Seligman, Revue Critique, 1880, p
liers, exclusivementdestinés à des actes de bienfaisance. La circulaire du 22 décembre 1845 décide qu'on irait contre le vœu de la loi, si l’on comprenait dans l’exception indiquée celles qui n'auraient pour but que de venir en aide à des infortunes particulières. Ce seront donc, le plus souvent, les bureaux de bienfaisance qui useront de cette ressource. L’ordonnance du 17 juin 1844 dispose, que les autorisations à cet effet doivent être délivrées par le préfet de police à Paris et dans le département de la Seine, et dans les autres départements par les préfets, sur la proposition des maires. L'intervention de l’autorité municipale est exigée, parce qu’elle est plus à même que tout autre d'apprécier l'utilité de la mesure à prendre. Le décret de 1861, art. 5, 6° abandonne au sous-préfet l'attribution donnée à son supérieur, si la loterie ne dépasse pas 2.000 francs. Les autorisations ne sont accordées que pour un seul tirage, et le libellé des billets, des prospectus et des annonces devra être soumis aux représentants du pouvoir central. Quant le ‘capital d'une loterie excédera 5000 francs, le préfet devra demander des instructions au Ministère de l'Intérieur ; et quand il dépassera 50.000, le préfet désignera une commission de surveillance de cinq membres au moins, dont les séances seront constatées par des procès-verbaux, destinés à être régulièrement transmis au préfet. La liste des numéros gagnants avec l'indication des lots échus à chacun d’eux, devra être adressée au préfet dans les trois-jours qui suivront le tirage ; et le préfet règlera, selon l'importance du tirage, la publicité
à donner. On voit de quelles précautions le gouverne-
ment a entouré ce mode de ressources ; on a pour but de restreindre autant que possible les loteries qui ont donné lieu à de gros abus.
Collectes et troncs. D'après l’art. 3 de l’arr. min. int. du 5 prairial an XI, les commissions administratives ont le droit de procéder, tous les trois mois, à des collectes dans leurs arrondissements respectifs. Elles sont pareillement autorisées à faire poser dans les temples ainsi que dans les édifices affectés à la tenue des corps civils, militaires et judiciaires, dans tous les établissements d'humanité, auprès des caisses publiques, et dans tous les autres lieux où on peut être excité à faire la charité, des troncs destinés à recevoir les aumônes et les dons que la bienfaisance individuelle voudrait y déposer (art. 2 du même arrêté). La clef des troncs est confiée au maire, la levée en est opérée par un membre du bureau de bienfaisance délégué à cet effet, et par le receveur. Un procès-verbal des sommes et valeurs trouvées est
alors dressé.
5° Subventions.
Les bureaux de bienfaisance peu dotés reçoivent en général une subvention de la commune, et on ne peut qu'encourager les municipalités dans cette voie. Les subventions sont comprises au budget ordinaire des
1. V. pour le surplus: circulaire du 4 nov. 1858. Bulletin 1858, p. 332,
Conseils municipaux, si elles sont destinées à contribuer aux dépenses courantes du service des secours; on les trouve au budget extraordinaire, si elles servent à couvrir des frais de constructions ou de grosses réparations, par exemple, d’édifices affectés aux bureaux de bienfaisance. Ce qu'il faut regretter, comme nous l'avons dit au début de ce travail, c'est que l’on n’ait pas donné le caractère obligatoire à ces subventions, sauf, depuis la loi du 15 juillet 1893, en ce qui concerne l'assistance médicale. Certains auteurs ont cependant soutenu, avant la loi du 5 avril 1884, que la commune pouvait être forcée d'inscrire un crédit à cet effet. (1) Tout d’abord, la question ne semble pas pouvoir se poser pour les communes n'ayant pas d'octroi. Quant aux autres, il faut se rappeler qu'en principe toutes les dépenses communales sont facultatives, et que sont seules obligatoires les dépenses mises à la charge des communes par une disposition de loi ; de plus rappelons-nous le principe de non-spécialité, inscrit dans notre droit financier, et auquel on ne doit dès lors déroger qu’en présence d’un texte formel. Or que disent les lois ? Celle du 27 vendémiaire an VII, qui a créé l'octroi de Paris, dispose simplement: Il sera perçu, par la commune de Paris, un octroi municipal et de bienfaisance, spécialement destiné à l’acquittement de dépenses locales, et de préférence, à celle des hospices et des secours à domicile? Un certain nombre de lois spéciales intervinrent pour le même motif, ets'expri-
maient dans les mêmes termes jusqu'aux premiers Jours
1. V. Chevalier. Caractère obligatoire des subventions allouées sur l'octroi. Revue d'administration (1883, 2, p. 145),
du Consulat. Ensuite la loi du 5 ventôse an VITE, ordonna qu'il serait établi des octrois municipaux dans les villes dont les hospices civils n’ont pas de revenus suffisants pour leurs besoins. Cette loi ne parle pas des bureaux de bienfaisance ; pour les hospices elle parait imposer l'affectation obligatoire des ressources de l'octroi à leurs besoins. Mais, dans la circulaire explicative de Ja loi, Lucien Bonaparte montre bien que l'intention du législateur a été mal exprimée dans la rédaction votée, qu'il a voulu que l'octroi sabvienne aux dépenses municipales et communales, comme aux besoins des hospices. L'octroi, ajoute le Ministre, doit donc s'établir dans toutes les communes dont les revenusne sauraient suffire aux dépenses, quelle que soit la nature de ces revenus et de ces dépenses, ou la cause du déficit qu’elles éprouvent. (Recueil des cire., t. 1°", p. 90). L'ordonnance du 9 décembre 1814, porte d’une manière générale, que les octrois sont établis pour subvenir aux dépenses qui sont à la charge de la commune, et la loi de 1816 est conçue dans le même sens. Arrivons en 1837, à la loi du 18 juillet qui refond la législation communale. Dans son projet primitif, le gouvernement avait compris dans la liste des dépenses obligatoires variables, les secours aux hospices, hôpitaux et bureaux de bienfaisance. A la Chambre des Pairs, M. le comte de la Villegontier, demanda que les secours au bureau de bienfaisance fussent facultatifs. Le Ministre de l'Intérieuradhéra à l’amendement qui fut voté. Le projet renvoyé à la Chambre ne fit plus mention des secours aux bureaux de bienfai-
faisance, et d’ailleurs dans le texte voté on ne parla
même plus des hospices. Quant à la loi du 5 avril 1884, elle a gardé à cet égard un silence significatif, consacrant ainsi la solution admise par la pratique.
Il résulte de ce qui précède que le concours financier des communes est, en principe, facultatif. Nous verrons bientôt que la loi récente du 15 juillet 1893 sur l'assistance médicale, a imposé à ces mêmes communes un contingent obligatoire.
Les départements peuvent voter des subventions à distribuer entre les bureaux de bienfaisance. En général, ils ne le font pas, préférant inscrire à leur budget des secours distribués sous le contrôle de leurs assemblées délibérantes.
Enfin l'Etat, en outre les subventions qu'il fournira désormais au service d'assistance médicale, inscrit à son budget une certaine somme destinée aux établissements de bienfaisance les plus nécessiteux. Les secours sont accordés par le Ministre de l'Intérieur, sur la proposition du Conseil général, qui les classe par ordre d'urgence.
Go Revenus de la dotation.
Cette dotâtion se compose de biens restitués, de biens concédés en remplacement de biens célés au domaine, de rentes sur l'Etat et les particuliers. La loi du 19 mars 1793 avait ordonné la mise en vente des biens des hôpitaux et établissements de bienfaisance. Mais cette mesure désastreuse fut heureusement bientôt rapportée. Une résolution du 20 ventôse an V, rendait ap-
plicable aux établissements formés pour les secours à domicile (lisez : bureaux de bienfaisance); les articles de la loi du 16 vendémiaire an V, qui conservaient aux hospices ceux de leurs biens qui n'avaient pas été vendus, et déterminaient le mode de remplacement de ceux qu'on avait aliénés. D’après ces dispositions, les établissements de bienfaisance étaient conservés dans la jouissance de leurs biens et des rentes et redevances qui leur étaient dues par le Trésor et par les particuliers. Les biens vendus devaient être remplacés en biens nationaux du même produit. Et voici le mode d'appréciation : les administrations centrales des dé- ,partements se faisaient remettre l’état des biens aliénés ayant appartenu aux établissements de bienfaisance de leur territoire (hôpitaux, bureaux de charité). Après estimation par experts, dont un nommé par elles et l'autre nommé par les directeurs des domaines nationaux, les administrations précitées désignaient les biens concédés en remplacement. Le travail, ainsi préparé, était définitivement approuvé par une loi. De plus, si les hospices ou bureaux anciens jouissaient de quelque redevance sur les domaines nationaux vendus, ou des biens de particuliers ayant payé le prix de rachat au Trésor, ce même Trésor devrait désormais en verser la somme représentatrice aux établissements reconstitués. Telle est, dans ses dispositions principales, la première loi réparatrice du domaine charitable. Elle fut suivie d’autres textes, conçus dans le même esprit. Aux termes de la loi du 4 ventôse an IX, toutes rentes appartenant à la République, dont la reconnaissance et le paiement
se trouveraient interrompus, et tous domaines nationaux qui auraient été usurpés par des particuliers, sont affectés aux besoins des hospices les plus voisins de leur situation. Un arrêté du 9 fructidor an IX, dont nous avons déjà parlé, a rendu ce texte de ventôse applicable aux bureaux de bienfaisance. Ceux-ci désormais vont donc jouir des biens célés au domaine, dont ils poursuivront la recherche et la restitution concurremment avec les hospices, aidés d’ailleurs par les préfets, notaires et autres fonctionnaires qui auraient connaissance de rentes et domaines de cette espèce. Déjà, du reste, l'arrêté du 27 prairial an IX, avait décidé l'affectation au service des secours à domicile des biens jadis destinés à l'entretien et au logement des hospitalières, des filles attachées aux anciennes corporations vouées aux soins des pauvres et des malades, ainsi que (et le texte est ici fort général) ceux destinés à l’acquit de fondations relatives à des services de bienfaisance et de charité, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce soil.
Le décret du 2 juillet 1807 augmenta encore la dotation des bureaux, en interprétant d’une façon très large l'arrêté de l’an IX, et en comprenant dans ses termes les institutions diverses connues sous le nom de caisses de secours, de charité ou d'épargne, dont le butétait le soulagement des pauvres.
Tels sont les divers textes, qui ont reconstitué le patrimoine des pauvres. Depuis il n'a cessé de s’augmenter mais, à l'heure actuelle, il comprend surtout des rentes,
se =
étant donné la tendance gouvernementale. sur laquelle nous nous sommes expliqués plus haut.
8 2. — Recettes extraordinaires.
Dons et legs. De cette catégorie nous avons exposé les principes ; il est inutile d'y revenir.
De même, à propos des actes de la vie civile des bureaux de bienfaisance, nous avons parlé de l’aliénation des biensetrentes, du remboursement des capitaux. Nous pouvons donc passer rapidement surles différentes recettes extraordinaires auxquelles donnent lieu ces actes. Mais il nous reste à parler des emprunts.
Emprunts.— Les emprunts font l’objet d'une délibération de la commission administrative, qui porte sur le taux de l'intérêt à servir, le mode d'emprunt, le mode et le délai de remboursement, les garanties à donner au prêteur. Mais cette délibération n’est naturellement pas exécutoire par elle-même, et le régime des autorisations est réglé par l’article 119 de la loi du 5 avril 1884, qui est lui-même la reproduction textuelle de l'article 12 de la loi de 1867. Jusqu'en 1867 on appliquait les principes admis pour les communes.
Nous avons vu que le Conseil municipal est appelé ici à donner son avis, comme sur un, certain nombre d'actes de la vie civile des bureaux de bienfaisance ; mais l'avis du Conseil a, dans cette matière, une conséquence assez importante; s’il est défavorable, l'autorité chargée d'approuver est le pouvoir central. Résumons d'ailleurs le texte : la délibération de la commission est
exécutoire sur l'approbation du préfet, à la triple condition que l'avis du Conseil municipal soit favorable, que la somme à emprunter ne dépasse pas le chiffre des revenus ordinaires de l'établissement et que le délai de remboursement ne dépasse pas douze ans. Il est statué par décret simple, si l'emprunt dépasse le chiffre des revenus ordinaires ou s’il est remboursable en plus de douze ans. Si l'avis du Conseil municipal ést défavorable, ou s'il s’agit d'un établissement ayant plus de 100.000 francs de revenus, il faut un décret en Conseil d'Etat. Enfin une loi est nécessaire (et c’est le seul cas où le législateur intervient directement, en ce qui touche les bureaux de bienfaisance), si la somme à emprunter dépasse 500.000 francs, soit à elle seule, soit rénnie à d’autres emprunts non encore remboursés.
On voit que le contrôle est ici fort sévère, et 1l se jusüfie pleinement, l'emprunt étant l’acte le plus grave, parce qu'il engage l'avenir, qu’un établissement public accomplisse. Mais précisément, à cause de cette rigueur, on s’est demandé s’il fallait étendre les règles relatives aux emprunts au cas de simple répartition d'un paiement en plusieurs annuités. La question s’est présentée à propos des communes et le Conseil d'Etat a assimilé aux emprunts le paiement par annuités, consacrant la doctrine du Ministère de l’intérieur. Dans des circulaires du 12 août 1840, 10 septembre 1840, 15 juin 1855, 11 mai 1864, l’administration avait, en effet, rappelé aux préfets que « c'était emprunter, dans le vrai sens du mot, que de contracter, sous quelque nom que ce soit,
des obligations que l’avenir devra acquitter. » La Cour
de cassation a, au contraire, jugé (V. arrêt du 14 août 1865, D. P. 66, 3, 26), que l'opération par laquelle une commune achète un immeuble payable en plusieurs annuités ne constitue pas nécessairement un emprunt et n'est pas dès lors soumise nécessairement aux formalités prescrites en matière d'emprunt : « attendu, dit l'arrêt, qu'il n'existe aucune disposition de loi qui déclare devoir être considérées comme des emprunts les acquisitions faites par les communes, payables à termes et passibles d'intérêts. »
Une dernière remarque à faire sur les règles d’autorisation. Si le Conseil municipal s’obstine à ne pas émettre d'avis, quelle serait l'autorité compétente ? La question est résolue dans un article sur les emprunts des établissements de bienfaisance (delaRevue des établissements de bienfaisance, 1885, p.133). Il faudrait un décret, caril n'y à pas avis conforme ; mais on n'exigeralt pas un décret en Conseil d'Etat, car il n'y a pas avis contraire.
L'emprunt peut être fait à des particuliers, à la Caisse des dépôts et consignations ou au Crédit foncier. Contractés avec des particuliers, les emprunts ont lieu sous forme d’adjudication ou de souscription publique. Dans ce cas, 1ls sont soumis aux règles édictées par le décret du 23 juin 1879 pour les communes et les départements qui est étendu aux établissements d’assistance publique, (art. 61). Nous ne pouvons entrer dans le détail des articles, qui traitent de la souscription et de l’émission des titres, de leur forme et de leur transmission en
cas de perte ou de vol, du paiement des coupons et du
remboursement des obligations. D'ailleurs, il y a lieu de faire remarquer que ces dispositions seront bien rarement appliquées aux bureaux de bienfaisance, qui n'auront presque jamais recours au mode d’empruntprévu par le décret.
S'il y a emprunt fait au Crédit foncier, il peut y avoir constitution d'hypothèque. Cette hypothèque doit être autorisée par le préfet, chargé d'approuver les aliénations d'immeubles, la capacité d’hypothéquer se rattachant en général, et aux termes du Code civil, à la capacité d’aliéner, et l'hypothèque étant d’ailleurs un acte grave, qui ne saurait être fait par la commission sans l’habilitation du pouvoir central. Cette constitution d'hypothèque peut faire naître une question intéressante. Supposons que l'établissement ne remplisse pas ses obligations, que, dans l’espèce, il ne paie pas ses annuités à échéance, le créancier va-t-il pouvoir user de son droit hypothécaire ? Je pense qu’aux termes de l’article 2 de l'ordonnance du 6 juillet 1846, s’il y avait lieu à expropriation de l'établissement, il faudrait un décret pour vendre les biens hypothéqués.
$S 3. — Dépenses.
Comme les recettes, elles se divisent en deux catégories. Parmi les dépenses ordinaires, nous citerons, outre les secours distribués, les frais des diverses œuvres de bienfaisance organisées,les gages des employés, l'entretien et le logement des sœurs, avec lesquelles le bureau à pu traiter, l'entretien et la réparation des biens
ruraux, des bâtiments et du mobilier et ustensiles nécessaires au service, les frais de bureau, enfin les impôts. Pour la contribution foncière, il faut distinguer entre les immeubles affectés au service public,et les biens productifs de revenus. Les premiers sont exemptés par les termes généraux de l’article 105 de la loi du 3 frimaire an VII. C’est du moins ce qu'a conclu le Conseil d'État dans un arrêt du 11 janvier 1853 (Lebon, 1853 p. 65), en s'appuyant de plus sur le décret du 11 août1808, aux termes duquel les dépôts de mendicité, hospices et tous autres bâtiments dont la destination à pour objet l'utilité publique, sont exemptés de la contribution foncière. Quant aux immeubles urbains, qui seraient possédés par les bureaux de bienfaisance, et dont ils tireraient profit et ressource, il demeure entendu, qu’on les taxera, de même que les immeubles ruraux non bâtis ; les premiers seront imposés à la contribution de quotité des propriétés bâties, les seconds à l'impôt foncier de répartition. L'arrêt précité a tranché le point de savoir, si les bureaux de bienfaisance devaient la contribution des portes et fenêtres. IL a fait la même distinction que pour l'impôt foncier, et n’a pas adopté l'avis du Ministre, qui prétendait que pour tous leurs bâtiments les établissements de secours à domicile devaient la susdite contribution. D'ailleurs, la question ne semble pas douteuse en présence des termes généraux de l’art. 5 de la loi du 4 frimaire an VIL, qui exempte : les portes et fenêtres des bâtiments employés à un service public civil, militaire, ou d'instruction, ou aux hospices (Le texte ne place pas spécialement les bureaux de
bienfaisance, à côté des hospices, pour une raison bien simple ; les bureaux de bienfaisance ne devaient être créés que quelques jours après). Toutefois, ajoutons que si des employés sont logés dans les bâtiments affectés, ils sontredevables de l’impôtcité.Quant à la mobilière, elle ne sera due sur les immeubles appartenant à des établissements de bienfaisance que pour les parties servant à l'habitation personnelle. Enfin, je ne vois pas de raison d’exempter ces personnes morales de la patente, si par hasard elles exploitaient un commerce où un industrie du même genre que les particuliers.
Parmi les taxes assimilées, nous signalerons la taxe des biens de main-morte, qui devra être acquittée par les bureaux de bienfaisance. Enfin, l'établissement, dont nous parlons, paiera, comme les particuliers, les taxes de bälayage, pavage, trottoirs, assainissement, qui ne sont, à proprement parler, que le remboursement d’uñe dépense faite pour tous.
Rien de particulier à dire pour les impôts indirects ; quant à l'enregistrement, rappelons, qu'en principe les actes administratifs en sont affranchis, comme ils sont exemptés du timbre, sauf l'exception édictée par l’article 78 de la loi du 15 mai 1818, qui assujettit à ces deux impôts : les actes administratifs portant transmission de propriété, d'usufruit 6u de jouissance, les adjudications et marchés de toute nature, les cautionnements relatifs à ces actes.
Lus
Section II. — Formation du budget.
En ce qui touche l'établissement même du budget, trois opérations sont à étudier : la préparation, le vote, le règlement par l'autorité supérieure.
1° Il semble que pour les bureaux de bienfaisance les deux premières phases devraient se confondre, le pouvoir exécutif et le pouvoir délibérant se trouvant confondus aussi entre les mains de la commission administrative. Cependant les besoins de la pratique ont exigé qu'un membre désigné sous le nom d’'ordonnateur, et dont nous étudierons les fonctions, jouât ici le rôle du maire pour la commune, du préfet pour le département. Cet ordonnateur doit fournir du 1° au 15 avril de chaque année son projet de budget, en y joignant le budget de l’année précédente, avec les chapitres additionnels, l'état des restes à payer et à recouvrer, son compte d’administration, et le compte de gestion du receveur (Voir à ce sujet, Béquet, 4ssistance Publique, n° 749). Il y énumère les recettes et le chiffre auquel il les évalue pour l’année suivante : il met en regard les dépenses auxquelles il faudra pourvoir.
2° La commission vote les divers crédits inscrits et les recettes y afférentes. Puis transmet au Conseil municipal son travail au moment de la session de mai. C'est à cette époque, en effet, que cette dernière assem-
blée doit voter elle-même son budget: il est bon à différents points de vue, qu'elle ait alors sous les yeux le budget des bureaux de bienfaisance.
3° Alors intervient le pouvoir central. En vertu du décret du 25 mars 1852, et des termes généraux de ce texte qui soumettait au préfet « tous objets d'assistance publique », c'était ce fonctionnaire qui réglait le budget des bureaux de bienfaisance. Depuis le décret du 13 avril 1861, l'attribution a été dévolue à son subordonné hiérarchique. Quelle que soit la quotité des revenus des établissements, dont nous parlons, c’est maintenant le sous-préfet, qui approuve. Quels sont ses droits? Le décret du 31 mai 1862, dans son article 547 dispose : «.. en ce qui concerne les budgets et comptes des bureaux de bienfaisance, les sous-préfets statuent pour les établissements de leur arrondissement respectif en conformité des art. 490 à 498 et 509 à 511 du présent décret ». De la lecture de ces articles résultent les principes suivants, que nous appliquerons en notre matière. Les dépenses votées par la commission peuvent être rejetées ou réduites par l’autorité qui règle le budget ; elles ne peuvent être augmentées, et il ne peut en être introduit de nouvelles qu'autant qu'elles sont obligatoires. Seulement le texte a oublié de dire quelles sont les dépenses obligatoires, il a omis de les énumérer limitativement. Étant donné ce silence, étant donné le caractère général de la tutelle imposée aux bureaux de bienfaisance, nous sommes forcés d'attribuer au sous-préfet tous pouvoirs. Toutefois, ainsi que l’expose la circulaire explicative du décret de 1861, l'allocation d’un crédit ne donne pas au
sous-préfet le droit de faire la dépense, lorsque cette dépense se lie à une mesure qui exige par elle-même une autorisation spéciale. Ainsi, l'allocation d’un crédit pour fournitures ne dispensera pas le bureau de bienfaisance de demander au préfet l'autorisation de traiter de gré à gré dans les cas spécifiés par l'ordonnance du 14 novembre 1837. De même, s’il s’agit d’un crédit alloué en dépense pour achat de terrain, ou en recette pour vente, le préfet reste seul compétent pour autoriser l’acquisition et l’aliénation.
Telles sont les règles de l'approbation, si elle n’était donnée en temps utile, les dépenses et les recettes ordinaires continueraient à être faites conformément au budget précédent jusqu'à la mise en vigueur du nouveau budget.
Ce ne sont pas seulement les crédits primitifs, qui sont soumis à la tutelle du sous-préfet, c'est encore le budget supplémentaire. [Il se compose : 1° du solde de l'exercice précédent; 2° des restes à payer ou à recouvrer ; 3° des chapitres additionnels de recettes et de dépenses, que les circonstances non prévues au moment du vote primordial font surgir dans le courant de l’exercice. Ce budget supplémentaire est voté en avril, en même temps que celui de l’année suivante. Il suit les mêmes règles.
Enfin, par hasard, et après le vote du budget supplémentaire, il se peut rencontrer des dépenses aussi urgentes qu'inopinées ; elles formeront des crédits addi: tionnels, votés par la commission administrative, soumis pour avis au Conseil municipal, et approuvés par le sous-préfet.
Avant de terminer sur ce point, signalons une difficulté peu sérieuse qui s’est produite. Aux termes de la loi de 1867, les villes et les établissements de bienfaisance qui avaient 3 millions de revenus voyaient leur budget soumis à l'approbation du chef de l'État. La loi de 1884 ne parle plus que du budget des villes. Or, dit-on, elle a formellement abrogé la loi de 1867 dans son article 168. L'opinion est soutenable. La question, du reste, n'a pas d'intérêt pratique ; les bureaux de Paris, soumis à une législation spéciale, atteignent seuls le chiffre de 3 millions de revenus.
Section III. — Exécution du budget.
A l'exécution du budget deux agents concourent : l’'ordonnateur et le comptable. L’ordonnateur, c'est, comme nous l'avons dit déjà, un des membres de la commission ; le comptable, c'est le receveur. Avant de parler de la comptabilité, quelques détails nous paraissent nécessaires à donner sur ce dernier fonctionnaire. Aux termes du décret du 31 mai 1862, la gestion financière des hospices et bureaux de bienfaisance, dont les revenus n’excèdent pas 30.000 francs est confiée de droit au receveur municipal. Au-dessus de cette limite, le receveur municipal peut être appelé à la gestion des établissements de bienfaisance, en vertu du consentement des administrateurs. Mais, si les commissions le désirent, elles ont la faculté de se faire nommer par le
préfet, et sur une liste de trois candidats présentés par elles, un receveur spécial. De même, si les recettes de l'hospice et du bureau de bienfaisance combinées attelgnent 30.000 francs, s’il y a accord des deux commissions, un receveur spécial peut être désigné dans les mêmes conditions. Comment déterminer ce chiffre de 30.000 francs? Évidemment on entend par là les recettes ordinaires, le texte parle de « revenus »; mais faut-il, comme pour les communes, qu'elles aient atteint ce chiffre durant les trois dernières années ? Oui, si la loi de 1884 s'applique à la comptabilité des bureaux de bienfaisance. Ceci nous semble fort douteux. Le décret de 1862 dispose, que les règles de la comptabilité des communes s'appliquent aux établissements de bienfaisance ; mais les règles, dont parle le texte, ce sont celles spécifiées ou rappelées dans le décret et non pas celles de la loi de 1884, spéciale à l’organisation communale, et en général celles de la législation postérieure. Or, ‘ c’est la loi de 1884 qui a innové en exigant les trois dernières années, et dès lors, si, dans le budget précédent, le bureau ou l'hospice et le bureau réunis, ont percu 30.000 francs, leurs commissions pourront exiger la création d’un receveur spécial.
Le receveur spécial est donc nommé par le préfet. La circulaire pour l'exécution de la loi de 1873 (Bulletin, 1873, p. 321), rappelle qu'il y a ici deux garanties auxquelles la Cour des comptes s’est toujours particulièrement attachée. La première, c'est que le comptable n'exerce pas cumulativement un autre emploi comportant la tenue d'une caisse et d’une comptabilité, comme
ceux de notaire, d’huissier, d'agent d’une compagnie d'assurances, etc. ; la seconde, consiste à proscrire le cumul des fonctions de receveur charitable avec celles de secrétaire de la commission. «Il importe, dit la circulaire, dans l'intérêt de la bonne gestion et du contrôle sérieux des finances hospitalières (même motif pour les bureaux de bienfaisance) de séparer le comptable de l’'ordonnateur; par ses rapports constants avec la commission administrative, le secrétaire est amené à participer indirectement aux actes de la commission et à la surveillance, que celle-ci est tenue d’exercer sur les opérations du receveur. »
Lereceveur, entranten charge, estobligé de fournir un cautionnement. Les textes sur cette matière sont l’arrêté du 16 germinal an XII, les ordonnances du 31 octobre 1821, du 15 octobre 1823, et du 6 juin 1830, la loi du 27 février 1884. Le principe de l'obligation est ainsi posé dans l’article [°" de l'ärrêté de germinal an XII : «Les receveurs des hôpitaux et autres établissements de charité qui recoivent des appointements ou taxations fourniront, sur la fixation qui en sera arrêtée par les préfets,un cautionnement en numéraire ».Ce cautionnement doit-il consister en meubles ou en immeubles ? D'après l'arrêté de germinal an XII, et l'ordonnance de 1821, il devait être versé dans les caisses des Monts-de-piété, qui donnaient un intérêt au comptable. D'après l’article 6 de l'ordonnance du 9 juin 1830, relative à l’administration et à la comptabilité des hospices et établissements de bienfaisance, on le fournira, à l'avenir, en im-
meubles ou en rentes sur l'Etat, Toutefois, le Ministre
de l'Intérieur pourra, s'il y a lieu, autoriser les comptables à le fournir eneore en deniers, et suivant les règles de l'ordonnance de 1821. « Les cautionnements en immeubles. dit l'article 5 de la même ordonnance, seront. établis sur des immeubles libres et francs de toutes hypothèques et d'une valeur qui excèdera d'un tiers au moins la fixation en deniers du cautionnement. » Ceux fournis en rentes consisteront en toutes inscriptions des différentes espèces de rentes sur l'Etat (je m'appuie, pour décider ainsi, sur l’article 6 de l'ordonnance, qui énumère le 5 0/0, le 4 1/2, le 3 0/0). Le taux de ces rentes sera calculé, au cours de la Bourse au jour de la nomination (décret du 31 janvier 1872).
Mais comment sera déterminé le chiffre du cautionne= ment ? Les règles ont varié sur ce point,et nous en trouvons l'historique dans un rapport de M. Malens (annexe, n° 169, Documents Parlementaires, Sénat, 1883, p. 714) sur le projet de M. Léon Say, devenu la loi du 27 février 1884. Jusqu'en 1847, le montant des cautionnements était calculé uniformément en proportion des recouvrements à opérer, et équivalait au douzième de ces recouvrements. Mais dans beaucoup de perceptions importantes les résultats de ce système suscitaient des réclamations et des embarras. Par la loi de finances du 8 août 1847, 1l a été décidé que les cautionnements des percepteurs seraient déterminés suivant les bases ei-après : 10 0/0 sur les premiers 100.000 francs des rôles généraux et supplémentaires, 6,50 0/0 sur les 400.000 francs suivants, 5 0/0 sur toute somme excédant 500.000
franes. Le taux subissait une diminution à mesure que
les recouvrements s'élevaient. Etla loi de finances du 8 août 1864 avait disposé que les cautionnements des receveurs des bureaux de bienfaisance seraient fixés conformément aux bases adoptées par la loi du 8 août 1847.
Les recettes fixes ayant considérablement monté depuis 1871, les receveurs municipaux et des bureaux de bienfaisance touchant un traitement fixe depuis le décret du 27 juin 1876, la légistation a dû être modifiée, et la loi du 27 février 1884 a consacré les principes suivants: Les receveurs spéciaux des hospices et bureaux de bienfaisance sont assimilés aux receveurs spéciaux municipaux pour le calcul du montant de leur cautionnement.
Or ceux-cisont divisés en trois classes suivant les traitements : 1° traitement de + 10.000 francs, neuf fois le montant en cautionnement ; traitement de +- 50.000, 6 fois et demie ; traitement de — 5000 quatre fois et demie.Toutefois ilfautremarquer qu'aux termes de l’ordonnance de 1893 il n'est exigé aucun cautionnementdes receveurs,quandles revenus ordinaires n’excèdent pas 1000 francs.Quant aux percepteurs,qui sont en même temps receveurs, leur cautionnement général garantit leurs débets spéciaux aux services d'assistance. [ls donnent une somme égale à trois fois le montant des émoluments payés par le trésor, les communes et les établissements de bienfaisance. Les bases de fixation ne sont donc pas les mêmes pour les deux catégories de comptables. De plus, le receveur des finances est tenu de couvrir le déficit constaté des percepteurs receveurs, tandis que les rece- veurs spéciaux garantissent seuls leur gestion fi-
nancière. Enfin les premiers versent leur cautionnement autrésor, les seconds sont régis par l'ordonnance de
A cette question du cautionnement, se rattache celle de l’hypothèque légale. Le bureau de bienfaisance, établissement public, jouit de l’hypothèque légale sur tous les biens de son receveur, mais il ne peut invoquer la loi de 1807, qui établit au profit du Trésor public un privilège sur les biens des comptables. Les privilèges ne s'étendent pas.
Nous avons vu que le cautionnement est basé sur le traitement. Quel est ce traitement? Une circulaire du 14 août 1876 nous donne à ce sujet des détails fort intéressants. Les ordonnances du 17 avril et 23 mai 1839 avaient voulu proportionner l'émolument des comptables à leur travail et à leur responsabilité ; elles avaient institué les traitements proportionnels (voir pour la proportion l’art. 2 de l'ordonnance du 17 avril, révisée pour erreur matérielle le 23 mai), elles avaient prescrit de les calculer sur le chiffre même des opérations de recettes ou de dépenses. Toutefois elles avaient exclu de ce chiffre les sommes ayant donné.déjà lieu à remises pour le comptable en sa qualité de percepteur, celles qui ne concernaient pas le service direct de la commune ou de l'établissement de bienfaisance, et enfin ce qu’on appelait les conversions de valeurs (exemple : lorsque le service de la commune et le service de l’établissement sont entre les mêmes mains, le paiement des subventions allouées à l'établissement sur les fonds municipaux, à l'égard de la commune, la recette desdites
subventions à l'égard de l'établissement). Des difficultés s’élevèrent, notamment en ce qui touche ces conversions de valeurs, et, au moment de la guerre de 1870, une commission étudiait la question des remises. Le projet fut repris en 1875 et devint le décret du 27 juin 1876, qui adoptait comme mode de rémunération le. traitement fixe. Pour en déterminer la quotité, il prend pour base la moyenne des opérations susceptibles de remises pendant une période de 5 ans, déduction faite des recettes et des dépenses, qui, à raison de leur caractère exceptionnel, ne peuvent servir à établir l’importance normale de la gestion. Mais comme il pourra être juste, lorsque des opérations de cette nature viendront à se présenter, d'accorder au comptable une rémunération supplémentaire, l'art. 5 du décret autorise les conseils municipaux à leur allouer une augmentation qui peut s'élever jusqu'à un dixième du traitement fixe. D'autre part, les frais de bureau ne seront supportés par les receveurs que s'ils s'élèvent à moins d’un quart du traitement. Enfin, si le travail et la responsabilité se trouvent normalement augmentés par suite de l'accroissement des ressources ordinaires, le receveur aura la faculté de demander la révision de son traitement ; et ce droit s’ouvrira à son profit toutes les fois qu'il justifiera, par la production des comptes de cinq années consécutives, que les revenus ordinaires ont excédé de 1/10 les revenus ordinaires de la période qui a servi de base à la fixation de son traitement. De plus, contre le chiffre déterminé sur ces bases par le préfet, des réclamations peuvent être élevées devant le minis-
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tre de l’intérieur, qui statuera définitivément. Elles seront présentées dans le délai de deux mois à partir de la notification de l'arrêté. Enfin, au Cas de création d’un nouvel établissement, le traitement du récéveur sera fixé par le préfet, en prenant pour base lé chiffre des revenus orditiaires prévus aü budget du nouvel établissement, et en appliquant le tarif double des ordonnances de 1839.
Quelles sont les fonctions dés receveurs? Elles ne consistent pas seulement à percevoir les revenus et à payer les dépenses. Ils doivent aussi, ‘d'après l'arrêté du 19 vendémiaire an XII, avertir les administrateurs de l'échéance des baux, empêcher les prescriptions, veiller à la conservation des domaines, droits, privilèges et hypothèques, et, pour faciliter aux receveurs l'exécution de ces obligations, l’art. 2 du susdit arrêté dispose qu'ils pourront se faire délivrer, par l’administration dont ils dépendent, une expédition en forme de tous les contrats, titres-nouvels, déclarations, baux, jugements et autres actés concernant les domaines dont Ja comptabilité leur est confiée, ou se faire remettre, par tous dépositaires, lesdits titres et actes, sous leur récépissé.
Cependant, la principale fonction des receveurs reste toujours le paiement des dépenses et la perception dés revenus. [ls prennent ainsi une part très grande à l’exéeution des budgets. Aucun paiement n'est fait par le «comptable sans la production d’un mandat émané de l’ordonnateur, constatant les droits du créancier, et ac-
compagné des pièces justificativés. Aux termes dé l’art,
520 du décret du 31 mai 1862, les receveuts ne peuvent se refuser à l’'acquittement des mandats que dans trois cas : si la somme ordonnancée ne porte pas sur un crédit ouvert ou l’excède ; si les pièces, produites à l'appui, sont insuffisantes où irrégulières ; s'il y à opposition dûment signifiée, contre le paiement réclamé, entre les mains du comptable. En cas de refus, le payeur est tenu d'en remettre la déclaration écrite et motivée au porteur du mandat, et ce dernier se retire devant la commission administrative qui avise aux mesures à prendre. L'’ordonnateur n'a pas ici le droit de réquisition. Une circulaire du 22 février 1870 (Bulletin, 1870, p. 61) refuse de le lui reconnaitre, sous prétexte qu'ä la différence des dépenses de l'Etat celles des établissements de bienfaisance ne présentent pas un caractère d'urgence ; et elle s'appuie, en outre, sur ce que les ordonnateurs ne sont pas des fonctionnaires salariés et responsables, la garantie reposant tout entière sur la responsabilité des receveurs.
Quant à la perception des revenus, nous n'avons rien de particulier à dire, sauf en ce qui touche le droit des pauvres. Ce sont les administrations locales qui déterminent, avec l'approbation du préfet, les mesures convenables pour assurer le recouvrement de cette taxe. On peut recourir à quatre systèmes : 1° la régie simple, ou petception directe par un préposé de l'administration : 2° la ferme. On passe un traité avec un entrepreneur, qui moyennant un prix déterminé de gré à gré ou aux enchères, se charge de la perception à ses risques et périls, et sans aucune allocation de frais ; 3° la régie intéressée,
Un particulier, qui se charge du recouvrement s'engage à verser une somme fixe, plus une part proportionnelle dans les produits dépassant Le prix principal et lasomme qui lui est allouée pour ses frais ; 4° l'abonnement. Les abonnements sont régis par le décret du 9 décembre 1809, etleurs conditions doivent être expressémentapprouvées par le préfet. Mais ici, une question contentieuse assez importante s'est posée; au cas où des circonstances de force majeure empêchent le directeur de donner des représentations, doit-il continuer à payer l'abonnement ? La difficulté a été résolue dans le sens de la négative par le Conseil d’État dans un arrêt du 26 juillet 1854(Recueil, 1854, p. 707). On soutenait que les contrats de la nature de celui dont il s'agissait étaient de véritables contrats aléatoires, des marchés à forfait, qui, une fois approuvés par l’autorité, lient définitivement les parties contractantes, ne peuvent être modifiées que d’un commun accord et ne sontpas susceptibles de rescision pour cause de lésion d'une des parties. Le Conseil d’État n'a pas admis cette théorie. Le forfait, en effet, ne porte pas sur les cas fortuits, qui empêcheront absolument le directeur d'ouvrir sa salle au public. Il porte sur la quotité des recettes. Il profitera au directeur, si elles montent, 1l profitera au bureau si elles baissent. La décision nous semble absolument justifiée, et susceptible d’être étendue aux hypothèses analogues, comme par exemple à celle d'un incendie.
L'excédent des recettes sur les dépenses fait apparaitre dans la caisse des receveurs des fonds libres. On doit éviter de les rendre improductifs. Aux termes de l’arti-
cle 4 du décret du 27 février 1811, ces fonds sont versés au Trésor, qui sert un intérêt fixé par arrêté ministériel ; et aux termes de la loi du 9 avril 1881, art. 13, les établissements d'assistance peuvent aussi déposer leurs fonds libres aux caisses d'épargne postales, jusqu’à concurrence de 8000 francs, mais avec autorisation du Ministre. Il faut noter que ces mouvements de fonds ne constituent que des placements provisoires, qui, au contraire des placements définitifs, n’exigent pas une autorisation préalable.
Pour toutes ces opérations de recettes et de dépenses, l'ordonnateur et le comptable tiennent un certain nombre de livres, dans le détail desquels nous n’avons pas à entrer. Qu'il nous suffise de dire que le dernier a un journal, un grand livre, et des registres auxiliaires dont la forme est déterminée parle préfet, que les percepteursreceveurs tiennent des écritures en partie simple, et les receveurs spéciaux des écritures en partie double ; et nous aborderons un dernier point, les comptes.
Il y a deux sortes de comptes, le compte de l'ordonnateur, compte d’exercice, celui du comptable, compte de gestion. Le premier retrace les opérations de l'exercice qui comprend, outre l’année du budget dont il porte la date, des périodes complémentaires qui s'étendent jusqu’au 15 mars de la seconde année pour la liquidation et l’ordonnancement des dépenses, jusqu'au 31 mars pour la réalisation des recettes et le paiement des dépenses. Dans l’ordre des chapitres ct articles du budget il présente, par colonnes distinctes, la nature des
recettes, les évaluations du budget, la fixation des som- C 11
îes à recouvrer d’après les titres justificatifs ; les soi mes recouvrées pendant la première année de l'exercice et les trois premiers mois de la seconde année ; les sommes restant à recouvrer, à reporter au budget de l’exercice suivant; en dépenses, les articles du budget, le montant des crédits, le montant des sommes à payer sur ces crédits, soit dans la première année, soit dans les trois premiers mois da la deuxième année, les restes à payer à reporter au budget de l'exercice suivant, les crédits à annuler, faute d'emploi.
Ce compte, ainsi conçu, présenté à la commission, est soumis au Conseil municipal pour avis. Accompagné des pièces justificatives et de la délibération du Conseil municipal, on le transmet au sous-préfet, qui l’arrête (décret du 13 avril 1861).
Le receveur qui, chaque trimestre, a remis à la commission un bordereau de situation, présente dans le mois d'avril son compte de gestion ; mais cette gestion est divisée par exercices. [l prend comme point de départ la situation au 1* janvier de l’année qui donne son millésime à l'exercice, puis constate les opérations en dépenses et en recettes faites du 1” janvier au 31 décembre, se rattachant à cet exercice, et celles faites du 1° janvier au 31 mars et se rattachant au même exercice. Il termine par un tableau présentant la situation financière de l'exercice qui vient d’être clos. La commission débat ce compte, le transmet au Conseil municipal pour avis, en même temps que le budget qu'elle vient de voter pour l’année suivante, et, dans les 10 jours qui suivent la session du Conseil municipal, le receveur doit
déposer à la recette des finances ce compte avec pièces justificatives à l'appui. Aux termes des articles 1302 et 1554 de l'Instruction générale des finances, les comptes de gestion devaient être vérifiés par les receveurs des finances avant d'être transmis à la commission administrative et au Conseil municipal. Mais comme ils ne peuvent être terminés qu'après le 31 mars et peu avant la session du Conseil municipal, le décret du 27 janvier 1870, qui a réglé toute cette matière, a décidé qu'ils seraient, à l’avenir,simplement contrôlés dans leurs résultats avant la session du mois de mai, et que la vérification approfondie n’aurait lieu qu’ultérieurement, d'où cette transmission dont nous parlions toutà l'heure. Une fois Le contrôle du receveur des finances terminé, les comptes sont envoyés directement à la préfecture, les sous-préfets, aux termes de la circulaire du 30 janvier 1870 (Bulletin, 1870, p. 115), n’ayant pas à intervenir ici. Ils sont jugés par le conseil de préfecture, si les recettes ordinaires pendant les trois dernières années ont été inférieures à 30.000 fr., par la Cour des comptes, au cas contraire, et c’est une de ces juridictions, qui déclarera le comptable quitte, en avance ou en debet, le touticid’après les règles ordinaires.
