NON NAVIGABLES

Quels sont les pouvoirs et les fonctions de l’administration, en ce qui concerne les cours d’eau non navigables et non flottables ?

I n'y a plus ici de question de délimitation comme en matière de rivières du domaine public, il n’y a qu’une question de police qui s’est exercée de tout temps en dehors et indépendamment des droits des riverains et qui est parliculièrement importante.

La délimitation des pouvoirs de police de l’administration a toujours donné lieu à de nombreuses difficultés, car des intérêts puissants et contraires se trouvent en présence : tantôt il s’agit seulement de concilier des intérêts particuliers rivaux — chacun est en effet tenu de respecter les droits des voisins ; — tantôt c'est l'utilité générale qui se trouve en conflit avec des intérêts que les particuliers sont souvent trop enclins à considérer comme des droits acquis.

Le droit de police que nos lois attribuent à l’'administration sur les cours d'eau répond à deux besoins :

la nécessité d'assurer la libre circulation des eaux et

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l'utilité publique intéressée à ce que la répartition de ces eaux s'effectue au mieux des intérêts de tous. C'est dans ce cercle que doit être circonscrite l'action de l'autorité administrative ; ajoutons que l’administration exercera en outre un contrôle, sous le rapport de l'hygiène et de la salubrité publiques.

Les principes qui régissent ces pouvoirs de police étaient fixés et déterminés avant 1898, dans les textes suivants :

1° Loi des 22 décembre 1789-6 janvier 1790, qui confie aux administrations du département le soin de veiller à la conservation des rivières et autres choses communes ; — loi des 12-20 août 1790 ; — loi des 28 septembre-6 octobre 1791 ; — arrêté du gouvernement du 19 ventôse an VI; — décret de décentralisation administrative du 25 mars 1852 ; — loi du 5 avril

Avant la promulgation de la loi nouvelle, les règles relatives à la police se trouvaient donc renfermées pour la plupart dans des lois antérieures à la promulgation du Code civil. Sur certains points de détail, la pratique et la jurisprudence administratives avaient suppléé à l'insuffisance des textes.

En 1898, le but du législateur a été, en cette matière spéciale comme dans celles que nous avons déjà examinées, de remédier à cette situation en renfermant dans

un seul texte les règles qui se trouvaient éparses dans

FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION 9 plusieurs lois. Il l’a fait sans apporter de grands changements.

Sous la nouvelle législation comme sous l’ancienne, l'autorité administrative reste chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non navigables et non flottables.

Nous examinerons en premier lieu comment l’intervention de l'administration se produira et en second lieu le point de savoir à qui appartiendra la compétence.

SECTION I. — Comment se produit l'intervention de l'administration.

Les actes par lesquels s’exercent les pouvoirs confiés à l'autorité administrative sont, soit des actes individuels, généralement des arrélés, soit des actes généraux, applicables à un ensemble d’intéressés, à tous les riverains d’un même cours d’eau, par exemple, appelés règlements généraux ou règlements d’eau.

Les règlements d’eau contiennent des prescriptions d'intérêt général, visant soit tous les cours d’eau d’un département, soit un ou plusieurs de ces cours d’eau et qui sont obligatoires pour tout le monde.

Ces règlements généraux, quelles que soient les circonstances qui les aient inspirés, doivent avoir toujours et dans tous les cas pour but unique de faire

prévaloir l'intérêt général sur des intérêts particuliers,

surtout lorsque ceux-ci ne sont pas fondés sur des droits.

. Ils ne seront considérés comme légaux et valables . que s'ils édictent seulement des dispositions se rattachant à des textes législatifs. Ils seront, au contraire, entachés d’excès de pouvoirs s'ils contiennent des prescriptions ne découlant pas de lois ayant mis sous la sauvegarde de l'administration le libre écoulement des eaux, s'ils grèvent par exemple les propriétés riveraines de servitudes que le législateur seul peut créer.

L'administration, lorsqu'elle établit des règlements d'eau spéciaux, est-elle liée par les autorisations antérieures accordées par elle, par les règlements d’eau particuliers qu'elle aurait déjà pris ?

Une distinction doit être faite.

- Lorsqu'elle prescrit une mesure de police pour assurer le libre écoulement des eaux, l'administration ne saurait être liée par les autorisations qu'elle a accordées précédemment.

Elle peut même passer outre, lorsque les riverains invoquent des titres leur assurant des droits qui se trouveraient lésés par le règlement d’eau.

S'il s'agit au contraire de régler la répartition des eaux ou même des intérêts de tous les riverains, l’administration doit avoir égard aux droits des riverains et aux droits dont ils se prévalent.

Les actes spéciaux et individuels ont un caractère

tout différent ; les permissions particulières sont géné-

néralement données sur la demande des riverains pour l'établissement d’une usine, d'un moulin ou la construction d'un barrage par exemple.

Tout riverain a, en principe, le droit d’user de l’eau qui coule le long de son héritage, mais l'exercice de ce droit doit être, dans un intérêt supérieur, subordonné au droit de police de l'administration, qui se borne à assurer le libre écoulement et la meilleure répartition possible des eaux sur lesquelles s'exerce son contrôle. Un riverain avisé — pour se prémunir contre tout risque possible — devra donc sagement demander à l’administration de régler les conditions dans lesquelles son droit pourra être exercé ! Ainsi arrêté, il n'aura plus qu'à se conformer aux prescriptions de l’administration qui représente l'intérêt général et sera à peu près assuré dès lors que l’on n’ordonnera pas dans la suite la démolition de ses ouvrages souvent construits à grands frais.

L'autorisation donnera en quelque sorte à l’usine ou au moulin, vis-à-vis de l'administration, une « existence légale ».

Il y a donc une distinction très nette entre les mesures de police générales et individuelles, distinctes, d'autant plusimportantes à mentionner que des auteurs avaient fait entre elles une confusion. M. Batbie no-

tamment ne faisait pas cette distinchion (1).

(1) Trailé, t. V, pp. 371cts.

SECTION II. — Qui sera compétent pour prendre les règlements généraux ou particuliers ?

En ce qui concerne les règlements généraux, plusieurs systèmes existaient avant 1898. On peut les ramener à trois.

1° S'il existe déjà des anciens règlements ou des usages locaux, et si les mesures à prendre tendent à confirmer les dispositions de ces règlements ou de ces usages, le préfet a compétence pour prendre le règlement d’eau. Dans les autres cas c’est le chef de l'État.

2° S'il s’agit au contraire d'innover :

a) En vertu des textes des lois des 22 décembre 1789, janvier 1790 et du 12-20 août 1790, d’après lesquels le soin de veiller à la conservation des rivières et d’assurer le libre cours des eaux est confié à l’autorité préfectorale, le préfet pourra édicter des règlements relalifs au libre écoulement des eaux.

b) D’après une solution adoptée dans deux avis administratifs du Conseil d'État en date du 2 nivôse an XIV et du 831 octobre 1817 comme conséquence des dispositions du décret du 25 mars 1852-13 avril 1861 qui limitaient les pouvoirs des préfets aux actes individuels et à la répartition des eaux, le chef de l'État seul est compétent pour prendre des règlements généraux. Un décret rendu en la forme des règlements d'administration publique c’est-à-dire, le Conseil

d'Etat entendu, esttoujours nécessaire.

En 1898, le principe de centralisation l'a emporté, c’est le système du Conseil d'État qui fut adopté. Les règlements généraux ne peuvent en aucun cas être édictés par les préfets ; ils doivent toujours émaner désormais du chef de l'État. Donc, toutes les mesures générales sont de la compétence de l'autorité centrale.

C'est ce que décident les articles 9 et 10 de la nouvelle loi ainsi conçus :

Arr. 9. — « Des décrets rendus après enquête dans la forme des règlements d'administration publique fixent, s'il y a lieu, le régime général des cours d'eau non navigables et non flottables, de manière à concilier les intérêts de l’agriculture et de l'industrie avec le respect dû à la propriété et aux droits et usages antérieurement établis. »

ART. 10. — « Le propriétaire riverain d’un cours d’eau non navigable et non flottable ne peut exécuter de travaux au-dessus de ce cours d’eau ou le joignant qu'à la condition de ne pas préjudicier à l'écoulement et de ne causer aucun dommage aux propriétés voisines. »

C’est là une innovation de la loi. Avant 1898, des auteurs admettaient que le propriélaire des deux rives ou les deux propriétaires opposés pouvaient procéder sans autorisation à l'édification d'ouvrages au-dessus de la rivière, fussent-ils même susceptibles d’en modifier le cours au préjudice des riverains inférieurs. Au-

jourd'hui il ne peut en être ainsi.

Quant aux mesures individuelles, elles étaient et restent de la compétence de l'autorité préfectorale.

Les préfets auront donc qualité pour autoriser l’installation d'usines hydrauliques ou de pièces d'eau et pour les révoquer. Il importe toutefois de noter qu'en ce qui concerne les prises d'eau et dérivations pour l'irrigation d'une propriété, il n’y a pas lieu de soumettre l'exercice de ce droit à une autorisation préalable, car le riverain ne fera qu'user de l’eau, faculté qu'il détient de la loi elle-même. Ce n’est qu’en cas de réclamation de la part des co-usagers qu'il y aurait lieu de procéder à la répartition équitable des eaux par un règlement général.

À part cette exception, toute demande d'établissement d'usine sera adressée au préfet qui la soumettra à l'instruction avant de prendre son arrêté accordant ou refusant l'autorisation.

La loi nouvelle prévoit pourtant le cas où un arrêté préfectoral ne suffirait pas lorsqu'il y aura, par exemple, réclamation des parties intéressées contre le dit arrêté. Il devra alors « être statué par un décret rendu sur l'avis du Conseil d'État, sans préjudice du recours contentieux pour excès de pouvoir ».

De ce droit donné aux préfets d'accorder toute autorisation où permission, il résulte qu'en fait ils arriveront fréquemment, en prenant plusieurs arrêtés individuels, au même résultat que par un règlement général,

C'est toujours sous forme d'arrêté que doit être rendue la décision préfectorale.

Si l'autorisation est refusée, le requérant aura-t-il un recours contre cette décision ? Il aura certainement par voie d'administration un recours devant le Ministre des travaux publics (décret du 25 mars 1852, art. 6); mais, comme il ne s’agit plus ici d'oceupations simplement tolérées comme en matière de domaine publie terrestre et qu'il y a au contraire un droit certain pour tout riverain à l'usage de l’eau, il aura, en outre, un recours contre cet acte d'autorité de l'administration devant le Conseil d'État.

Supposons maintenant que l'arrêté préfectoral accorde l'autorisation demandée. On ne peut pas dire que l'usine acquiert un droit nouveau conféré par l'administration, puisqu'il a le droit d'user de l’eau, mais en déterminant les conditions d’exercice de ce droit, l'administration donne en quelque sorte une existence légale à l’établissement construit par l'usinier ; elle ne saurait toutefois exiger pour celte autorisation le paiement d'une redevance, comme en matière d'occupation du domaine publie, car il n’y à 1c1 qu'un usage de droits et non utilisation du domaine.

L'autorisation une fois accordée, le fonctionnement de l'usine ne peut être suspendu par le fait de l'administration et la permission ne peut être supprimée sans que le permissionnaire ait, en principe, droit à une indemnité. Cependant, dans trois cas, il y a exception

à cette règle.

102 TITRE ll. CHAPITRE Il

1° Lorsque l'intérêt de la salubrité l'exige ;

2% Lorsqu'il y a lieu de prévenir ou faire cesser des inondations:

3° Lorsque les arrêtés préfectoraux sont contraires à un règlement général prévu par l’article 9. Pour tous les autres cas la permission sera ferme. On peut donc dire que si, sur les cours d’eau non navigables et non flottables, la précarité des permissions est moindre qu'en matière de domaine public où les autorisations ne sont jamais que des Lolérances toujours susceptibles d'être retirées sans indemnité par l’administration qui juge ce retrait nécessaire, elle existe bien quand même en fait.

Nous ajouterons enfin, qu'en aucun cas l’acte d’autorisation ne doit être préjudiciable aux tiers, qui pourront, en cas de dommages causés, exercer un re-

cours devant les tribunaux Judiciaires.