CONDITIONS DE L'ACTION

Pour que ce droit soit ouvert au contribuable, ilsrauten-ellet:

1e Qu'il soit inscrit sur le rôle de la commune;

20 Qu'il prenne l'engagement d'exercer l’action à ses frais et risques;

3o Qu'il adresse un mémoire détaillé sur l'affaire au Conseil de Préfecture:

do Qu'il mette le Conseil Municipal en demeure de délibérer sur l’action et d'agir;

50 Qu'il soit autorisé par le Conseil de Préfecture;

Go Qu'il appelle enfin la Commune en cause.

Ce n’est qu'après avoir rempli ces six conditions que le contribuable pourra se présenter devant les

tribunaux au nom de la commune.

lre Condition. — Etre inscrit au rôle de la Commune.

La première condition et la plus importante, celle qui ouvre vraiment le droit à l’action, c'est d’être porté sur le rôle des contributions de la commune, bref de payer des impôts. Le législateur a pensé très justement que les contribuables sont les plus directement intéressés à une bonne administration des biens de la commune et par suite à la défense de tous ses droits; aussi en 1883, lors de la discussion de Particle 123 de la loi municipale, on a écarté

avec raison la proposition d'un député, M. Roche

Site

voulant restreindre aux seuls électeurs la faculté d'exercer les actions de la commune (1), car c’eût été écarter sans motif les femmes, les veuves, les mineurs et Souvent aussi les propriétaires non domiciliés. En adoptant l'épithète, à la fois générale et précise, de « contribuables », la loi a ainsi sauvegardé les droits de toutes les personnes pour lesquelles la disposition de l’article 123 peut avoir de l’intérêt, c’est-à-dire tous les propriétaires de la commune payant impôt et, ainsi, indirectement intéressés à la bonne gestion des affaires de la commune. On pourrail, cependant, en cherchant bien, adresser à la loi une petite critique au sujet de son application aux étrangers non domiciliés, qu'il n’y a aucune raison pour ne pas faire profiter des avantages de la loi applicable, sans restriction, en vertu de son texte même, à « tout contribuable inscrit au rôle de la commune »: Il y a là une lacune sur laquelle le législateur aurait dû s'expliquer, car il eut été très facile, de même qu'on a écarté les simples habitants de la commune et les électeurs, de ne faire bénéficier de la faveur accordée par l’article 123 que les seuls contribuables français; il est en effet, regreltable que la loi ait ainsi, sans le vouloir peutêtre, accordé aux étrangers les mêmes droits qu'à nos nationaux, ce qui est contraire à l'esprit de notre législation ayant, à bon‘ droit, soumis les élran-

gers à un régime plus sévère, aussi bien en ce qui

(1) Voir à ce sujet la discussion de l'article 123 dans D. P., 84-4-59.

Delavau 9

concerne leurs droits politiques que leurs droits pri- NES)

2e Conditign. — Prendre l’engagement d'exercer l’action

à ses frais et risques.

Cette règle se justifie pleinement si l’on songe que, dans tous les cas où le contribuable exercera une action au nom de la commune, celle-ci sera toujours mise en cause et se trouvera par cela même exposée à une condamnation, si elle vient à succomber: Dans ces conditions il eût été souverainement injuste de lui faire payer les frais d’un procès qu'elle-même n'a pas jugé prudent d'intenter ou de soutenir. Il fallait donc décider,-comme le fait l’article 123, que le contribuable exercerait laction « à ses frais et risques »; la commune, dès lors, n'a plus rien à redouter de l'issue du procès: S'il est en sa faveur, elle en profitera, si elle le perd, aucun frais ne sera à sa charge, que le contribuable ait agi comme demandeur ou comme défendeur.

Cette règle avait d’ailleurs été inscrite dans la loi de 1837 et fut reproduite dans Particle 123 de la loi de 84 A la suite même de cette loi du 5 avril 1884, vu la difficulté pour le Conseil de préfecture d'être parfois exactement renseigné sur la solvabilité du contribuable (ce qui était indispensable pour ne pas exposer, au cas d'octroi de l'autorisation

(1). En ce sens, Morgand, op. cit, t, LE p 245. Du Boys) Op i0it. p.165, 0

no tiqee

de plaider, la commune à avoir en définitive à solder les frais d’un mauvais procès), une circulaire du Ministre de lIntérieur avait reconnu au Conseil de préfecture le droit de subordonner son autorisation à la consignation du montant présumé des frais, sauf à l’intéressé à se pourvoir devant le Conseil Etat dans la forme administrative contre cette décision, s'il la trouvait insuffisamment justifiée (1).

Cette circulaire fit quelque bruit en son temps, on accusa l'administration d'exiger même des Français une véritable caution « judicatum solvi ». Aussi le législateur de 1905, pour mettre fin à toutes ses discussions prit-il le soin d'autoriser formellement le Conseil de préfecture et Ile Conseil d'Etat à subordonner toutes les autorisations de plaider qu'ils jugent bon d'accorder aux contribuables à la consisnation préalable du montant présumé des frais du procès.

« Le Conseil de” préfecture ou le Conseil d'E- »otat, dit l'article 123 ($ 70) peuvent, s'ils accor- » dent l’autorisation, en subordonner l'effet à la con- » signation préalable des frais d'instance et ils fixent, » en Ce cas, la somme à consigner. »

Disposition très juste, qui a l’avantage de mettre

les finances de la commune complètement à l'abri

(1) « Aucune disposition de loi ou de règlement, disait cette » circulaire, ne s'oppose à ce que le conseil de préfecture su- » bordonne son autorisation à des réserves et ne l'accorde au » contribuable que sous la condition du dépôt préalable du » montant présumé des frais, sauf à ce contribuable à se pour- » voir devant le conseil d'Etat, dans la forme administrative » contre une décision qu'il ne trouverait pas suffisamment jus- » tifiée, »

des conséquences d’une action mauvaise intentée par un contribuable insolvable. Nous pouvons, à ce sujet, citer deux décrets du Conseil d'Etat où il a été fait application pour la première fois de ce principe inscrit dans le nouvel article 123 de la récente loi: Celui du 2 juillet 1905 (Petit contribuable de la commune d’Amélie-les-Bains, C. Poujade et autres), qui subordonna l'autorisation de plaider au nom de la ‘commune d’Amélie-les-Bains accordée au sieur Petit à la consignation préalable d’une somme de 2.000 fr. pour les frais de l'instance et celui du 30 Novembre 1905 (Commune d’Apchat C. Dame Vaudraud), en tous points analogue au premier, mais n'ayant stipulé, comme condition de l'autorisation, que la

consignation d'une somme de 500 fr. (1) ;

3mce Condition. -- Adresser un mémoire détaillé de l'affaire au Conseil de Préfecture.

Cette obligation pour le contribuable d'adresser au Conseil de préfecture un mémoire détaillé sur le litige est destinée, d’une part à éclairer le Conseil chargé de statuer sur lautorisalion de plaider sollicitée et, d'autre part, à permettre au maire de Ia commune, saisi de la question par le mémoire qui lui est transmis aussitôt par le préfet, de soumettre l'affaire au Conseil municipal devant toujours, en

vertu des principes que nous avons longuement ex-

(1) Ces deux décisions récentes sont rapportées dans D. P,, 1906-3-102.

posés plus haut, se prononcer sur toute action concernant le patrimoine communal, sur lequel il a charge de veiller.

« Le contribuable, dit l’article 123 (8 20) adresse » au Conseil de préfecture un mémoire détaillé dont » il lui est délivré récépissé. Le préfet transmet im- » médiatement ce mémoire au maire, en linvilant » à le soumettre au Conseil municipal, spécialement » convoqué à cet effet, le délai de convocation peut » être abrégé.

Le préfet a donc, en vertu de cet article, le droit d'abréger le délai ordinaire de convocation fixé à trois jours francs, en vertu de l’article 48 de la loi municipale. Ainsi saisi, le Conseil Municipal décidera s'il est d'avis, ou non, d'intenter l’action, ou sil y a lieu, par exemple, de tenter une transaction avec l'adversaire de la commune; s’il refuse d'agir ou néglige de se prononcer, le Conseil de préfecture examine alors la demande du contribuable et lui accorde ou refuse l'autorisation de plaider au

nom de la commune, qu'il a sollicitée,

&me Condition. — Mettre le Conseil Municipal en demeure de délibérer et d’agir.

Cette 4e condition vient compléter la précédente, et se justifie comme elle, en ce sens, qu'il était indispensable, avant d'autoriser le contribuable à exercer l’action de la commune, que celle-ci, par l’inter-

médiaire de son Conseil, ait refusé (1) de lexercer

(1y Voir une décision du Conseil d'Etat du 21 février 1896

ou négligé simplement de prendre une détermination: C’est précisément le refus ou l’inertie du maire à agir qui ouvre, pour le contribuable, le droit d’agir à sa place.

Aussi la jurisprudence (1), comme la doctrine (2), a toujours été très rigoureuse à ce sujet et a-t-elle toujours exigé, pour qu'il n’y ait aucun doute sur la volonté de la commune, que la mise en demeure soit notifiée à son représentant et que le Conseil municipal ait même expressément déclaré qu'il se

refusait à suivre l’action (3).

5° Condition. — Être autorisé par le Conseil de Préfecture.

L'autorisation du Conseil de préfecture supprimée pour les communes et sections de communes a été maintenue par le législateur de 1905 à l'égard des contribuables voulant exercer en justice les droits et actions des communes. Pourquoi cette rigueur ? Est-elle justifiée ?

Nous répondrons affirmativement pour la raison

qu'il importait de ne pas exposer les communes à

(Poguet et autres), reproduite dans D, P., 97-38-23, qui est absolument catégorique à ce sujet et un décret en Conseil d'Etat, du, 5 décembre 1891, reproduit dans D P. 93-5-123.

(1) Voir l'arrêt de la cour de cassation du 15 avril 1890, reproduit dans 90-1-244; la décision du Conseil d'Etat du 21 juin 1899 (Durand et autres), reproduite dans D. P., 1901-83-49; l’arrêt de la cour de cassation du 18 janvier 1898 (Pillet C. commune de Pontet, reproduit dans D. P. 98-1-78.

(2) En ce sens, Reverchon, op. cit. no 36; Du Boys, op, cit. p. 67; Lefebvre, op. cit, p. 57.; Chauvin, op. cit, pe 102.

(3) Décisions du Conseil d'Etat, des 6 avril 1872, 22 février 1875, 27 décembre 1876.

des procès continuels intentés par des contribuables chicaneurs; car il faut bien dire que si l’on peut se trouver en présence de conseillers municipaux négligents et mauvais administrateurs, ils sont heureusement (nous voulons le croire) l'exception et bien souvent s'ils ne décident pas d'engager la commune dans une procédure souvent longue et dangereuse el, en tous cas, toujours ruineuse, c’est qu'ils ont, la plupart du temps, d'excellentes raisons pour s'abstenir ou différer laction. Le contribuable processif qui n’est que très superficiellement au courant des affaires communales et peut ignorer cerlains titres ou pièces décisives, certains droits susceptibles d’être opposés à la commune par un adversaire retors, pourrait parfois porter un très séeux préjudice à la commune en attaquant à la légère, en son nom, alors, qu’en certains cas, une attente de quelques mois peut suffire à faire tomber par la prescription des droits jusque là indéniables. Le Conseil de préfecture, composé d'hommes compétents en matière de droit et expérimentés en affaires, pourra, par sa prudence et son appréciation scrupuleuse des pièces et droits de l’une et de l’autre des parties, empêcher, par son refus de l'autorisation de plaider sollicitée, une condamnation pour la commune qui peut toujours, si elle n’en doit pas subir toutes les conséquences, lui nuire pour l'avenir en créant un droit nouveau contre elle, En outre la formalité de lautorisation (si même l’on n'y veut voir qu'une simple règle de forme) aura toujours au moins cet avantage de donner du temps

à la commune pour peser le pour et le contre de

l’action et lui permettre ainsi de l’examiner de plus près: Ainsi prévenue, peut-être engagera-t-elle elle- ‘même l'action ou, si ses droits sont douteux, plutôt que de s’exposer à une condamnation qu'il vaut toujours mieux éviter, tentera-t-elle une transaction avec son adversaire, La nécessité de l’autorisation du Conseil de préfecture met un frein aux emportements irréfléchis de contribuables vindicatifs ou processifs à l'excès; elle ne paralyse nullement lexercice de droits reconnus fondés et met la commune à l'abri des conséquences fâcheuses, pouvant résulter pour son patrimoine, d'une condamnation (dont en droit, elle ne doit pas supporter les conséquences puisqu'elle ne s’y est pas exposée de son propre gré), en laissant au Conseil de préfecture la latitude de subordonner l'effet de l'autorisation sollicitée par le contribuable à la consignation préalable du montant présumé: des. frais ‘de:l’instance: (art 123286?)

Nous ne pouvons donc qu'approuver le maintien, à lPégard du contribuable, par l'article 123 de la nouvelle loi, de la nécessité d’une autorisation du Conseil de préfecture pour pouvoir exercer les actions de la commune.

Notons, en terminant lexamen de cette autorisation du Conseil de préfecture, qu'à la différence de l’ancienne règle applicable à la commune en vertu de la loi de 1884, l'autorisation est nécessaire au contribuable même, pour intenter au nom de la com-

mune des actions possessoires (1) ou une action devant

(1) Arrêt de la Cour de Cassation du 7 mars 1860 et décision du Conseil d'Etat du 1er juin 1870, reproduite dans $. 72-2-159.

la juridiction administrative (1), bien que l’article 123 ne se prononce pas à cet égard, mais la jurisprudence étail fixée en ce sens, sous l'empire de la loi de 84 comme antérieurement aussi, sous l'empire de la loi du 18 juillet 1837.

6e Condition. — Appeler la commune en cause.

Le contribuable, bien qu'aulorisé par le Conseil de préfecture, n’est recevable à intenter l’action au nom de la commune ou y défendre qu'après avoir mis celle-ci en cause par acte extra-judiciaire. Quoi de plus juste, puisque ce sont les droits mêmes de la commune qu'il s'agit de soutenir et que la décision doit avoir effet à son égard?

Le Conseil municipal de la commune ainsi avertie décidera s'il y a lieu d'intervenir au procès, auquel cas le maire sera chargé de défendre ses intérêts conjointement avec le contribuable; il pourra par suite présenter des conclusions au nom de la commune et il restera partie au procès jusqu’à la fin de l'instance.

Cette obligation d'appeler la commune en cause est absolue (2) et générale; elle s'applique à tous

(1) Voir à ce sujet l'arrêt du Conseil d'Etat du 9.mai 1896 (Crouzier et autres), reproduit dans D. P., 98-3-9, et celui du 21 février 1896, reproduit dans D. P., 97-3-23,

(2): Voir à ce sujet, les arrêtés suivants:

Cassation, 26 janvier 1864. D. P, 64-1-78.

id. 24 juillet 1871, D. P., 71-1-160.

id. — 6 août 1879 D, P., 80-1-16 (Blanchard C, commune de Lacaine, Tirard et autres).

id. DÉSNE de ME CTOION DEN RENE SE :

et les auteurs déjà cités: Du Boys, p. 84, Bazille, p. 123,

les cas, même aux actions possessoires (1) et aussi bien pour une action en {re instance qu’en appel ou en cassation. On doit même dire, malgré une décision contradictoire de la cour de Riom, mais prise dans les conditions {outes particulières (2), qu’elle est prescrite à peine de nullité (3) et que la fin de non-recevoir tirée du défaut de mise en cause de la commune peut être opposée devant tous les degrés de juridiction, même pour la 1re fois devant la Cour de cassation (4) C’est ainsi que la Cour suprême a jugé notamment que si la commune n’a pas été appelée en cause devant le juge du 1er degré, le vice originel de la procédure ainsi irrégulièrement engagée ne peut être couvert par la mise en cause tardive de la commune en appel (arrêt de la Cour de Cassation du 28 mars 1888 (5).

Il ne faut pas toutefois. exagérer la portée de la

règle, car si la commune doit toujours être mise en

(1) Cassation civ. 20 mars 1878, D. P., 79-1-335.

(2) Cet arrêt de la cour de Riom, du 10 février 1873 (rapporté dans $. 73-2-143), n'infirme en rien ce que nous disons, car, dans l'espèce, il y avait eu dispense d'appeler la commune en cause par ce fait que l'arrêté du Conseil de préfecture en autorisant le contribuable à exercer l'action de la commune, avait en même temps autorisé le maire à intervenir dans l'instance, Laval et Labrousse, C. Delmas et autres).

‘ (8) Arrêt de la Cour de Montpellier, du 24 mars 1878.

Arrêt de la Cour de Paris, du 81 décembre 1889, reproduit dans le journal «Le Droit», du 9 janvier 1890.

(4) Ainsi il à été jugé (Arrêt de la cour de Cassation du 15 avril 1890 (Boucher ©. de Lavaublanche), reproduit dans D. P,. 90-1-448; qu'un contribuable qui, après avoir fait admettre son pourvoi par la Chambre des requêtes n'a pas signifié l'arrêt d'admission et n’a pas mis en cause.la commune devant la chambre civile, devait être déclaré non recevable.

(5) Arrêt reproduit dans D. P., S8-1-344.

cause il ne s'ensuit pas qu’elle soit tenue d’user de la faculté qui lui est laissée d'intervenir, elle est absolument libre de ne pas concourir à la défense de ses intérêts, mais le jugement prononcé sur ses droits ne lui en sera pas moins ppposable.

Lorsque le contribuable aura rempli ces diverses conditions exigées par la loi et que nous venons d'énumérer, il pourra dès lors se présenter devant les tribunaux, seul ou conjointement avec le maire, pour revendiquer ou défendre les droits de la commune,

Connaissant maintenant les conditions auxquelles est subordonnée la faculté laissée aux contribuables d’exercer les actions de la commune, voyons comment et dans quel délai doit intervenir la décision du Con-

seil de Préfecture autorisant l’action du contribuable.

SECTION IV