CRÉATION DES BUREAUX DE BIENFAISANCE

La loi du 7 frimaire (art. 3) an V disposait : « Dans le mois qui suivra la publication de la présente, le bureau central, dans les communes où il y a plusieurs municipalités et l'administration municipale, dans les autres, formeront, par nomination au scrutin un bureau de bienfaisance, ou plusieurs, s'ils le croient convenable. » Le texte ne fut point observé et, le 19 vendémaire an IX, le Ministre de l'Intérieur, après avoir remarqué que la loi du 16 vendémiaire an V sur les hospices avait généralement reçu son exécution ajoutait (Circulaire du 19 vendémiaire an IX, Recueil des circulaires et instructions du Ministère de l'Intérieur, t. 1,78) : « Maïs je ne vois pas que l’on ait mis le même empressement à remplir le vœu des lois des 7 frimaire et 20 ventôse an \V : il m'a paru que, dans plusieurs anciens arrondissements de canton, on n’avait point organisé de bureau de bienfaisance. »

Les communes ayant recouvré leur. indépendance, les cantons n’existant plus comme subdivision administrative, il était difficile d'exiger l'exécution de la loi. Le Gouvernement ne tint pas la main et, d'obligatoire

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qu'elle était en chaque canton, la création de bureaux de bienfaisance devint facultative en chaque commune. Ce changement de principes, nous le constatons dans la circulaire du 14 février 1823, où l’on trouve la phrase suivante : « Il doit donc être établiun bureau de bienfaisance dans chaque commune, ou du moins dans toutes celles où l'autorité locale le jugera nécessaire ou utile ».

Dès lors, se posait la question de savoir quelle autorité serait chargée de créer les bureaux.

Dans la première moitié de notre siècle, de nombreux bureaux de bienfaisance avaient été fondés avec la seule autorisation des préfets, quand le décret du 25 janvier 1852 ($y,n° 55 du t. A) vint changer la pratique en réservant à un décret en assemblée générale du Conseil d'État la création des établissements de bienfaisance. Une circulaire du 5 mai 1852 (Recueil des circulaires, 1852, p. 243), rappela aux préfets que les édits de décembre 1666 et 1749 soumettaient à la permission expresse du roi, accordée par lettres patentes, l'établissement de toute maison ou communauté, même sous prétexte d’hospices ou d’hôpitaux; qu’à deux points de vue il était utile de maintenir l’ancienne législation pour les bureaux de bienfaisance. Créer cet établissement, c’est créer une personne civile, capable de recevoir, de posséder, d'acquérir, d'exercer tous les actes de la vie civile. « La concession d’un semblable privilège n'a pas un intérêt purement local ; elle touche aux intérêts même de l'État... D'un autre côté il semble y avoir plus d'inconvénients que d’avantages à multiplier les éta-

blissements de bienfaisance, qui le plus souvent, sont dépourvus de dotations propres, et ne peuvent disposer que de ressources éventuelles. Dès lors, concluait le Ministre, il y a là un acte de haute administration que le Gouvernement seul peutaccomplir avec le concours des lumières du Conseil d'État. » Mais, à cette conception de l'autorité centrale, on répondit que la procédure d'autorisation entrainait des lenteurs peu compatibles avec l'établissement d’un bureau de bienfaisance, provoqué souvent par un hiver rigoureux ou des circonstances de chômages malheureuses. Pourquoi, ajoutait-on, tant de défiance à l'égard des autorités locales, quand elles veulent fonder des institutions qui ne peuvent qu'être encouragées. Pour fonder un bureau de bienfaisance, pas besoin de constructions, pas de frais d'établissement comme pour un hospice. Si le bureau ne peut fonctionner, faute de ressources, cette situation sera malheureuse, mais, au point de vue financier, elle ne peut pas avoir pour la commune de conséquences fâcheuses. L'administration d’ailleurs ne tint pas la main aux principes qu’elle avait exposés, et les préfets continuèrent à approuver ces créations. D'ailleurs, la loi du 14 juillet 1867 consacra la pratique dans un article 14 ainsi conéu : « La création des bureaux de bienfaisance est autorisée par les préfets, sur l'avis des Conseils municipaux». La circulaire, qui régla l'exécution de la loi, recommandait aux administrateurs des départements, d'exiger que les bureaux à créer fussent, avant même leur fonctionnement, pourvus d’une donation en rentes

ou revenus d’au moins 50 francs.

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Une question se posa, en ce qui touche les établissements autorisés par les préfets jusqu’à la loi du 24 juillet 1867. Ces établissements, dont un acte irrégulier a approuvé la création, sont-ils capables de faire les actes de la vie civile, par exemple (et c'est l'espèce ordinaire) d'accepter des dons et legs? La jurisprudence s’est divisée ; la Cour de cassation et la majorité des tribunaux leur reconnait l'existence légale; mais nous préférons la solution négative, adoptée à plusieurs reprises par la Cour d'Angers (D: 62, 2, 324; 67, 2, 68; 74, 2, 279). S'il est un principe incontestable dans notre droit administratif, c’est celui en vertu duquel aucun établissement public ou d'utilité publique ne peut être créé sans la consécration du pouvoir central. Que, par un texte formel, on y ait dérogé, dans notre cas, pour des motifs pratiques, je l’approuve ; mais, avant la promulgation, les principes subsistaient ; avant 1867, les bureaux, créés avec l'intervention du préfet seul, n'ayant pas d'acte de naissance légal, ne peuvent avoir d'existence régulière.

Les arrêts invoquenten outre, pour soutenir notre opinion, les édits de 1666 et 1749. Mais ces édits me paraissent avoir été abrogés implicitement par la loi de l'an V, qui instituait obligatoirement en chaque canton un bureau de bienfaisance, dont les services devaient être organisés par l'administration municipale. D'ailleurs le terrain des principes est assez solide, pour qu'on n'ait pas à chercher dans des textes plus ou moins archaïques d’autres points d'appui.

Telle était la situation quand fut votée la loi munici-

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pale du 5 avril 1884 qui vint, dans son article final, abroger la loi de 1867, et, par suite, l'article 14 de cette dernière loi. Que le législateur de cette époque ait péché par inadvertance, soit; mais, l’art. 14 de la loi de 1867, édictant une exception à un principe certain, l'exception disparaissait avec le texte, et la compétence du préfet pour la création de bureaux debienfaisance,ne devait plus être maintenue. Ce fut en effet, la solution admise par le Ministère de l'Intérieur, dans sa circulaire du 15 maisuivant et malgré l'opinion de quelques auteurs,de M. Léon Morgand, par exemple, nous la tenons pour certaine. Quoi qu'il en soit, depuis la loi du 15 juillet 1893, la question, à notre avis, ne peut plus se poser. Virtuellement existe aujourd’hui, dans chaque commune,un bu- . reau de bienfaisance, et nous ne voyons pas d'autre moyen d'expliquer le paragraphe ajouté par la Chambre à l’article 10 de la loï sur l'assistance médicale: « À défaut d’hospice, ou de bureau de bienfaisance, le bureau d'assistance est régi par la loi du 21 mai 1873 (articles 1 à 5), modifiée par la loi du 5 août 1879, et possède, outre les attributions qui lui sont dévolues par la présente loi (la distribution des secours médicaux à domicile), tous les droits et attributions qui appartiennent au bureau de bienfaisance ». Aussi s'appuyant sur cette dernière phrase, le 31 juillet 1893, le Ministre adressait aux préfets une circulaire dans laquelle il expliquait que la loi créant dans toutes les communes où il n’existait pas de bureau de bienfaisance une commission d'assistance médicale chargée éventuellement de tous les services de bienfaisance, lés formalités exigées