TITRE II

SECTION I. — Indigents et nécessiteux.

On ne saurait distribuer des secours aux indigents sans s'appuyer sur certains principes. L'assistance officielle qui vit de l'impôt, doit s'inspirer de règles d'autant plus sévères qu'il Jui faut ménager les facultés des contribuables. De là, la nécessité de poser des principes en matière d'assistance, qui peuvent se résumer ainsi (1):

1° Toute attribution de secours doit être précédée d'une enquêle ; |

2° Le droit de staluer sur la demande de secours ne doit jamais être confié à une seule personne, et doit être attribué à une autre autorité que celle qui fait l'enquête.

Tout d’abord la nécessité d'une enquête préalable à la distribution des secours est manifeste. Cela est surtout nécessaire dans une grande ville comme Paris, où l’on se trouve en présence de tant de faux mendiants, « de professionnels » comme on les appelle. Les moyens employés pour tromper l'Administration prennent les formes les plus variées : les uns fraudent sur le nombre de leurs en-

(4) Rapp. Fleury-Ravarin, op. cit. ; Nielly, L'assistance à domicile dans Paris ; Gory, Les secours à domicile dans Paris ; Congrès international d'assistance de 1889; Procès-verbaux de la Commission de révision du décret du 42 août 1886.

fants, déclarant qu'ils en ont trois ou quatre alors qu’ils n'en ont qu'un ou même pas du tout; d'autres sur leur état civil, en prenant des noms supposés, quelques-uns reçoivent des secours d'œuvres privées et viennent néanmoins réclamer le concours de l’Assistance publique. Tout ceci avec la complicité du concierge et des voisins, auxquels parfois on va jusqu'à promettre une part dans les secours reçus. Il est donc inutile d’insister pour montrer qu'un bon système d'enquête s'impose pour arriver à une organisation rationnelle des secours à domicile. Quant au second principe il n'est pas moins nécessaire que le premier. « Il faut que la décision sur les secours à accorder n'appartienne pas à la même personne qui visite les pauvres et qui prend connaissance de leurs besoins. » Ainsi s’exprimait, en 1816, un membre du Conseil général des hospices dans un rapport adressé à cette assemblée. « Si l’enquêteur, dit M. Fleury-Ravarin (1), distribue lui-même les secours, il est à craindre que son jugement ne soit influencé par la vue directe des misères qu'il constate, qu’involontairement il ne soit entrainé à soulager plus largement certaines misères qui lui vont plus au cœur, mais qui en réalité ne sont pas les plus grandes. » Or on ne doit en cette matière jamais oublier que l’Assistance publique tire de l’impôt une grande partie de ses ressources, et par conséquent elle doit se garder de céder aux impulsions du sentiment. Il semble donc préférable de confier le droit de statuer à un tiers qui se prononcera après enquête. Connaissant l’âme plus ou moins sensible de ses enquêteurs, il se prononcera en connaissance de cause, car il saura apprécier le degré de confiance

(1) Rapport Fleury-Ravarin, op. cil., p. 21.

de leurs rapports et fixera en conséquence la quotité de ses allocations. Son jugement risquera moins d'être faussé par des considérations étrangères au sujet et il répartira plus équitablement les secours entre les plus dignes d’in- Lente)

Deux questions s'imposent donc à notre étude : 1° Comment est organisé le service des enquêtes ? 2° Comment et par qui sont altribués les secours ?

Nous les étudierons dans deux paragraphes distincts.

$S 4. — Enquêtes.

Avant 1895, la première règle que nous avons énoncée plus haut, à savoir que « toute distribution de secours doit être précédée d’une enquête », était fréquemment violée. C'était la même personne qui faisait l'enquête et qui allouait les secours, il en résultait que souvent on accordait des secours sans une enquête préalable.

Le décret de 1895 a cherché à réagir contre ces errements et à perfectionner le service des enquêtes. Désormais toute attribution de secours est précédée d'une enquête.

La nécessité de n’accorder des secours qu'après enquête repose sur un principe tellement évident, que le décret de 1895 n’a pas jugé nécessaire de le formuler. Si dans l'ancienne organisation, des secours étaient distribués sans enquête, cela tenait à ce que les administrateurs avaient en partie la libre disposition des fonds destinés à secourir les malheureux et par là même une tendance à les distribuer trop facilement. Les enquêtes n'avaient pas lieu par négligence, mais non pas parce qu'on en discutait le prin-

cipe. LT à 5 G, — 145

226 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Îl

L'article 8 du décret de 1895 s'occupe de la question des enquêtes. « Il est attaché pour le service des enquêtes, des visites et des quêtes, à chaque bureau, des commissaires et des dames patronnesses, dont les fonctions sont gratuites et au besoin des agents salariés. » En fait, il faut ajouter à ce personnel spécial les administrateurs qui, chargés de la direction du service et d'assurer la distribution des secours, chacun dans leur circonscription, font par eux-mêmes un grand nombre d'enquêtes (1).

Pratiquement, comment fonctionne le service? Toute personne qui désire obtenir des secours s'adresse au bureau de bienfaisance de son arrondissement. Avant d’accéder à sa demande, on fait toujours une enquête. Chaque arrondissement est divisé en circonscriptions appelées divisions : à la tête de chacune d'elles est placé un administrateur auquel sont adjoints des commissaires et dames patronnesses en nombre variable. En principe, c'est ce personnel qui est chargé dans chaque division de faire l'enquête, mais si cependant, il n’est pas en nombre suffisant, on a recours subsidiairement à des enquêteurs salariés attachés à chaque bureau et dont le nombre n’est pas limité. En général, les enquêtes relatives aux indigents sont faites par le personnel bénévole, celles qui concernent les nécessiteux et les malades par le personnel salarié.

Les délais de la durée de l'enquête, c’est-à-dire depuis l'enregistrement de la demande à la mairie jusqu’au dépôt du rapport, varient de 2 à 4 jours dans 15 arrondissements, de 2 jours à 40 dans 2 et de 5 jours à 20 dans 3.

La façon dontse font les enquêtes change suivant les arrondissements : en principe, l’enquêteur doit se présen-

(1) Rapport sur le fonctionnement des 20 bureaux de bienfaisance en 1896 et 1897, op. ci.

ter au domicile du solliciteur etessayer d'obtenir soit de lui, soit de ses voisins, le plus de renseignements possible sur son état, sa situation, sa santé, le nombre de ses enfants, son honorabilité. Il doit rechercher s’il n’est pas un professionnel de la mendicité, s’il n'est secouru par aucune œuvre privée, et si personne n’est tenu à son égard de la dette alimentaire. Puis il doit joindre à tout ceci ses observations et son opinion personnelle. Les résultats consignés dans un rapport, sont alors transmis à l'autorité chargée de statuer sur l'attribution des secours : Jamais actuellement, un enquêteur soit bénévole, soit salarié ne peut attribuer lui-même aucun secours (1).

Ce système doit-il être approuvé? Il semble mériter plusieurs critiques. Et d’abord en fait, quoiqu’on puisse citer certains arrondissements où le service des enquêtes fonctionne d’une façon satisfaisante, il en est nombre d'autres dans lesquels il est loin d’en être ainsi. Si l’on examine le personnel bénévole, les administrateurs et commissaires, les documents officiels nous apprennent que souvent les enquêtes sont faites par eux à la légère, que certains gardent des demandes de secours sans les instruire. On cite notamment un arrondissement où, dans ces conditions, les indigents et nécessiteux d’une division sont restés un mois sans secours; le plus souvent ils renvoient les demandes de secours à la délégation permanente avec des avis favorables insuffisamment motivés. Certes, ce ne sont là heureusement que des cas exceptionnels, et qui peuvent à la rigueur s'expliquer quand on songe au nombre considérable de demandes et au petit nombre des administrateurs et commissaires. La plupart

(1) Rapport adressé au Conseil municipal sur les secours à domicile en 1896 par M. Bompard. -

228 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Il

au surplus exercent une profession et ne peuvent se consacrer exclusivement aux pauvres.

Nous savons bien, qu’à côté d'eux, il existe des agents salariés. Mais par économie on n’en a pas créé en nombre suffisant de sorte que certains d’entre eux font 30 visites par jour et n’ont pas ainsi le temps matériel de faire une enquête sérieuse.

Si l’on passe aux délais de l'enquête, n'est-il pas scandaleux que, dans 3 arrondissements, ils varient de 5 à 20 jours. Comment un secours peut-il être efficace lorsqu'il est distribué 20 jours après la demande qui en a été faite ? Il y a là un abus criant, bien fait pour exaspérer les indigents et nécessiteux, qui en sont les victimes (1). Et même en général la durée de 2 à 4 jours nous parait trop longue : Jamais au maximum une enquête ne devrait en principe durer plus de #8 heures. Cependant ces critiques ne s’appliquent qu’à la façon dont fonctionne en fait le service des enquêtes et il semble que par un meilleur recrutement des administrateurs, par une augmentation du personnel salarié ces diflicultés pourraient être résolues. Le vice du système nous parait venir de plus haut, de Pexistence de deux personnels distincts et de la divergence de vues qui en résulte.

A notre avis, il n'y a que deux solutions possibles, ou recourir à un personnel d'enquéteurs salariés — ou n’admettre qu'un personnel d'enquéteurs bénévoles ? Lequel adopterons-nous ?

Le système, consistant à choisir des enquêteurs gratuits, de simples citoyens, est pratiqué dans le Système dit d'Elherfeld, nom de la ville allemande où il a été pour la première fois appliqué.

(1) Rapport de M. Bompard, op. cit.

Les réformateurs d'Elberfeld sont partis de ce principe que chaque indigent doit être examiné à part, au point de vue de ses occupations, de ses habitudes d'existence, de ses capacités physiques et intellectuelles et que l'assistance doit pour lui correspondre aux circonstances spéciales qui constituent son individualité. Or, pour obtenir des informations précises sur la situation réella des vrais indigents comme aussi pour se protéger contre les faux pauvres qui exploitent la charité de leurs concitoyens, il faut avoir le concours d’un grand nombre d'hommes de bonne volonté (1).

Mais avant de donner des détails plus complets sur l'organisation de la bienfaisance à Elberfeld, il est nécessaire de dire quelques mots sur la législation charitable allemande.

Il ya en Allemagne, à l'heure actuelle, trois législations régissant l’assistance publique : l’Alsace-Lorraine a conservé le système français, la Bavière a une législation particulière et enfin la Prusse et 26 États ont la loi dite du libre domicile de l'assistance votée Le 4 juin 1870, qui se borne à poser des principes généraux et laisse en vertu de son article 8 à chaque État fédéral le soin d’en régler les détails par une loi dite d'exécution. Chaque État fédéral peut donc organiser à sa manière l’assistance publique, déterminant de quelle manière et dans quelle proportion l'assistance doit être donnée aux indigents, au moyen de quelles ressources les dépenses peuvent en être couvertes.

Aux termes de l'article 1* de la loi « tous les sujets allemands de la Confédération du Nord ont des droits à

(1) P. A. Leroy, L'assistance publique en Allemagne. Revue d'adiministralion, 1889-90. Congrès international d'assistance de 1889.

l'assistance publique dans l'État confédéré quel qu'il soit, où ils se trouvent ».

L'assistance publique est locale ou régionale. Locale elle est à la charge de la commune ; — régionale, c’est à des « districts des pauvres » organisés par chaque loi particulière, qu'il appartient d'assister les pauvres qui n'ont pas de domicile de secours (1).

Nous n’entrerons pas dans tous les détails de cette loi, et nous nous contenterons de dire qu’en Prusse chaque commune forme un district de l’assistance, dont la direction est confiée aux autorités locales. Les communes en Prusse, dans des conditions qu'il serait trop long d’énumérer, jouissent de l'autonomie administrative la plus entière. Dans chaque commune, les autorités locales ont donc toute liberté pour organiser les services de la bienfaisance publique. Seulement, en vertu de la loi prussienne d'exécution du 8 mars 1871 tout membre de la commune jouissant de ses droits civiques est /enu d'accepter des fonctions gratuites pendant trois années consécutives dans l'administration communale des pauvres, de même que chez nous on est obligé d'accepter les fonctions de juré. On ne peut être affranchi de cette obligation que si l’on est malade, si l’on a des affaires obligeant à des déplacements prolongés ou que si l’on occupe un emploi publie. Tout refus non justifié entraine une amende et la perte des droits civiques pendant une durée de 3 ou de 6 années.

L'organisation d’Elberfeld date de la loi du 19 juillet 1862 revisée en 1861 et en 1876.

Cette dernière loi institue une députation qui porte le nom d'« Administration municipale des pauvres ». En outre

(1) Nous ne parlerons pas du domicile de secours en Allemagne, ce qui nous entrainerait beaucoup trop loin,

du bourgmestre, président de droit, elle compte 4 membres du Conseil municipal, et 4 citoyens élus pour 3 années par le Conseil. Cette administration est aidée dans sa tâche par 31 présidents de districts (Bezirksvorsteher) et 434 curateurs des pauvres (Armenp/fleger) pour l'assistance à domicile.

Le président a la direction d’un district composé de 14 quartiers, chaque curateur a le soin d'un quartier indiqué par les numéros des maisons. En général, il n’a à s'occuper que de 5 ou 6 pauvres ou ménages de pauvres, pas davantage. Toute demande de secours doit être adressée au domicile du curateur du quartier, qui fait immédiatement une enquête sur la situation de l’indigent, s’informe si celui-ci a une famille, et, en cas d’affirmative, du nombre de ses enfants ; il évalue les ressources, que l’impétrant et ses enfants peuvent réunir par leur travail ou autrement. Le curateur doit rechercher aussi les pauvres honteux, aider les indigents à trouver du travail et les secourir aussi bien moralement que matériellement. En cas d'urgence, i est autorisé à accorder un secours de faible importance. Mais ce n’est là qu’une exception : la règle est que les demandes soient portées devant le président du district, dans la réunion des curateurs, qui décide, à la majorité des voix, s’il y a lieu oui ou non d'accorder un secours et qui en fixe la quotité. |

Le système d'Elberfeld n’est ni impérieux, ni répressif : le curateur n’a souci que de relever le pauvre de la dégradation et doit par tous les moyens possibles lui procurer du travail et relever son moral. On ne peut pas dire non plus que ce système soit inquisitorial, parce que l'octroi de tout secours est précédé d'une enquête sur la situation de l'indigent.

Que résulte-t-il du système d’Elberfeld ? C'est que les curateurs connaissent parfaitement les pauvres qu'ils sont chargés de secourir, toutes les circonstances de leur vie, leurs besoins réels, etc. Aussi tout faux pauvre, tout parasite est écarté et les malheureux, vraiment dignes d'intérêt, sont seuls secourus.

À Elberfeld, grâce à l'application de ce système, les allocations aux vrais pauvres ont pu être doublées. Voici d'ailleurs les progrès qui y ont été réalisés par l’application du système. En 1853, Elberfeld comptait 4.000 pauvres sur 50.000 habitants. Depuis, voici le nombre des assistés : 2.950 en 1855,1.285 en 1865, 1.096 en1875,1.000 en 1890 alors que la population passait de 50.000 à 110.000 habitants (1). Au début, la proportion était d’un indigent secouru sur 42 habitants, en 1875 elle était de À sur 172. La dépense qui s'élevait à 1.178.000 marks en 1865 tombait à 98.000 en 1875, soit de 3 marks 53 à 1 mark 52 par habitant.

Le système d'Elberfeld est adopté partout dans un grand nombre de villes d'Allemagne où il a donné d’excellents résultats.

A Berlin, l'administration de la bienfaisance est partagée entre deux grandes commissions : l'une, l’« Armendirection », S'occupe uniquement de la gestion des deniers communaux destinés à secourir les malheureux, du fonctionnement des services d'assistance alimentés par les fonds du budget de la ville. Cette commission se compose de 25 membres dont 16 sont nommés par l’assemblée municipale. Le premier bourgmestre désigne les neuf autres membres.

(1) P. A. Leroy, L'assistance publique en Allemagne, op. cit.

La seconde commission, Stiflungs depultation, est celle de l'assistance privée. Elle est nommée de la même façon que la précédente et a l'administration des dons et legs faits à la ville pour les pauvres.

Ces commissions ont un personnel distinct d'employés placés sous la haute direction du premier bourgmestre.

L'Armendirection est aidée dans sa tâche par de nombreux sous-comités (Armencommission) au nombre de 254, qui s'occupent chacun d'un district territorial. Ces comités sont formés de 10 à 12 citoyens élus par Le corps municipal qui exercent gratuitement les fonctions de curateurs des pauvres.

La clientèle de chaque curateur varie quant au nombre ; cependant d'une façon générale il s’occupe de 20 indigents au plus. Les curateurs vont voir les solliciteurs, et émettent dans les séances de l’Armencommission un avis sur les demandes qu'ils ont à instruire. La commission décide s'il y a lieu d'accorder ou de refuser un secours. Dans l'affirmative elle en fixe le chiffre. Jamais un employé salarié ne fait d'enquête, cette mission est exclusivement confiée aux curateurs.

Le système d’assistance de Berlin est donc le même que celui d'Elberfeld. Cependant si toutes les enquêtes sont faites par des citoyens, il faut noter qu'à Berlin les curateurs sont en nombre insuffisant puisqu'ils ont sous leur direction plus de 20 indigents ou familles d'indigents,alors qu'à Elberfeld un curateur est chargé tout au plus de 6 familles. C’est là une différence considérable entre le mode d'assistance des deux villes: à Berlin, où les pauvres forment un contingent considérable, le rapprochement entre le curateur et les indigents n'est forcément plus aussi étroit qu'à Elberfeld,

234 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Il

À Cologne nous retrouvons aussi le système d’Elberfeld avec quelques modifications. La ville forme 62 sections de bienfaisance, à la tête desquelles sont un président et « des hommes d'honneur », citoyens qui remplissent gratuitement les fonctions des curateurs des pauvres, et sont au nombre de 800. Chaque « Aomme d'honneur » n'a jamais plus de 5 pauvres sous ses ordres. Ils font les enquêtes, remettent les secours au domicile de l’intéressé, et les visitent au moins une fois par mois. A la suite de cette visite chaque « homme d'honneur » émet un avis sur la situation nouvelle du pauvre. Selon qu’elle s’est aggravée ou modifiée, l'allocation est supprimée ou maintenue. Jamais un « homme d'honneur », sauf le cas d'urgence, ne peut accorder un secours, l'attribution en est décidée par le comité tout entier.

Nous n’hésitons pas à placer Cologne parmi les villes allemandes qui ont adopté le système d’Elberfeld, et cependant on lui a fait subir des modifications fort graves. En effet, il existe dans cette ville un personnel rétribué chargé de faire les premières enquêtes. I semblerait donc que ce soit là une mesure absolument contraire aux principes sur lesquels repose le système d’Elberfeld. Néanmoins on doit remarquer que ce personnel salarié n’est composé que de 10 agents, ensuite qu'il s’occupe exclusivement des indigents au point de vue administratif; leur rôle se borne en effet à savoir si Le solliciteur a des parents pour le soutenir, s’il a son domicile de secours à Cologne, s’il n’est pas secouru par d’autres œuvres. Dans ces conditions les véritables enquêtes à domicile étant faites par les citoyens bénévoles, qui d'ailleurs après la première enquête s'occupent uniquement des malheureux, on peut sou‘cnir qu'à Cologne les principes essentiels du système

d'Elberfeld sont bien respectés. 11 y avait cependant là un fait à signaler.

À Hambourg, au contraire, on applique d’une façon absolue le système d’Elberfeld. La ville est divisée pour l'assistance aux pauvres en 105 divisions subdivisées en autant de sections qu'il y a de fois 70 familles pauvres. Le nombre des curateurs varie proportionnellement à laquantité des pauvres que renferme la section. En règle ordinaire jamais un curateur ne s'occupe de plus de 5 familles ; sauf en cas d'urgence, les secours sont fixés dans les réunions des comités. Aucun fonctionnaire salarié ne prend part aux enquêtes.

Nous pourrions citer encore un très grand nombre de villes allemandes dans lesquelles le système d’Elberfeld est appliqué intégralement, mais nous préférons montrer que dans d’autres pays, on l’a adopté avec succès, notamment en Belgique. La même, nous sommes d'autant plus fondés à en parler que l’organisation de l'assistance belge est basée sur les mêmes principes qu’en France. Française pendant plus de vingt ans, nos lois du 24 vendémiaire an IT, du 7 frimaire an V et du 27 vendémiaire an VII y furent successivement appliquées et n’ont pas été modifiées depuis, tout au moins dans leurs principes essentiels. Dans chaque commune, il existe comme en France un bureau de bienfaisance, dont les fonctions sont de distribuer et de répartir les secours à domicile. Seulement en Belgique, la loi d'organisation communale cblige les bureaux de bienfaisance des villes de plus de 2000 habitants à organiser des comités de charité, en nombre variable, véritables sections du bureau, qui sont chargés de remettre directement les secours aux indigents assistés à domicile. Or, nous voyons que, dans quelques villes bel-

ges, le système d'Elberfeld fonctionne d’une façon satisfaisante ; en insistant sur ce fait que là pas plus qu'en France, les fonctions de membres du bureau de bienfaisance ne sont obligatoires.

À Haselt, le bureau de bienfaisance est divisé en 6 sections comprenant chacune environ 10 membres. Chacun d'eux à 6 ou 7 ménages sous sa surveillance. Tout le service charitable est fait gratuitement par les membres des bureaux.

Même règle à Gand, où 150 citoyens de bonne volonté, désignés sous le nom de maître des pauvres, remplissent les fonctions de curateurs. Chaque « maître des pauvres » a la charge d’une quinzaine de ménages. En principe ce sont ces maitres des pauvres, qui font toutes les enquêtes sur les malheureux de leur circonscription.

À Paris, d’ailleurs, il existe (1) actuellement un arrondissement dans lequel les principes du système d'Elberfeld sont mis en pratique. Nous voulons parler de l'Œuvre de la curatelle des pauvres du TIE arrondissement. Fondée en 1885 par M. Toutée, maire de l'arrondissement, cette assoclation eut à l'origine pour but de faciliter au maire la distribution des secours aux nécessiteux. L'arrondissement fut divisé en 45 ilots et 265 sections. On fit appel à un certain nombre d'habitants de bonne volonté, qui se chargèrent gratuitement des enquêtes et qui furent appelés «curateurs ». I] y en avait deux ou trois par ilot, de telle sorte qu’ils avaient sous leur direction 3 ou 6 familles malheureuses. Ces curateurs instruisaient toutes les demandes de secours, sur les personnes habitant leur cir-

(1) Rapport sur le fonctionnement du III° arrondissement en 1896 et 1897, op. cil., p. 92,

conscription, le résultat des enquêtes était communiqué dans les 48 heures à la mairie.

Afin d'enlever tout caractère inquisitorial à la curatelle, on évita de confier aux curateurs les demandes de secours formées par les indigents de leur voisinage. Cette particularité constitue une différence avec le système allemand, d’après lequel « le curateur » est choisi dans le voisinage du pauvre dont il a la charge.

Depuis le décret de 1895 l'institution s’est forcément modifiée, /a délégation permanente étant chargée désormais de tous les nécessiteux. A cette époque les membres de l’œuvre qui étaient administrateurs ou commissaires se rattachèrent au bureau, les autres se réunirent pour former une œuvre privée et restèrent chargés des secours de toutes sortes, mis par la ville de Paris à la disposition des maires (1). Les premiers font actuellement des enquètes pour Île bureau de bienfaisance, les seconds pour la uouvelle œuvre, qui a conservé le nom de Curatelle des pauvres du IE arrondissement.

Mais quoique séparés, les membres du bureau et de la curatelle ont encore de nombreux rapports et continuent comme par le passé à se fournir des renseignements. Aujourd’hui encore dans le INT° arrondissement, on peut dire que le système d'Elberfeld fonctionne en fait: toutes les enquêtes étant faites par le personnel bénévole en 48 heures au plus, et chaque administrateur ou commissaire ayant fort peu de malheureux sous sa direction. Ajoutons que c’est l'arrondissement de Paris, où les enquêtes sont faites le plus rapidement et où les frais généraux sont le moins élevés. Excellents résultats, avantages évidents de

{1} Secours de loyers, de chômage, etc. Voir plus haut page 53.

238 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Ii

la curatelle des pauvres, qui est l'application à Paris du système d'Elberfeld.

Un tel système pourrait-il être généralisé ? Pourrait-il être appliqué non pas seulement sur un point déterminé, mais dans tous les arrondissements, pour toutes les catégories de secours? Nous ne le croyons pas. Tout d'abord le principe même du système d'Elberfeld réside dans cette idée qu’il est nécessaire pour secourir les indigents d’obtenir le concours du plus grand nombre possible de personnes, de telle sorte que chacune d'elles n’ait sous sa direction qu'un nombre très restreint de malheureux. Or, à Paris, trouverait-on le personnel suffisant? I] y a annuellement plus de 300.000 demandes de secours, chiffre officiel qu’on peut du reste considérer comme étant audessous de la vérité, et si l’on admet qu’un enquêteur puisse au grand maximum faire quatre enquêtes par jour, où trouverait-on le personnel suffisant, alors qu’aujourd’hui l'Administration n’arrive qu'avec peine à recruter ses administrateurs et ses commissaires en nombre pourtant fort restreint ? Tandis que, à Berlin, 2.500 personnes s'occupent de 50.000 indigents, il y a à Paris à peine 2.000 administrateurs et commissaires pour une populaton misérable de plus de 125.000 individus (1).

Donc première critique : insuffisance du personnel bénévole qui s'explique par la difficulté du recrutement des administrateurs et commissaires. « Ce résultat, dit M. Fleury-Ravarin (2), découle de deux faits, l’un topographique, et l’autre politique. Depuis l’annexion des communes suburbaines, la population parisienne s’est groupée

(1) Rapp. de M. Bompard sur les secours à domicile, adressé au Conseil municipal en 1896.

(2) Rapp. de M. Fleury-Ravarin, op. cit., p.18.

suivant une loi des plus curieuses. Si l’on trace une ligne nord-sud, suivant les boulevards de Strasbourg, Sébastopol et Saint-Michel, on constate que les quartiers situés à l'est sont ceux où la population pauvre est la plus nombreuse, ceux de l’ouest, au contraire, se distinguent par leur petit nombre d’indigents. Or, dans les premiers, on trouve peu d'hommes qui par leur situation, par leurs loisirs, par leur éducation, soient capables de devenir de bons administrateurs. Dans les seconds, on en trouve assurément, mais ils se dérobent à la fonction, c’est ici qu’apparait le fait politique dont nous parlons. Ce fait, c'est la désertion regrettable de l'assistance publique par les personnes de la classe riche qui préfèrent porter leurs largesses aux œuvres privées, répondant mieux à leurs goûts, à leurs opinions, à leurs tendances, aux œuvres confessionnelles qui s’inspirent de leurs convictions religieuses. »

Mais supposons ce recrutement possible, trouvera-t-on chez ce personnel toutes les qualités voulues ? Les enquêtes à Paris sont certainement plus difficiles que celles qui peuvent se faire dans une ville de moyenne importance. Le métier d'enquêteur est fort dur et fatigant. Continuellement les visiteurs sont mal accucillis, calomniés. Ces fonctions d’ailleurs exigent un apprentissage sérieux. Écoutons quel doit être le rôle du visiteur d'après le règlement d'Elberfeld : « Le visiteur, y lit-on, exerce une fonction civique des plus importantes (1). I] faut pour la bien remplir une charité active, une grande fermeté dans le sentiment de la justice. La charité est nécessaire pour écouter les requêtes des pauvres avec douceur et affection,

(1) Congrès international d'assistance de 1889.

la fermelé pour repousser les demandes injustifiées, pour limiter, après un examen scrupuleux, les secours indispensables afin d'empêcher que l'assistance ne soit un moyen d'encourager la paresse et l'immoralité. » Il faut savoir, en effet, démêler le faux du vrai, se mettre en garde contre les mendiants professionnels, apprécier les véritables misères. Or, il nous semble qu'un enquêteur volontaire n’acquerra que-bien rarement lesqualités qu'exige une telle fonction.

En somme nous nous trouvons en présence de deux ordres de faits : insuffisance, manque d'éducation et d'expérience du personnel ; toutes deux dues surtout aux difficultés du recrutement et au milieu social dans lequel il est choisi.

Autrefois, en effet, l'Administration ne choisissait les administrateurs que parmi les gens riches et considérés. Elle les déchargeait du soin de visiter et inspecter les pauvres, inspection réservée à des commissaires visiteurs, gens aisés acceptant de devenir les patrons de quelques ménages indigents. Aujourd’hui les conditions sont changées : toutes les bonnes volontés sont acceptées. L'administrateur tout en restant la personne considérée, n'est plus obligatoirement riche. L’aisance de vie des administrateurs et commissaires est une question sortie depuis longtemps des préoccupations de l'Administration (1). Or, avec l’organisation, avec le milieu social nouveau dans lequel sont choisis les administrateurs et les commissaires,il est évident que l’on va se trouver en présence d'individus auxquels leurs occupations ne permettent pas, comme autrefois aux gens aisés et riches, de se consacrer

(1) Nielly, L'assistance publique à domicile dans Paris, op. cit., p. 35.

à la distribution des secours. Nous ne prétendons certes pas que les administrateurs et les commissaires manquent tous de dévouement dans l'exercice de leurs difficiles fonctions ; ceux que nous avons signalés plus haut et qui gardent pendant des mois les demandes de secours sans les instruire, sont heureusement des exceptions, nous croyons même que leur zèle en général ne se dément pas un instant, mais, et ceci est encore une influence du milieu social, nombre d'entre eux avec les meilleures intentions sont occupés à leurs affaires personnelles, et ne peuvent entièrement se donner aux soins de l’assistance. Quelques-uns traitent les indigents avec rudesse et passent pour réserver leurs faveurs à certains pauvres. D'autre part, la politique entre dans l'assistance, d’autant plus que souvent les fonctions d'administrateur ne sont considérées que comme un échelon pour arriver aux situations politiques ; les indigents sont des électeurs qu'on cherche à ménager pour l'avenir, et sur lesquels la pression est plus facile : la clientèle d'électeurs est formée, et l’administrateur devient conseiller municipal et député. Et si ce n’est pas le but politique qu’on poursuit, c’est souvent un but plus intéressé encore. L’administrateur ou le commissaire sont quelquefois commerçants, marchands de vins, et l’on comprend alors facilement le chemin suivi par l'argent destiné aux secours, parti de la caisse du bureau, distribué par l'administrateur et rentrant dans sa caisse propre.

Les qualités requises chez le personnel de l'assistance ne se trouvent donc aujourd’hui que rarement, et sou ent on confie la distribution des secours à des gens chez qui les sentiments charitables ne comptent que fort peu ct

qui ne voient dans leur nouveau titre que le moyen de se 6: 16

créer une notoriété locale (1). Nous ne prétendons certes pas qu'il soit impossible de trouver un certain nombre de personnes capables de mener à bien la tâche qu'elles auraient acceptée puisque cela s’est réalisé dans le IIIe arrondissement, mais ce n’est dans tous les cas qu’en prenant les administrateurs parmi les personnes aisées, que l’on pourra arriver à une distribution satisfaisante des secours.

Mais comment trouver à Paris, parmi les catégories sociales dont nous parlons, assez d'administrateurs et de commissaires: leur nombre quoique bien augmenté depuis 1895 est encore bien insuffisant. À Berlin, il y a un curateur pour 20 pauvres, il faudrait avec cette proportion près de 6.000 administrateurs et commissaires à Paris, il n’y en a que 2.000 et pourtant le recrutement est fait dans toutes les classes de la société. Que sera-ce si l’on en revient au système d'autrefois? Et puis ces personnes riches auront-clles toutes les qualités désirables. Sans douter de leur zèle, croit-on qu’elles sacrifieront leurs habitudes de voyage, de plaisir, leurs affaires pour se tenir constamment à la disposition des pauvres, seront-elles assidues aux séances des bureaux, se mettront-elles directement en rapport avec les malheureux (2)? Même avec un personnel semblable, avec des gens qui peuvent mieux, à raison de leur situation sociale, se consacrer à leurs fonctions, la distribution des secours laisserait encore à désirer.

À notre avis, ces défauts plus ou moins graves suivant le milieu social où l'on recrute les administrateurs sub-

(1) V. Rapp. Fleury-Ravarin, op. cil., p. 18. (2) Vée, Du paupérisme et des secours publics dans la Ville de Paris.

sisteront tant que le personnel restera bénévole, tant qu’on ne recourra pas aux enquêteurs salariés.

Dès 1834 M. Vée écrivait déjà (1): « On a trop compté sur les services administratifs gratuits, c’est surtout en fait de secours que l’on a pu dire : rien n’est cher comme le bon marché. » Si les administrateurs ne sont pas assidus, s’ils ne remplissent pas leurs fonctions avec tout le zèle désirable, c’est qu’on ne les paie pas. C'est alors avec ce système que l’on pourrait ouvrir à toutes les classes sociales les fonctions d’administrateurs et de commissaires, et qu'on obtiendrait plus d’assiduité aux séances des bureaux. « L’assiduité, a dit M. Peyron (2), au Conseil de surveillance n’est assurée que par des jetons de présence. Il est facile de s’en rendre compte en comparant l'exactitude dont font preuve les membres des commissions où l’on donne des jetons de présence. Or l’assiduité aux séances des bureaux étant une chose précieuse et à peu près indispensable, je suis donc partisan d’accorder aux bureaux la faculté d'accorder des jetons. » Mais d’une part, si faibles que soient ces jetons de présence, leur montant total n’en causera pas moins une brèche considérable au patrimoine des pauvres, et n’arrivera-t-on pas ainsi à créer tous Les inconvénients du fonctionnarisme sans en avoir les avantages. Jamais ces fonctionnaires ne pourront recevoir une rétribution suffisante, on aboutira à créer ainsi une dépense supplémentaire et le service n’en sera pas mieux assuré.

Ce qu’il faut donc, à notre avis, c'est opérer une transformation complète du service : confier à un personnel

(1) Id.

(2) Conseil supérieur de l’Assistance publique. Discussion du projet de révision du décret de 1886.

bénévole la direction morale et la surveillance, à un personnel salarié les enquêtes et les visites (1).

Seul le concours d'agents salariés nous parait efficace pour le service des enquêtes. Nous voudrions voir généraliser une mesure qui n'existe qu'à l’état d'exception dans le décret de 4895. Véritables fonctionnaires hiérarchisés, soumis au contrôle de leurs chefs, les agents salariés peuvent être astreints à un service régulier et assidu. Stimulés par la perspective de l'avancement, ils montreraient plus de zèle que les enquêteurs bénévoles et seraient surtout responsables de leur conduite. Ils ne pourraient, sans de gravesconséquences pour leur situation, donner prise aux allégations de ceux qui prétendent qu'il existe une classe de favorisés parmi les malheureux. Sans doute ce système coûterait cher, mais qu'importe si le service est mieux fait, et aboutit à des résultats plus pratiques !

Tous les secours émanant d’une même source, toutes les enquêtes étant faites par un service unique de visiteurs, il serait possible de savoir très exactement le nombre de secours délivrés et de personnes secourues. En 1881, l'administration de l’Assistance publique voulut (2) créer un répertoire général des personnes secourues. Une fiche était établie au nom de toute personne qui à un titre quelconque recevait l’aide donnée sous quelque forme qu’elle l’eût été. Ces fiches permettaient de constituer un « casier d'assistance » indiquant d'une façon claire pour chaque personne secourue le nombreet lanature des secoursreçus. Cette tentative de création d’un casier d'assistance complet

(1) Vée, Du paupérisme el des secours publics dans La ville de Paris. Op. cit,

(2) Par l'arrêté du 23 juin 1881, pris sur la proposition du Conseil de surveillance et du Conseil municipal.

échoua, parce que tous les administrateurs et commissaires ne fournissaient pas des renseignements exacts et réguliers. Avec le système d’enquèteurs salariés, que nous proposons, l'établissement d’un répertoire général pourra facilement être constitué, les enquêtes étant faites d’après les mêmes principes. Peu à peu en effet ces agents salariés s’exerceront comme par une sorte d'apprentissage à leurs difficiles fonctions. On pourra les laisser dans une mème circonscription, où ils connaitront les indigents, à la condition qu'on ne leur fixe pas par jour un maximum d'enquêtes trop élevé (1). Une semblable organisation permettrait, et ce serait un nouvel avantage, d'accroître la rapidité des enquêtes, que l’on ne verrait plus comme aujourd'hui durer 20 jours.

Toutes les demandes de secours, en effet, étant centralisées au bureau, les rapports à l’appui de ces demandes pourraient être produits le lendemain à l’autorité chargée de l'attribution des secours. Nous ne nous faisons pas cependant trop d'illusions, nous savons bien que des habitudes s'établiraient alors dans la conduite des enquêtes et que, grâce à la routine administrative, ces habitudes deviendraient ainsi des règles fixes dont on ne sortirait plus, faisant disparaitre ainsi peu à peu l'esprit d'initiative, si excellent, de l’aveu de tous, en pareille matière. Nous voulons créer une nouvelle classe de fonctionnaires, cela aura beaucoup d'inconvénients ; mais 1ls nous paraissent largement compensés, par les avantages présentés par ce système. C’est devant l'impossibilité à peu près absolue où nous nous sommes trouvés d'assurer avec le personnel bénévole le service des enquêtesque nous n'avons pas hésité

(1) Gory, Les secours à domicile dans Paris, op. cil., p. 82.

malgré toutes les graves objections qu’il soulève à adopter cette création d’enquêteurs salariés, fonctionnaires de l’Assistance.

Cette impossibilité avait été déjà signalée, pour la ville de Londres par M. Loch, au Congrès international d’Assistance de Paris en 1889. «II faut remarquer, disait-il, que, dans les très grandes villes, l’Assistance publique risque de ne trouver qu'un faible concours auprès des citoyens. Désireux d'échapper à l’étroitesse de vue de l'esprit paroissial, et ne voulant pas s’en rapporter trop exclusivement à la bonne volonté des citoyens, les Anglais ont adopté dans l'Administration de la poor law, le système des enquêteurs et des distributeurs salariés. »

Au-dessus des enquêteurs salariés, et ayant le pouvoir de contrôle, seraient les administrateurs, chargés de l'attribution des secours. Ils resteraient en rapport avec les indigents, d’abord en continuant comme aujourd'hui à porter à domicile les titres de secours, ensuite en faisant eux-mêmes des enquêtes à l’improviste (1), enquêtes qui auraient le double but de contrôler la situation des personnes secourues d’une part, de l’autre l’exactitude des rapports des agents salariés. De cette façon, comme le dit si justement M. Nielly, « déchargés de l’assujettissement des détails dont ils abandonneraient l'exécution à des collaborateurs salariés, les administrateurs pourraient veiller de haut, quoique intimement, à la direction du service dont ils sont chargés » (2).

Le système, que nous désirerions voir adopter, a d'ailleurs été préconisé plusieurs fois tout au moins dans ses

(1) Analogue aux visites que font en Angleterre les cross visilors,visiteurs salariés à l'improviste. Ces enquêtes aident à découvrir bien des fraudes. (2) Nielly, L'assistance publique à domicile dans Paris, op. cit., p.40,

grandes lignes, notamment en 1896 dans un rapport de M. Bompard (1) sur les secours à domicile, de plus il fonctionne dans quelques villes étrangères.

En Angleterre les Board of Guardians qui sont chargés de la surveillance de l’assistance dans chaque Union sont des citoyens élus, mais ils s'occupent uniquement de la direction du service et de l'attribution des secours. C’est un employé rétribué, le relieving officer, qui est chargé de faire les enquêtes et de distribuer les secours dont l'allocation a été décidée par le Board of Guardians. Les fonctions de cet agent sont fort lourdes en effet : il doit recevoir toutes les demandes émanant de son district, examiner chaque cas qui se présente en visitant le domicile du solliciteur et en prenant sur lui tous les renseignements les plus variés. C’est lui qui produit les résultats de son enquête devant les Guardians et qui distribue les secours dont l'allocation est décidée. En présence de pareilles obligations, comme le faisait remarquer M. Loch, les Anglais ont pensé qu'on trouverait difficilement pour la distribution des secours, et particulièrement pour l’accomplissement des formalités qui doivent la précéder, des personnes agissant à titre gratuit (2).

De pareilles mesures ont encore été adoptées en Belgique : à Bruxelles, par exemple, les fonctions d’enquêteurs sont remplies par des agents salariés. Dans chaque comité de charité, deux inspecteurs visitent les pauvres, rédigent pour chaque demandeun rapport circonstancié surce qu'ils ont vu et les renseignements qu’ils ont recueillis. Les rapports des enquêteurs sont soumis aux membres du comité

(1) Rapport de M. Bompard sur les secours publics à Paris en 1896, adressé au Conseil municipal, op. cit. à (2) Chevallier, La loi des pauvres en Angleterre, op. cit.

de charité. L'enquête est-elle conforme aux déclarations des pauvres, les conclusions de l'inspecteur sont ratifiées. Au contraire, si elles sont contredites, un des membres du comité procède à une contre-enquête. Excellent système qui permet un contrôle sérieux et régulier des actes des employés salariés.

En Allemagne, même dans les villes qui ont adopté le systèmed’Elberfeld,comme Cologne.des employés salariés, incidemment il est vrai, sont chargés de la première enquête (1),

Enfin en France, à Lyon, il existe un personnel d'agents salariés chargés des enquêtes. On avait remarqué, en 1891, que les secours à domicile étaient mal distribués, que les demandes augmentaient sans cesse, à tel point que la moyenne des secours mensuels s'était abaissée à 1 fr. 35 par indigent. Vingt inspecteurs salariés furent alors nommés pour toute la ville,et remplacèrent les administrateurs dans le service des enquêtes. On procéda à une révision générale de la liste des indigents (2), et dès le 15 janvier 1892, 1653 faux pauvres avaient été rayés, et la moyenne de secours mensuel relevée à 16 fr. 45 par indigent (3).

Ce sont là des exemples concluants.

(1) Voir plus baut ce que nous avons dit à ce sujet, p. 235.

(2) « Notre rôle, disait M. Schutz, à Lyon, est moins d’avoir des clients à titre perpétuel, que de savoir aider ceux que la maladie, le chômage ou d’autres causes fortuites plongent dans la misère. »

(3) Conseil supérieur de l’Assistance : Discussion du projet de révision du décret du 12 août 1886.

$S 2. — Attribution des secours.

En enlevant de la sorte aux administrateurs, toutes les préoccupations de détail du service absorbant des enquêtes, on arriverait à respecter scrupuleusement le second principe essentiel en matière de distribution de secours : « Le droit de statuer sur la demande de secours et la distribution, doit appartenir à une autorité autre que celle qui fait l'enquête. » On éviterait ainsi la partialité, Le parti pris involontaire qui peuvent se faire jour. Avec l’organisation actuelle, telle que nous l'avons signalée, il n’en est pas ainsi, puisque les administrateurs qui s'occupent de la distribution des secours, sont aussi en principe chargés des enquêtes.

C’est, en tout cas, celte seconde face de la question qu'il nous faut examiner maintenant.

Par quelles autorités et comment est-on admis à participer au secours? ef nous aurons à voir successivement comment sont attribuées les diverses catégories de secours, que nous avons envisagées dans la première partie de cette étude.

Nous avons du reste à signaler la nécessité d’une troisième règle aujourd’hui unanimement adoptée, quelle que soit la nature du secours, et qui a l'avantage de réaliser la meilleure attribution possible des secours, le maximum d’impartialité et d'équité, nous voulons dire que les secours doivent être attribués par un ensemble de personnes et non par un seul individu.

A. — Indigents {Secours mensuels en argent).

Nous avons déjà indiqué quelles personnes pouvaient être secourues comme indigents, mais parmi ces person-

250 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Il

nes, et une fois l'enquête effectuée, il est nécessaire de faire un choix et c’est le résultat de cet examen qui se traduit par l'établissement de la liste des indigents. C'est donc la confection de cette liste que nous allons étudier.

Sous le régime du décret de 1886 « Ia liste des indigents » était établie par les bureaux de bienfaisance euxmêmes. Cette liste n’était pas limitée et pouvait s’accroître indéfiniment ; une fois par an seulement, l'Administration centrale concourait à sa révision de concert avec Les burcaux.

Le décret de 1895 ne laisse plus aux bureaux que le soin de préparer la liste en vertu de son article 20, ainsi conçu : « Ne peuvent être admis à recevoir des secours annuels que les indigents inscrits sur la liste générale préparée chaque année par le bureau de bienfaisance et arrêtée par le directeur de l’Assistance publique.Les radiations en cours d'année sont opérées dans les mêmes formes que les inscriptions. »

Si l’on s’en était tenu rigoureusement à ce texte, il eût fallu attendre l'expiration de l’année pour opérer de nouvelles inscriptions, mais l'Administration, interprétant le décret plus libéralement, a autorisé les bureaux à combler au fur et à mesure les vacances se produisant sur la liste dans le cours de l’année par suite de décès, de déménagements, de radiations pour un molif quelconque.

En retirant aux bureaux, pour l'attribuer au Directeur, le droit d'arrêter la liste des indigents, le décret a voulu remédier aux inconvénients de l’ancien état de choses. Les bureaux n'apportaient pas une manière de voir uniforme dans l’examen des titres des candidats ; quelquesuns même cherchaient à grossir leur population indigente pour obtenir une quote-part plus forte dans la ré-

partition de la subvention municipale, faite au prorata de cette population. Et puis en fait, l’inscription normalement prononcée par la commission administrative était en réalité laissée à la discrétion individuelle des administrateurs. Aussi actuellement, le Directeur ne se bornet-il pas à enregistrer simplement les propositions des bureaux, toutes ses décisions sont précédées d’une contreenquête effectuée par les visiteurs de l'Administration centrale.

Il importait, d'autre part, qu’un même esprit présidât à la formation de la liste dans les divers arrondissements : l'unité de vues étant d'autant plus nécessaire que le nouveau décret précise moins que l’ancien les conditions d'inscription, la condition d’un âge déterminé notamment n'existe plus (1).

Faisons remarquer qu’il y a là dans une certaine mesure une application de notre principe, puisque c’est en définitive le Directeur qui arrête la liste des indigents ; cependant remarquons que ce sont les administrateurs chargés en principe par le décret du service des enquêtes, qui font les propositions sur lesquelles le Directeur est appelé à statuer.

Voici comment fonctionne ce système : L’indigent qui désire être admis sur la liste adresse au maire sa demande. Une enquête est faite sur son compte et soumise au bureau de bienfaisance. À la première réunion plénière, le dossier du solliciteur est présenté par l'administrateur divisionnaire et le bureau délibère sur la proposition à faire. Chaque année la liste est arrêtée le 30 avril. Chacune des inscriptions proposées par les bureaux est soumise à

(4) Rapp. sur le fonct. des 20 bureaux de bienf. en 1896 et 1897, p. 11.

une contre-enquête spéciale faite par les visiteurs de l’Administration centrale. Ceux-ci vérifient la situation des personnes présentées, s’assurent par tous les moyens possibles que ces personnes n’ont pas de parents tenus à leur égard de la dette alimentaire. Le chef du service des secours examine les dossiers pour que toutes les inscriptions soient prononcées d’après une même appréciation des conditions requises (1).

La distribution des secours aux indigents est réglée par l'article 25 du décret de 1895. Ils sont payés sur des cartes nominatives, et sur l’acquit de la partie prenante. Chaque mois avant le paiement, elles sont visées par l'administrateur. « Lors du paiement mensuel les cartes de secours restent entre les mains du secrétaire-trésorier : sur le vu de ces cartes, l'administrateur contrôleur établit un procès-verbal constatant leur rentrée régulière au bureau, et constituant un certificat de vie pour l'intéressé.» Les cartes sont ensuite remises aux administrateurs qui demeurent chargés de les faire parvenir aux indigents. Cette mesure permet aux administrateurs et commissaires, d’être sans cesse en contact avec les indigents dont ils sont chargés etempèêche tout détournement des secours donnés par des personnes étrangères, à l’aide de procédés indélicats. Malheureusement, souventles administrateurs et commissaires se contentent de déposer les cartes chez les concierges ; c'est là un fait absolument contraire à l'esprit du décret (2).

Ajoutons que,depuis 1897, les administrateurs sont autorisés à recevoir certains jours les indigents de leur cir-

(4) Voir plus haut pages 22-93.

(2) Rapp. de M. Bompard sur les secours à domicile adressé au Conseil municipal en 1896.

conscription, mais à la condition qu'aucune distribution de cartes ou de titres de secours ne puisse y être faite. Ces réceptions ont lieu dans les dispensaires, mais dans un local spécial (1).

Le système inauguré par le décret de 1895 pour l’inscription des indigents a soulevé les critiques des bureaux (2).

Ils se sont élevés en premier lieu contre le principe même de l’article 20, qui fait proposer les inscriptions par les bureaux, mais qui donne au Directeur seul le droit de prendre une décision. Il est cependant facile de répondre que, si on laisse les bureaux arrêter sans contrôle le nombre des indigents, alors que les fonds subventionnels sont répartis d’après ce nombre, ceux-ci auront intérêt à en grossir le chiffre pour obtenir une subvention plus forte. De plus ce serait revenir aux inconvénients du régime antérieur : à l'arbitraire du Directeur responsable on substituerait l’arbitraire des bureaux dont la responsabilité collective est illusoire, en tout cas moins efficace. L'application rigoureuse de ce système donnait il est vrai à craindre que quelques décisions ne fussent contestées par les bureaux intéressés. Dès les premiers jours on s’est préoccupé des moyens de prévenir cette éventualité (3).

(1) Ces réceptions existaient autrefois dans les maisons de secours avant 1895 : c'était là que se faisaient les distributions de secours en nature et même des secours en argent, Les secours en nature ayant été à peu près complètement supprimés par le décret de 1895, l'Administration avait fait cesser ces réceptions, dans la crainte que les administrateurs ne bornassent à ces entrevues leurs rapports avec les indigénts, et n’aillent plus porter Les titres de secours à domicile. A la suite de nombreuses réclamations, ces réceptions ont été autorisées de nouveau en 1897.

(2) Rapp. de M. Bompard, op. cit.

(3) Rapport sur le fonctionnement des 20 bureaux de bienfaisance en 1896 et 1897, p. 11.

La question d’une commission centrale chargée de statuer sur les contestations qui pourraient se produire entre l'Administration et les bureaux avait été prévue pendant l'élaboration du décret de 1895 (1). Cette commission aurait eu un double rôle : en premier lieu comme tribunal d'appel, elle aurait eu à réformer les décisions des bureaux et à veiller à ce qu'aucun malheureux digne d’intérêt ne pût se trouver écarté ; en second lieu elle devait trancher les dissentiments qui auraient pu surgir entre le Directeur et les bureaux au sujet de la confection de la liste des indigents. Il n’avait pas paru possible au Conseil d'État que l'autorité chargée de l'attribution des secours aux indigents pût être, quelle qu’elle soit, investie d’un pouvoir sans contrôle. On pensa que sans même reconnaître un droit aux secours publics il était indispensable d'ouvrir une voie d'appel aux indigents qui se prétendraient victimes d’un refus injustifié de secours (2).

Les refus de secours auraient été notifiés par lettre motivée aux intéressés : ces derniers, dans un délai de huit jours à partir de la notification, auraient pu se pourvoir devant la commission qui aurait prononcé en dernier ressort sur toutes les réclamations. Ce projet ne fut pas maintenu dans la rédaction définitive. On craignit avec raison que cette commission n’éveillât l’idée d’un droit au secours, droit qui n’est pas encore reconnu par notre législation charitable. De plus on fit remarquer que le décret donnait aux indigents de nombreuses garanties. En effet, les propositions d'inscription, soumises d’abord à

(4) Rapport Fleury-Ravarin, op. cil., p. 9.

(2) L'arrêté du 16 floréal an IV instituait un bureau général de 48 membres, pris dans les 48 comités de bienfaisance de Paris pour examiner les ‘ réclamations des indigents.

l'examen des administrateurs, discutées ensuite devant le bureau tout entier, sont enfin arrêtées par le Directeur, dont la décision constitue un dernier contrôle.

Depuis cependant, sur la proposition de M. Risler, au Conseil de surveillance, la question est revenue à l’ordre du jour. De nombreux bureaux demandaient que dans le cas où des dissentiments s’élèveraient entre eux et l'Administration centrale au sujet de l'inscription des indigents, on organisàt une commission d'appel, chargée de statuer. Après examen, on reconnut qu’en présence du texte du décret, il ne pouvait être créé de commission d'appel, mais qu'on pouvait former une commission consultative devant laquelle seraient portés officieusement tous les cas où les bureaux se trouveraient en désaccord avec le Directeur. Nous devons ajouter que depuis 1899, époque où la commission a été formée, aucune contestation (1) ne lui a été soumise.

La nouvelle solution a l'avantage de respecter le principe de l'autorité directoriale,—la commission ne statuant qu'officieusement, — tout en donnant aux indigents toutes les garanties désirables.

B. — Secours aux vieillards {Secours représentatifs de séjour à l'hospice).

La distribution des secours représentatifs de séjour à l'hospice en faveur des vieillards et infirmes est réglée par l’article 29 du décret. « {ls sont alloués par le Directeur de l’Assistance publique sur la proposition des bureaux de bienfaisance après avis de la Commission de placement dans les hospices et suivant les règles d'admission dans

(4) Rapport sur le fonctionnement des 20 bureaux de bienfaisance en 1896 et 1897, p. 12.

ces établissements. » Les propositions des bureaux sont faites en assemblée plénière dans les mêmes formes que pour les indigents.

Quant à la Commission de placement dans les hospices constituée en 1860 (1), elle est composée de sept membres: un membre du Conseil de surveillance président, un maire ou un adjoint, deux membres des bureaux de bienfaisance, un inspecteur de l'administration de J’Assistance publique, les chefs de division des hôpitaux et hospices et des secours. Cette commission se réunit tous les mois : elle examine les demandes des personnes qui veulent être admises à l’hospice et donne son avis sur les candidats à la pension représentative proposés par les bureaux (2).

Le Directeur, en ce qui concerne ces secours, n’est nullement lié, soit par les propositions des bureaux, soit par l’avis de la commission de placement, il statue souverainement. En plus, le dixième des secours représentatifs peut être accordé par lui sans présentation des bureaux de bienfaisance (3).

Aujourd’hui ces secours sont distribués sans distinction d'arrondissement. C'est là une innovation : autrefois, les secours représentatifs étaient répartis par arrondissement, de telle sorte que dans un arrondissement un vieillard pouvait être admis aux secours avant tel autre vieillard infiniment plus malheureux.

Les secours représentatifs sont payés aux vieillards dans la même forme que les secours mensuels aux indigents.

(1) Arrêté du 27 août.

(2) Mémoire sur les mesures à prendre pour l’assistance des vieillards de plus de 70 ans, adressé au Conseil de surveillance par le Dr Napias, op. cil., p. 34.

(3) D. de 1895 : art. 29, par. 2.

Nous ne croyons pas devoir insister sur cette seconde catégorie de secours, les règles qui la dominent et les critiques qui lui sont faites étant en tout semblables à celles que nous avons signalées quand nous nous sommes occupés de l'attribution des secours aux indigents.

C.— Secours aux nécessiteux (Secours temporaires en argent. — Secours en nature).

Lorsqu'il s’agit des nécessiteux, les difficultés pour l’admission aux secours sont particulièrement graves, en effet, on manque de critérium et c’est pourtant dans ce cas qu'il importe surtout de ne pas se tromper, car Le secours refusé à l’un et donné à l’autre produit un double mal social. « Le véritable nécessiteux éconduit, dit M. Gory (1), est exposé à tomber dans un état d’indigence d’où l'aurait peut-être sauvé un secours donné à temps, et voilà une charge de plus pour la société ; Le faux nécessiteux secouru s'enfonce davantage dans sa paresse puisqu'il sait pouvoir obtenir sans effort ce que le travail ne lui donnerait qu’au prix d’un dur labeur. C'est ainsi qu'une distribution aveugle des secours favorise la mendicité et peut devenir pour un pays une cause de décadence. » Quand il s’agit des nécessiteux, on peut dire dans une certaine mesure que ce qui importe c'est moins la profusion des secours qu'une distribution rationnelle dont il est nécessaire de préciser les règles. Or ce qui nous semble avant tout indispensable, c’est que chaque administrateur, même s’il a fait l’enquête lui-même, n’ait pas le pouvoir discrétionnaire d'attribuer ou de refuser des secours. Sans cela, attiré par le mirage d’une popularité facile, il sera incité

(1) Gory, Les secours à domicile dans Paris, op. cit., p. 41. G. — 17

à une division infime des secours entre tous ceux qui se présentent, division qui aura pour résultat d'enlever au secours toute son efficacité. C’est ce qui avait lieu sous le régime du décret de 188ç. Ce décret réservait bien à la Commission administrative l'attribution de tous les secours temporaires, mais son article 40 permettait d'ouvrir un crédit au maire et à chacun des administrateurs pour accorder directement et individuellement des secours d’urgence. Par suite d'une pratique irrégulière l'exception était devenue la règle : on établissait un partage entre le maire et les administrateurs, non pas de tous les crédits limités conformément à l’article 40, mais de tous les crédits disponibles. À l’aide de ces crédits les maires d'un côté, les administrateurs de l’autre, secouraient les premiers plus spécialement les nécessiteux, les seconds les indigents ayant besoin de secours exceptionnels. C'était l’action personnelle de chacun des membres du bureau substituée à l’action collective de la Commission administrative. Outre que la distribution des secours se faisait avec beaucoup trop de lenteur les postulants étaient livrés à la merci d’un dispensateur unique et souverain. Ce mode de distribution avait entrainé de nombreux inconvénients et parfois des abus, notamment l'inégalité et la dissémination des secours. En effet si honnête et si bien intentionné que soit un administrateur, il a cependant ses sympathies, ses préventions. Aussi les fonds n’étaientils peut-être pas consacrés au but qui leur était assigné. On citait des administrateurs, distribuant uniquement des secours aux pauvres de leur rue et ignorant ceux de leur division, certains allouaient des secours uniformes sans se préoccuper de la différence des situations, quelques-uns épuisaient prématurément leurs crédits,

tandis que d'autres au contraire les ménageaient tellement qu'à la fin de l'année ils en distribuaient la presque totalité en 8 jours. Un certain nombre, avant de partir pour la campagne, donnaient sans compter ou bien quelquefois réservaient tout pour leur retour (1).

En réalité ce système était celui de la souveraineté des administrateurs et il était la violation manifeste des deux règles, énoncées plus haut: une autorité spéciale doit être chargée de l'attribution des secours, et cette autorité doit être collective. IL était avant tout nécessaire IC comme en ce qui concerne les indigents, de séparer l’autorité chargée de l'enquête de celle qui devait statuer sur ses résultats, et en même temps de confier à une collectivité attribution des secours jusque-là donnés en fait à une seule personne. Mais à qui confierait-on le souci de l'attribution des secours ?

On pouvait songer d'abord à l'Administration centrale, et cela avait paru à l’origine une excellente mesure. Les bureaux, disait-on, sont mal outillés pour s'occuper des nécessiteux. Ils se défendent mal contre les mendiants professionnels qui changent si souvent de quartier. En chargeant de ce soin l’administralion centrale, on pourrait créer un casier d'assistance, où seraient inscrits tous les nécessiteux assistés, de cette facon le même individu ne saurait plus toucher plusieurs secours. Les fraudes deviendraient plus difficiles puisque l’on pourrait contrôler tous les renseignements. Avant 1884 d'ailleurs les bureaux de bienfaisance n’intervenaient que partiellement en faveur des nécessiteux, secourus alors par l’Adminis-

(1) Rapp. de M. Bompard sur les Secours à domicile à Paris en 1896. — Gory, Les secours à domicile dans Paris, p. 49. — Nielly, L’assistance publique à Paris, op. cil., p. HA.

260 DEUXIÈME PARTIÉ. — TITRE Jl

tration centrale. Cette mesure avait donné de mauvais résultats et c’est à la suite de ces faits qu'on avait attribué tout le service aux bureaux. Les indigents et les nécessiteux ne forment pas deux catégories de malheureux absolument séparés : Le nécessiteux d'aujourd'hui pouvant devenir l’indigent de demain. Le fonctionnement d’un système charitable où les uns et les autres ressortiraient à des autorités différentes deviendrait donc très compliqué.

Enfin on objectait que constamment les malheureux seraient incités à se rendre au siège de l’Administration centrale. « Et alors de tous les points de Paris, les malheureux éparpillés aujourd’hui un peu partout se rendraient à l’avenue Victoria. On verrait alors de véritables cortèges de loqueteux,de misérables,assiéger l'Administration centrale de leurs sollicitations (1). » Cette solution, qui de plus avait le grave défaut de confier à une autorité unique la distribution des secours, fut répoussée, et l’on adopta une mesure qui donna à une délégation du bureau l'attribution des secours aux nécessiteux.

Ce fut la délégation permanente, l'une des innovations du décret de 1895. — En créant ce nouvel organe, on a voulu réaliser une sorte de permanence qui püût statuer immédiatement sur les demandes de secours présentant un caractère d'urgence, les réunions plénières des bureaux n'ayant lieu que tous les 15 jours, leur représentation ne devait pas dans l'intervalle s’effacer complètement. Enfin cette délégation étant composée de plusieurs membres, le droit de statuer individuellement était par là même enlevé aux maires et aux administrateurs. De la sorte, on respectait complètement les deux principes que

(1) Rapp. Fleury-Ravarin, op. cit., p. 86.

nous avons formulés en matière d'attribution des secours.

Aux termes de l'article 7 du décret, une délégation du bureau de bienfaisance se réunit chaque jour à la mairie, sous la présidence du maire ou d’un adjoint désigné par lui. Elle se compose de 4 administrateurs, à raison de 1 par quartier, désignés chaque semaine à tour de rôle. En cas d’empèchement, les membres de la délégation se font remplacer par leurs collègues (1).

En vertu de l’article 13, la délégation permanente est spécialement chargée de l’attribution des secours aux nécessiteux et aux indigents qui ont besoin d’être secourus extraordinairement. De plus on lui a confié l'attribution des secours de maladie (2), des secours de grossesse, d’allaitement et des secours aux accouchées, en un mot de tous les secours temporaires. C’est encore elle qui attribue les secours en nature, dans les arrondissements où ils ont été conservés, et enfin c’est elle qui décide si l’admission à l'assistance médicale gratuite doit être accordée oui ou non (3).

Les secours en argent accordés par la délégation sont payés sur bons numérotés détachés de livrets à souche et signés par le maire ou son délégué. De plus ces bons ne

(1) Voici quels sont les secours distribués par la délégation (Voir plus plus haut, p. 46) :

4o Les secours de maladie,

2 Les secours de grossesse,

3° Les secours aux accouchées,

4 Les secours d'allaitement,

5° Les secours individuels, qui se sont élevés à 2.869.000 fr. en 1897.

(2) De plus les délégations permanentes distribuent dans certains arrondissements les secours de la Ville de Paris, confiés aux maires : secours de loyer, de chômage, etc.

(3) Avant 1895, c'était une commission, dile du service médical, qui décidait si l'assistance médicale gratuite devait être accordée oui ou non.

peuvent plus, comme par le passé, être valables indéfiniment. Le secours accordé aux nécessiteux a en effet un caractère d'urgence bien marqué, si celui qui le demande ne le touche pas immédiatement, c’est la meilleure preuve qu’il n’en à pas besoin. Désormais, les bons ne sont valables que pendant un mois ; sauf le cas de maladie, ils sont touchés et acquittés au bureau par le porteur lui-même.

Quant aux objets en nature, ils sont délivrés contre recu.

Dès avant sa création et pendant la discussion du projet de décret, l'institution de la délégation permanente avait été violemment critiquée. Son fonctionnement, avait-on dit, serait complètement impossible : jamais les maires et les administrateurs ne sauraient s'astreindre à venir chaque jour à la mairie. Quelle situation, d'autre part, allait-on faire aux administrateurs, en les dépouillant du droit de statuer sur les secours ? Personne ne consentirait à assumer une pareille charge.

Sur ce dernier point, il est cependant facile de voir que la plus belle partie de leur tâche leur reste à accomplir, car il leur appartient toujours de visiter les pauvres, de leur porter des secours et de signaler à leurs collègues les misères les plus intéressantes. Cette nouvelle situation leur permet même de dégager leur responsabilité et de se mettre au-dessus des soupçons qui, en présence des abus commis, pouvaient atteindre les plus honorables, car le pouvoir qui leur était donné de statuer individuellement sur l'attribution des secours a été, à notre avis, l’une des causes du discrédit des bureaux de bienfaisance devant l'opinion publique et devant les indigents exaspérés quelquefois par des marques trop évidentes de favoritisme (1).

(1) Rapport de M. Bonthoux sur le projet de révision du décret du 12 août 1886, p. 13.

Et quant à la mise en pratique, les faits ont démenti en grande partie les critiques anticipées faites à l’institution nouvelle. Dès les premiers jours de 1896 /a délégation permanente à fonctionné dans les 20 arrondissements. Le mode de fonctionnement a été généralement régulier et conforme à l'esprit du décret et l’assiduité des administrateurs a été presque partout satisfaisante. La distribution des secours a été accélérée, d'une facon très sensible (1). On peut même citer l'adoption par certaines délégations de quelques mesures importantes. Parmi ces dernières, nous devons mentionner l'établissement de dossiers ou de fiches au nom de tous les postulants, la rédaction d’un procès-verbal relatant pour chaque séance les allocations et les refus de secours, avec la quotité accordée.

La tâche remplie par les délégations permanentes est parfois fort considérable : dans quelques arrondissements, en 1897, le nombre des dossiers soumis s’est élevé jusqu'à 200 par jour. Ce sont là des points qu'il importe de mettre en lumière.

Certes, on peut signaler quelques errements défectueux, mais qui ne sont que très exceptionnels. En premier lieu, on constate que l’assiduité des administrateurs aux séances laisse parfois à désirer ; dans certains arrondissements les décisions ont été en moyenne prises par 2 administrateurs seulement. C’est là une pratique contraire à l’esprit du décret, et qui rend illusoire l’application de ce principe, « que la décision doit appartenir à une collectivité ».

De plus, dans quelques autres, il est arrivé que des se-

(1) Rapport sur le fonctionnement des 20 bureaux de bienfaisance en 1896 et 1897, p. 7.

cours ont été attribués sans propositions suffisamment motivées, par leurs auteurs.

Enfin parfois le nouveau système du décret de 1895 a été entièrement faussé ; et l’on en est revenu dans deux ou trois arrondissements aux répartitions de crédits faites entre les administrateurs. Ceux-ci dans la limite de ces crédits proposent des secours dontils fixent même la quotité, en ce qui regarde toutau moins les indigents, secourus comme nécessiteux; dans-ce cas la délégation n'’intervient plus que pour la forme, se contentant de ratifier purement et simplement les propositions dont il s’agit (4). L'Administration s’est d’ailleurs efforcée d’enrayer cette pratique, qui constitue un retour aux traditions antérieures: c'est en effet l'administrateur divisionnaire redevenant maître des crédits individuels, c'est avec la vaine apparence d'un contrôle collectif, l’indigent replacé à la merci d’un dispensateur unique.

En résumé l'expérience de 1896 est évidemment trop nouvelle pour que l’on puisse porter sur elle un jugement absolument définitif, mais dans son ensemble elle a donné des résultats assez satisfaisants pour que l’on puisse espérer son maintien dans la législation charitable.

Dans la plupart des législations étrangères d’ailleurs on admet un système analogue à celui qui a été mis en vigueur par le décret de 1895 à Paris.

Rappelons qu’à Elberfeld, sauf le cas d'urgence, jamais un curateur ne peut attribuer individuellement un secours. C’est à la réunion des curateurs qu'on décide, à la majorité des voix, s’il y a lieu d’allouer un secours et quel sera le quantum.

(1) Rapport sur le fonctionnement des 20 bureaux de bienfaisance en 1896 et 1897, p. 7.

Même règle à Berlin, à Cologne, partout d'ailleurs où le système d'Elberfeld est appliqué.

À Londres les secours sont accordés dans chaque union en comité par le Board of Guardians composé de plusieurs membres.

À Bruxelles, avant 1870 les membres des Comités de charité accordaient individuellement des secours, les nombreux abris qui s'étaient produits firent renoncer à cette pratique. C'est actuellement à chaque réunion des Comités de charité que les secours sont attribués à la majorité des VOIX.

À Gand, c’est l'assemblée des Maitres des pauvres qui décide s’il y a lieu d’allouer un secours.

Disons pour terminer, qu’en plus des secours temporaires accordés par la délégation aux nécessiteux, le décret de 1895 (article 27) donne au Directeur de l’Assistance publique le droit d'attribuer un secours d'urgence aux personnes nécessiteuses dont la demande lui parait fondée. C’est là un droit qui a le véritable caractère d'une mesure de recours (1), pour toute personne nécessiteuse, qui croirait avoir à se plaindre d'un refus injustifié de se- ‘cours de la part des bureaux (2). La dépense en est imputée sur le crédit ouvert annuellement à cet effet au budget de l’Assistance publique, mais il ne peut dépasser 3 pour 100 du total des crédits affectés annuellement aux nécessiteux.

(4) Nous avons vu plus haut qu’il avait été question de créer une commission centrale d'assistance, devant laquelle se pourvoiraient les indigents non inscrits ; primitivement, le directeur devait remplir le même rôle à l'égard des nécessiteux : toute personne nécessiteuse non secourue

aurait pu en appeler au directeur. Le texte définitif du Décret n'a pas

maintenu cette dernière disposition.

(2) En 1897: La somme à la disposition du directeur s’est élevée à