DE L'OCCUPATION TEMPORAIRE DES PROPRIÉTÉS RIVERAINES DU CHEMIN DE FER

SECTION 1. — Hislorique sommaire de l'occupalion lemporaire.

L'origine de la servitude d'occupation temporaire remonte à une ordonnance du 15 février 1566, rendue sous le règne de Charles IX.

Elle est rappelée par les arrêts du Conseil des 3 octobre 1667, 3 décembre 1672 et 22 juin 1706.

L'arrêt du Conseil du 7 septembre 1755 étendit les prérogatives de l’État en ce qui concerne l’extraction de matériaux, aux «€ entrepreneurs du pavé de Paris, ainsi qu'à ceux des ouvrages ordonnés pour les ponts et chaussées el chemins du royaume, terrains el levées des fleuves el rivières navigables. »

L'arrêt du 20 mars 1780 désignait les terrains où

Le

pourrait s'exercer la servitude, c’est-à-dire d’une facon générale les terrains non clos, et il précisait cette expression en ajoutant qu'il fallait entendre par terrains clos : les cours, vergers et jardins.

Cette servitude est confirmée par la loi des 12-28 juillet 1791 sur les mines, par celle des 19-22 juillet 1791 sur la police municipale et correctionnelle, et par le décret des 28 septembre-6 octobre 1791 (Code rural, article 1er, t. Ier, section IV), qui soumet l’exercice de lextraction à l'avertissement préalable du propriétaire et à une juste indemnité réglée à l'amiable ou à dire d'experts 1.

La loi du 28 pluviôse de l'an VII donna compétence au Conseil de préfecture pour les difficultés que soulève l'exercice de la servitude et pour le règlement des indemnités (article 4, 30).

La loi du 16 septembre 1807 régla la procédure d'évaluation des indemnités et décida qu'il n'y aurait lieu de faire entrer dans l'estimation la valeur des matériaux à extraire que dans le cas où ladminis-

1 « Les agents de l'administration ne pourront fouiller dans un champ pour y chercher des pierres, de la terre ou du Sable, nécessaires à l'entretien des grandes routes et autres ouvrages publics, qu’au préalable ils n'aient averti le propriétaire, et qu’il ne soit justement indemnisé à l'amiable ou à dire d'experts, conformément à l’article 1er du présent décret» (titre Ier, section VI, art. 1er).

tration occuperait une carrière déjà en exploilation (articles 55 et 56!).

C'était une servitude véritablement trop lourde; aussi des réclamations s'étaient produites au sujet du règlement de l'indemnité ; elles n’aboutirent qu’à une prise en considération par le ministre des travaux publics, après un amendement à la loi de 1807 proposé par MM. de Talhouet et Martel. Une série de projets plus complets n’eurent pas un meilleur sort ?.

Mais repris par MM. Morel et Cabart-Danneville, ils aboutirent enfin à la loi du 29 mars 1892.

SECTION IH. — De l’occupalion temporaire pour éludes.

La loi du 29 mars 1892 est improprement appelée loi sur les dommages causés à la propriété privée par

! On doit considérer une carrière comme étant en exploitation, lorsque après avoir été ouverte et exploitée par un entrepreneur de travaux publics, elle a été depuis plusieurs années remise au propriétaire qui pouvait en disposer comme d’une carrière en exploitation (Conseil d’État, 16 août 1860).

- Projet présenté à l’Assemblée nationale en 1871 par M. Christophle, puis à la Chambre des députés en 1876 et en 1878 par M. Lévêque; projet présenté par M. Petitbien en 1881 (Thèse de M. Paul Couillaut, auditeur au Conseil d'État, 1895).

l'exécution des travaux publics ; il est, en effet, des dommages causés par les travaux publics que cette loi a passés sous silence. Elle ne contient, à vrai dire, que des dispositions concernant : 1° l’occupation temporaire pour études des projets de travaux publics, civils ou militaires (article 1er) ; 20 l’occupation temporaire pour extraction de matériaux (article 3) ; 3 l'occupation temporaire pour ramassage de matériaux (article 6). Son titre devrait donc être le suivant: loi sur les dommages causés à la propriété privée par les occupations temporaires destinées à faciliter l'exécution des travaux publics.

D'après le ministre de l’intérieur (Circulaire du 15 mars 1893), cette loi a un double objet, savoir :

1° Déterminer les règles à suivre par l’administration pour pratiquer des occupations temporaires sur les propriétés privées, en vue soit de procéder à des études, soit de déposer, extraire ou ramasser des matériaux, de faire des fouilles ou des dépôts de terre, soit en vue de tout autre objet relatif à l’exécution des travaux publics ;

20 Régler les conditions dans lesquelles seront fixées les indemnités dues pour ces occupations.

En ce qui concerne l'occupation pour études, elle a été formellement autorisée par la loi du 29 mars 1892. Jusque-là, on avait cependant admis cette sorte d'occupation; car, disait-on, si l’arrêt de 1755 auto-

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rise l'occupation pour extraction de matériaux, il faut en conclure, a fortiori, le droit pour l’administration de pénétrer dans les propriétés privées, afin de faire les études nécessaires aux projets de travaux publics.

L'opinion de la doctrine et de la jurisprudence en cette matière paraît du reste être confirmée par l’article 3 de la loi de 1845, rendant applicables aux propriétés riveraines des chemins de fer les servitudes imposées par les lois et règlements sur la grande voirie, qui concernent : l’occupalion temporaire des terrains en cas de réparation.

L'article 1e de la loi de 1892 concerne spécialement l'occupation pour études; il établit à ce sujet quelques règles particulières et quelques exceptions à la matière des occupations temporaires :

1° Tandis que pour l'extraction ou le ramassage de matériaux, il doit être procédé à une constatation contradictoire de l’état des lieux (article 7), cette formalité n’est exigée, en ce qui concerne l'occupation pour études, que dans le cas spécial où l’administration jugerait nécessaire d’abattre des arbres fruitiers, d'ornement ou de haute tige, pour la valeur desquels un accord amiable ne pourrait être établi (article 1er). L’indemnité serait alors réglée par le Conseil de préfecture, suivant les formes indiquées par la loi de procédure du 22 juillet 1889, c’est-à-dire après une

tierce expertise, sauf entente des parties pour le choix d’un seul expert ;

20 La loi n’exige qu'un délai de cinq jours entre la notification de l’arrêté préfectoral au propriétaire et l'introduction des agents de l’administration ou de ses délégués dans la propriété désignée pour servir à l'étude des projets; ce délai est, pour l'extraction ou le ramassage de matériaux, de dix jours au moins à dater d’une nouvelle notification faite par l’administration, suivant les indications des articles 5 et 6.

Les autres dispositions de la loi de 1893 sont communes aux trois sortes d'occupation temporaire.

SECTION IT. — Des formalités préalables nécessaires à l'occupalion d’un terrain

La loi de 1892 a exigé certaines formalités préalables à l’occupation des terrains, dans le but de garantir les propriétaires contre une invasion subite de l'administration et de leur assurer les moyens d'obtenir une juste indemnité en raison des dommages éprouvés. Ces formalités comprennent : 10 la désignation des terrains à occuper; 2° une constatation contradictoire de l’état des lieux.

C’est au Préfet qu'il appartient de désigner les lieux frappés de la servitude d'occupation; c’est

également le Préfet qui est juge de la nécessité de l'occupation qu'on lui demande d’autoriser (Conseil d'État, 24 décembre 1845. Chemin de fer de Rouen au Havre contre Dauphin-Vavasseur).

L'arrêté préfectoral, rendu sur la demande des concessionnaires de chemins de fer, devra indiquer le nom de la commune où le terrain est situé, les numéros que les parcelles dont il se compose portent sur le plan cadastral et le nom du propriétaire tel qu'il est inscrit sur la matrice des rôles. Il doit en outre désigner, d’une façon précise, les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l’occupation et la voie d'accès.

Cette dernière prescription relative à la voie d’accès présente une certaine importance. Nous lisons, en effet, dans le rapport fait au nom de la Commission du Sénat, chargée d’examiner le projet de loi : « Nous avons vu aussi des plaintes nombreuses résultant de ce que l’entrepreneur, pour le transport des matériaux, au lieu de suivre la voie d'accès la moins dommageable, celle dont se servent les fermiers par exemple, choisissait les avenues ou chemins réservés aux voitures légères et causait de graves préjudices. Par les formalités exigées dans l’article 3, nous espérons en prévenir le plus grand nombre. »

La voie d'accès à indiquer devra donc être celle

qui paraîtra devoir causer le moins de dommages à la propriété !.

Un plan parcellaire est annexé à l'arrêté ; mais ce plan n’est pas nécessaire si l'occupation a pour but exclusif le ramassage des matériaux.

Le Préfet envoie ampliation de son arrêté à l'Ingénieur-directeur du service du contrôle, chargé de le transmettre à la Compagnie intéressée ; la Compagnie en remet à son tour une copie certifiée conforme à l’entrepreneur. Ampliation de l’arrêté est également envoyée au maire de la commune, qui a pour mission de faire les notifications nécessaires au propriétaire; si ce dernier n’est pas domicilié dans la commune, la notification sera faite au fermier,

t Ces formalités avaient déjà été exigées par l'ordonnance réglementaire concernant l'exécution du Code forestier :

« Lorsque les extractions de matériaux auront pour objet des travaux publics, les ingénieurs des ponts et chaussées, avant de dresser le cahier des charges des travaux, désigneront à l’agent forestier supérieur de l'arrondissement les lieux où ces extractions devront être faites. Les agents forestiers, de concert avec les ingénieurs ou conducteurs des ponts et chaussées, procéderont à la reconnaissance des lieux, détermineront les limites du terrain où l'extraction pourra être effectuée, le nombre et l'espèce des arbres dont elle pourra déterminer l’abatage, et désigneront les chemins à suivre pour le transport des matériaux. En cas de contestation sur ces divers objets, il sera statué par le préfet » (art. 170).

locataire, gardien ou régisseur de la propriété; si enfin il n’y a dans la commune personne ayant qualité pour recevoir la notification, elle sera considérée comme valablement faite par lettre chargée au dernier domicile connu du propriétaire ; dans ce cas, l'arrêté et le plan parcellaire devront rester déposés à la mairie pour être communiqués sans déplacement aux intéressés et sur leur demande. ;

Dans le cas où un accord amiable ne pourrait se produire entre la Compagnie et le propriétaire, l'article 5 décide que le chef de service (l'ingénieur en chef ou un ingénieur délégué) devra lui faire notifier par lettre recommandée le jour et l'heure où il compte se rendre sur les lieux ou s’y faire représen-

er. Cette notification est faite dans les mêmes formes que celle de l'arrêté préfectoral, sauf cependant au cas où il s’agit d’une occupation pour ramassage de matériaux à la surface du sol. La loi simplifie alors les formalités de la notification, qui est faite par voie d'affichage et de publication à son de caisse ou de trompe dans la commune.

Entre la notification et la visite des lieux, il doit y avoir un intervalle de dix jours au moins.

Si le propriétaire ne se trouve pas sur les lieux au Jour dit, et s’il ne s’est pas fait représenter, le maire lui désigne un représentant d'office. Les parties procèdent alors à la constatation contradictoire des

lieux ; le procès-verbal des opérations est dressé en trois expéditions, dont l’une est remise à la mairie, les deux autres aux parties intéressées.

Au cas de désaccord sur l’état des lieux, la partie la plus diligente saisit le Conseil de préfecture, qui nomme un tiers expert. Au cas d'opposition du propriétaire, l'occupation a lieu avec l'assistance du maire !.

SECTION IV.— Durée légale de l'occupation temporaire

L'article 9 de la loi de 1892 est ainsi conçu :

« L'occupation des terrains ou des carrières nécessaires à l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années. »

Le législateur a pensé, avec raison, que le fait, par l'administration, d'occuper des terrains pendant une période de temps indéfinie, pouvait être assimilé à une véritable expropriation.

1$Si le propriétaire se croit fondé à décliner l’application du devis ou autres ordres de service, il lui est loisible d’appeler l'entrepreneur devant le Conseil de préfecture, autorité compétente, soit pour interdire l'extraction, soit pour régler l'indemnité, à défaut d'accord entre les parties (Conseil d'État, 2 août 1831 : Laurent et Lorrain ; 19 décembre 1839 : Besnard ; 30 novembre 1850 : Micé ; 18 novembre 1853 : Guizard ; 6 avril 1854. Commune de Portel).

Cotelle, Droit administratif, HE, 515.

L'article 9 ajoute que, si l'occupation doit se prolonger au delà du délai de cinq ans, et à défaut d'accord amiable, l'administration doit procéder à l’expropriation, qui peut aussi être réclamée par le propriétaire, dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841.

Dès avant 1892, le Conseil d'État avait du reste reconnu qu'une occupation temporaire ne pouvait avoir une durée illimitée sans constituer alors une dépossession semblable à l’expropriation, et qu'il y aurait une injustice flagrante à régler, dans ce cas, l'indemnité suivant les principes de la loi de 1807, et non d’après les conditions de garantie exceptionnelle prescrites dans l'intérêt de la propriété par la loi du 3 mai 1841.

Mais, en présence du silence des textes, il était fort difficile au Conseil d’État d'établir une règle fixe pour la durée des occupations. Dans quel cas une occupation devait-elle être considérée comme légitime? À quel moment, au contraire, devait-on dire qu'elle cessait d’avoir ce caractère d'occupation, pour revêtir celui d’expropriation ? C'était, on l’avouera, une question délicate.

D'une manière générale, le Conseil admit que l'autorisation était implicitement limitée à la durée de l’entreprise (17 juillet 1874; 1er mai 1885). C’est ainsi qu'il a reconnu le caractère légitime d’une

occupation qui avait duré onze ans (Conseil d’État, 10 mai 1895). Mais, poussant plus loin sa jurisprudence, il considéra qu’une occupation faite en vue d'exécuter un travail qui, par essence, était permanent et d’une durée indéfinie, devait être tenue pour une véritable expropriation (Conseil d’État, 15 mars 1899, Touzé). Dans cette espèce, il annulait l'arrêté préfectoral qui, en matière de voirie vicinale, avait autorisé cette occupation sans en fixer la durée.

La loi de 1892 a définitivement réglé la question. Désormais, le terme ne pourra excéder cinq ans, et ne pourra être renouvelé que dans l'intervalle de cette période. La loi oblige en outre le Préfet à désigner la durée de l’occupation, alors même qu’elle serait inférieure à cinq ans; cela résulte nettement des dispositions de l’article 3.

Si le Préfet désignait dans son arrêté une durée supérieure à cinq ans, l’article 9 trouverait son application; le propriétaire aurait la faculté de réclamer de suite lexpropriation; quant à l’administration, elle devrait y procéder d'office; ce n’est pas un droit pour elle, c’est une obligation.

Mais il peut arriver que les terrains aient été occupés pendant un certain temps à titre temporaire et que, plus tard, l’incorporation définitive de ces terrains au chemin de fer ait été prononcée. Com-

ment sera réglée l’indemnité, et de quels éléments l'autorité compétente devra-t-elle tenir compte ?

Le Conseil d'État a jugé (7 décembre 1870, 14 juillet 1876) qu’il appartenait au jury de la loi du 3 mai 1841 de statuer sur l'indemnité due à raison des parcelles expropriées, en tenant compte dans la fixation non seulement de la valeur du terrain dont le propriétaire est définitivement dépossédé, mais, s’il y a lieu, des dommages causés par l’occupation antérieure, comme de tous autres dommages accessoires. « La demande relative à l'occupation devient en pareil cas l’accessoire de l’expropriation et doit suivre le principal devant la juridiction dont celui-ci ressort. »

Dans le cas où l’arrêté de désignation des terrains porterait une durée d'occupation inférieure à cinq ans, il est hors de doute que le propriétaire ne pourra pas demander l’expropriation, à moins que l’occupation ne déguise une véritable dépossession définitive (Conseil d’État, 6 février 1891). Mais l'administration aura-t-elle cette faculté? Devrat-on lui reconnaître le choix entre les deux situations : occupation déjà régulière, ou expropriation ? Avant la loi de 1892, certains auteurs avaient soutenu l’affirmative, se servant comme principal argument de l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807, ainsi conçu: « Les terrains occupés pour prendre

les matériaux nécessaires aux routes ou aux constructions publiques, pourront être payés aux propriétaires comme s'ils eussent été pris pour la route même. » D'où ils prétendaient conclure que l’administration a le droit de se rendre propriétaire des terrains. Nous pensons, avec M. Féraud-Giraud!, que la loi de 1807 a voulu seulement fixer un maximum d’indemnité, mais qu’elle n’a point entendu reconnaître à l'administration le droit d’exproprier. En fait, cependant, les Compagnies de chemins de fer peuvent avoir le plus grand intérêt à user de cette faculté après une autorisation régulière d’occupation et dans le but d'exécuter des travaux qu’elles n'avaient pas tout d’abord prévus et que la nécessité exigerait; mais nous croyons qu'alors elles devraient faire valoir de nouveaux motifs pour obtenir une déclaration d'utilité publique, et que lindemnité réglée par le jury devrait comprendre une juste estimation des dommages causés par l'occupation temporaire antérieure.

La durée de l'occupation peut aussi être fixée par contrat entre le propriétaire riverain et la Compagnie; dans ce cas, et à l'expiration du terme stipulé, le propriétaire doit, s’il le réclame, être remis en

1 Féraud-Giraud, Fouilles el extractions de matériaux, 1845.

Aucoc, Paul Couillaut, thèse 1895. Avis du Conseil d'État (projet de loi, 1884).

possession des terrains occupés en exécution des accords auxquels se sont soumises les parties (Conseil d’État, 20 février 1868).

De même, il pourrait demander la remise en possession et le règlement définitif avant le terme fixé par arrêté préfectoral, si la matière à extraire était épuisée (Conseil d’État, 18 février 1887).

En ce qui concerne les occupations faites en vertu d'arrêtés préfectoraux et antérieures à la loi de 1892, le délai ne court qu'à partir du jour de la promulgation de cette loi.

SECTION V. — Des terrains qui peuvent faire l'objet d'une occupation temporaire

Nous avons vu que l'arrêt du 7 septembre 1755 exemptait de la servitude d'occupation les terrains clos de murs ou de clôtures équivalentes : et que, précisant davantage, l'arrêt du 20 mars 1780 avait désigné les cours, jardins et vergers comme les seuls terrains que l’on devait tenir pour clos!. Le Conseil

! Cet arrêt du 20 mars 1780 avait été perdu de vue en 1789. Il fut retrouvé par M. Tostain, ingénieur en chef de la Mayenne, à l'occasion d’une affaire jugée par le Conseil d'État le 1er juillet 1840 (de Champagné). Aucoc, Cotelle, Droit administratif, NX, 513.

Cet arrêt avait été rendu dans le but de remédier à l’impos-

d'État a interprété ces textes en accordant l’'exemption de la servitude à tous les terrains bâtis et à leurs dépendances immédiates. Quant aux cours, vergers et jardins, ils jouissent de l’exemption, alors même qu'ils ne seraient pas contigus à une maison d’habitation (Boucaud, 6 février 1885).

L'article 2 de la loi de 1892 supprime cette distinction, et décide d’une façon générale : « Aucune occupation temporaire de terrain ne peut être autorisée à l’intérieur des propriétés attenant aux habitations et closes par des murs ou par des clôtures équivalentes, suivant les usages du pays. »

Que faut-il entendre par habitation? Doit-on considérer ainsi un simple hangar, ou même un magasin destiné à recevoir soit des récoltes, soit des matériaux, et que le propriétaire déclare susceptible d’être habité? Evidemment non; car ce serait permettre dans bien des cas au propriétaire de se soustraire à la servitude.

Le Conseil d'État a jugé que le caractère d’habitation ne devait être reconnu qu’à un local réellement affecté à cette habitation (28 novembre 1873).

sibilité où se trouvait l'administration de construire et d’entretenir la grande route d’Honfleur à Lisieux, ainsi que celle de Lisieux à Caen ; il décide que l’exemption ne devra pas s'étendre aux terres labourables, herbages, prés, bois, vignes et autres terres de la même nature quoique closes.

Quels sont, d'autre part, les terrains que l’on doit considérer comme clos? La loi de 1892 laisse à ce sujet une large faculté d'appréciation aux tribunaux ; elle se contente de dire que les terrains, pour jouir de l’exemption de la servitude, devront être clos de murs, ou de clôtures équivalentes, suivant les usages du pays ; de sorte qu'une simple haie ne pourrait avoir le caractère de clôture dans un pays où ce mode de clore les propriétés est une exception, alors qu’en Normandie, par exemple, où il est la généralité, les tribunaux devraient considérer cette haie comme mettant le terrain qu'elle délimite à l’abri d’une occupation. Mais il est des pays où la mode de se clore au moyen de haies n’est ni la généralité, ni l'exception; ce sont des pays, comme le Lyonnais, le Vivarais, et certaines contrées du centre de la France, où l’on trouve des prés fermés de haies, des terrains plantés en nature d’arbres fruitiers et entourés de murs, des pépinières protégées par des palissades, enfin, dans la montagne, des terrains assez vastes plantés de bois ou servant au pacage des bestiaux, et qui sont entourés de simples treillages. Dans ces pays, où l’on ne trouve ni la généralité, ni l'exception, il n’y a donc pas de critérium qui puisse servir à l'application de l’article 2.

En présence de ces difficultés, le Conseil d'État a jugé, d’une manière générale, qu’un terrain, pour

être exempté de la servitude, doit être entouré d’une haie sans solution de continuité et qui empêche le libre accès de la propriété (6 janvier 1853, Lemaire ; 21 mai 1867, Watel).

Il à jugé aussi que l’on doit considérer comme close une chaussée fermée par une barrière d’un côté, et, de l’autre, par la porte d’une maison (Conseil d'État, 5 août 1881).

Les dispositions de l’article 2 n’exemptent de la servitude les terres labourables que si ces terres sont closes et attenant à une habitation. Le Conseil d'État a fait, en ce qui concerne ces terres, une très large application de ce principe; c’est ainsi qu'il a considéré comme exempt de la servitude un domaine comprenant une maison d'habitation et des terres labourables, le tout entouré soit de haïes avec fossés, soit de douves formant une clôture continue et équivalente à des murs, suivant les usages du pays, alors même que la parcelle désignée serait séparée de la maison par une clôture intérieure, si elle est située le long de l'avenue qui conduit de la voie publique à la dite maison dont elle constilue une dépendance (Conseil d’État, 4 mai 1877). De méme pour un bois entouré de palissades où de treillages en bois ou en jils de fer, formant une enceinte continue dans laquelle se trouve une construction destinée à l’habitation (Conseil d'État, 18 novembre 1881).