DES RIVIÈRES DU DOMAINE PUBLIC

Les fonctions de l'administration concernent : 1° La délimitation du rivage ;

2° Les règles relatives à la police des cours d’eau.

SECTION I. — Délimitation des rives des cours d’eau.

La question de la délimitation des fleuves et rivières est résolue quant au point de savoir où ils finissent et où ils commencent (1).

Quant aux rives, la délimitation d’après l’article 36 de la nouvelle loi est faite par arrêté préfectoral, rendu après enquête, sous l'approbation du Ministre des travaux publics. Les limites sont déterminées par la

hauteur des eaux coulant à pleins bords avant de dé-

(1) V. p. 14, 3° observation.

border. Le principe même émis par ce texte ne donne lieu à aucune observation. Il n'est autre, en effet, que celui contenu déjà dans l’article 2, section 3 de la loi du 22 décembre 1789, « qui charge les administrations départementales de la conservation des propriétés publiques, notamment des rivières et autres choses communes ».

Du pouvoir conféré à ces administrations départementales collectives de 1789, on a déduit pour les préfets le droit de fixer la limite du domaine public le long des rivières navigables. Mais, avant la loi, il n°y avait aucune enquête ni aucune approbation ministérielle ; les droits de l'administration étaient évidemment beaucoup trop larges et le législateur de 1898 a cru devoir très sagement accorder aux riverains des garanties plus grandes. Afin d'éviter, dans l'avenir, le retour des complications qui s'étaient produites à propos de ces délimitations préfectorales, il a cru bon d'exiger qu'on procédàt préalablement à une enquête durant laquelle les intéressés auraient loutes facilités pour

présenter leurs observations (1). Il mettait ainsi un

(1) Cette mesure de la loi de 1898 a une importance sur laquelle on ne saurait trop insister. J’expliquerai plus loin la controverse qui s’est élevée sur le point de savoir si, dans l'intérêt des riverains, l'autorité judiciaire ne pouvait pas être indirectement saisie de la régularité des délimitations administratives. Il est certain qu’une des considérations qui ont fait jadis approuver la solution affirmative donnée à cette controverse, c'est le fait que les tribunaux permettaient aux riverains de défendre contradictoirement leurs droits. L'enquête, organisant cette défense contradictoire devant l'administration fait disparaître cette considération.

terme à beaucoup de litiges sans cesse renaissants et à de fréquents procès. À ce point de vue cet article est très important.

Mais quel est le caractère de ces arrêtés de délimitation. Sont-ils attributifs ou déclaratifs de limites ?

Les arrêtés de délimitation pris en matière de domaine public terrestre ont un caractère attributif de limites, ce qui signifie que l'administration qui crée le domaine peut en fixer les limites, en vertu de la loi elle-même. Le préfet, en matière de chemins vicinaux, par exemple, a le droit d'ordonner l'ouverture d'un chemin nouveau (art. 16, loi du 21 mai 1836) de même qu'il lui appartient de fixer la largeur du chemin en même temps qu'il en opère le classement (1) ; toute la question se borne à un règlement des indemnités dues aux propriétaires dépossédés et fixées soit par le juge d’expropriation s'il s'agit de grande voirie, soit par le juge de paix après expertise, s’il s’agit de petite voirie.

Il en est de même en matière d’alignement. Je citerai notamment l’article 50 de la loi du 16 septembre 1807 : « Lorsqu'un propriétaire fait volontairement démolir sa maison ou lorsqu'il est forcé de démolir

(1) L'article 15 de la loi du 21 mai 1836 est ainsi conçu : « Les arrétés du préfet portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent. Le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnité, qui sera réglée à l'amiable ou par

le juge de paix du canton, sur le rapport d'experts nommés conformé-

ment à l'article 17, »

pour cause de vétusté, il n’a droit à indemnité que pour la valeur du terrain délaissé si l’alignement qui lui est donné par les autorités compétentes le force à reculer sa construction. »

Si l'administrateur qui a agi est sorti de sa compétence ou de ses attributions légales, les propriétaires lésés pourront toutefois demander lannulation de l'opération.

Tout autre est le caractère des arrêtés de délimitation en matière de domaine public fluvial. Ils sont déclaratifs de limites. L'administration doit se borner à constater purement et simplement les limites que la nature a dessinées. Elle ne fait, en délimitant, que déclarer la propriété publique conformément à une définition légale et constater d’après des principes techniques déterminés la ligne qui la sépare de la propriété privée. Elle n’a pas d'effet attributif ; elle ne peut pas avoir un tel effet, par cette double raison que le préfet est chargé de conserver et non d'agrandir la propriété publique et qu’il faudrait un texte rappelant les articles 15 de la loi de 1836 et 50 de la loi de 1807 pour l’armer d’un pouvoir qui serait celui de l’expropriation.

Or l'administration chargée d'effectuer la constatation des limites naturelles des cours d’eau peut se tromper et englober involontairement dans le domaine public des parties de propriété privée.

Quels recours auront alors les particuliers ?

Avant 1898, aucun texte ne répondait avec précision à cette question. La doctrine et la jurisprudence étaient variables.

Nous sommes obligé de nous arrêter à l'examen de ce qui était proposé de part et d'autre, car l’ancienne controverse n'a élé éteinte que pour donner naissance à une nouvelle querelle dont elle est le point de départ. On sait bien que l’article 36 de la loi de 1898 a voulu trancher le débat, mais comme on est en désaccord sur celle des solutions consacrées par ce texte, on peut dire que le débat est plus fort que jamais: en quoi consiste-t-11 donc ?

Si le préfet excède ses pouvoirs, par exemple, lorsqu'il ne prend pas une base légale pour la répartition, ou bien lorsque le préfet délimite une rivière hors de son département, son arrêté est évidemment attaquable par le recours pour excès de pouvoirs. Ce recours qui est porté devant le Conseil d'État doit être formé dans les trois mois de la notification de l'acte attaqué. L'acte contre lequel on réclame et qui est reconnu émané d’une autorité incompétente est annulé sans que le Conseil d'État ait à prescrire les mesures qui doivent être la conséquence de l’annulation prononcée.

Si l'acte a bien été accompli par l'autorité compétente, mais qu’on le prétende mal fait, les particuliers auront alorsle recours contentieux ordinaire parlequel ils peuvent faire rectifier, réformer l'acte.

Si l’on suppose maintenant que la demande faite

par l'ayant droit n'ait pas abouti, que le Conseil d'État ait reconnu la compétence de l'administration et ait affirmé en outre que la délimitation a été faite avec inexactitude, la limite doit être considérée comme définitivement acquise, mais les propriétaires qui se prétendent lésés ne pourront-ils pas alors s'adresser aux tribunaux judiciaires « gardiens de la propriété privée », leur demander la détermination précise des limites de leur bien, arriver ainsi à prouver que la limite fixée par l'administration est inexacte et, s’appuyant sur cette constatation, se faire indemniser à raison de l’empiétement commis et de la propriété perdue ?

En d’autres termes, si l’on prétend que l'arrêté englobe dans les limites des cours d’eau des propriétés privées, les propriétaires qui se disent évincés aurontils un double recours ?

L'autorité judiciaire a toujours reconnu au pouvoir administralif le droit de délimiter les cours d’eau qui dépendent du domaine public ; elle a été même jusqu'à admettre que, l’administrateur, juge des mesures nécessaires pour les besoins de la navigation et de la conservation du fleuve, peut dépasser les limites naturelles et fixer une ligne en quelque sorte rationnelle. Mais cela fait,il reste,dit-on,la question de la propriété, question essentiellement judiciaire, que le tribunal peut trancher sans porter aucune atteinte à l’acte administratif et uniquement à titre de reconnaissance du

droit pour arriver à l'indemnité.

Ce système, appuyé de l’autorité de MM. Proudhon, Demolombe, Dufour, et autres auteurs considérables, a été longtemps suivi par les tribunaux et la Cour de cassation. Puis, on a compris qu'il devait être abandonné.

L'autorité administrative n’a pas etne peut avoir un pouvoir aussi étendu. Comme l’a très bien fait remarquer M. Ducrocq dans son ouvrage de droit administratif : « La jurisprudence de la Cour de cassation en reconnaissant aux arrêtés de délimitation le pouvoir d'établir les limites administralives autres que les limites naturelles, d’incorporer au domaine public sans formalité, mais moyennant une indemnité à fixer après coup par les tribunaux judiciaires, les terrains non compris dans les limites naturelles du fleuve, attribuait à l'administration simplement chargée de conserver le domaine public un pouvoir exorbitant que lui refusent la loi et le Conseil d'État ; elle livrait le droit de propriété sousle prétexte de le défendre et méconnaissait les vrais caractères de la domanialité publique. »

Le préfet a la mission de constater les limites naturelles. Il n’a pas d’autre pouvoir.

Pour délimiter la rivière, il n’a pas d'autre règle à suivre, que celle du plenissum flumen.Par son arrêté de délimitation, il trace simplement la ligne qui sépare naturellement la propriété privée du domaine public.

La supposition d'une limite administrative par oppo-

sition à la limite naturelle est purement arbitraire ; le préfet ne peut que constater celle-ci ; il n'attribue rien au domaine et n’enlève rien au riverain ; s’il veut pour les besoins de la conservation du cours d'eau lui assigner des limites plus larges, c’est-à-dire dépasser la limite naturelle, il faut un décret d'utilité publique et les formalités ordinaires de toute expropriation. Le Conseil d'État c'est toujours prononcé en ce sens. Il n’y a pour lui que la limite naturelle ; si elle est dépassée, il y a excès de pouvoirs ou violation de la loi, si elle est justement et strictement constatée, l’arrêlé administratif est régulier et doit être maintenu. L’erreur de la jurisprudence ancienne de la Cour, c'était de donner au préfet un pouvoir qu'iln’avaitpaset de supposer une expropriation là où il n’en pouvait pas exister. De deux choses l’une, en effet : ou bien l’arrêté est reconnu légal, la limite naturelle a été strictement observée, et ce serait alors à Lort et contrairement à la chose jugée que le riverain se dirait évincé ; ou alors le bien fondé des réclamations du riverain est reconnu, auquel cas sa propriété lui est restituée. Dans ces conditions, aucune action en dommages-intérêts ne saurait être portée par le riverain devant les tribunaux judiciaires afin de se faire allouer une indemnité proportionnée au préjudice qui lui serait causé. L'exercice de cette action donnerait en effet à l’autorité Judiciaire la faculté de reconnaître les limites na-

turelles du cours d’eau et de vérifier si elles corres-

FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION 27 pondent aux limites fixées par l'administration, ce qui est contraire au principe de la séparation des pouvoirs.

La doctrine du Conseil d'Etat soutenue par M.Aucoc fut admise, après les événements de 1870, par la Commission provisoire faisant fonctions de Conseil d’État.

Par deux arrêtés, en date des 7 mai 1871 (Jobouin) (1) et 13 mars 1872 (Patron) (2), elle décida que « c’est à l'administration seule investie du droit de veiller à la conservation des fleuves et rivières qu’il appartient exclusivement.... de déterminer les limites de ces cours d'eau... que l'administration n’a d'autre mission que celle de reconnaître et de constater les limites véritables des cours d’eau navigables et flottables.. et que si elle dépassait au préjudice des propriétés privées et sans observation des formes prescrites par la loi du 3 mai 1841, sur l’expropriation pour cause d'utilité publique, les limites fixées par la nature, elle commettrait un excès de pouvoir susceptible d’être réprimé par l'autorité administrative ; qu'il suit de là que le tribunal civil de la Rochelle était lié par la délimitation ordonnée et opérée dans l'espèce et dont la réformation n’a point été obtenue, et que cette délimitation ne pouvait être remise en question devant l'autorité judiciaire même dans le but d'arriver à une simple condamnation pécuniaire qui, reposant sur la décla-

ration d’un droit préexistant de propriété, contredit

(1) Recueil des arr. du Cons. d’Ét., 1871, p. 37. (2) Id., 1872, p. 166.

par les actes concernant la dite délimitation, serait inconciliable avec ces actes. »

L'arrêté de 1872 est aussi explicite :

« Considérant, y est-il dit, que le droit qui appartient à l'administration, en vertu de la loi ci-dessus visée des 22 décembre 1789-10 janvier 1790, de délimiter les cours d'eau navigables, ne donne aux préfets d'autre pouvoir que celui de reconnaître et déclarer la ligne séparative du domaine public et de la propriété privée ; qu'il s'ensuit que les limites fixées par l'administration doivent se confondre avec les limites naturelles du cours d'eau et qu'aucune parcelle de terrain située en dehors des dites limites naturelles ne saurait, même sous la réserve d'une indemnité, être comprise par voie de délimitation administrative dans le lit du cours d’eau, sans qu'il en résulte un excès de pouvoir ouvrant aux intéressés le recours autorisé par la loi : qu'ainsi les dispositions légales qui consacrent et circonscrivent tout à la fois le droit de l'administration, excluent pour les tribunaux civils tout pouvoir de réviser la délimitation administrative, aussi bien au point de vue d'une indemnité à accorder aux riverains qu’au point de vue de la possession même des terrains et, par suite, de la compétence que supposait un tel pouvoir. »

Ces deux textes sont d'une clarté, d’une précision évidentes et établissent la vérité juridique en faisant

prévaloir la jurisprudence parfaitement logique et

rationnelle du Conseil d'État. Il a été répondu par la Cour de cassation à ces décisions administratives que nous venons de rapporter dans deux arrêts. En présence de la jurisprudence constante du Conseil d’État, depuis 1861 d’après laquelle le pouvoir de l'administration se résume à la constatation des limites naturelles, la jurisprudence judiciaire avait bien fini par reconnaître qu’il n’y avait plus de raison d'admettre un pouvoir discrétionnaire à l'administration en matière de délimitation du domaine public. Mais la Cour de cassation s’appuya alors sur un nouveau motif et maintint au fond sa jurisprudence. Elle décida en effet en 1872 « que le droit de demander au Conseil d'État l'annulation d’un arrêté préfectoral de délimitaton pour excès de pouvoirs n’exclut pas la compétence des tribunaux judiciaires pour connaître d’une action tendant non à la remise en possession effective du demandeur dépossédé, mais à la contestation d’un droit à un indemnité ». |

C’est dans ces circonstances que le tribunal des conflits aété appelé à statuer sur cette question, et le 1° mars 1873, il rendit deux décisions, dont limportance est considérable, parce qu’elles sont le point de départ d'une jurisprudence nouvelle qui fut suivie pendant de longues années.

Aussi les deux procès auxquels nous faisons allusion (affaire Paris-Labrosse et affaire Guillé) doivent-ils nous arrêter ici quelque peu, et être de notre part

l’objet d’un examen attentif.

Il résulte des décisions du Tribunal des conflits que les pouvoirs de délimiter de l'administration se bornent à la constatation des limites naturelles et que l'autorité judiciaire ne peut statuer sur une action tendant à restituer au propriétaire des terrains indùment compris dans la délimitation, mais de ces décisions du Tribunal des conflits résulte aussi que l’autorité judiciaire a droit de rechercher les limites anciennes et d’allouer une indemnité au propriétaire riverain, doctrine soutenue par la Cour de cassation.

Il importe donc d'indiquer de quelles façons ces procès ont été introduits, de les apprécier, d’en faire la critique. Restera à examiner ensuite la question de savoir si la nouvelle loi de 1898 a entendu maintenir, comme certains auteursle soutiennent,lajurisprudence ancienne ou si, au contraire, elle a entendu la condamner.

Ces affaires se sont présentées dans les conditions suivantes :

1° Affaire Paris-Labrosse. — Afin de faciliter la navigation de l'Yonne le service des ponts-et-chaussées avait fait construire plusieurs barrages dans le lit de celte rivière.

Ces travaux exécutés eurent pour effet de surélever le niveau naturel des eaux, d'élargir la rivière et d’y incorporer des terrains appartenant à M. le marquis de Paris-Labrosse.

M. le marquis de Paris-Labrosse réclamait en con-

séquence une indemnité de l’État pour la dépossession des terrains incorporés au lit de la rivière.

Il est à remarquer que l'espèce dont il s’agit est plus complexe que celle vue dans les affaires Jabouin et Patron. A la question de savoir si une délimitation inexacte entraînant une expropriation indirecte pouvait donner lieu à un recours en indemnité devant les tribunaux judiciaires s’ajoutait celle de savoir par quels moyens un propriétaire pouvait faire constater que sa propriété avait été atteinte par la surélévation du niveau des eaux survenue à la suite d’un travail fait par l'État.

L'administration ne prétendait pas ne pas devoir une indemnité s’il y avait eu réellement un dommage causé, mais elle se déclarait seule compétente à l'effet de déterminer et la limite nouvelle du cours d'eau et la limite antérieure aux travaux.

Or, l'administration opposait au marquis de Paris- Labrosse que les terrains qui se trouvaient situés dans le lit actuel de la rivière en dépendaient déjà avant l'établissement du barrage et elle concluait naturellement qu’il n’y avait pas lieu à indemnité.

M. le marquis de Paris-Labrosse, n’obtenant pas le résultat souhaité, assigna alors l'État devant le tribunal civil de Sens, afin qu’une expertise fût ordonnée à l'effet de vérifier la limite naturelle de ses propriétés avant la construction du barrage et, au cas où il aurait

été prouvé par l'autorité judiciaire qu'il était bien pro-

32 TITRE I. CHAPITRE PREMIER priétaire des terrains désignés, obtenir une indemnité.

Letribunal des conflits annula l'arrêté de conflit élevé par le préfet de l'Yonne et donna gain de cause à M. le marquis de Paris-Labrosse (1).

Appréciation. — Si l'on s’en tient uniquement aux principes qui doivent naturellement servir de base de discussion dans les débats se rapportant aux effets des délimitations, on est étrangement surpris de la solution donnée par le tribunal des conflits.

Il faut considérer en effet comme une règle certaine que l’autorité administrative est exclusivement compétente pour procéder à la délimitation du domaine public fluvial. Cette délimitation administrative ne peut donc être remise en question d'aucune façon ni directement ni indirectement devant l'autorité judiciaire.

Il est certain que si maintenant un fleuve, par son jeu naturel, par l’action de ses eaux, incorpore à son Hit une partie de propriété privée, le propriétaire auquel la contiguïté à un fleuve ou au cours d’eau peut procurer des avantages lorsque les alluvions se produisent, peut aussi subir des dommages, lorsque, au contraire, la corrosion des eaux fait descendre dans le lit une partie du fonds riverain, mais il ne peut en résulter un droit à indemnité.

Il n’est pas douteux non plus que si l'administration pour les besoins de la navigation fait exécuter des tra-

vaux ayant pour conséquence inévitable l'occupation

permanente de parcelles de propriété privée, elle doit indemniser les riverains qui subissent un dommage par suile de l'exécution des dits travaux.

S1 maintenant l'administration veut à la suite de travaux exécutés dans le lit du fleuve, procéder à une nouvelle délimitation du cours d’eau, ce qu’elle a seule le droit de faire, mais qu'elle a le devoir de faire et d'accomplir el que, par cette délimitation elle englobe des terrains appartenant à des particuliers, les propriétaires riverains pourront réclamer.

C'est, en effet, dans ce cas, et uniquement dans ce cas,qu'ils peuvent se pourvoir administrativement, soit devant le Conseil de préfecture, soit devant le Conseil d'État contre l'arrêté de délimitation.

Mais le recours contentieux étant ouvert devant la juridiction administrative, la décision qui suivra, devra, selon nous, être acceptée par tous, par l'autorité judiciaire ainsi que par les particuliers intéressés, comme la constatation régulière de l’état de choses réel.

La constatation juridique des limites naturelles du domaine public, au regard de la propriété riveraine qui émane de l'autorité compétente,ne peut être remise en question devant l'autorité judiciaire.

Il résulte de là que si le propriétaire qui se croit lésé dans sa propriété par l'acte de délimitation au lieu d'aller en Conseil d'État s'adresse aux tribunaux

judiciaires en vue, non de se faire restituer le terrain pe

mais d'obtenir une indemnité, l'autorité judiciaire doit refuser cette allocation d'indemnité qui est inconciliable avec l'acte de délimitation.

Il semble que le Tribunal des conflits aurait dû le décider dans le procès du marquis de Paris-Labrosse, en vertu de deux principes qui, sans cela, sont violés.

En premier lieu, si l'autorité judiciaire accorde l'indemnité, elle viole le principe de la séparation des pouvoirs, règle fondamentale de notre droit publie « consacré par maintes dispositions législatives ». Les fonctions judiciaires, porte la loi des 16-24 août 1790 (art. 13), sont distinctes et demeurent toujours séparées des fonctions administratives ; les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs.… Or il n’est pas douteux que, dans l'espèce qui nous occupe, le principe est violé non seulement par la décision de l'autorité judiciaire mais par la procédure qui la précède et dans laquelle les opérations de l'autorité administrative sont vérifiées devant le tribunal.

En second lieu, si l’autorité judiciaire n’accorde qu'une simple indemnité au propriétaire dépossédé par une délimitation inexacte, elle soumet la propriété à un nouveau cas d’expropriation indirecte sans aucune des formalités protectrices de la loi de 1841. Et là encore par son intervention, elle consacre une illé-

galité.

Le Commissaire du gouvernement, M. David, qui fut appelé dans l'affaire Paris-Labrosse à soutenir devant le Tribunal des conflits les prétentions de l'État, n'a pas manqué de rappeler ces principes et il conclut:

1° Que c'est à l'autorité administrative seule qu'il appartient, aussi bien pour le passé que pour le présent, de fixer la ligne de séparation des fleuves et rivières d'avec la propriété riveraine ;

2° Que ce pouvoir consiste dans la délimitation des limites naturelles ;

3 Que tout acte de délimitation qui empiéterait sur la propriété privée peut êlre attaqué pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État au contentieux; mais que, tant que cet acte est debout, qu'il n’a pas été annulé par la juridiction compétente, il s'impose à l'autorité judiciaire qui, dans les contestations dont elle est saisie, ne peut qu'en tirer les conséquences légales.

Le Tribunal des conflits n’admit pas ces conclusions et annula l'arrêté de conflit pris par le préfet de l'Yonne.

« Considérant qu'il appartient sans doute à l’autorité administrative de veiller à la conservation du domaine publie et que,si,depuis le décret du 21 février 1852, la détermination des limites de la mer est faite par des décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique, celle des fleuves navigables est restée dans les attributions de l'autorité préfec-

torale…

« Mais considérant, d’autre part, qu’il appartient à l'autorité judiciaire lorsqu'elle est saisie d'une demande en indemnité formée par un particulier qui soutient que sa propriété a été englobée dans le domaine public par une délimitation inexacte de reconnaître le droit de propriété invoqué devant elle, de vérifier si le terrain litigieux a cessé par le mouvement naturel des eaux d’être susceptible de propriété privée, et de régler s'il y a bien une indemnité de dépossession dans le cas où l'administration maintiendrait une délimitation contraire à sa décision.

« Considérant que le marquis de Paris-Labrosse n’a soumis au tribunal de Sens, dans la deuxième partie de ses conclusions qu'une question de propriété et une demande d'indemnité de dépossession pour la perte d'une portion de ses terrains OCCASIONNÉE PAR UNE SURÉLÉVATION ARTIFICIELLE des eaux de l'Yonne ; que l'aulorilé judiciaire était compétente pour statuer sur celle question comme sur celle demande etc. l'arrêt de conflit est annulé (1).

Critique des décisions du Tribunal des conflits. — Cet arrêté, — il est aisé de s’en rendre compte par sa lecture et son étude, — renferme des contradictions fàâcheuses (2).

N'est-il pas contradictoire en effet de prétendre que l'autorité judiciaire peut vérifier si le terrain litigieux

(1) D. P. 1893.3.65.— Rec. des arr. Cons. d'Ét., 1873, 1er supp., p. 27, (2) V. M. Berthélemy, article de la Revue d'Administration, mai 1899,

a cessé d'être susceptible de propriété privée, alors qu'il est universellement admis que l'autorité administrative est seule compétente pour constater les limites du domaine public? L'autorité judiciaire, si elle avait réellement le droit de vérification qu’elle revendique comme étant dans ses attributions, troublerait les opérations des corps administratifs, connaîtrait des actes d'administration, porterait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

En second lieu, ne paraît-il pas étrange ce texte de l'arrêté qui porte que l'autorité judiciaire peut vérifier si le terrain litigieux a cessé par le mouvement naturel des eaux d’être susceptible de propriété privée, alors qu'il est rendu au sujet d’un empiétement produit par une surélévation ardificielle du niveau des eaux ?

L'espèce n’est nullement identique.

En troisième et dernier lieu, la jurisprudence admet de façon constante que l'érosion des berges d’une propriété riveraine par les eaux d’un fleuve à la suite de travaux publics ne rentre pas dans la catégorie des cas d’expropriation indirecte. Il y a seulement un dommage causé qui ne relève que des tribunaux administratifs.

Or, qu'il y ait érosion ou incorporation de la berge, c'est une simple question de mesure. Le principe reste le même dans son application.

2 Affaire Guillié. — Dans un arrêté en date du 1% mars 1873 rendu dans l'affaire Guillié, le Tribunal

des conflits se montra aussi illogique.

« Considérant — y est-il dit — que s'il appartient aux Conseils de Préfecture, en vertu de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIIT, de statuer sur les demandes en indemnité pour dommages causés par l'exécution des travaux publics, leur compétence ne s'étend plus, depuis les lois du 19° mars 1810, du 7 juillet 1833 et du 8 mai 1841, au cas où les particuliers sont dépossédés au profit d'une administration publique (1).

Cet arrêté suppose donc nettement que c’est un cas d’expropriation indirecte quand des propriétaires sont dépossédés de leur terrain. Or il paraît difficile d'admettre une expropriation indirecte sans un texte qui la consacre.

En matière de domaine public terrestre, il y a bien des cas d’expropriation indirecte lorsqu'il s’agit d’un alignement d’une rue, d’un classement de chemin vicinal, de la pose des supports télégraphiques, etc. Mais cela tient à ce que l'administration a le droit de créer le domaine ; l'arrêté de délimitation a, comme nous l'avons vu, un caractère attributif de limites : Il ne peut en être de même en matière de domaine public fluvial.

Toute singulière que peut paraître leur rédaction, ces deux arrêtés ont fixé la jurisprudence de 1873 à 1898.

La nouvelle loi de 1898 a-t-elle mis fin définitive-

ment à la controverse ? Et, dans quel but y a-t-elle mis

fin ? A-t-elle entendu consacrer le système adopté par la jurisprudence du Tribunal des conflits ou, au contraire, s’est-elle ralliée à la doctrine du Conseil d'État?

C'est à ces questions que nous devons maintenant répondre.

Le second alinéa de l’article 36 : « Les arrêtés de délimitation pourront être l'objet d’un recours contentieux ; ils seront toujours mis sous la réserve des droits de propriété » a eu pour but de faire disparaître les contestations antérieures sur les recours que l’on a quand la délimitation administrative empiète sur la propriété privée.

On ne doit pas,croyons-nous,y voir la consécration du prétendu droit du riverain de se faire indemniser, si la limite fixée par l'administration ne coïncide pas avec les limites de la propriété privée constatées par la juridiction ordinaire.

On doit au contraire y voir avec certitude la consécration de la jurisprudence du Conseil d'État.

Cependant cet avis n'est pas universellement admis par tous les auteurs, en sorte que la controverse revit encore, sous une autre forme, après la promulgation de la loi nouvelle.

Deux professeurs distingués de notre Université ont émis notamment des appréciations fort différentes sur le nouveau texte législatif.

Au lendemain de la loi, M. Bouvier, dans un article

publié par la Revue critique de législation et de jurisprudence tendait à démontrer que l’article 36 n'était que « la reproduction de la triple jurisprudence du Tribunal des conflits de la Cour de cassation et du Conseil d'État sur la délimitation du domaine publie fluvial et que la situation est la même qu'avant 1898 ».

« Ici, comme dans bien d’autres circonstances écritil, le Parlement a reconnu que l’œuvre de la pratique était bonne et qu'il ne pouvait mieux faire que de la transformer en disposition législative : l'application avait précédé le précepte et en avait démontré les avantages (1). »

Au mois d'avril 1899, M. Berthélemy, de la Faculté de Droit de l'Université de Paris, répondait à M. Bouvier dans la Revue d'administration (2). Son très remarquable article n’est autre que le développement de l'opinion adverse d’après laquelle la nouvelle loi consacre au contraire la jurisprudence ancienne et plus exacte du Conseil d'État.

Après la lecture et l'examen de ces documents nous n'avons pas hésité à nous ranger à l'avis de M. Berthélemy.et à conclure comme lui.

Nous avons acquis cette conviction par l'étude du rapport de M. Cuvinot, devant le Sénat, ainsi que par le compte rendu des débats parlementaires. L'origine

(1) V. Revue critique de législation et de jurisprudence, 1899 ; E. Bouvier, La délimitation du domaine fluvial et la loi du 8 avril

1898, pp. 46 et suiv.

(2) Revue d'administration, 1899,

même du texte de l’article 36 est venue à l'appui de l'affirmation parnous avancée à savoir, que le législateur a entendu consacrer la jurisprudence du Conseil d'État.

Nous trouvons en effet l’origine directe etimmédiate du texte de l’article dont il s’agit dans le projet élaboré par le Conseil d'État, en 1870.

Loin de contester cette origine, M. Bouvier lui-méme la reconnaît lorsqu'il fait l'historique de l’article 36.

L'article du projet relatif à la délimitation du domaine public, portant le n° 83, s’exprimait ainsi :

« Il appartient aux préfets de procéder à la reconnaissance et à la constatation des limites des fleuves et rivières navigables ou flottables, sauf recours au Ministre dont la décision peut être attaquée devant le Conseil d'État par la voie contentieuse. »

Le dit projet fut, nous le savons, repris purement et simplement par le gouvernement en 1876 et déposé au Sénat. Le n° 83 y figure avec la même rédaction.

Ainsi que le fait remarquer très exactement M. Berthélemy, les arrêtés de conflit Paris-Labrosse et Guillié étant de 1873, on doit tout naturellement en conclure que, si, en 1876, on n’a pas cru devoir modifier l’article consacrant la solution du Conseil d’État, c'est qu'on a bien entendu maintenir cette solution.

Nous ne croyons pas, comme le prétend M.Bouvier, que si le même texte a été présenté en 1876 c’est par « une légèreté inconcevable, attendu qu'ilne répondait

plus à rien à cette date ».

Rien ne prouve non plus, comme l'avance encore ce même auteur, que « les retouches successives » dont le texte a été l'objet ont été faites en vue « de le mettre en harmonie avec la jurisprudence » du Tribunal des conflits. M. Bouvier n'arrive pas du reste à démontrer ce qu’il avance.

Lorsque fut instituée par décret, en 1878, sur la proposition de M. de Freycinet, ministre des travaux publics, une nouvelle commission en vue d'aboutir à un projet de loi complet sur le régime des eaux, l’article relatif à la délimitation du domaine public fluvial y figurait effectivement avec un changement de rédaction :

« Il appartient aux préfets, disait le projet, de procéder à la reconnaissance et à la constatation des limites des fleuves navigables et flottables. »

Mais peut-on trouver dans cette nouvelle rédaction une contradiction quelconque à l'idée exprimée dans l’article 83? Assurément non. Le texte avait un défaut : 1l était par trop laconique. Il ne parlait pas des recours accordés aux riverains. M. Cuvinot, dans son rapport au Sénat, n’a pas manqué de signaler cette lacune: « Cette disposition, dit-il, nous a paru trop concise ; la rédaction que nous avons adoptée : « Les arrêts de délimitation seront l'objet d'un recours contentieux » est plus explicite et offre à la propriété des garanties plus complètes (1). »

Et cette addition qu’il propose d’ajouter au texte, il

(1) Rapport Cuvinot, loc. cit., Officiel, p. 117.

l'explique : « en des termes qui prouvent une connaissance parfaitement nette de ce qu'est le problème en droit et des solutions qu'il a reçues en jurisprudence (1). »

Il s'efforce de démontrer que c’est à l'autorité administrative qu'il appartient de délimiter le domaine public et que cette compétence étant acceptée, il est impossible d'admettre que « l'autorité judiciaire statue de son côté et que sous prétexte de défendre la propriété riveraine, elle assigne au domaine public une limite différente de celle qu'aura fixée l’administration. En agissant ainsi, l'autorité judiciaire se constituerait juge des excès de pouvoir qui viendraient à être commis par l’administration. C’est au Conseil d'État qu'est dévolu ce rôle et il convient de le lui maintenir (2) ».

Par ces paroles, M. Cuvinot entend bien prononcer la condamnation de la jurisprudence du Tribunal des conflits et admettre dans toutes ses parties la théorie du Conseil d'État, celle proposée au Sénat en 1876, celle qui respecte le principe de la séparation des pouvoirs, celle qui ne reconnaît pas le droit à l'autorité judiciaire de venir, sous le prétexte de l'allocation d'une indemnité, indiquer la ligne de démarcation entre les propriétés riveraines et le domaine public.

M, Cuvinot est peut-être encore plus affirmatif quand il fournit ses explications sur le troisième paragraphe

(1) M. Berthélemy, loc. cil., Revue d'administration. (2) Rapport Cuvinot, Off., 1883, p. 117.

de l’article 36 : « Les arrêtés de délimitation seront toujours pris sous la réserve des droits de propriété. » « Ces explications sont d'autant plus nécessaires, ditil, qu'il y a divergence entre la jurisprudence du Conseil d'État et celle de l'autorité judiciaire, sur la portée du pouvoir de l'autorité administrative et que dans deux arrêtés des 11 janvier 1873 (affaire Paris-Labrosse) et 1° mars 1873 (affaire Guillié), le Tribunal des conflits a adopté un système, contraire dans certaines de ses parties, à la doctrine du Conseil d'État (1). »

Après avoir cité in extenso les arrêtés de 1873 il examine les divergences entre les deux doctrines et il constate que si ces arrêtés sont fondés en droit, « l'autorité judiciaire aura qualité pour vérifier si l'acte de délimitation a fait une application exacte des limites naturelles du domaine public, conséquence qui paraît inconciliable avec le principe de la séparation des pouvoirs ».

Et il conclut: « Nous croyons que la doctrine du Conseil d'État est plus conforme au droit et qu'elle doit être préférée. »

Qu'entend-il alors par l'expression « sous réserve des droits de propriété » ?

Il l'explique en se basant sur l’édit de Moulins de 1566 qui a consacré la domanialité des rivières navi-

gables :

(1) Cuvinot, Rapport, loc. cit., Off., 1883, p. 117.

« Tous les particuliers, dit-il, qui peuvent justifier des titres de propriété antérieurs à 1565, alors même qu'il s'agirait de terrains compris dans le lit d’un cours d'eau navigable, conservent sur ces terrains les droits résultant de leurs titres et les arrêtés de délimitation neles atteignent pas. Leur incorporation dans le domaine public exigerait encore l’expropriation. 11 en est de même des parcelles qui auraient été aliénées en vertu de la loi du 22 novembre-1® décembre 1790, sur les domaines nationaux. La vente de ces terrains donne lieu de supposer qu'ils ont pu être distraits du domaine public et qu'ils sont susceptibles de possession privative. Les droits qui s’y rattachent sont placés sous la garantie des tribunaux (1). »

De cette explication du rapporteur il résulte qu’on doit voir avec certitude dans le troisième paragraphe de l’article dont il s’agit, l’intention de consacrer la jurisprudence du Conseil d’État.

Les droits de propriété qui doivent être respectés ce sont ceux concédés avant 1566, ce sont ceux concédés valablement avant la Révolution, ceux qui dérivent d'aliénation au temps de la Révolution. Ce sont encore les droits que les tiers auraient de ce fait que la rivière a changé d'état par suite de travaux publics et est devenue artificiellement navigable et flottable.

Il nous reste à examiner si le Parlement s’est rangé

à l'avis du rapporteur du projet.

(1) Cuvinot, Rapport, loc. cit., Off., 1883, p. 119.

Au Sénat, la disposition proposée par la Commission fut adoptée sans être modifiée.

Un débat intéressant eut lieu pourtant en séance, le 25 janvier 1883, au sujet de l’expression « droits de propriété » auxquels M. Lenoël demandait qu'on substituàt « droits des tiers ». Ilinvoquait à l'appui de ce désir que : cette expression avait l'avantage d'éviter que par un argument a contrario, on puisse dire qu'il n'était question ici que des droits de propriété, qu'il n’était pas question des droits d'usage, d’usufruit, de servitude ou autres ; il prétendait « que la réserve ne devait pas s'appliquer seulement aux droits acquis avant 1566, car d’après l'Edit de Moulins le « petit domaine » étaitconsidéré comme aliénable.Or lesilots, atterrissements, crémaux, etc. en font partie. D'où cette conséquence que les concessions de cette nature ont été parfaitement valables depuis 1566 comme antérieurement. »

Cette explication de M. Lenoël est bien la preuve qu'il comprend,comme M. Cuvinot,la réserve faite des droits de propriété. Finalement le texte a été maintenu. Un sénateur pourtant, M. Roger-Marvaise, intervenant dans le débat, interpréta la réserve des droits de propriélé comme M. Bouvier, c'est-à-dire que le riverain lésé pourra s'adresser aux tribunaux pour obtenir une indemnité.

M. Cuvinot en profite pour expliquer à nouveau sa

pensée. Il déclare que la commission ne pouvait ad-

mettre une semblable théorie, que « lorsqu'un terrain est compris dans la zone afférente au lit d’un fleuve, ce lerrain ne peut être l’objet d’une demande d'indemnité que dans deux cas seulement, à savoir : si le droit du propriétaire est basé sur une concession antérieure à 1966, ou sur une vente nationale, ou encore si des travaux exécutés par l'État dans le lit du fleuve ont apporté des changements. »

L'opinion dissidente, préconisée par M. Roger-Marvaise, eut si peu de succès dans l'Assemblée qu'il finit par se ranger après les explications de M. Cuvinot à l'avis de la majorité.

C’est donc bien le sentiment de la Commission qui l'emporta devant le Sénat; la préférence fut donnée à la doctrine du Conseil d'État.

Lorsque la discussion du projet de loi vint pour |; première fois, devant la Chambre, en 1886, M. Manoury, rapporteur, proposa lui aussi, le maintien du texte de l’article 36 tel que le Sénat l'avait voté, sans changement.

En commentant ce texte il s'exprime ainsi: « C’est au préfet statuant après enquête et sous le contrôle de l'administration qu'il appartient de reconnaitre et de fixer les limites naturelles du cours d’eau, et c’est à la juridiction administrative qu'il appartient de statuer s’il y a contestation et non à la juridiction de droit commun.

« Mais la juridiction civile reprend sa compétence si

des travaux de louage ou autres ont amélioré la hauteur normale des eaux et élargi le fleuve... (1). »

Il reconnaît en outre que des droits ne peuvent exister au profit des particuliers qu’en vertu de titres antérieurs à 1566. |

M. Manoury était donc bien d'accord avec M. Cuvinot, avec le Sénat, et la Chambre partagea également l'opinion de son rapporteur.

A la seconde présentation du projet en 1878 il en a été de même.

Le rapport de M. Delbet n'apporte aucune innovation à ce qu'avait décidé le Sénat, il s'est même dispensé de tout commentaire sur le titre IV dont l'article 37 fait partie et s’est contenté de dire : « Les articles de ce titre acceptés par la commission de 1888 n'ont donné lieu à aucune intrigue de notre part (2). »

C'était bien donner une approbation pleine et entière à la décision adoptée par la Chambre haute.

D'où il résulte qu’en votant la loi de 1898, la Chambre a bien entendu faire disparaître la mauvaise interprétation donnée en 1873, consacrée par la Cour de cassation et faire revivre la doctrine du Conseil d'État.

Bien que le troisième alinéa de l’article 36 peut donner lieu de supposer au premier abord qu'il y ait deux recours possibles, cette pensée s’évanouit après l'analyse attentive des travaux préparatoires. M. Cuvinot,

(1) Chambre des députés, Off., Doc. parlem., 1888, p. 456. (2) Chambre des députés, Off., Doc. parlem., 1897, p. 1546.

FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION 49 en lant que rapporteur, est celui auquel on doit nécessairement avoir recours pour bien saisir l'esprit de la loi et en comprendre la portée. Or, ses explications sont « trop nettes, trop évidentes, trop juridiques » pour qu'un doute puisse subsister, il a fait entendre très clairement qu'un seul recours pouvait exister : recours devant la juridiction administrative.

Au reste, par définition, deux recours ne sont vraiment parallèles que s'ils conduisent au même but. Or, dans l'espèce, ce n’est pas le cas. Le recours pour excès de pouvoir tend à l'annulation de l'acte de délimitation et à la restitution du terrain en nature : le recours devant les tribunaux judiciaires tend au contraire à l'allocation d’une indemnité, en laissant à l'acte tous ses effets.

La théorie du recours parallèle ne peut donc être invoquée.

La loi de 1898 doit être considérée comme ayant mis un terme à toutes les controverses et a donné le dernier mot à la doctrine du Conseil d'État. Cette opinion est non seulement celle du rapporteur au Sénat, M. Cuvinot, mais encore les annotateurs des recueils de Sirey et de Dalloz la partagent ainsi que M. Georges Graux qui a faitle commentaire de la loi de 1898.

« Ces principes, écrit-il, sont aujourd'hui certains. Nous ne pouvons que nous féliciter de voir enfin l’ac-

cord reconstitué sur le terrain des principes (1). »

(1) Commentaire, n° 103, F

Ajoutons que la nouvelle loi. en consacrant la jurisprudence du Conseil d'État, a obvié en outre aux inconvénients que présentait cette dernière, à savoir l'absence de contradiction aux actes de délimitation administrative.

Il était fâcheux en effet qu’un acte aussi grave que la délimitation ne fût pas précédé d’une enquête ; aucune disposition législative ne prescrivait cette formalité. Tandis que le décret du 21 février 1852 sur les délimitations maritimes contenait celte garantie, pour les délimitations fluviales, tout se réduisait au contraire à l’avis des ingénieurs, avis utile sans doute, mais qui, borné à la constatation d’un point de fait d'après l'inspection des lieux, ne peut remplacer l'enquête.

Une instruction contradictoire et publique était donc nécessaire pour dissiper les inquiétudes de ceux qui pensent encore, avec le préjugé légal, que la propriété n'est protégée que par les juges du droit commun.

La loi de 1898 a eu le mérite de donner satisfaction à ce besoin, en prescrivant l'enquête ainsi que nous en

avons fait mention précédemment (1).

SECTION II. — Police des cours d'eau navigables.

La seconde fonction de l’administration consiste à

faire la police des cours d'eau.

(1) Voir supra, p. 20, note 1.

Le chapitre IL de la loi de 1898 nous donne à cet égard quelques indications mais n'apporte aucune innovalion.Ce sont avant tout des constatations d'usages déjà existants.

Le législateur a borné son œuvre à fixer législativement la pratique en groupant dans un texte définitif les règles qui se trouvaient éparses dans des règlements remontant aux XVe, XVIe, XVII: siècles.

Les mesures de police peuvent se ramener à trois catégories :

1° Celles concernant la conservation du domaine.

2° Celles relatives à la liberté de la circulation.

9° Celles ayant pour objet la réglementation de la pêche.

SI. — Règles de police concernant la conservation du domaine.

L'administration doit veiller à ce que rien ne vienne modifier l'état matériel du cours d'eau. De là dérive la défense d'extraire de la rivière du sable et du gravier, de dresser dans son lit des barrages et des digues, d'établir des lavoirs et des débarcadères (1), de construire des escaliers, de faire des plantations (2).

En un mot, le principe général est que les simples particuliers n’ont le droit de faire aucun travail ni au-

{1) Conseil d'État, 12 mai 1868 (Rec. des arréls du Cons. d'El., 1868,

p. 541). s (2) Conseil d'État, 23 nov. 1877 (Rec. des arréts du Cons. d'E., 1877,

cune construction sur les cours d’eau navigables et flottables sans en avoir préalablement demandé l’autorisation à l'administration « gardienne du domaine public »,

La loi de 1898 ne fait du reste que consacrer les dispositions des anciens règlements, c’est-à-dire pour les travaux en rivière, l'ordonnance de mai 1520, les articles 42 et 43 de l’ordonnance d’août 1669, la loi du 22 décembre 1789, section IT, art. 2 et l’article 9 de l'arrêté du gouvernement du 19 ventôse an VI.

Quant aux prises d’eau, elles étaient jadis réglées par l’article 44 de l'ordonnance du mois d’août 1669, par la loi du 6 octobre 1791, titre 1°, section 1", article 4, par l’article 10 de l'arrêté du 19 ventôse an VI et par l’article 644 (1).

Nous ne croyons pas devoir insister davantage sur ces dispositions qui se trouvent synthétisées dans l’article 40 qui n’est de nature, d’ailleurs, à soulever aucune contestation, car tout le monde reconnaît la nécessité de laisser, dans l'intérêt général, à l’administration la plénitude de son pouvoir réglementaire sur le domaine public.

Du principe général précédemment énoncé, il ré= sulte que quiconque aura élevé indûment une construction sera tenu, sur la simple invitation de l’autorité administrative, à la démolir, qu'il devra, s’il ya

(1) V. De Lalande, Législalion annolée du régime des eauæ. Paris»

FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION 53 dommage causé, le réparer par une indemnité pécuniaire et qu’il pourra, en outre, être condamné à une amende.

Le Conseil de préfecture, connaissant des contraventions de grande voirie tant terrestres que fluviales, est le t'ibunal qui sera appelé à juger les contraventions aux règles administratives ayant pour objet la conservation des fleuves et rivières flottables ou navigables,

À cette catégorie des règles se rattache la question des concessions d'occupation des cours d’eau et d’utilisation des eaux.

De même que, sans nuire à la destination normale du domaine, l'administration peut autoriser dans certaines conditions les occupations du domaine terrestre elle peut aussi le faire pour le domaine fluvial.

Les concessions de prises d’eau et d'installations d'usines, sont une application des principes généraux en cette matière. Elles sont cependant l’objet d’une réglementation formelle à raison de leur fréquence, à cause aussi du caractère ordinaire inoffensif de cette exploitation individuelle des fleuves et rivières.

L'autorité appelée à statuer varie suivant l'importance de l'autorisation demandée et l'effet que cette autorisation peut être appelée à exercer sur le régime des eaux.

S'agit-il d'une simple prise d’eau ayant pour objet des usages domestiques ou industriels n'étant pas

susceptibles de modifier le volume des cours d’eau ?

Alors, le législateur de 1898 s'inspirant du n° 1 du tableau D, annexé au décret du 25 mars 1852 et de l'instruction du 27 juillet 1852 pour l'exécution de ce décret, remet la décision au Préfet en lui imposant seulement l’obligation nouvelle de procéder préalablement à une enquête.

« Les Préfets statuent après enquête et sur lavis des ingénieurs, sauf recours au Ministre, sur les demandes ayant pour objet de faire des prises d’eau au moyen de machines lorsqu'il est constaté que, eu égard au volume des cours d'eau, elles n'auront pas pour effet d’en altérer le régime » (art. 41).

S'agit-il d'établissements temporaires ? Le législateur laisse encore le pouvoir de décision au Préfet qui prendra l’avis des ingénieurs, mais l'enquête sera supprimée, comme susceptible d'entraîner des retards inutiles.

« Ils statuent également sur l'avis des ingénieurs, sauf recours au Ministre,sur les demandes en autorisation d'établissements temporaires sur les cours d’eau navigables et flottables alors même que ces établissements auraient pour effet de modifier le régime ou le niveau des eaux. Ils fixent, dans ce cas, la durée de l'autorisation, qui ne devra jamais dépasser deux ans » (art. 42).

Aux termes de la circulaire du 27 juillet 1852 les permissions ne pouvaient être données pour plus d’une

année. Toutes les autres affaires sont considérées par le

législateur comme assez sérieuses pour être soumises, ainsi que cela se pratiquait antérieurement sous le régime de l'arrêté du 19 ventôse an VI commenté par l'instruction du 19 thermidor an VI et par la circulaire du 23 octobre 1851, à l'autorité supérieure.

« Toutes autres concessions ne peuvent être accordées que par décrets rendus, après enquête, sur l’avis du Conseil d'État » (art. 43).

Les prises d’eau et installations d'usines ne sont que deux formes d'occupation ou d'utilisation des cours d’eau. Il s'en présente beaucoup d’autres et de très diverses. Les règles qui s'y appliquent sont en tout point semblables à celles qui s'appliquent aux occupations du domaine terrestre. Il convient de les rappeler ici.

En matière d'occupations du domaine public on doit distinguer entre les occupations « normales » et les occupations « anormales ».

J'appelle occupation normale du domaine une occupation conforme à la destination du domaine, c'est-àdire pour laquelle le domaine est fait et à laquelle tout le monde peut prétendre, — bien qu'on puisse la subordonner au paiement d’une taxe.

Exemple : le stationnement d’une voiture dans une rue, d’une barque dans un port.

La rue est faite pour la circulation des gens et des véhicules ; or un véhicule ne peut pas toujours circu-

ler et, quand il ne circule pas, il encombre la voie.On

peut donc astreindre le stationnement au paiement d’un impôt, mais cela n'empêche pas que — pourvu qu'on se soumelte à cet impôt — on a le droit de faire stationner une voiture.

J'appelle occupation anormale l’occupation qui peut être tolérée quand elle ne gêne pas et quand elle n’est pas contraire à la destination du domaine, mais pour laquelle cependant le domaine n'a pas été fait et qu'il dépend de l'administration de ne pas autoriser.

Exemple : installations fixes sur le domaine publie, de cabanes, de casinos, de pêcheries, de conduites souterraines, etc...

Pour le domaine fluvial, les règles qui s'appliquent aux autorisations d'occupation, sont en tout semblables aux règles sur les occupations des routes ou chemins.

De cette distinction il résulte que : 1° les autorisations sont précaires (art. 46). L'administration ne peut les permettre que parce que c’est à elle qu’il appartent de les interdire et qu'elle peut ainsi s'abstenir de les interdire.

Ce sont des tolérances et non des concessions au sens propre du mot, le domaine public est en effet inaliénable, les autorisations ne peuvent toutefois être reürées par l'administration sans motifs, par pur caprice. Aussi, la commission du Sénat a-t-elle prévu l'hypothèse dans la disposition qui est devenue l’arliele 45,

in fine ; l'administration ne devait pas décider une

suppression sans avoir procédé à uneinstruction régulière suivant les formes et avec les garanties offertes aux intéressés lorsqu'il s’agit d’une autorisation.

2° En principe les autorisations devaient être gratuites. Il en a été ainsi notamment en matière de domaine public maritime et terrestre pendant fort longtemps. Aucune loi ne consacrait en effet le droit de percevoir des redevances à l’occasion des occupations temporaires du domaine terrestre jusqu’à la loi de 1881. De même pour le domaine maritime, c’est en 1872 seulement que la loi de finances du 20 décembre décida que « la perception de redevances à titre d'occupation temporaire ou de location de plages et de toutes autres dépendances du domaine public était autorisée par l'État ». Au contraire, la matière du domaine public fluvial remonte àune époque plus reculée. D'après la loi du budget du 16 juillet 1840, toute occupation du domaine public fluvial fut soumise au paiement d’une redevance et cela en raison de leur fréquence el aussi à cause du caractère ordinairement inoffensif de cette exploitation.

La circulaire ministérielle du 27 juillet 1852 portait que le chiffre en serait arrêté sur l'avis et les propositions de MM. les ingénieurs et du directeur des domaines. Le législateur de 1898, qui maintient le paiement de cette redevance, croit avec raison qu'il est préférable de remettre la fixation de cette redevance à

un règlement d'administration publique. C'est d’au-

tant plus logique que, comme le disait le Ministre des travaux publics dans une lettre adressée à son collègue des finances le 14 mars 1843: « Il ne faut pas chercher une source sérieuse de revenus dans les redevances à exiger des particuliers qui emploieront les forces motrices que le domaine public peut mettre à leur disposition. L'intérêt de l’État consiste bien plutôt dans la création des établissements industriels que dans le versement annuel d’une somme au Trésor. La redevance ne doit avoir pour objet que la reconnaissance de la propriété publique ; elle doit avoir surtout pour but de consacrer la dépendance du propriétaire vis-à-vis de l'État ; car je ne puis admettre qu’on doive entourer les usines construites sur les rivières navigables de garanties qui deviendraient nécessairement un obstacle à l'exercice des droits publics ; un établissement situé sur une rivière navigable doit être soumis à la condition perpétuelle de suppression, dès que le gouvernement la requiert; il ne faut pas donner aux particuliers des droits à venir contre ce principe. »

Ces redevances ont en somme le simple caractère de loyer.

C'est en vertu de ces principes que l’article 44 dispose que: « les concessionnaires sont assujettis à payer une redevance à l'État, d'après les bases qui seront fixées par un règlement d'administration publique ».

3° Les tolérances ne sont pas exigibles par individu.

Les rivières navigables sont surtout affectées à l'usage des transports. Les pouvoirs publics ne doivent, en conséquence, autoriser des établissements particuliers que si les intérêts généraux n’en souffrent pas. Ils ont le droit d'apprécier, peuvent accueillir ou rejeter toute demande de cette nature. Et, aucun recours n’est possible contre ce refus devant la juridiction administrative; on ne peut en effet se plaindre que si on vous enlève l'exercice d’un droit.

Cependant — et comme cela paraît logique — ilest permis aux intéressés d’user du recours hiérarchique, du préfet au ministre (art. 41 et 42), sans que ce recours puisse transformer la possibilité d'obtenir une permission en un droit. Toutefois les permissions accordées doivent toujours réserver par une clause formelle la faculté de modifier ou de supprimer sans indemnité, pour des motifs d'intérêt public, toute usine ou construction établie sur un lit de rivière.

4° La tolérance administrative ne saurait avoir pour conséquence de préjudicier aux tiers. Les tribunaux civils seraient compétents pour apprécier si un dommage a été causé aux voisins par le bénéficiaire de l'autorisation (art. 1382, C. civ.). Mais le recours des voisins ne peut s'exercer que contre l’auteur du dommage qui ne peut, en aucune façon, se retrancher devant le tribunal derrière la permission obtenue. Cette permission ne lui a pas en effet été donnée pour

nuire à des tiers mais pour le protéger contre le pro-

cès-verbal qui aurait été dressé contre lui, en cas de non-autorisation.

Entin en cinquième et dernier lieu, nous remarquerons que l'inaliénabilité du domaine n'ayant pas toujours existé avec le caractère absolu qu'elle comporte aujourd'hui, la précarité des prises d’eau et occupations diverses cesse d'être vraie, quand l'autorisation a été donnée de façon telle ou à une époque telle qu'elle pouvait entraîner aliénation du domaine (1).

En principe, toute suppression, avons-nous dit, a lieu sans indemnité, mais il est certain pourtant que le droit à l'indemnité s'ouvre si l'établissement a une existence légale antérieure à 1566, authentiquement justifiée ou s'il repose sur une vente nationale.

Comme nous l'avons fait observer au cours de cette étude à propos de l’article 36, la partie du domaine fluvial considérée comme « petit domaine » était aliénable. Il peut donc y avoir eu des aliénations valables entre 1566 et la Révolution.

Ajoutons que si on veut retirer le droit d'occupation on le pourra en vertu de la loi de 1898 (art. 45) qui concerne un autre cas d’expropriation indirecte et l'indemnité sera fixée comme pour la création des chemins vicinaux, par le juge de paix, après expertise.

Arr. 45. « Les prises d’eau et autres établissements créés sur les cours d’eau navigables ou flottables

(1) De la théorie des occupations temporaires du domaine, ete V. M. Berthélemy, Cours de 1897-98,

même avec autorisation peuvent toujours être modifiés ou supprimés. Une indemnité n’est due que lorsque les prises d’eau ou établissements dont la modification ou suppression est ordonnée ont une existence légale.

Toutefois, aucune suppression ou modification ne pourra être prononcée que suivant les formes et aussi

les garanties établies par les articles précédents. »

$ II. — Police de la navigation.

La nouvelle loi de 1898 n’en parle pas, mais il importe d'en dire ici quelques mots,

Les dispositions législatives ou réglementaires relatives à la police de la navigation doivent être cherchées dans un certain nombre d'actes divers remontant pour quelques-uns aux XVII* et XVIII siècles et maintenus en vigueur par une loi des 19-22 juillet

Ces dispositions visent la conservation de la voie, l'emploi et la circulation des bateaux.

Parmi les règlements encore en vigueur, nous citerons :

lo L’ordonnance des eaux et forêts de 1669.

2 L'arrêt du Conseil du 24 juin 1777 qui a un caractère général et les arrêts du 17 juillet 1782 spécialement applicable à la Garonne, du 23 juillet 1783 spécialement applicable à la Loire ; enfin l'ordonnance

de 1672 spécialement applicable à la Seine.

Les préfets investis du pouvoir de faire des règlements pour assurer la sûreté et la liberté de Ia navigation doivent veiller au respect de ces règlements. La police de la navigation correspond en quelque sorte à la police du roulage.

Un décret du 9 avril 1883, dans les détails duquel nous n’entrerons pas, détermine les dispositions réglementaires auxquelles sont assujettis les bateaux à vapeur qui circulent.

Nous croyons cependant devoir noter qu'aux termes de l’article 46 de ce décret « tout bateau à vapeur naviguant la nuit doit être éclairé conformément aux conditions déterminées par des arrêtés ministériels ».

Un arrêté du ministre des travaux publics est intervenu pour l'application de cet article à la date du 4 avril

Avant d'abandonner ce rapide aperçu des règlements de police de la navigation fluviale, il convient d'indiquer quelle est la juridiction compétente pour connaître des délits et contraventions.

Étant donné qu'il ne s’agit plus 11 de gestion administrative domaniale mais de police administrative en vue de maintenir l’ordre, on serait tenté de croire que les tribunaux de simple police seront juges. Il n’en est pourtant ainsi qu'exceptionnellement.

Les Conseils de préfecture seront en effet appelés à juger des contraventions aux règles sur la navigation

et cela pour le motif suivant : c'est qu'autrefois il y

avait confusion quant à la juridiction, en ce qui concerne les règles ayant pour objet d'assurer la conservation du domaine pour lesquelles le Conseil de préfecture est compétent et celles établies en vue de la liberté de la circulation.

Il y a cependant deux exceptions ; on doit revenir devant la juridiction de droit commun : 1° en ce qui concerne l'application d'arrêtés préfectoraux venant s'ajouter à d'anciens règlements (art. 471, C. pén.);: 2° si les anciens règlements prononcent des peines

corporelles (1).

$ III. — Police de la pêche.

La police de la pêche, dont nous ne parlerons dans cette étude qu'incidemment, est réglée actuellement dans son ensemble par leslois des 15 avril 1829et 31 mai 1865, par les décrets des 7 novembre 1896 et 5 seplembre 1897, par des circulaires de MM. les ministres de l’agriculture et des travaux publics en date des 8 novembre 1897 et 18 mars 1898, textes auxquels nous renvoyons.

Le droit de pêche dans les fleuves et rivières navigables et flottables est exploité au profit de l'État et dans les autres, au profit des riverains.

Dans le premier cas, ce droit est concédé par adju-

dications ou par des concessions faites moyennant

(1) M. Berthélemy, à son Cours.

redevances quand l’adjudication n’a donné aucun résultat. Les baux et licences ont ordinairement une durée de 9 années.

Les difficultés qui peuvent surgir entre l'administration et les adjudicataires sont de la compétence des tribunaux civils. — Les infractions sont des attemtes aux droits des fermiers et sont des délits correctionnels poursuivis soit à la requête de l'administration soit à celle des fermiers.

Les droits de l'État, en matière de pêche, n’atteignent point les individus pêchant à la ligne flottante tenue à la main ; le temps du frai excepté. L'article 5 de la loi du 5 avril 1829 concède à tous cette faculté.

La police de la pêche appartient aux préfets dans les rivières navigables et flottables.

Il prend, sur l'avis conforme du Conseil général et en exécution des décrets de 1875 et de 1878, des arrêtés sur les objets spéciaux de police prévus à ces décrets (Exemples : pêche de la lamproie, de l’alose, etc.).

Ces arrêtés sont pris sur la proposition du conservateur des forêts du département et de l'ingénieur en chef ;ils sont soumis à l'approbation préalable du ministre des travaux publics.

L'État peut exercer des droits en matière de pêche fluviale dans tous les fleuves, rivières, canaux dont l'entretien est à sa charge.

Une série d'ordonnances et de décrets qui a com-

mencé par l'ordonnance du 10 juillet 1835 a déterminé

FONCTIONS DE L'ADMINISTRATION 65 les parties des fleuves, rivières et canaux où le droit de pêche est exercé au profit de l'État.

Aux termes de l’article 36 de la loi du 15 avril 1829, les gardes champêtres sont tenus, concurremment avec les agents spéciaux, les éclusiers des canaux, lesgardes-pêche et autres officiers de police judiciaire, de rechercher et de constater les délits qui se commettent en matière de pêche sur les cours d’eau et de les consigner dans des procès-verbaux.

La circulaire du Ministre de l'intérieur du 28 août 1885 les rappelle à l'exercice de ce devoir.

D'autre part, la circulaire du Ministre de la guerre du 24 mai 1865 recommande à la gendarmerie d’assurer l'exécution des règlements sur la police de la

pêche.