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de l'affirmer, aucun doute n’est possible, ce sont les Conseils municipaux qui ont l'initiative des actions judiciaires des communes, mise à part toutefois, la seule exception admise en faveur des contribuables, qui ont toujours le droit d'exercer, à leurs risques et périls, les actions de la commune « que » celle-ci préalablement appelée à en délibérer, a » refusé ou négligé d'exercer. » (Art. 123, $ 1er.)

D'ailleurs, pourrait-il en être autrement? Est-ce que les Conseils municipaux ne sont pas élus pour administrer les biens des communes et veiller à leur conservation? Il n’est donc que très naturel que, pour tous les actes susceptibles de porter une atteinte grave à ces biens, le Conseil municipal, organe élu directement par tous les habitants de la commune, et par suite réel représentant de cette collectivité, soit le premier consulté et puisse seul décider s'il y a lieu ou non d’'intenter un procès ou dy défendre.

Du reste, ce principe de l'initiative accordée au Conseil municipal en matière de procès n'est-il pas conforme à l’esprit même de notre grande loi municipale à son désir d’affranchir, dans la plus large mesure possible, les communes de la tutelle inutile et parfois dangereuse de l'administration centrale? N'est-il pas la conséquence même de ce pouvoir de décision propre el souverain concédé par le législateur dans un article considéré à juste titre, par tous les juristes comme le plus important de toute la loi, l’article 61 qui dit en propres termes: « Le Conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la

commune, » |

Au régime de la tutelle exercée par l'administration supérieure dont l’approbalion des délibérations des Conseils municipaux était nécessaire dans tous les cas, (sauf dans quatre, sous l'empire de la loi de 1837 et quelques autres en plus après la loi de 1867), pour rendre ces délibérations exéculoires, on substitue un nouveau régime de liberté pleinement justifié par ce fait que les Conseils municipaux ont fait leur éducation et sont aptes à administrer par eux-mêmes et sous leur seule responsabilité; aussi le législateur de 1884 a-t-il eu grandement raison de leur reconnaître formellement, dans ce fameux article 61, un pouvoir de décision propre dans tous les cas. sauf quelques-uns limitativement énumérés daris l’article 68 de la même loi et dans quelques autres; comme l’article 115: (1}-et 140 (2).

Ce qui était l'exception avant la loi de 84, devient donc la règle, toutes les délibérations des Conseils municipaux sont en principe réglementaires et exécutoires par elles-mêmes; le pouvoir exorbitant laissé jusqu'alors au préfet, d'annuler les délibérations des Conseils municipaux disparaît. Le Conseil municipal sauf lors qu'il s’agit de décisions particulièrement gra-

ves à prendre, comme celle de donner pouvoir à un

(1) «Les traités de gré à gré, dit l’art. 115, à passer dans » les conditions prévues par l’ordonnance du 14 novembre 1837, » et qui ont pour objet l'exécution par entreprise des travaux » d'ouverture des nouvelles voies publiques et de tons autres » travaux communaux sont approuvés par le Préfet ou par » décret, dans le cas prévu par l'article 145 $ 3».

(2) «Les taxes particulières, décide l’article 140, dues par les » habitants ou propriétaires, en vértu des lois ou des usages » locaux, sont réparties par une délibération du conseil municipal, » approuvée par le Préfet.»

maire de faire un bail pour une durée supérieure à 18 ans, ou celle de décider la suppression d'une foire ou d’un marché (faits de nature à porter un très sérieux préjudice à la commune), est libre de gérer les intérêts de la commune, comme il l’entend, et personne, pas même le préfet, ne peut empêcher lexécution d’une seule de ses délibérations si elle est régulièrement prise et ne viole aucune loi (Art. 63), puisque, dit la loi de 84:.« Le Conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » (Art. 61.)

Par conséquent, le législateur de 1884 n'ayant pas rangé les délibérations des conseils municipaux décidant s'il y avait lieu ou non d’intenter ou de soutenir une action judiciaire au nom de la commune parmi celles énumérées à l’article 68 qui nécessitent l’approbation de l'administration supérieure, il s'ensuit que le législateur autorisait par ce silence l'application de l'article 61 aux actions judiciaires comme à toute autre matière: Dès lors, le Conseil municipal était bien investi, comme nous le disions plus haut, en vertu de cet article 61 d’un pouvoir de’ décision propre en matière de procès et seul juge pour décider s'il y avait lieu ou non d'intenter ou de défendre une action.

Le nouvel article 121 de la loi de 1905 n’a donc fait qu'exprimer la règle contenue implicitement dans la loi de 84 et confirmer les principes reconnus depuis fort longlemps, ainsi que nous avons essayé de le montrer dans notre esquisse historique, et qu’une jurisprudence constante et plus que séculaire est ve-

nue consacrer,

Parmi ces nombreuses décisions, nous laisserons les plus anciennes (1) pour me citer que celles qui se rapprochent le plus de nous, comme l'arrêt de la Cour de cassation du 2 mars 1880 (2) et celui du 24 juin 1890 (3) affirmant le principe de la nécessité d’une délibération du conseil municipal autorisant le maire à agir, au nom de la commune, devant les tribunaux.

Le Conseil d'Etat ne s'est jamais non plus départi de cette opinion (4). Parmi ses nombreux ar- (1) Conseil d'Etat, 13 novembre 1810, commune de Moy.

id. 13 mars 1822, Fourton C. Delabourays.

miel 9 mars 1832, jugeant que l'adhésion individuelle donnée par des conseillers municipaux à une action intentée par le maire ne peut suppléer au défaut d’une délibéra-

tion régulière du conseil municipal. Conseil d'Etat, 19 décembre 1834, commune de Desvres.

id. 16 décembre 1838, commune de Savennes.

id. 39 juillet 1840, commune de St-Pierre-l:z-Calais.

id. 19 janvier 1850, St-Prix d’Audibert C. commune de Fayerne.

id. 17 février 1853, Ministre des finances C. Gléres.

Cass. civ., 28 décembre 1863, commune de Rogues, D. P, 64-1-95.

Conseil d'Etat, 31 octobre 1866, commune de Villemagne.

(2) Affaire Juineau.

(3) Morel C. Commune de Fouchettes, D. P, 90-1-366.

< La Cour, — sur le 1er moyen du pourvoi, — vu l'art. 90 » de la loi du 5 avril 1884 Attendu que le maire ne peut » agir en justice, au nom d’une commune, qu'avec l’autori- » sation du conseil municipal et que le défaut d'autorisation peut » être opposé en tout état de cause.............… »

(4) Conseil d'Etat, 24 janvier 1856, affaire commune de Vor-

pay, D.) P., -67-3-37.

id. 10 février 1865, affaire ville de Nantes, D. P., 67-3-37.

id. 24 avril 1874, affaire ville d'Alençon, D. P., 74-83-97.

ie 20 juillet 1877, affaire ville d'Angers, D. P. 77-56-1283.

id. 9 août 1889, affaire Liais, maire de Cher-

bourg, D. P., 91-3-28.

id. 20 mai et 10 juin 1892, D. P., 95-5-124.

rêts, un très récent, du 17 novembre 1899 (Cestier et Cuminghe) est particulièrement intéressant (1). Il s'agissait, en l’espèce, d’un recours en annulation pour excès de pouvoir formé par deux habitants de la ville de Lyon contre un arrêté du maire réglementant, avec une excessive sévérité et une très visible partialité, les ventes faites sur la voie publique. L’arrêté, par exemple, limilait à cent cinquante le nombre de marchands ambulants qui pouvaient être autorisés à vendre dans les rues et exigeait que le permissionnaire soit de nationalité française, né à Lyon ou y habitant depuis vingt ans au moins, dépourvu de toute ressource, âgé de 60 ans ou infirme. En outre, il interdisait la vente à proximité des magasins où se trouvaient des produits de même nature et défendait la vente des objets fabriqués dans deux des arrondissements, où ils pouvaient nuire particulièrement aux établissements y existant.

Il était évident qu'en prenant cet arrêté, le maire de Lyon avait usé de ses pouvoirs de police dans un but autre que celui en vue desquels on les lui avait conférés, il avait visiblement cherché à favoriser cerlains marchands de détail de la ville de Lyon. au dépens des autres, bref, il avait commis un détournement de pouvoir; l'arrêté devait être annulé, ce que fit le Conseil d'Etat. Mais voilà où cet arrêté devient pour nous intéressant, c'est que le maire qui avait pris l'arrêté, intervint, au nom de la Ville de Lyon, sans y avoir été autorisé par une délibération de son Conseil lui donnant mandat d'agir au nom de la

ville et le Conseil d'Etat, affirmant encore à nouveau

(1) Cet arrêt est rapporté dans D. P., 1901-38-10.

le principe de la nécessité d’une délibération du Conseil municipal, repoussa l'intervention de la ville de Lyon, en se basant sur l'absence d’une délibération du conseil municipal autorisant le maire à agir en son nom. « Vu la loi du 5 avril 1884, dit l’ar- » rêt — Vu la loi des 7-14 octobre 1790 et celle » du 24 mai 1872, art. 9 — En ce qui touche l’in- » tervention de la ville de Lyon, — Considérant que » le maire de Lyon qui ne produit d’ailleurs aucune » délibération du conseil municipal l’autorisant à in- » tervenir au nom de la ville ne justifie d'aucun » intérêt de nature... »

Donc, pour qu'un maire puisse agir au nom d’une commune, devant quelque juridiction que ce soit, il est indispensable que le conseil municipal lui ait donné un mandat exprès d'agir par une délibération J'y autorisant. D'ailleurs, cette autorisation du Conseil municipal peut n'être pas préalable; il suffit seulement qu'elle soit produite avant le jugement de litige (1).

Il découle de ces principes qu'une décision de justice est par défaut, bien que le maire ait défendu, si le conseil municipal ne l’a pas autorisé à ester en justice, de même le maire ne pourra valablement acquiescer à un jugement que si un vote du conseil l'y a autorisé (2), sans quoi le maire dépasserait la limite de ses pouvoirs d'administrateur aussi bien.

que s'il renonçait à une prescription acquise ou se

(1) Conseil d'Etat, 9 janvier 1849, D. P. 67-3-31. id. 10 février 1865, D, P., 67-83-31.

(2) Conseil d'Etat, 30 mars 1854; affaire commune du Plessis-Brion, D. P.,, 54-5-7.

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désistait d’une action sans une déclaration régulière du Conseil municipal l'y autorisant. Nous disons régulière, car toutes les délibérations des Conseils municipaux doivent être régulières, dans la forme et dans le fond (1) Par suite, dans tous les cas où le Conseil municipal aura pris une décision relative à une action judiciaire à intenter ou à suivre au nom de la commune dans une délibération irrégulière, cette décision devra toujours être tenue comme non avenue et comme conséquence le maire n'aura pas pouvoir d'agir, au nom de la commune, en vertu de ladite délibération.

Le Conseil d'Etat a, maintes fois, confirmé par ses arrêts celte opinion qui découle logiquement des principes mêmes du mandat, dans notre droit positif. Le maire, mandataire du Conseil municipal, re-

s présentant les habitants de la commune, ne peut agir au nom de son mandant, le Conseil, que si celuici lui a donné un mandat d'agir en son nom dans une délibération régulière c'est-à-dire prise conformément aux règlements (2).

Par application de ses principes et de la règle contenue implicitement dans l’article 51 de la loi de 84, d'où il découle que si, dans un vote au scrutin secret, 12 Conseil municipal s'est partagé par moitié,

(1) Conseil d'Etat, 15 novembre 1871; affaire Valette.

(2) Conseil d'Etat, 8 septembre 1819; affaire Ruellau.

id. 20 novembre 1822, id. 23 juin 1824 id, 5 août 1829.

id. 9 mars 1832.

id. 10 février 1865.

pe

la proposition mise aux voix est rejetée, il a été jugé que si ce partage s’est ainsi produit sur une proposition d’intenter une action judiciaire, le maire n'étant pas autorisé n’a pas qualité pour agir au nom de la commune (1) Avant la loi de 84 et sous lempire de la loi de 1837, article 19 « le maire préside le Conseil municipal et a voix prépondérante en cas de partage », la jurisprudence du Conseil d'Etat, étant donné que la loi n'avait pas fait de distinclion entre les différents modes de votalion, reconnaissail au président, même en cas de scrutin secret, le droit d’user de sa voix prépondérante en faisant connaître dans quel sens il avait voté (Conseil d'Etat 21 juillet 1869, Bodin-Marchand); mais depuis la loi de 84 dont les termes formels de l’article 51 ne laissent subsister aucun doute « les délibérations sont » prises à la majorité absolue des votants. En cas decpartage, sauf "le. cas -de” scrutin” secret; la » voix du président est prépondérante. », il y a eu un revirement de jurisprudence et le Conseil d'Etat s'est nettement, et en plusieurs circonstances, pronencé dans le sens que nous indiquons; il a refusé, en cas de partage du Conseil, voix prépondérante au maire, d'où il découle qu'un maire n'a pas le droit, pour agir au nom de la commune qu'il représente, de se prévaloir d’une délibération prise dans ces conditions. Un arrêt du Conseil d'Etat tout récent confirme notre opinion (Conseil d'Etat, 14 août 1901) (2).

(1) Cass. civ., 24 juin 1890, D. P., 90-1-366 (arrêt précité).

D. P, 91-83-83, Conseil d'Etat, 22 février 1890 (Commune de St-Martin-de-Caralp, C. Médus).

(2) Rapporté dans D. P, 1903-5-141.