DES ÉTABLISSEMENTS DANGEREUX, INSALUBRES OU INCOMMODES

La législation qui régit les établissements dangereux, insalubres ou incommodes, et qui soumet leur création à l’autorisation, leur fonctionnement à la surveillance de l’autorité administrative, porte-telle atteinte à la liberté du domicile ? C’est ce que l’on serait tenté de nier, en disant qu'une manufacture, une usine, un atelier n’est pas assimilable à un domicile.

Cependant, c'est un lieu privé dont la propriété appartient à un individu ou à une société qui a le droit d'en interdire l’entrée à qui que ce soit. Si des ouvriers y sont admis, parfois même en très grand nombre, c’est avec l’agrément du maître qui conserve le droit de les congédier quand bon lui semble.

La notion de domicile est beaucoup plus apparente encore dans les ateliers de famille où l'artisan travaille au milieu de tous les siens dans l’unique

logement, parfois dans l'unique pièce qui lui sert à la fois d'atelier et d'habitation. Cet humble artisan lui-même peui se trouver soumis à la loi, car ce n'est pas l’importance d’une industrie, qui dicte à l’administration ses règlements préventifs, mais son caractère nuisible à la société.

« L'ordre qui lie les hommes en société ne les « oblige pas seulement à ne nuire en rien par eux- « mêmes à qui que ce soit, mais il oblige chacun à « tenir ce qu'il possède en un tel état, que personne « n’en reçoive ni bien ni dommages. » (Domat, Lois civiles, titre VIIL section 2.)

Aussi, à ce point de vue, l'exercice de certaines industries qui, par la nature de leurs opérations,sont susceptibles de nuire soit à la propriété, soit à la santé publique, a de tous temps éveillé l'attention des gouvernements qui ont toujours cherché à concilier les intérêts opposés de chacun des membres de la société en apportant de sages restrictions au principe absolu de la liberté.

Le droit romain fournit déjà des preuves de cette préoccupation. Ainsi M. Massé, dans son ouvrage : Le Droit commercial dans ses rapports avcc le droit des gens, n° 382, donne la citation suivante de Roccus qui décidait que l’on pouvait éloigner les industries insalubres quand elles étaient de nature à incommoder ies passants, et que l’on ne pouvait qu’ap-

prouver l'affectation spéciale d’une certaine partie

de la ville à l'exercice de ces industries : « Exercen- « tes artes fætidas quarum odor infestat nares tran- « seuntium possunt expelli. — Imo quod sit desti- « nandus locus incivitate ubi dictæ artes exerceri « possint, multis auctoritatibus probatur. »

Dans l’ancienne France, on trouve aussi dans diverses coutumes des dispositions relatives aux établissements insalubres. La coutume de Berry de 1539, titre IT, article 18, éloignait des villes l’industrie des nourrisseurs, comme contraire à la santé publique. Une disposition remarquable de la coutume de Metz, article 17, titre XIII, exigeait pour l’établissement des forges dans la ville de Metz une enquête de commodo et incommodo, et une autorisation préalable. « Nul ne peut, sans permission du « magistrat, construire forge de maréchal dedans la « ville, en un lieu où il n’y en a point eu aupara- « vant, les voisins préalablement ouïs sur la com- « modité ou l’incommodité du lieu où on la veut « construire. »

Fournel, dans son Traité du voisinage, rapporte plusieurs ordonnances de police qui attestent la sollicitude avec laquelle les pouvoirs publics veillaient à la protection dela santé et de la sécurité publique.

Il cite également une sentence du Châtelet du k novembre 1486, renouvelée par un arrêt du Parlement du 4 septembre 1493, et rendue à la suite d’une

enquète faite auprès des voisins et sur l'avis des

médecins ; il était défendu aux potiers de s'établir dans la ville « attendu que la fumée qui sortait de ces établissements était préjudiciable à la santé du corps humain, et que de ce pouvait survenir plusieurs mauvaises maladies et accidents ».

Il y eut jusqu’à la Révolution un grand nombre d'ordonnances sur ces matières,mais aucune mesure générale. L'Assemblée nationale ne voulut pas prendre la responsabilité d’une réglementation au moment même où elle venait de décréter la liberté du commerce et de l’industrie ; elle donna pleins pouvoirs aux municipalités. L'effet fut désastreux, surtout en un temps où de nouvelles industries inconnues jusqu’alors faisaient leur apparition, car les municipalités manquaient de connaissances scientifiques absolument indispensables vu le but de cette réglementation. Tantôt elles accordèrent tantôt elles refusèrent leur autorisation, et ce furent de tous côtés récriminations et des particuliers qui se plaignaient d’être incommodés ou exposés à des dangers et des industriels qui voyaient leur entreprise ruinée pour des motifs injustes. Une réglementation s’imposait, sous peine de voir disparaître les industries fondées sur les belles découvertes que des savants tels que Berthollet et Lavoisier venaient de faire.

Le gouvernement impérial y pourvut en nommant une commission de membres de l’Institut chargée

d'élaborer un rapport qui fut déposé le 26 frimaire

an XIII. Mais les conclusions de ce rapport furent jugées trop vagues pour suflire aux besoins de l’administration, et le ministre de l'Intérieur demanda à l’Institut d’en rédiger un autre, à la suite duquel fut rendu le décret réglementaire du 15 octobre 1810 qui est encore aujourd'hui en cette matière la base de la législation.

Décret de 14810. Principe de l’autorisation

administrative

L'article 1* de ce décret pose le principe de l’autorisation administrative, et divise les établissements industriels en trois classes.

Les manufactures et ateliers qui répandent nne odeur incommode ou insalubre ne peuvent être formés sans une permission de l’autorité administrative: ces établissements sont divisés en trois classes. — La première classe comprend ceux qui doivent être éloignés des habitations particulières. — La seconde, les manufactures et ateliers dont l’éloignement n’est pas rigoureusement nécessaire, mais dont il importe néanmoins de ne permettre la formation qu'après avoir acquis la certitude que les opérations qu'on y pratique sont exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage ni à leur

causer des dommages. — Dans la troisième sont pla-

cés les établissements qui peuvent rester sans inconvénients auprès des habitations mais doivent rester soumis à la surveillance de la police (art. 1°’).

Les établissements compris dans la première classe doivent être autorisés par un décret rendu au Conseil d’État ; ceux compris dans la seconde, par arrêté du préfet sur l’avis du sous-préfet ; ceux de la troisième par le sous-préfet sur l’avis du maire (art.2).

La permission ne devait être accordée pour les établissements de première classe’ qu'après l’accomplissement de certaines formalités. La demande en autorisation adressée au préfet doit être affichée dans toutes les communes à 5 kilomètres de rayon, et pendant le délai de l’affiche, les préfets et les maires sont admis à présenter leurs moyens d'opposition (art. 3).S'il y a opposition, il doit être statué par le Conseil d’État sur l'avis du Conseil de préfecture ; s’il n’y en a pas, la permission est accordée s’il y a lieu sur l’avis du préfet et le rapport du ministre de l’Intérieur (art. 5).

Pour les établissements de deuxième classe, la demande doit être adressée au sous-préfet qui la transmet au maire en le chargeant de procéder à des informations de commodo et incommodo. Le souspréfet, les informations terminées, prend un arrêté qui est transmis au préfet et sur lequel celui-ci statue sauf recours au Conseil d’État (art. 7). Quant à

ceux de troisième classe, les réclamations relatives

à leur formation doivent être jugées par le Conseil de préfecture (art. 8).

Outre le droit d'autoriser les établissements dangereux incommodes ou insalubres, l'État se réserve encore dans le décretle droit de les supprimer (art.13).

Au décret était annexé un tableau indicatif des établissements compris dans chaque classe, et qui devait servir de règle toutes les fois qu’il s'agissait de prononcer sur les demandes en formation de ces établissements.

Vint ensuite l’ordonnance du 14 janvier 1815 qui confirma et compléta le décret du 15 octobre 1810, notamment en prescrivant un procès-verbal d’information de commodo et incommodo pour les établissements de la première classe comme pour ceux de la seconde, et en remaniant le tableau annexé.

Depuis cetle époque, une foule d'ordonnances ont modifié la nomenclature établie par celle de 1815, la plus importante à ce point de vue est celle du 3 mai 1886 ; les perfectionnements apportés à diverses branches d'industries, oula création d'industries nouvelles ont rendu nécessaire un remaniement du tableau, soit pour faire passer d’une classe dans une autre certains établissements déjà classés, soit pour classer ceux qui ne létaient pas encore.

Mais aucune modification n’a été apportée au fond de la législation jusqu’au décret du 25 mars 1852 qui

a changé la compétence en faisant passer du Conseil

d'État au préfet le droit d'autoriser les établissements de la première classe, et en les soumettant aux formes et conditions prescrites pour ceux de la deuxième classe, simplifiant ainsi la procédure et les longueurs inévitables qu’elle entraînait.

Le décret de 1810 etl’ordonnance de 1815n’avaient mentionné que les établissements qui répandent une odeur insalubre et incommode ; il était naturel d’y placer les établissements qui présentent des dangers d’explosion ou d'incendie. Cette omission a été réparée par une ordonnance du 9 février 1825, et depuis cette époque les décrets ont adopté la dénomination d’ « établissements incommodes, dangereux ou insalubres ».

Sur quels motifs d'administration doit-elle baser la décision qui accorde ou refuse l'autorisation ? Il est évident qu’elle ne peut se décider que par des motifs pris du danger, de l’insalubrité ou de l’incommodité de l'établissement, et non par des motifs pris du dommage que la concurrence ou toute autre cause peut faire naître pour les établissements déjà existants. En décidant autrement, l’administration commettrait un véritable détournement de pouvoirs, car elle n’est chargée de protéger que l’intérèt général.

Cependant, si l’agglomération de plusieurs usines sur un point déterminé, devait devenir une cause d'insalubrité pour le voisinage, les industriels qui

demanderaient d'augmenter le nombre des usines,

seraient exposés à un refus. Mais il en est autrement lorsqu'il s’agit non d’une cause d'’insalubrité mais simplement d’une cause d'hygiène pour les habitations voisines. En pareil cas la jurisprudence admet que les autorisations doiventètre accordées avec facilité dans les localités déjà affectées à l’industrie, à la charge pour l'industriel de se conformer aux conditions qui iui sont prescrites pour que ses opérations ne puissent incommoder ses voisins ni leur causer des dommages (Cons. d'Ét., 30 mai 1884, D., 85. 3. 125).

Conditions apposées à l'autorisation.

La loi a conféré à l’autorité administrative le droit de subordonner son autorisation à toutes les condi- tions qu’elle jugerait nécessaires pour obvier au danger, à l’insalubrité et à l’incommodité (Cass., 21 août 1874, S., 75. 1. 438).

Ainsi, l'administration peut d'abord n’accorder l’autorisation de créer un établissement insalubre que pour un temps limité, alors surtout qu'il s’agit d’industries nouvelles dont les inconvénients possibles ne sont pas encore bien connus (Cons. d’Ét., 19 février 1875, D., 76. 5. 291), avec la faculté pour elle à l'expiration du délai fixé, d'imposer de nouvelles conditions au maintien de l'établissement, ou d’ordonner la fermeture pure et simple.

Les autorisations ainsi limitées quant à leur durée ont été critiquées par M. Constant (Code des établissements industriels classés, ateliers dangereux, insalubres ou incommodes), comme préjudiciables à la fois aux industriels, aux voisins et à l’administration elle-mème. Aux premiers, parce qu’elle les entraînent dans des dépenses qu’ils n’ont pas toujours le temps d’amortir ; aux seconds, parce que la courte durée des autorisations ne permet pas d'exiger des garanties aussi complètes et aussi dispendieuses que si l'établissement était appelé à jouir d’une durée indéfinie ; à la troisième enfin, parce que lors de leur expiration, et lors de la demande de renouvellement, elles lui imposent une option délicate entre les intérêts de l’industriel qui a engagé des capitaux plus ou moins considérables, et les intérêts nouveaux qui ont pu se créer dans le voisinage, d'autant plus aisément que l'établissement en question n’y possédait qu’une existence temporaire el à échéance déterminée.

Les autorisations imposant des conditions dans l’intérèt de la sécurité, de la salubrité et‘de la commodité des habitants, obéissent toutes à certaines règles qui ne font guère difficulté. C’est ainsi que ces conditions ne peuvent légalement produire leur effet hors du local désigné par l'arrêté d'autorisation. Il est aisé de concevoir, en effet, qu’un établissement qui

n’offrirait aucun inconvénient dans un lieu déterminé,

pourrait être dangereux, insalubre ouincommode dans

un autre.

De même, ces conditions sont spéciales aux objets désignés par l’arrèté d'autorisation. D’où il suit que les industriels ne peuvent exercer, sans une autorisation nouvelle, une industrie classée autrement que celle désignée dans l’arrêté d'autorisation, ou encore substituer un établissement d’une classe donnée à un autre de la classe inférieure en présentant que qui peut le plus peut le moins (Cass., 1* mai 1880, S.,81. 1. 92 ; D.,80. 1.440).

D'ailleurs, il faut bien remarquer que ces conditions n’ont, pas plus que l’autorisation, un caractère essentiellement personnel, mais uniquement réel ; c’est l'établissement lui-même et non l'exploitant qui est autorisé à fonctionner purement et simplement ou

moyennant certaines conditions.

Il résulte de là que les autorisations d’établissementsinsalubres étant spécialement accordées en vue des localités où ils doivent se former, et les conditions sous lesquelles leur création est permise ayant le même objet, elles continuent, tant qu'elles ne sont pas révoquées, de subsister au profit de tous successeurs et ayants cause qui se succèdent dans lesdits établissements, à la charge pour eux de se maintenir dans le périmètre déterminépar l’adminis-

tration et d'observer toutes les conditions qui leur

He

sont régulièrement imposées (Cass., 27 déc. 1855, S., 56. 1.504). |

Enfin l'administration ne peut imposer que des conditions dont l'exécution dépend du fabricant, mais elle ne pourrait sans excès de pouvoir restreindre le droit des propriétaires voisins contre leur gré et contre leur intérêt.

Envisagées en elles-mêmes, les conditions matérielles d'exploitation fixées par la jurisprudence varient à l'infini avec chaque situation et chaque industrie. Les causes de danger et d’insalubrité étant susceptibles de varier à l'infini, il est évidemment impossible d’assigner une limite aux conditions que l’administration jugerait utiles pour les prévenir ou les annihiler. Le principe est qu’un établissement dangereux, insalubre ou incommode est susceptible d’être autorisé nonobstant opposition, lorsqu'il peut être imposé à son existence des conditions et des mesures de précaution présentant une garantie suffisante (Cons. d'Et., 7 août 1886, Leb. chr., p. 724). C’est, en effet, la solution qui concilie le mieux les

intérêts de l’industrie et ceux de la propriété privée.

Pouvoirs et rôle du maire.

Le pouvoir conféré à l’administration supérieure d'autoriser la formation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes, et d’en déterminer

les conditions d'existence, le mode d'exploitation et le régime intérieur, n’est pas exclusif du droit général de police confié à l’autorité municipale.

Une de ses attributions est d’abord de veiller à l'observation des décrets de 1810 et de l’ordonnance de 1815,et à l’accomplissement des conditions intro duites par l'administration, qu’il connaîtra facilement car, d'après une circulaire ministérielle du 11 mai 1863, tout acte d’autorisation doit être déposé en copie à la mairie de la commune où l’établissement est situé. C’est, en effet, un devoir pour les maires, de procurer l’exécution des lois, des règlements, et des décisions de l'autorité.

Le maire peut encore assujeliir les propriétaires des établissements à observer les mesures qu’il a le droit de prendre en vertu de la loi du 15 avril 1884, c’est-à-dire assurer la sûreié, la salubrité et la commodité de la voie publique et de ses dépendances.

Par suite, il imposera aux industriels l’observation des prescriptions générales des règlements de la commune, et si besoin est, des prescriptions spéciales à leurs établissements (Cass., 1" août 1862, D., 62. 5.274) pourvu toutefois que ces prescriptions ne rendent pas l'exploitation impossible.

Mais l’autorité municipale ne peut s’immiscer dans les questions qui sont réservées à l'autorité supérieure ; ainsi, elle ne pourrait imposer des conditions d'emplacement ni des conditions d'exercice et

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de fonctionnement, ni des prescriptions contraires à celles de l’acte d'autorisation (Cass., 29 janv. 1857, S., 57.2.502).

Dans ces différents cas, c’est-à-dire quand l’autorité municipale peut croire qu’il y a lieu de changer les conditions supplémentaires, elle doit s'adresser à l’autorité supérieure qui seule a le droit de modifier

ce qu’elle avait antérieurement prescrit.

Surveillance administrative. Révocation de l’autorisation pour inexécution des.conditions. Droit de sup-

pression par décret. Recours des voisins. Sanction.

L'autorité administrative ne doit pas se borner à statuer sur l’autorisation des établissements que leur nature soumet à cette formalité; elle doit veiller à ce que les fabricants se renferment dans les termes de l’autorisation qui leur a été accordée; elle doit s’assurer qu'ils ne s’écartent pas des prescriptions qui ont été édictées dans un but de sécurité et de salubrité.

Mais son droit n’est pas épuisé par là, et elle peut encore prendre ses mesures sinon pour punir, du moins pour mettre un terme à ces infractions ou à ces dangers par la révocation de l’autorisation, par la suppression des établissements dangereux ou par leur suspension.

Le droit de révocation pour cause d’inexécution

des conditions, dérive de cette espèce de contrat qui se forme entre le fabricant demandeur en autorisation, et l'administration qui l’accorde; le conirat est résoluble lorsque l’une des parties n’exécute pas les engagements convenus (art. 1184).

La suppression ne consiste pas dans la démolition des constructions ou des appareils dont l’ensemble forme l'établissement industriel (à moins toutefois que la construction elle-même ne constitue la contravention), mais simplement dans la défense d'employer ces appareils à l’usage auquel ils avaient été destinés.

« La suppression est une mesure rigoureuse, qui « atteint la fortune des particuliers et l'intérêt de « l’industrie; elle ne doit donc pas être prononcée « sans les motifs les plus graves. Aussi l’administra- « tion doit-elle rechercher avant tout si elle ne peut « pas satisfaire aux besoins généraux de la société « par des voies moins sévères. Il semble juste qu’elle « ne puisse être prononcée que s’il y a de la part « de l’industriel un parti pris évident et constaté de « se mettre en contravention avec les règlements et « de braver l’autorité. Jusque-là, une simple injonc- « tion, une mise en demeure d’avoir à régulariser « sa situation, la poursuite devant les tribunaux, la « suspension enfin, seront souvent des avertisse- « ments plus que suffisants d’avoir à rentrer dans la voie tracée par les règlements. » (Baube, éfa-

blissements dangereux et insalubres.)

En dehors du cas d’inobservation des conditions, il peut encore y avoir lieu à rapporter l'autorisation, comme le prévoit l’article 12 du décret du 15 octobre 1810 « en cas de grave inconvénient pour la salubrité publique, la culture ou l'intérêt général ». Ce texte ne réserve aucun droit à une indemnité pour l'industriel, même dans ce cas et cela est conforme aux principes. On ne peut, en effet, confondre cette mesure avec une expropriation pour cause d'utilité publique, et la société ne s’enrichit pas sans cause aux dépens d'autrui.

Il arrive souvent que les voisins se plaignent des désagréments occasionnés par les manufactures ou ateliers établis dans leur quartier, prétendant que les industriels abusent à leurs dépens de la liberté du travail et du domicile. Que leur répondront les tribunaux ?

L'autorisation administrative n’est jamais donnée que « sous réserve du droit des tiers ». Aussi a-t-il toujours été jugé que même ceux qui, lors de l’enquête préfectorale n'ont pas formé d'opposition, pourront avoir droit à des dommages-intérèts si les industriels, même sans commettre aucune faute, excèdent ce que les arrêts appellent les obligations ordi- ‘naires du voisinage (Cass., 18 nov. 1884, D., 85. 1. 71 ; Nîmes, 30 avril1895,D., 95.2. 336). Le droit d’user de sa propriété est, en effet, limité par l'obligation de laisser à son voisin la faculté de jouir aussi de la

sienne (voy. MM. Baudry-Lacantinerie et Chauveau Les Biens, p. 159).

Mais la jurisprudence a des bases assez incertaines et les tribunaux diffèrent sur la cause qu’ils attribuent à l'indemnité: pour les uns cette cause n’est autre que le fonctionnement de l’établissement ; pour les autres, le fait même de sa création est une faute qui cause un préjudice et donne lieu à réparation (Cass., 8 juillet 1884, S., 85. 1. 487).

Quelle est la sanction de la loi sur les établissements insalubres ? Elle réside dans l’article 471 n° 15 du Code pénal qui puuit d’une amende de 1 à 5 francs ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par l’autorité administrative et ceux qui ne se sont pas conformés aux arrêtés publics par l'autorité municipale.

Les tribunaux peuvent examiner si l’arrèté dont l'infraction leur est dénoncée est légalement fait, mais ils ne peuvent se rendre juges de l'utilité, de l'opportunité des mesures prises par l’autorité administrative ; la question de la liberté du travail et du domicile ne pourra donc être agitée devant eux.

En somme, malgré les additions et modifications apportées au décret de 1810, beaucoup d'auteurs le considèrent comme ne répondant plus aux nécessités actuelles de l’industrie M. Lockroy déposa le 19 novembre 1889 une proposition de loi destinée à y substituer une législation plus en harmonie avec

les progrès accomplis. Cette proposition, prise en considération le 22 mars 1890 (J. off. du 23 ; Déb. parlem., p. 600), fut l’objet d’une première délibération du Sénat le 1° juin 1893 (J. of. du 2; Déb. parlem.,p. 723). Le renouvellement de la législature le

fit tomber en péremption, et depuis il n’a pas été

repris.

Vu : le Président de la thèse LE POITTEVIN Vu : le Doyen, LYON-CAEN

Vu et permis d'imprimer :

le Vice-recteur de l’Académie de Paris