IL. — Les difficultés législatives

Dès le xvu° et le xvui° siècle les édits pontificaux (1) interdisaient l’exportation des œuvres d’art. Il ne faut point s’en étonner si l’on songe qu’en droit romain on

trouve des mesures analogues (2) et que souvent ces

(1) La sollicitude des papes pour Rome et ses richesses artistiques a toujours été admirable. Il faudrait citer les lettres de Pétrarque à. Benoît XII et à Urbain V. Il les suppliait de reporter le siège apostolique d'Avignon à Rome, disant que jamais les antiquités et les arts romains n'avaient autant souffert que pendant cet exil. — Rappelons que Raphaël fut choisi par Léon X pour veiller à la ville et pour empêcher les destructions irréparables. - Plus près de nous, en 1802, Pie VII nomma Canova «inspecteur général des Beaux-Arts à Rome».

(2) On peut, juger de l'intérêt que les Romains portaient: à ces

dits’ ne sont que des réminiscences des règles romaines. Ainsi même à Rome où fat forgée la conception la plus rigide du droitde propriété, on admit dans l'intérêt de l’esthétique des limites à ce droit. Les sculptures ne pouvaient être enlevées d'une ville pour être transportées dans une autre, même si ces sculptures devaient être ‘affectées à un usage public; il était interdit dé dépouillér la maison, dont on était propriétaire à la ville, dé‘ses colonnes et de ses marbres, pour les transporter à la ‘campagne, sous peine de ‘perdre toute la propriété qui en était ornée, (L. 41, $ 5. Dig, de lég. XXX. L. 6.— Cod. de aëdif. prio. VIII, 10). C'est la défense d’exporter dans toute sa rigueur. On permettait toutefois au propriétaire de transporter ses marbres d’une maison de sa propriété à une autre, à condition pourtant que l'aspect extérieur ne füt pas changé : « ne publicus deformetur adspectus». (L. 2, Code de aedif. prio. VIII, 10). On lui permettait également de déplacer des marbres ct des statues mais seulement pour les affecter à l’usage public « ad opus publicum ». (L. 48. Dig. de damno infecto XXXX. 2). C'est la première apparition de l'intérêt public ,en matière d'esthétique ; on le voit restreindre singulièrement ce «jus utendi et abutendi» qui, selon la concéption ro-

maine, était l'essence même du droit de propriété (1).

questions à la création à Rome d'un magistrat spécial, le Comes nilentium rerum qui était chargé ‘de la conservation des monuments et œuvres d'art.

(1) On pourrait citer d’autres exemples, à Rome, de restrictions

Le premier des édits pontificaux qui ait essayé une codification méthodique des mesures de conservation et de protection des objets d’art est l'édit Doria Pamphili, promulgué sur l'initiative du pape Pie VIT, en 1802. Get: édit contenait des mesures radicales. Il prohibait absolument la vente à l'extérieur. A l’intérieur il ordonnait qu'elle fut précédée d'une déclaration à Fadministration;. les collectionneurs ou propriétaires.d’objets d’art étaient tenus de fournir une note descriptive de ces objets; on leur imposait des visites domiciliaires, afin de vérifier si

ces objets étaient toujours en place et conservés avec soin;

apportées au droit de propriété dans un intérêt esthétique. — Un édit de Vespasien et un senatus consulte d’Adrien interdisaient de détacher des édifices publics et privés, aussi bien à l’intérieuride Rome que dans les provinces, marbres, colonnes et autres ornements de valeur ; il était défendu d’en disposer, à titre particulier, séparés des édifices auxquels ils avaient été destinés ; cette prohibition fut ensuite étendue aux peintures et statues non adhérentes aux murs (L. 2etT Code de aedif. priv. VIII, 10. — L. 52 Dig. de contrats empt, XVIII, 1 ; L. 41 et 44, $ 8 Dig. de lég.). — 1H fut de même interdit de construire sur son propre terrain sans observer certaines règles ; on imposa aux propriétaires de, maisons détruites de les réédifier etiam inviti. — On ne pouv it enlever la toiture ni démolir une maison, nien “changer la construction sans le consentement des magistrats (L. 3. 12, Cod. de aedif. privo. L.7, D de officio praesii dis).— On voit le soin que mettaient les Romains à conserver à leurs villes une belle physionomie. C'est faute de règlements analogues que nous voyons Paris s’enlaidir tous les jours. Peut-être M. Beauquier ne se doutait il pas, le 22 janvier 1909, lorsqu'il déposa sur le bureau de la Chambre une proposition de loi « ayant pour objet d'imposer aux villes l'obligation de dresser des plans d’extension et d'embellissement » qu’il ne faisait que ressusciter une ancienne pratique-romaine,

Toutes ces dispositions étaient sévèrement sanctionnées : l'amendé, la prison, la confiscation et au cas où l’objèt exporté resterait introuvable, une indemnité égale à sa valeur, augmentée du « prix d’affection ou de sentiment » que pouvait avoir cet objet.

A l'édit Doria Pamphili succéda en 1820 le fameux édit Pacca. Plus complet que l’édit Doria Pamphili, plus pratique aussi, il est resté la base de toute la législation italienne jusqu’à ce jour, on peut dire — la base de toute législation qui s’est édifiée en Europe en matière d'objets d'art. Le premier, il fit cette distinction des objets d'art en deux catégories : Les objets appartenant aux établissements publics — les objets appartenant aux particuliers.

Tous les objets de la première catégorie doivent être catalogués. Le catalogue est fait en double : un exemplaire est remis à une commission spéciale, l’autre reste à l'établissement propriétaire. La commission, sur l’éexemplaire qu’elle a entre les mains classe les objets qui lui paraissent dignes d'intérêt. Les objets classés sont soumis à sa surveillance ; elle procède à des inspections périodiques ; ni restaurations, ni aliénations ne peuvent être faites sans son consentement.

Les ohjets de la seconde catégorie sont aliénables au gré de leur propriétaire, à une condition : qu'ils ne sortent pas de Rome. Toutefois les objets d’un très haut prix peuvent être classés. La Commission est autorisée à cet effet (et ceci est un exemple remarquable d’inquisition

légale) à « visiter n'importe quel propriétaire et posses-

seur d'objets d'art: et d'antiquité » et quand elle trouve un objet « d’une grande valeur et remarquable pour l’art ou l'histoire » à en faire « une description spéciale afin d'imposer, aux propriétaires et possesseurs susnommés l'obligation de ne disposer de ces objets qu’à l’intérieur de l'Etat et avec notre licence » (Edit Pacca).: C'est-à-dire qu'une fois classés, ces objets sont soumis aux mêmes dispositions que les objets de la précédente catégorie. inspections périodiques, nécessité d’une autorisation pour la vente.

. Enfin pour tout objet d'art, classé ou non, la vente à l'extérieur est soumise aux formalités les plus minutieuses. L'objet arrêté à la frontière est examiné par la Commission des Beaux-Arts qui autorise ou refuse l’exportation. Si l'exportation est autorisée elle ne peut être. faite que moyennant payement d'une taxe de 20 0/0 sur le prix de l’objet. |

. Comme sanction de ces dispositions : l’amende; la confiscation de l’objet, à défaut de confiscation une indemnité calculée comme celle de l’édit de Doria Pamphili; mais à la différence de ce dernier édit, plus de peines corporelles. h . Dans tous les autres Etats italiens des mesures analogues — peut-être un peu moins précises ou un peu moins pratiques — avaient été prises. On peut dire que vers 1860 la défense d'exporter existait partout et qu’à l'intérieur de la :plupart des provinces les objets d'art dés.

particuliers comme ceux des établissements publics:

Pag qo

étaient soumis à une surveillance étroite de l’administration (1).

C’est une fois l'Italie constituée en royaume que les difficultés commencèrent. Les anciennes législations étaient mortes avec les anciennes provinces. Il fallait songer à doter le pays d’une réglementation nationale. Alors commença l’odyssée — c’est le seul mot exact — du projet de loi italien.

Le 12 mars 1872, le premier projet était déposé au $Sé nat par le ministre Correnti. Sur certains points tout le monde était d'accord : il fallait distinguer deux catégories d'objets, ceux qui appartenaient aux personnes morales et ceux qui appartenaient aux particuliers ; les premiers, suivant l'opinion unanime, devaient être placés sous le contrôle de l’administration. Mais lorsqu'il s’agit des seconds, les divergences éclatèrent, et notamment sur le point le plus important, la question de l’exportation.

Deux systèmes se trouvaient en présence : ou l’inter-

diction absolue d'exporter, ou le droit de préemption de

(1) En Lombardie et en Vénétie, l'Etat exerçait un droit de préemption sur les objets que l’on voulait exporter. — Dans les provinces de Parme l’Académie des Beaux-Arts était juge d'accorder ou de refuser l’autorisation d'exporter ; elle ne permettait l’exportation d’une œuvre d'art notable qu'après avoir fait au gouvernement l'offre de l'acheter. — Dans les provinces de Modène l'interdiction d'exporter était absolue. — Les lois toscanes reproduisaient à peu près l’édit Pacca. — Dans le seul royaume Sarde le commerce des objets d’art était resté libre.

l'Etat en cas de vente à l’extérieur. A la Commission, la minorité proposait l'interdiction absolue à cause des difficultés financières du second système. Mais la majorité, craignant de porter à la propriété privée une atteinte. trop grave n'accepta que le droit de préemption.

Ce projet ne fut même pas discuté en 1872. Le. 28 mai 14875, puis le 7 mars 1876, il fut représenté au Sénat par le ministre Ruggero Bonghi, et le 3 février 1877, par le ministre Coppino. Le rapporteur de la loi, M. Vitelleschi disait alors « qu’il était aussi difficile de faire une loi pour la conservation des monuments et objets. d'art, qu’il était nécessaire à l'Italie d’en avoir une». On commença la discussion le 23 novembre, le 20 décembre on avait approuvé dix articles de la loi lorsque le ministre déclara que « les difficultés soulevées par la question de l'exportation étaient telles qu'il n’avait pas eu le temps de se mettre d'accord avec la Commission pour en aborder dès maintenant la discussion. Il priait donc le Sénat de remettre ces débats quelques jours plus tard, afin d'examiner s’il était possible de trouve une. solution qui satisfit les intérêts artistiques du pays, sans imposer à la propriété privée ‘de trop lourdes charges. » |

Commission, rapporteur et Sénat acceptèrent la sus-. pension pour « quelques jours ». Mais la discussion ne fut reprise que le 2 mai suivant. Le projet fut enfin voté par le Sénat, après quelques remaniements, le 18 mai 1878.

La distinction entre objets appartenant aux personnes

morales et objets appartenant aux particuliers y était maintenue (elle sera désormais fondamentale et nous la retrouverons dans tous les projets de lois et lois postérieures). Pour les premiers la défense d’exporter était absolue et la vente à l’intérieur soumise à l’autorisation gouvernementale ; pour les seconds, le Sénat adoptait le système du droit de préemption; ce droit de préemption devait fonctionner de la façon suivante : le particulier avertissait l'administration du contrat qu'il venait de passer à l'étranger. L'administration avait un délai de deux mois pour délibérer et prendre une détermination (ce délai pouvait d’ailleurs, dans certains cas, être prolongé par le Parlement). Si l'administration refusait de l’acheter, le propriétaire était libre de l’exporter sauf à payer une taxe d'exportation égale au quart du prix de l’objet.

La vente à l’intérieur était libre sous avis donné à l'administration qui, ainsi, ne perdait pas de vue les objets classés.

Ce projet fut porté à la Chambre. M. Filippo Mariotti fut nommé rapporteur; mais jamais il ne déposa son rapport, et la question resta abandonnée pendant près de dix ans.

En 1887, le ministre Coppino revenu au pouvoir, présenta à la Chambre un nouveau projet de loi. Ce projet reproduisait dans ses grandes lignes celui de 1872. Il en différait cependant sur un point: il établissait l’inaliénabilité des objets appartenant à l'Etat (jusque-là on avait

seulement parlé de soumettre l’aliénation de ces objets à

et EN ee

l'autorisation gouvernementale). Les objets appartenant aux communes et établisssements publics restaient aliénables sous autorisation : c'était exactement le système de notre loi de 1887. Quant à l'exportation des objets de propriété privée le projet s’arrêtait au système du droit de préemption.

Le Sénat vota le projet article par article, en 1888. Ii étendit même l’inaliénabilité aux objets appartenant aux communes et aux provinces : cette inaliénabilité était suspendue seulement au profit de l'Etat. Mais le 8 février 1888, par 53 voix contre #1 le projet fut rejeté.

Il fallut de graves événements pour ramener l’attention du législateur à cette question. En 1891, on apprenait tout à coup que le César Borgia, de la galerie Borghèse, à Rome, portrait de Raphaël, avait été vendu 600.000 francs au baron Alphonse de Rothschild. L’émotion fut considérable en Italie. Le ministre Villari fit voter la loi du 7 février 1892 sur les collections privées ouvertes au public (1). En outre, le 25 février 1892 il déposait sur le bureau de la Chambre un projet de loi sur la conservation des monuments et objets d'art en général. Peu de temps après le ministère tombait. Le 26 no-

vembre 1892 un nouveau projet de loi était déposé ;

(1) Nous n’avons pas à examiner cette loi. Nous avons laissé de côté dans cette étude tout ce qui a trait aux collections privées. Elles furent l’objet de mesures spéciales. Mais leur situation en Italie était trop spéciale aussi pour que nous puissions trouver dans ces mesures des éléments de comparaison avec notre propre législation.

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le 24 juin 1893 le rapport de M. Morelli Géraltierotti était terminé. C’est ce projetet ce rapport qui ont été examinés par M. Saleilles dans la brochure que nous avons citée. Ils constituent une des étapes les plus importantes qu'ait franchies la législation italienne. Nous nous y arrêterons plus longuement (1).

Le projet de 1892 divise les objets mobiliers en trois catégories : 1° Ceux qui appartiennent à l'Etat, aux communes, et établissements publics ; 2° Ceux qui appartiennent aux particuliers mais qui présentent au point de vue de l’histoire ou de l’art un intérêt capital ; 3° Les objets de propriété privée pas assez importants pour être classés.

1" CATÉGORIE. — Objets appartenant à l'Etat, aux communes, ét aux établissements publics en général. — Le projet soumettait au classement tout ce qui avait une valeur quelconque.

Quels étaient les effets de ce classement?

Chez nous, comme nous l'avons vu, l'inaliénabilité est restreinte aux objets appartenant à l'Etat. Pour les

autres, la vente est soumise à l'autorisation ministé-

(1) Que faisait la jurisprudence pendant l'élaboration de tous ces projets de loi ? Son histoire est curieuse. Jusqu'en 1885, bien qu'on l'y eut souvent sollicitée, elle s'était refusée à maintenir en vigueur les anciens règlements. En 1885 elle accepta. Ainsi, notamment à Rome, l’édit Pacca resta en vigueur jusqu’au vote de la loi générale, c’est-à-dire jusqu'en 1902. — Du reste, l’application de ces règlements anciens fit naître des difficultés souvent inextricables. (Voir l'affaire du prince Sciarra. Saleilles, op. cit. p. 47).

rielle. Cette distinction n'existait pas dans le projet italien. Tous les objets de cette catégorie étaient traités de même façon : ils étaient inaliénables sauf entre personnes publiques. D'ailleurs, même pour les aliénations entre personnes morales, les formalités administratives étaient nécessaires : cette excellente mesure avait pour but d'empêcher tous les objets d’art de converger au même point. L'intérêt de cette inaliénabilité était considérable : l’Etat ou les établissements publics avaient un droit de revendication indéfini sur ces objets.

2me CATÉGORIE. — Objets appartenant aux particuliers, mais présentant au point de vue de l'histoire ‘ou de l’art un intérêt capital. — Le classement était confié au Ministre assisté de la commission des Beaux-Arts. Mais à quels objets devait s'appliquer le classement? Pour éviter des inquisitions et autres mesures vexatoires, le projet décidait que seuls seraient classés les objets ayant un intérêt capital, c’est-à-dire ceux dont la valeur était en quelque sorte de notoriété publique.

Quant aux effets du classement, le projet ministériel présentait une solution radicale : inaliénabililité des objets classés sauf envers l'Etat. C'était, selon l’expression de M. Saleilles « réaliser une expropriation lente et graduelle de la propriété privée artistique au profit de l'Etat, et sans les garanties de l’expropriation » — en un mot «créer la nationalisation de la propriété artistique pri-

vée ». Aucune législation antérieure n’avait été si loin.