qu'en 1833 et on alla même plus loin puisque M. Cunéo d’Ornano, dans la séance à la Chambre du 29 octobre 1883, déposa un amendement tendant à supprimer l'autorisation de plaider imposée aux communes; mais, cette fois encore, la proposition devait échouer, car son auteur, voyant sa demande repoussée par la Commission, retirait son amendement et la Chambre votait, quelques mois après, le 5 avril 1884, la loi qui devait astreindre les communes à demander, comme par le passé, l'autorisation de plaider aux Conseils de préfecture.

Quelles étaient les principales règles édictées par la loi de 84? C’est ce que nous allons, maintenant, essayer d'exposer le plus rapidement possible.

Tout d’abord, la nouvelle loi posait, comme nous venons de le rappeler, le principe, encore intangible à l'époque, de la nécessité pour la commune d’être autorisée à plaider qu'elle .soit demanderesse ou défenderesse, mais, comme le fait remarquer M. Morgand « le refus d'autorisation n'a pas la même portée dans les deux cas. Si la commune demande à intenter une action et que l'autorisation lui soit refusée, le procès ne s’engage pas. Si au contraire elle est défenderesse, le refus d'autorisation ne saurait paralyser les droits des tiers: Ceux-ci peuvent engager le procès et agir contre la commune, mais le jugement est alors rendu par défaut. »

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Le principe posé de la nécessité pour la commune d'être autorisée pour plaider devant quelque juridiction que ce soit, civile ou criminelle, souffrait il est vrai, de nombreuses exceptions admises les unes par la jurisprudence, les autres par la loi. Il était en effet de jurisprudence constante, avant la loi de 1884, de ne pas exiger l’autorisation du Conseil de préfecture dans les instances qui devaient êlre portées devant les juridictions administratives; l’'édit de 1764 l’avait spécifié dans son article 4£ en dispensant les communautés de se munir d'une autorisation pour former un pourvoi devant le Conseil du Roï (1) et, si cette exception n'a pas été inscrite dans la loi, le rapporteur, lors de la discussion de l’article 122 au Sénat s’est expliqué d’une façon très précise sur ce point en disant que la commission n'entendaït rien changer à la jurisprudence antérieure: Quoi de plus juste d'ailleurs et n'eut-il pas paru ridicule de laisser aux Conseils de préfecture le droit d'autoriser les communes à venir plaider devant eux el n'aurait-il pas été coniraire à l’ordre même de la hiérarchie administralive de laisser ces conseils statuer sur lopportunité d’une instance devant une juridiction supérieure à la leur comme le Conseil d'Etat par exemple, si la commune forme un pourvoi devant cette Haute Assemblée. |

D'ailleurs la rapidité de la procédure administra-

live et le peu de frais qu'elle peut occasionner aux

(1) &Ne pourra, néanmoins, dit l’article 44 de l'édit, la dite » autorisation être nécessaire pour le pourvoi devant nous.»

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communes, suffirait à justifier celle exceplion jurisprudentielle qui ainsi a dispensé les communes de la nécessité d'une autorisation pour les actions admi-

nistratives suivantes:

19 — Les actions formées devant les Conseils de Préfecture statuant comme juges du premier degré et en appel devant le Conseil d'Etat dans tous les cas énumérés par la loi du 28 pluviôse an VIII

et diverses lois postérieures.

20 —.Les recours pour excès de pouvoir, formés directement devant le Conseil d'Etat en vertu des lois des 7-14 octobre 1790 et du fameux article 9 de la loi sur le Conseil d'Etat du 24 mai 1872.

30 — Les recours en cassation devant le Conseil d'Etat, c’est-à-dire les r:cours contre les déc:sions des juridictions admin stratives infér:eurcs, même si ce sont par exemple des commissions faisant office de juridictions pendant un temps {rès court comme la commission qui a liquidé les indemnités payées

après la guerre franco-allemande.

40 — Les recours spéciaux en annulation organisés par la loi du 27 avril 1838 contre les décrets ministériels retirant la concesson d'une mine et les recours formés devant le Conseil d'Etat à l'effet de statuer préjudiciellement sur les questions d'interprétation ou de validité des actes administratifs.

50 — Enfin les réclamations adressées aux Conseils de préfecture comme juges du premier degré en matière de comptabilité communale et en appel devant

la Cour des Comptes.

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De même la jurisprudence a toujours admis que le principe de la nécessité de l'autorisation indispensable aux communes pour plaider, ne s’appliquait qu'aux demandes intreductives d'instance et que l’autorisation n’était pas nécessaire pour les divers incidents de la procédure naissant de l’action principale, tels qu'une demande reconventionnelle, des communications de pièces, des enquêtes, des vérifications d'écriture, etc.….; elle a, par contre, toujours affirmé, en cela d'accord avec la loi, qu’une commune, pour faire appel, devait solliciter à nouveau une autorisation, ce qui était parfaitement conforme à l’idée de protection reconnue indispensable aux communes, en matière de procès, jusqu à la récente loi de 1905: Les prétentions de la commune ayant été rejetées en première instance, ses droits étaient douteux, aussi l’on a pensé que le Conseil de préfecture pouvait, dans ce cas spécial, lui éviter peut-être des frais considérables en ne lui accordant pas l'autorisation de se pourvoir contre le premier jugement la condamnant. Toute différente au contraire était la situation de la commune ayant gagné son procès en première instance; l’astreindre à demander à nouveau une autorisation au Conseil de préfecture pour défendre devant la juridiction d'appel eut été nier le bienfondé de ses prétentions et la décision favorable des premiers juges plus que suffisante pour prouver qu'elle n'avait pas intenté une action téméraire et avait même toute chance de gagner devant la seconde juridiction comme devant la première.

De même la loi de 1884 vint sagement mettre fin

aux controverses qui s'étaient élevées, dans la doc-

trine surtout. au sujet du pourvoi de la commune en cassation, depuis la loi de 1837 pas assez explicite à cet égard, bien qu'il ne nous semblait guère possible, ainsi que nous l'avons dit plus haut, de douter des intentions du législateur à ce sujet: La nouvelle loi de 1884, considérant avec juste raison, que les frais considérables auxquels s’exposait la commune, en adressant un pourvoi au Conseil d'Etat, étaient un motif suffisant pour exiger une nouvelle autorisation pour le suivre a, par le paragraphe 2 de son article 122, empêché que tout doute puisse s'élever à cessujet Cle (lé mare) dit -Céb article, péut Sans « autre autorisation interjeter appel de tout juge- « ment et se pourvoir en cassation; mais il ne peut « ni suivre sur son appel, ni suivre sur le pourvoi «qu'en vertu d’une nouvelle autorisation. »

En dehors des diverses exceptions, que nous venons de mentionner, admises par la jurisprudence au principe de la nécessité pour les communes de se munir d’une autorisation pour plaider, il en est quelques autres spécialement énumérées par la loi de 84 qu'il importe de rappeler rapidement.

Nous indiquerons d’abord celle de l’article 122 de la loi ayant trait aux actions possessoires, puis celle visée à l’article 90 qui dispense le maire de se pourvoir d’une autorisation pour faire tous actes conservatoires des droits de la commune; cette exception se justifie par le fait qu’il y a, en pareille matière urgence à agir et d'autre part qu'il ne saurait résulter de très gros frais de ces diverses actions. Enfin nous devons citer aussi le cas où la commune se trouve également dispensée, en vertu de l’article 154

de la loi (1), de la nécessité d’une autorisation pour défendre aux oppositions formées contre le recouvrement de certaines recettes municipales, pour lequel il importait de soustraire les communes aux lenteurs d’une procédure compliquée qui eût pu porter préjudice à ces droits d'autant plus certains que ces taxes sont recouvrables d’après des états dressés par le maire et qui ont besoin, pour être exécutoires, d'être visés par le préfet ou le sous-préfet, garantie déjà suffisante pour ne pas exiger l'examen des Conseils de préfecture pour les actions judiciaires auxquelles ces états peuvent donner lieu.

Telles sont les diverses exceptions au principe méme de lautorisation qui toutes se justifient et ne font que confirmer la règle elle-même de la nécessité de Pautorisation.

Notons (point sur lequeJ nous reviendrons Œailleurs longuement) que la loi de 8f comme toutes ses devancières exigeait, dans tous les cas, pour que la représentation de la commune en justice par le maire soil valable, une délibération du Conseil municipal autorisant le maire à agir au nom de la commune et aussi qu'elle accordait, comme la loi de 1837 (art. 49 $ 3), et comme le fait également ia nouvelle loi

de 1905 que nous commenterons, à tout contribua-

(1) « Toutes les recettes municipales dit l'article 154 de la loi, » pour lesquelles les lois et règlements n'ont pas prescrit un » mode spécial de recouvrement, s'effectuent sur les états dressés » par le maire. Ces états sont exécutoires après qu'ils ont » été visés par le préfet ou le sous-préfet. Les oppositions, lorsque » la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, » sont jugées comme affaires sommaires et la commune peut y » défendre sans autorisation du conseil de préfecture, »

ble, inscrit au rôle de la commune, le droit d’exercer, avec l’aultorisation du Conseil de préfecture, les actions qu'il croyait appartenir à la commune ou section de commune et que celle-ci avait négligé ou refusé d'exercer.

Terminons enfin cet examen trop rapide de notre loi municipale jen disant que c'était au Conseil de préfecture qu'incombait, comme par le passé, en vertu de l’article 14 de la loi de pluviôse an VIII, la très délicate mission d'apprécier s’il y avait ou non lieu d'autoriser la commune ou le contribuable à plaider: Il devait rendre sa décision dans un délai de deux mois, à compter du jour de la demande en autorisation, mais, à noter une innovation très importante de la loi de 84, l’article 121 de cette loi déclare expressément (in fine) que «à défaut de décision rendue dans le dit délai la commune est autorisée à plaider », disposition nouvelle qui a l’avantage ge de créer une sorte d'autorisation tacite en faveur de la commune, qu’elle soit demanderesse ou défenderesse, au cas où le Conseil de préfecture omet- {rail ou négligerait, pour.une raison quelconque. de statuer sur sa demande d'autorisation.

La fonction du Conseil de préfecture, disons-le de suite, était des plus difficiles, çar il ne devait jamais préjuger le fond du procès, mais seulement voir si la commune avait besoin d’une autorisation pour intenter son action, rechercher si le maire avait qualité pour agir, examiner les titres de la commune et ceux de Padversaire s'ils étaient produits, voir notamment si les risques de perte qu’entraînait lac-

tion n'étaient pas hors de proportion avec l'intérêt

du litige, bref, examiner si la commune avait intérêt à intenter le procès, et si ses prétentions ne lui paraissaient pas dénuées de fondement: Dans ce cas, il devait accorder l’autorisation de plaider sollicitée, Sa mission en un mot se trouvait donc réduite à un simple contrôle: il était chargé aux lieu et place de lPadministration qu'il représentait d'apprécier si la personne administrative, la Commune, qu’il était chargé de protéger, ne s’engageait pas dans un procès téméraire, mais intentait, au contraire, une action fondée et qui avait quelque chance de réussir: Mission très délicate, comme le dira M. Bienvenu-Martin, car il devait être bien difficile aux Conseils de préfecture de ne pas outrepasser leurs pouvoirs en appréciant les chances de succès des procès qui leur étaient soumis et de ne pas se trouver entraînés, malgré eux, à juger véritablement le fond même du litige, ce dont ils ne devaient nullement s'occuper pour décider s’il y avait ou non lieu d'autoriser la commune ou le contribuable à introduire son action devant les tribunaux.

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