IL

Nous avons dit au début de ce chapitre que nous ne voyons pas de distinction fondamentale entre les gares frontières, ce qui les différencie c'est une question de plus ou de moins dans le degré d’exterritorialité accordée au service étranger. Si cependant, on veut absolument établir une distinction entre les gares internationales et celles qui sont simplement communes, je crois qu'on ne peut trouver un autre crilérium que célui-ci : là où un Etat étranger possède un bureau de douane et peut exercer certains droits de police qui en sont la conséquence, il y à gare internationale, 1à au contraire où on ne trouve autre chose que la jonction des services techniques, il y a simplement gare commune. L'établissement d'un

bureau de douane en territoire étranger est une très.

grave atleinte à la souveraineté territoriale, comme elle n'est pas indispensable à l'exploitation d'un raccordement, on ne peut l’admettre qu’en vertu d’un texte formel et dans la limite de ce texte. Nous avons ainsi, dans plusieurs de nos gares frontières, des bureaux de douane belge, italien, espagnol. Les convenlions qui les établissent règlent les conditions dans lesquelles ces services peuvent fonctionner. Nous avons analysé les deux principales de ces conventions et nous avons vu que les douaniers italiens et espagnols peuvent constater les fraudes, dresser des procès- verbaux, saisir des produits, transiger en cas de contravention, vendre les objets saisis, lorsque la saisie à été validée par un tribunal de la nationalité du bureau de douane. Ce sont là des applications d’une loi étrangère par un pouvoir public étranger qui consüituent un cas d’exterritorialité très étendue. On ne pourrait comparer à cette situation que celle des consuls et agents diplomatiques dans les pays hors chrétienté (1). Ils peuvent lever des impôts, faire appliquer leurs lois nationales et même juger leurs nalionaux sur place et dans une certaine mesure faire exécuter la peine. Cela s'explique parce que lors de l'éta-

(1) La formule de « pays hors chrétienté » adoptée par la langue du droit pour désigner les pays où ne s'applique pas le droit des gens européen n’est plus très exacte, car le Japon, pays hors chrétienté est aujourd’hui sur le pied d'égalité avec les autres puissances. On pourrait dire plus exactement « pays de capitulations ».

blissement des Européens dans les pays barbares, 1ls formaient des colonies au sens propre du mot, de petites villes en pays étrangers, qui s’administraient elles-môêmes, en vertu d'une concession du pouvoir territorial. Aujourd'hui que les étrangers sont plus ou moins mèlés à la population locale, leurs consuls continuent à les administrer, représentant hors de leur terriloire toute Fadministralion de leur pays. L'établissement d'un bureau de douane étranger en France est, dans un cas particulier, une dérogation {out aussi grave au principe de la souveraineté territoriale. Ce n’est pas toute l'administration étrangère qui s'exerce ainsi chez nous, mais c'est l'administration douanière qui exerce toutes les prérogatives qui sont nécessaires à son service. On ne comprendrait pas que les agents de la douane étrangère soient employés à des opéralions qui ne sont pas absolument dans leurs attributions, peut-être même pourrait-on leur interdire les opérations qui ne sont pas énumérées dans les conventions, car les articles où sont indiqués les actes que peuvent faire les douaniers sont si complets, prévoient un si grand nombre de cas, que l'on peut les considérer comme limitatifs. Il est aussi extrème ment rare qu'un douanier étranger se permette un acte qui ne soit pas dans ses attributions les plus strictes, cependant on nous à signalé un cas où on a pu soulenir que des douaniers étaient sortis des attri-

butions que leur reconnaissaient les textes. Ce cas

s'est produit à Modane. La Compagnie italienne de la Méditerranée donne une prime aux douaniers qui lui signalent une fausse déclaration en matière d’expédition, c'est un moyen de s’adjoindre un grand nombre d'agents intéressés à contrôler l'application rigoureuse de ses tarifs. Il y a quelques années, les douaniers de Modane signalèrent à la Compagnie qu'une expédition partie d'Italie à destination d’une gare française près de Lyon avait été déclarée comme € engrais non dénommés », or c'étaient des résidus d’une fabrique de boutons en os et les douaniers soutenaient que ces débris n'étaient pas suffisamment triturés pour ne pouvoir servir à autre chose qu'à faire de l’engrais. Il y avait donc eu fausse déclaration et la Compagnie pouvait réclamer lapplication d’un tarif supérieur, c'est ce qu'elle ne manqua pas de faire. Le chef de la gare d'arrivée fut aussitôt prévenu de refuser la livraison de la marchandise avant le payement du supplément dù à la Compagnie italienne. Le destinataire ne pouvait accepter cette augmentation, car le prix du transport aurait alors été supérieur à la valeur de la marchandise, aussi le chef de gare français, probablement instruit par ses chefs, effectua purement et simplement la livraison et répondit à la Compagnie italienne qu'à son avis, 11 n°y avait pas eu fausse déclaration, que d'autre part, la constatation faite en gare de Modane par les douaniers 1taliens était nulle et de nuleffet. D'abord, parce qu'aux

termes de la convention de Berne, une fausse déclaralion peut être constatée au départ ou à l’arrivée, mais rien ne permet de croire qu'on ait le droit de le faire en cours de route, ensuite parce que les douaniers italiens établis à Modane n'ont pas qualité pour constater une fausse déclaration, et par conséquent, le procès-verbal dressé par eux dans ces conditions n’a aucune valeur aux yeux de la loi française. C'est bien là une preuve de ce que nous disions plus haut : le droit des douaniers étrangers est limité par les textes d’abord et ensuite par les nécessités de leurs fonctions. Si un acte non énuméré dans une convention était rendu nécessaire pour l'exercice de leurs fonclions, je crois qu'on pourrait soutenir qu'ils ont le droit de faire cet acte, mais ils ne peuvent sortir de leurs attributions de douaniers et par conséquent, il leur est interdit de servir d’auxiliaires à la Compagnie italienne. Leur situation est un privilège, ce privilège ne peut être étendu en dehors des cas où il est nécessaire.

Parfois, l'intervention de la douane dans une gare frontière est très délicate lorsqu'elle doit opérer contre un agent étranger. Nous avons vu dans l'étude des conventions que le personnel étranger d’une compagnie de chemins de fer, jouit de privilèges, mais cependant ces privilèges ne vont pas jusqu'à le mettre à l'abri de poursuites pour violation de la loi. Le

cas le plus fréquent dans lequel on pourra supposer

linculpation d’un agent sera celui de fraude douanière. Les agents de chemins de fer sont dans une situation exceptionnellement favorable pour pratiquer la fraude, aussi malgré le choix du personnel employé au service international, on a quelquefois à constater des fraudes de la part de mécaniciens ou conducteurs qui ont introduit des objets de contrebande (souvent du tabac) dans leur locomotive ou leur wagon. En outre, malgré les fraudes dont ils sont les auteurs les chefs de train sont encore responsables comme condueteurs de voitures publiques des importations de marchandises de contrebande trouvées dans les trains soumis à leur surveillance, sans qu'il soit nécessaire d'établir leur participation personnelle à la fraude. L'existence auprès des bureaux frontières d'agents spéciaux chargés par les Compagnies de chemins de fer de faire les déclarations en douane ne délie pas les chefs de train de leurs devoirs de surveillance et de responsabilité à raison de leur bonne foi, mais exclusivement à la condition de mettre l'administration en mesure de poursuivre le véritable auteur de la fraude. On pourrait peutôtre discuter la légitimité de cette assimilation des chefs de train aux conducteurs de voitures publiques. Si un voiturier peut aisément savoir ce qui se passe dans sa voiture, il est impossible d'exiger d’un chef de train qu'il sache tout ce qui se passe dans son

convoi. Dès lors la responsabilité du chef de train et

par conséquent celle de la compagnie civilement responsable des dommages causés par ses employés est discutable, puisqu'elle résulte d’une assimilation peu juste (1). Il est vrai que des considérations d'équité ont conduit l'administration des douanes à chercher le moyen de soustraire les agents du chemin de fer

à la comparution devant les tribunaux et par suite à

(4) Notre attention a été particulièrement altirée sur ce point par un agent des douanes longtemps retenu par ses fonctions dans une de nos gares frontières des Pyrénées et auquel nous adressons nos remerciements pour les renseignements qu'il a bien voulu nous fournir.

La jurisprudence de la Cour de cassalion est absolument fixée dans le sens que nous avons indiqué quant à la responsabilité des chefs de train. On peut consulter un arrêt très documenté du 3 mars 1877. La Cour invoque les lois du 4 germinal an IL (art.7) titre Il; du 22 août 1791 (art. 4er, titre V) ; du 9 floréal an VII (art.16) ; du 28 avril 4816 (art. 41 et 43); du 2 juin 1875 (art. ler). Ces textes rendent les conducteurs de voitures publiques pénalement responsables de toute importation frauduleuse d'objets prohibés ou assujettis aux droits de douane trouvés dans leurs voitures. Ils mettent la preuve de la non contravention à la charge des voiluriers et n’excusent les contrevenants que lorsqu'ils ont mis l’administration des douanes en mesure de poursuivre le vérilable auleur de la fraude. En se basant sur ces lois, la Cour de cassation a cassé un jugement de tribunal correctionnel qui avail acquitté un conducteur de train sous prétexte qu'aucun fait de participation personnelle à la fraude ne lui était imputé, que les chefs de train ne peuvent être assimilés à des conducteurs de voitures publiques, enfin que des agents spéciaux sont inslilués par les compagnies de chemins de fer près des bureaux frontières pour faire les déclarations en douane, atlendu dit l'arrêt: «10 Que Ja responsabilité pénale à laquelle sont assujettis les conducteurs de voitures publiques est encourue par le seul fait de la découverte dans leurs voitures d’ob-

la condamnation aux peines de droit lorsque des objets de contrebande seront trouvés dans les bureaux de la gare. En pareil cas, une fois l'infraction régulièrement relevée contre elles, par la voie du procèsverbal, les compagnies intéressées sont admises immédiatement à souscrire une soumission dite conten-

tieuse, par laquelle elles prennent l'engagement de

jets de contrebande sans que l’administration des douanes soit tenue d'établir à leur charge un acle de participation personnelle à la fraude ; 20 Que les chefs de train du chemin de fer ont les mèêmes altribulions que les conducteurs de voitures publiques — que la police et la surveillance des trains leur appartiennent; qu'ils sont responsables du service des voyageurs, des bagages et des marchandises ainsi que le constate expressément pour la Compagnic du Nord, Particle 4er du règlement pour les conducteurs de {rain qu'elle a déposé au Ministère des Travaux publics en exéculion de l’ordonnance du 15 novembre 1846, — que s’il est plus difficile en fait, de surveiller un train de chemin de fer qu'une voiture publique ordinaire, il n’en résulle aucune différence légale entre la condition de ceux qui sont préposés à la direction de ces deux modes de transport — que celle conclusion ressort d’ailleurs implicitement de la loi du 2 juin 1875 qui a confirmé et élendu les prévisions spéciales des lois antérieures sans établir aucune distinction entre les entreprises de voitures publiques et l’exploicaüion des chemins de fer; — qu'il existe auprès des bureaux fronüères des agents spéciaux chargés par les Compagnies de chemins de fer de faire les déclarations en douane, celte circonstance ne saurait exonérer les chefs de (rain des devoirs de police et de surveillance qui leur incombent et les soustraire à la responsabilité pénale résullant pour eux de la découverte dans le train, de marchandises, frauduleusement introduites sur le territoire français, sans qu'aucune déclaration ail été faite à ce sujet. » On trouve cet arrêt dans le Recueil de la Jurisprudence de la Cour d'appel de Douai, 1878.

74 CHAPITRE Il

satisfaire aux conditions à fixer ultérieurement par l'autorité administrative en vue du règlement définitif de l'affaire. Il appartient alors à ces Compagnies, de procéder, d'accord avec le service des douanes et le ministère public, à une enquête qui permette de placer le véritable coupable dans la main de la justice. Si ce résultat est obtenu, elles sont mises hors de cause, sinon la question de leur responsabilité est examinée administrativement et la répression proportionnée à l'importance du concours qu'elles ont prêté à la douane comme aux circonstances dans lesquelles l'infraction s'est produite. Si je me suis étendu un peu longuement sur ce cas de responsabilité des agents de chemins de fer, c’est parce qu'il peut donner lieu à l'exercice d'une autorité publique étrangère dans des circonstances particulièrement délicates. Aïnsi dans la gare de Hendaye, un douanier espagnol saisit un article de contrebande dans un train fran- Gais qui part pour frun, si le coupable n'est pas connu c'est le chef de train français qui va ètre responsable. Si le colis se trouve dans la gare à destination d'Espagne, ce sera le chef de gare et cet agent étranger pourra verbaliser contre le représentant le plus élevé de l'autorité territoriale dans celte gare. C'est une preuve du plein exercice de la souveraineté étrangère sur notre territoire, dans un cas particulier. Exereice qui ne peut s'expliquer qu'en vertu d’une exterrito-

rialité très étendue de l'administration douanière,

L'organisation de la police dans une gare frontière et sur une ligne de raccordement est très délicate. Les conventions réservent en général d’une manière formelle l'application des lois et décrets locaux dans l'exploitation d'une ligne par une Compagnie étrangère. On spécifie aussi que la surveillance de la ligne sera exercée par les fonctionnaires nationaux. Ainsi, dans une gare là police est partagée entre plusieurs autorités. Le chef de gare à la surveillance immédiate de fout ce qui se passe dans sa gare. A cet effet, il est assermenté et peut dresser procèsverbal ainsi que ses subalternes pour violation des règlements intérieurs de la Compagnie. Ces règlements approuvés par le ministre ont force obligatoire comme des décrets. À côté du chef de gare, il ya deux autres autorités. Le commissaire de surveillance administrative dont le but est d'aider les agents de la Compagnie au nom de l'État en apportant en outre une attention toute particulière à l'observation des règlements administratifs. Il y à enfin un commissaire de police. Ces différents agents sont {tous français et doivent faire observer les lois et ordonnances françaises. Cependant on à aulorisé les administrations étrangères à avoir dans certaines gares françaises un représentant de la police ; là où il n°y en a pas, le commissaire de police de la gare étrangère la plus voisine peut requérir l'intervention de son collègue en France. C’est surtout en matière d’extradi-

76 CHAPITRE Il

tion que l’on comprend l'intervention d'un commissaire de police étranger. Il peut être urgent d'arrêter un individu qui vient de franchir la frontière, dès lors le commissaire de police local averti par son collègue fera mettre la main sur l'individu signalé, puis ille reliendra jusqu'à ce que l'extradition soit obtenue du gouvernement. Cette arrestation provisoire ne peut cependant excéder certaines limites : on admet un maximum de huit jours. La demande d’extradition est souvent faite par télégraphe. Dans un pays comme la France où l’extradition est absolument arbilraire, on n’a pas besoin d'envoyer beaucoup de pièces et les formalités peuvent être très courtes. Parfois même on emploie un procédé d'extradition détourné, qui est absolument illégal et indigne d'un pays qui à la prétention de respecter la liberté individuelle, je veux parler de l'expulsion sur un point donné de la frontière, qui consiste dans une petite comédie jouée par la gendarmerie des deux États. Les gendarmes français saisissent un individu sur un arrèté d'expulsion émané du préfet (1) et le reconduisent à un point de la frontière où ils ont donné rendez-vous aux gendarmes de l'État voisin, ceux-ci arrêtent le prévenu au moment où il passe là frontière et le tour est joué. Il est regretta-

(1) Dans les départements frontières les préfets peuvent expulser

les élrangers sans qu'aucun recours contentieux soit possible contre leur arrèlé.

EXPLOITATION DES RACCORDEMENTS INTERNATIONAUX we

ble que celte manière d'agir flétrie plusieurs fois par le Parlement n'ait pas encore été interdite par une loi où une circulaire ministérielle.

Quoique la surveillance de la voie appartienne à la police locale, je ne crois pas que l’on puisse contester le droit à la police étrangère d'agir en vue de la sécurité d’une administration qui exploite la ligne si elle juge insuffisantes les mesures prises par la police locale. C'est encore Rà un cas dans lequel lautorilé étrangère est {rès intéressée à prendre des mesures en vue de la sécurité de la ligne exploitée par ses nationaux. Si elle ne le peut directement, l'autorité locale doit agir à sa réquisition et dans le sens qu'elle indique.

La police locale nous parait pouvoir étendre ses investigations si cela lui est nécessaire jusque dans les locaux de la gare qui sont occupés par l'administralion étrangère. On pourrait contester ce droit, car ces locaux jouissent d’une certaine exterritorialité, nous avons vu que les Compagnies y étaient considérées comme chez elles, que l'administration des douanes pouvait y exercer un attribut de la souveraineté étrangère, nous croyons malgré cela que l’on ne peut s'opposer à l'action de la police, car elle peut ètre nécessaire et personne autre ne peut remplir les attributions qui lui sont confiées. Cependant, il serait peul-ètre bon d'exiger lorsque les circonstances ne

demandent pas une trop grande célérité, une autort-

salon du commissaire de police de la station étrangère la plus voisine, au moins pour perquisilionner dans le bureau de la douane. C’est une solution analogue qui est admise par la plupart des auteurs quand il s'agit de savoir jusqu'où s'étend l'exterritortalité de l'hôtel d’un ambassadeur. On reconnait généralement que la police doit demander à l'ambassadeur l'aulorisation de fouiller son hôtel où d'y procéder à une arrestalion ; s'il le refuse, on doit demander Faulorisalion à son gouvernement, à moins que la situation paraisse exiger une très grande rapidité, auquel

cas On pourra pénétrer même de force dans l'hôtel.