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Tous les autres terrains ‘attenant à des habitations, mais qui ne sont pas clos, sont soumis à l’exercice de la servitude. Toutefois, le propriétaire pourrait, même après l'arrêté préfectoral désignant ses terrains comme devant être occupés, les entourer d'une clôture et les soustraire ainsi à l'occupation. Le Conseil d’État a ainsi jugé, estimant que le droit de se clore de l’article 647 du Code civil était formel, et pouvait s'exercer en tout temps. (Conseil d’État, 18 mars 1869.)!

Quant aux terrains non attenant à une habitation, il est bien entendu que le fait de les clore ne les exemptera pas de la servitude; ils resteront toujours en dehors des exceptions de l’article 2.

SECTION VI. — Qualité des personnes qui jouissent du bénéfice d'occupation

La loi de 1892 désigne dans son article 1er les personnes qui peuvent pénétrer dans une propriété riveraine pour l’occuper temporairement : ce sont les agents de l'administration ou les personnes aux-

! Aucoc, p. 300, n° 740 ; Serrigny critique un arrêt antérieur rendu dans le même sens (5 nov. 1828) : « On ne reconnaît pas dans cet arrêt, dit-il, la sollicitude habituelle du Conseil d'État pour les intérêts généraux de la société. » (De la compétence et de la procédure administratives, t. Ier, no 605.)

quelles elle déiègue ses droits. Ce droit est donc étendu même à de simples fournisseurs de matériaux qui ont contracté, soit avec les Compagnies de chemins de fer, soit avec les entrepreneurs.

Mais avant la loi de 1892, la question était moins précise, et la jurisprudence n'était pas nettement fixée.

Les anciens arrêts sur la matière (arrêt du Conseil de 1755 ; — arrêt de 1780) reconnaissaient aux seuls entrepreneurs le droit d'extraire des matériaux dans les propriétés privées !. La loi du 28 septembre 1807 étendait ce principe aux travaux de l'entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics, et l’article 2 de la loi du 15 juillet 1845 rendait ces lois et règlements applicables en matière de chemins de fer. Quant au décret du 8 février 1868, il s'était borné à régler les formes dans lesquelles devait s'exercer le droit de l'administration.

De sorte que la question se posait de savoir, si, malgré ces textes, l'administration pouvait conférer à ses délégués (simples fournisseurs de matériaux) le droit d'occuper temporairement des terrains privés, dans le but d'exécuter un travail public ?

1 Ces arrêts ne s'appliquent qu'aux travaux des routes et du pavé de Paris, et aux travaux des turcies et levées qui bordent la Loire et ses affluents. (Aucoc, II, p. 295.)

M. Féraud-Giraud ! n’hésite pas à répondre par la négative. Il ne fait, du reste, en cela, que soutenir l'opinion généralement admise à cette époque aussi bien par la doctrine que par la jurisprudence. Et cependant, comme le fait remarquer M. Aucoc, cette opinion aurait eu pour résultat de supprimer entièrement le bénéfice de la servitude pour les travaux des routes, si l’on n'avait eu recours à un expédient. Le décret du 16 décembre 1811 sur les routes disposait en effet, dans son article 28, que la fourniture de malériaux serait donnée à l’entreprise; mais que la mise en œuvre de ces matériaux et les autres travaux d'entretien seraient adjugés à des cantonniers. L’administration en était donc réduite, dans le but de faire bénéficier les fournisseurs de matériaux du pri: vilège de l'occupation temporaire, à leur reconnaître dans le marché la qualité d'entrepreneurs à titre éventuel.

Le Conseil d'État avait jusqu’en 1867 (Stackler, 9 mai 1867) suivi l'opinion commune. Mais, dans cet arrêt, il reconnut que le privilège de l'occupation temporaire n'était pas attaché à la personne même et que c'était surtout dans l'intérêt d’une rapide exécution des travaux et dans un but d'économie

! Législation des chemins de fer par rapport aux propriétés riveraines, 1853.

pour l'administration, qu'il avait été établi par la loi. Il ne se peut pas, en effet, comme le dit si bien M. Aucoc, que le mode d'organisation des travaux que l’administration a adopté «la prive du bénéfice de la servitude, et qu’elle soit obligée de payer les matériaux dans d’autres conditions, par cela seul qu’au lieu de les faire mettre en œuvre par des entrepreneurs, elle les fait mettre en œuvre par des ouvriers placés sous les ordres directs des ingénieurs!. »

On a lieu d’être très étonné de voir le Conseil d’État persévérer jusqu’en 1867 dans ses errements?, malgré les opinions de jurisconsultes distingués comme MM. Husson * et Serrigny #. En ce qui concerne l'intérêt des travaux, la main-d'œuvre et la fourniture doivent être évidemment soumises aux mêmes règles. Le système contraire, comme le fait remarquer M. Cotelle *, nous semble mal comprendre l'expression d'entrepreneurs qui se trouve dans l'arrêt de 1755 ; être en contradiction avec la loi du 24 mars

1 Aucoc, Conf:, II, 297, no 738.

? 16 août 1843, Lemoyne ; 2 juillet 1847, Levasseur ; 13 avril et 3 mai 1850, Enjorrand et Baron ; 21 mai 1854, Pavin de la Forge. — En ce sens, Dufour, Droit administratif.

% Husson, Législation des travaux publics, p. 315.

4 Serrigny, Questions et traités de droit administratif, 1850, p. 620. \

ÿ Cotelle, Droit administratif, 1860, t. III, p. 512.

1793, établissant l’hypothèque du trésor sur les immeubles appartenant aux entrepreneurs et fournisseurs de l'État: en désaccord avec le décret du 16 pluviôse an II, conférant soil aux ouvriers, soil aux fournisseurs, le privilège de saisie-arrêt contre l'entrepreneur sur les sommes déposées dans les caisses publiques à raison des travaux à exécuter.

Quoi qu’il en soit, le doute est levé par la loi de 1892, qui accorde le privilège de l'occupation aux agents de l'administration ou aux personnes délégquées par elle.

Cependant, ce privilège ne saurait appartenir à toute la série des intermédiaires. Il n’est pas douteux, par exemple, que les entrepreneurs exécutant des travaux pour le compte des Compagnies de chemins de fer ne peuvent occuper des terrains que si l'arrêté a été pris au profit exclusif de la Compagnie, à laquelle l'État a déjà, d’une façon générale, délégué ses pouvoirs.

Enfin, une Compagnie ne pourrait user de l’occupation qu’en vue d’un travail public: elle ne pourrait invoquer ce droit s’il s'agissait, au contraire, d’un travail à exécuter dans son domaine privé.

SECTION VII. — Réclamations contre l'arrêt d'autorisation et au sujet de la désignation du terrain.

Attribué d’abord aux intendants par Farrêt du

Conseil du 22 juin 1706, puis aux directoires de département par la loi des 7-11 septembre 1790, le contentieux des occupations temporaires appartient aujourd'hui, d’après la loi générale du 28 pluviôse, an VIT, au Conseil de préfecture !.

L'arrêté de désignation des terrains à occuper est susceptible, suivant les règles générales du contentieux administratif, de deux recours distincts :

1° Recours gracieux, devant l'autorité administrative supérieure, si le requérant ne fait valoir qu’un simple intérêt ;

2° Recours contentieux, si le requérant excipe de la violation d’un droit.

Mais le Conseil d’État ne pourrait être saisi de plano d'un recours pour excès de pouvoir ?.

Le recours devant le Conseil de préfecture peut avoir lieu pour plusieurs raisons :

1° Si l'arrêté a été pris par une autorité incompétente, par exemple le Préfet du département où s’exécute le travail et non celui du lieu où les terrains

sont situés ;

! Malgré les motions de M. Christophle (1871) et de MM. Lévêque, Petitbien et Cabart-Danneville, tendant à faire régler l'indemnité par un petit jury institué dans les conditions de l’art. 16 de la loi du 21 mai 1836.

2? Théorie du recours parallèle (Laferrière, Juridiclions administratives.)

20 Si les formalités exigées par la loi n’ont pas été observées, c’est-à-dire si l'arrêté n’indique pas, d’une façon précise, les travaux à raison desquels l’occupation est ordonnée, ou les surfaces sur lesquelles il doit porter, ou la nature et la durée de l’occupation, etc... (vo article 3, loi 1892)! ;

3 Si l'arrêté était rendu non pas en vue d'exécuter un travail public de la Compagnie de chemins de fer qui sollicite l'autorisation, mais dans le but de faire un travail sur le domaine privé de cette Compagnie;

4o Si enfin l'arrêté désignait des terrains qui ne peuvent faire l’objet de l'occupation (terrains clos attenant à une habitation).

Le Conseil de préfecture est compétent pour apprécier la valeur de l’acte administratif; il est compétent aussi pour l’interpréter; car il a, en cette matière, une compétence de pleine juridiction.

Le Conseil d'État a jugé que si le Conseil de préfecture peut ordonner la cessation du dommage, il appartient à l'administration active seule d’ordonner

! En vertu d’un arrêté du Préfet de l'Oise (19 juillet 1827), les terrains d’un sieur Amaury avaient été occupés temporairement. Ce propriétaire, à la fin de l'occupation, trouvant l'indemnité dérisoire, souleva devant le Conseil d’État le grief de l'insuffisance de désignation (l'arrêté ne désignait que la commune du lieu de l’occupation). Ce moyep a été adopté en principe par le Conseil (21 avril 1848, Amaury).

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la démolition des travaux exécutés à tort ou de prescrire des ouvrages destinés à faire cesser le dommage (4 mars 1892, Tabouret).

Quant aux questions de propriété, de capacité, d'état des personnes, leur solution appartient aux tribunaux civils.

Les décisions du Conseil de préfecture sont susceptibles d'opposition. (Loi du 22 juillet 1889.)

L’entrepreneur peut-il avoir un recours contentieux contre l'arrêté d’un Préfet qui ne l’autoriserait pas à exécuter certains travaux prévus par les devis ? Nous devons décider, en application des règles générales du contentieux administratif, que le Préfet, en agissant ainsi, aurait seulement fait usage de ses droits. C’est là, en effet, un acte de pure administration qui n’est pas susceptible de recours, et l’entrepreneur ne serait fondé à agir en justice que pour demander une indemnité en raison des charges plus lourdes qui lui ont été imposées par le refus d’auto-

risation.

SECTION VIII. — Règlement de l'indemnité

L'article 10 de la loi de 1892 est ainsi conçu :

« Immédiatement après la fin de l'occupation temporaire des terrains et à la fin de chaque campagne, si les travaux doivent durer au delà de plusieurs

années, la partie la plus diligente, à défaut d'accord amiable sur l'indemnité, saisit le Conseil de préfecture pour obtenir le règlement de cette indemnité, conformément à la loi du 22 juillet 1889. »

C’est donc le Conseil de préfecture qui a compétence pour le règlement de l’indemnité. Exceptionnellement, les tribunaux judiciaires sont compétents dans certains cas, que nous tenterons de classer.

io Cas où l'occupation est irrégulière. — Dans tous ces cas, en “effet, il y a une véritable violation de propriété, et le fait reste soumis aux règles ordinaires de compétence qui placent la protection de la propriété sous la sauvegarde des tribunaux de l’ordre Judiciaire.

C’est ainsi que le Conseil d'État a jugé (12 mai 1877) que les tribunaux étaient compétents si des agents de l’administration avaient pénétré dans une propriété privée sur de simples ordres verbaux (idem, Conseil d'État, 15 juin 1847, sur conflit, 9 mai 1884, 9 mai 1891, 16 décembre 1892). Il s’est également prononcé en ce sens toutes les fois que l'extraction de matériaux avait eu lieu dans un endroit clos, en vertu d’une autorisation préfectorale annulée (6 juillet 1877, Compagnie d'Orléans contre Ledeux). Il en serait de même encore si les personnes autorisées s'étaient mises en possession des terrains sans avoir au préalable rempli les formalités exigées par la loi ;

si l'entrepreneur avait omis la notification qui doit être faite, conformément à l’article 5, au propriétaire du terrain à occuper, ou s’il n'avait point procédé à la constatation contradictoire de l’état des lieux (11 mai 1885).

Nous pensons qu'il faudrait aussi considérer comme étant de la compétence des tribunaux judi-

! La Cour de Cassation s’est toujours prononcée dans le même sens : au sujet d’une extraction de pierres faite irrégulièrement dans un bois particulier, elle a cassé un jugement du tribunal de police correctionnelle d'Evreux qui s'était déclaré incompétent (Cassation, Chambre criminelle, 16 avril 1836, Ministère public contre Guy). Jugé de même par la Chambre civile dans de simples actions en dommages-intérêts portées devant la Cour de Besançon (Cass. civ. 3 février 1851, Mignerot contre Cotenot et autres ; 28 juin 1853, Bertrand contre Lamothe).

Autres exemples d'occupation irrégulière : il a été jugé qu’un Préfet ne peut autoriser une Compagnie à occuper temporairement un terrain pour faire une voie de raccordement provisoire en vue des besoins de son exploitation commerciale et pour suppléer à l'insuffisance de sa ligne principale, en attendant l’exécution d’un raccordement dont le projet n’est pas encore définitivement arrêté (Conseil d’État, 11 février 1876, Compagnie des chemins de fer du Nord); qu’une occupation de cette nature est irrégulière ; car elle n’a pour objet que de faciliter l'exploitation de la voie /idem/. Lorsque l'occupation d’une propriété a été autorisée en vue d'extraire du ballast pour la construction et l'entretien de lignes de chemin de fer, cette occupation cesse d’être régulière lorsque ces lignes sont terminées (Conseil d'État, 18 février 1887, Compagnie des chemins de fer du Midi).

ciaires, le règlement d’indemnités, au cas où l’entrepreneur n'aurait pas observé les prescriptions de l’article 16 de la loi de 18921.

20 Cas où une convention privée est intervenue entre la Compagnie et le propriétaire.

Dans ces cas, la compétence judiciaire n’est pas contestée (Conseil d'État, 4 juin 1823; 8 août 1827 ; 28 août 1827 ; 14 février 1842; 15 juin 1847; 29 juin 1847 ; Cour de Lyon, 22 mars 1833, Bécotte ; Cour de Caen, 24 avril 1838, Cottun et Fontaine ; Conseil d'État, sur conflit, 15 juin 1847; Conseil d’État, 17 janvier 1868, 5 mai 1869; Limoges, 20 novembre 1871; Cassation, 11 novembre 1872; Conseil d'État, 2 juin 1876, 13 mai 1891). La Cour de Cassation a décidé même que les tribunaux judiciaires doivent connaître du règlement de l’indemnité, si, depuis la convention entre l'administration et le proprié-

! Cet article décide que les matériaux dont l’extraction est autorisée ne peuvent, sans le consentement écrit du propriétaire, être employés soit à l’exécution de travaux privés, soit à l'exécution de travaux publics autres que ceux en vue desquels l’autorisation a été accordée.

Avant même la loi de 1892, le Conseil d'État avait jugé que les tribunaux civils sont compétents pour statuer sur l’action en dommages-intérêts, à raison des matériaux dont l’entrepreneur aura fait l'extraction en dehors de son devis et qu’il n’aura point employés à l'exécution des travaux (11 août 1849, Quesnel contre Ferrand).

taire, les parties ont continué à exécuter l’acte primitif, et si l'arrêté d'autorisation n’est resté qu'avec le caractère d’un titre éventuel (Cass., 11 nov. 1872).

30 Cas où l'occupation temporaire se transforme en occupalion définitive.

Cette transformation peut avoir lieu soit par convention entre l’administration et le propriétaire, soit par ce fait que l'arrêté préfectoral a prescrit un délai d'occupation supérieur à cinq ans.

4 Cas où le propriétaire trouble l'exécution du travail.

Les tribunaux judiciaires sont alors compétents pour la fixation des dommages-intérêts réclamés par l'entrepreneur (Conseil d'État, 16 février 1870); mais les tribunaux administratifs restent saisis du règlement de l’indemnité d'occupation temporaire.

90 Cas où des difficultés s'élèvent entre le propriétaire et le fermier des lerrains occupés au sujet de l'attribution de l'indemnité.

C’est aux tribunaux judiciaires qu'il appartient alors d'apprécier les conventions stipulées dans le bail (Conseil d’État, 17 janvier 1890). Il en serait de même si le droit à indemnité était contesté entre deux propriétaires (Conseil d'État, 6 janvier 1853).

6o Cas où les tribunaux administratifs doivent surseoir, jusqu'au jugement des questions préjudicielles de propriété, de capacité et d'état des personnes.

Hors ces cas spéciaux, le Conseil de préfecture a une compétence générale.

L'indemnité peut être réclamée d’après l’article 10, à la fin de l'occupation ou à la fin de chaque campagne par la partie la plus diligente. Le Conseil de préfecture doit considérer comme début de l’occupation le moment où intervient la réception définitive et non celui où à été faite la réception provisoire (Conseil d’État, 20 juin 1890).

Certains auteurs avaient soutenu que l’indemnité devait être préalable ; cette théorie se fondait sur l’article 1er de la loi des 28 septembre-6 octobre 1791, ainsi conçu : « Les agents de l'administration ne pourront fouiller qu'au préalable ils n'aient averti le propriétaire et qu’il ne soit justement indemnisé à l'amiable ou à dire d’experts. » Mais il n’était pas possible d'apprécier les dommages avant l’occupation ; aussi la Cour de Cassation et le Conseil d'État ont-ils toujours reconnu que l’indemnité ne pouvait être préalable. La loi de 1892 (article 10) a définitivement tranché la question dans ce sens.

L'article 11 dispose que le propriétaire des terrains occupés est tenu, avant qu’il soit procédé au règlement de l'indemnité, de faire connaître les fermiers, les locataires, les colons partiaires, ceux qui ont des droits d’usufruit ou d’usage, et ceux qui peuvent réclamer des servitudes résultant des titres

mêmes du propriétaire ou d’autres actes dans lesquels il serait intervenu. Toutes les personnes désignées dans cel article ont donc qualité pour réclamer l'indemnité. Ajoutons que ce droit appartient également au sous-locataire et, d'une manière générale, à tout créancier intéressé.

C’est ainsi que le Conseil d’État a jugé que celui qui à acquis du propriétaire d’une carrière le droit de l’exploiter, a qualité pour réclamer une indemnité à l'entrepreneur de travaux publics autorisé ultérieurement à extraire des matériaux dans cette carrière. Si le propriétaire n’a pas fait connaître les intéressés avant l'instance, les indemnités qui leur sont dues restent à sa charge (article 11).

En cas d’insolvabilité du propriétaire, les tiers intéressés ont, pendant le délai de prescription de l’action en indemnité (article 17), un recours subsidiaire contre l'administration où la personne à laquelle elle a délégué ses droits, à moins que l’arrêté autorisant l'occupation n'ait été affiché dans la commune et inséré dans un journal du département.

L'article 18 accorde, en outre, aux propriétaires des terrains occupés ou fouillés et autres ayantsdroit, pour le recouvrement des indemnités qui leur sont dues, privilège et préférence à tous les créanciers sur les fonds déposés dans les caisses publiques

pour être délivrés aux entrepreneurs ou autres personnes auxquelles l'administration a délégué ses droits, dans les conditions de la loi du 25 juillet 1891. En cas d’insolvabilité de ces personnes, ils ont un recours subsidiaire contre l'administration, qui doit les indemniser intégralement.

Le Conseil de préfecture est saisi de la demande en indemnité suivant les formes déterminées par la loi du 22 juillet 1889 ; le règlement a lieu après l'expertise déterminée par les articles 13 à 18 de cette loi. Le Conseil peut ordonner une nouvelle expertise, au cas où il ne se trouverait pas suffisamment renseigné; si les experts sont d'accord, il peut désigner des ingénieurs pour faire une vérification qui n’est pas soumise aux formes prescrites pour les expertises ordinaires (Conseil d’État, 8 juillet 1887).

L'action en indemnité des propriétaires ou autres ayants-droit, pour toute occupation temporaire de terrains autorisée, dans les formes régulièrement prévues par la loi, est prescrite par deux ans à compter du moment où cesse l'occupation (article 17, loi 1892).

L'article 13 décide que, dans l'évaluation de l'indemnité, il doit être tenu compte tant du dommage fait à la surface que de la valeur des matériaux extraits. Cela n'était pas inutile à déterminer, car, d’après l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807,

il n’y avait lieu à faire entrer dans l’estimation la valeur des matériaux à extraire, que dans le cas où l'on s’emparait d’une carrière déjà en exploitation. Il est vrai que le Conseil d’État avait donné de l’article 55 une large interprétation : c’est ainsi qu'il avait jugé que la seule intention manifestée par le propriétaire de tirer parti de la carrière suffisait pour la faire considérer comme étant en exploitation (17 mars 1864-31 janvier 1867). La loi de 1892 a supprimé, à ce sujet, les abus que l’administration était tentée de faire des dispositions de l’article 55 de la loi de 1807.

Désormais, la valeur des matériaux extraits entre en compte pour le règlement de l'indemnité, quelle que soit la nature du terrain occupé. Ces matériaux sont estimés d’après les prix courants sur place, abstraction faite de l'existence des besoins des constructions auxquelles ils sont destinés. Cette disposition de l’article 13 sauvegarde les droits du propriétaire ; le législateur a voulu que dans tous les cas les matériaux lui fussent payés suivant le prix courant sur place, c’est-à-dire avant les changements qui ont pu se produire dans les cours par suite de l'exécution des travaux publics. ;

S'il.est résulté de l'occupation une augmentation de valeur immédiate et spéciale à la propriété, cette augmentation est prise en considération dans l’éva-

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luation de l’indemnité (article 14). Le Conseil d’État a poussé quelquefois très loin les conséquences de cette disposition; c’est ainsi qu'il a considéré comme plus-value, pour les propriétés riveraines, l’établissement d’un chemin de fer.

. Les constructions, plantations, améliorations ne donnent lieu à aucune indemnité si elles ont été établies dans le but d’obtenir une indemnité plus élevée (article 15).

L'action en indemnité des propriétaires ou autres ayants droit se prescrit par un délai de deux ans à compter du moment où cesse l'occupation (article 17).

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