CHAPITRE IV

SECTION I. — Condition des étrangers dans les pays d'Orient.

Dans les limites de son territoire, l'Etat n'a aucune concurrence dans l'exercice du droit de tioD, corollaire du droit d'empire. Seul il peut ser les diverses institutions nécessaires pour ti les différends survenus entre les particuliers t réprimer les violations de la loi. Toutes les pen regnicoles ou étrangères en résidence sur le ter relèvent de la souveraineté locale. Ce principe n fre pas d'exception, relativement aux Etats de c tion chrétienne, mais il aboutirait à l'iniquité fl; s'il était appliqué dans les pays où règne le fan musulman. <• Les Etats hors chrétienté, dit M. F Giraud, sont forcés d'exclure les étrangers de let riloires ainsi que les sujets non croyants sous pi violer la loi théocratique de leur constitution ; ou faut qu'ils autorisent, en faveur de ces dissidents gers ou nationaux, un régime exceptionnel, qu'i permettent de vivre sous leurs lois propres que

HintioD de ces dissidents peut seule appliquer. Od De l pas permettre normalement des dérogations à des religieuses en faveur de certains individus, l'extion en pareille matière entraînant l'abolition de la elle-même, le renversement des lois el des croyao- ; mais on peut,ea conservant intacte la loi religieuse, Qriserdes personnes étrangères aux croyaoces sur [uelles elle est fondée à vivre sous l'empire d'uoe léation étrangère propre h leur nationalité ou fondée d'autres croyances religieuses (1 ). » C'est pourquoi Etats occidentaux se sont depuis très longtemps occupés d'assurer h leurs nationaux résidant en eut et Extrême-Orient une situation qui leur pertte de vivre et de commercer en sécurité. Ils y sont 'venus au moyen des capitulations conclues avec les érents souverains de l'Empire otfoman, de la Chine, Japon, du Siam, de Mascate, de la Perse.

*our ce qui regarde la France les textes en vigueur t partiellement, soit intégralement, sODt : la capituon de 1740, unéditde 1778 et la loi du 28 mat 1836 icernant les consulats du Levant et de Barbarie ; les ités de 1844 et de 1852 pour la Chine, de 1844 pour nanatdeMascate, de 1858 pour le Siam, de 1858 pour (apon, de 1855 pour la Perse. Les traités du Maroc :c la France remontent à celui du 30 septembre 1630

) Traité de la juridietion fTançaise dans les Echelles du Levant et iarbaiie, I, p. 29 et s. Les justices mixtes dans les pays horschré- '.è, p. 12 et s.

SOUS Louis XIII : mais c'est le traité du 23 mai 1767 qui sert de base aux rapports actuels des deux Etats.

Dans ces pays les consuls jouissent des immunités et déshonneurs qui ailleurs sont l'apanage exolusirdes agents diplomatiques. Leur personne el leur domicile sont inviolables, ils sont exempts de toute espèce d'impôt. Au regard de leurs nationaux ils exercent des pouvoirs de police et de juridiction. Avant le XIX' siècle les commerçants français établis dans les Echelles du Levant et de Barbarie formaientune « nation » qui s'analysait en trois organes : l'assemblée delà nation, les députés de la nation, le consul.

L'assemblée se composait de tous les commerçants français en résidence dans les Echelles. Sa fonction était de nommer les députés et de statuer sur les règlements en matière commerciale et les taxes à percevoir. Les députés élus chaque année veillaient aux intérêts de la communauté, levaient les droits établis el étaient en correspondance avec la chambre de commerce de Marseille. La nation el les députés participaient à l'administration, mais le gouvernement élail réservé au consul.

Outre son rôle de juge, il était notaire el officier de l'état civil : de plus en qualité de gouverneur il promu lguait les ordonnances royales et tenait la main k leur exécution. Quelle était la sanction de ces pouvoirs de police du consul? D'abord l'admonestation en pleine assemblée, l'amende, enfin l'expulsion de la colonie et

le rapatriement forcé. Ce système qui consacrait réellement rexterritorialité en soumettant les colons à leur loi nationale ne s'est pas maintenu intégralement. Lorsque la Porte, par la loi du 10 juin 1867, a reconnu aux étrangers la capacité de devenir propriétaires d'immeubles (1), elle a obtenu des puissances qiie les étrangers seraient, en matière immobilière, assimilés aux indigènes. En conséquence, ils doivent: 1° se soumettre à toutes les lois ottomanes qui régissent la propriété foncière ; 2° ils sont astreintsau paiementdes impôts immobiliers; 3° les litiges sont de la compétence des tribunaux locaux.

Cependant les attributions des consuls sont encore très étendues. Les consuls ont une garde particulière formée de cawas ou janissaires (capitulation de 1740, art. 50) et des prisons à leur disposition. Ils font des règlements de police ; enfin ils ont le droit d'expulser ceux de leurs nationaux qui se conduiraient de manière à susciter des difficultés d'ordre international ou à compromettre les intérêts commerciaux de leur pays. Sous le régime de l'ordonnance de 1681 les consuls ne pouvaient procéder à l'expulsion qu'après avoir pris Tavis des députés de la nation ; aujourd'hui ils sont dispensés de recourir à cette formalité. On a plusieurs fois demandé l'abrogation de ce pouvoir exorbitant ; mais à des dates successives il a été étendu, à la Chine, à

(1) Une exception a été faite pour la province de THedjaz.

Mascate, au Siam, à la Perse, au Japon, et la loi du 8 mars 1866 le reconnut aux résidents et vice-résidents à Madagascar.

A l'égard de la Turquie ce droit d'expulsion présente un intérêt tout particulier en ce qu'il supplée au traité d'exiradition qui n'ajamais été conclu (1) ; cependant il ne le rend pas inutile, carie droit d'expulsion ne s'appliquant qu'aux Français, il ne donne pas le moyen de se faire livrer les délinquants étrangers réfugiés sur le territoire musulman après avoir commis leur délit en France.

SECTION II. — Sort des capitulations,

a) Dans les dépendances anciennes ou actuelles de r Empire olloman.

Les Etats qui ont consenti des restrictions h leur pouvoir juridictionnel supportent impatiemment celte situation. Mais les capitulations se justifient par leur caractère de nécessité ; dès qu'un Etat donne des garanties suffisantes pour l'administration d'une bonne justice il recouvre sa liberté d'action. Naturellement l'Etat grevé a une tendance à se croire arrivé à ce degré de civilisation qui rend inutile et liumilîant le maintien de la servitude.

(1) En 1894 et 1S95 les consuls de France et d'Italie à Alexandrie ont procédé à deux expulsions pour faits de presse non punis par la loi, mais seulement contraires à leur attitude politique.

L'Empire ottoman n'a pas manqué de demander à plusieurs reprises le retrait des privilèges dont jouissent les Européens sur son territoire. Le halti-shérif de 1839 décida que tous les sujets ottomans jouiraient des mêmes droits sans distinction de religion ; les réformes du Tanzimat, le hatti-humayoun de 1856 complétèrent les tentatives de prendre modèle sur les puissances occidentales.

La Sublime Porte crut le moment propice pour obtenir l'abrogation des capitulations. Au Congrès de Paris, alors que les rivalités de TEurope venaient de sauver la Turquie des dangers que lui avaient fait courir les armes de la Russie, ses plénipotentiaires soulevèrent la question ; à la séance du 25 mars 1 856, Ali-Pacha exposa ses idées, disant que les privilèges des Européens nuisaient à leur propre sécurité et à leurs transactions, que la juridiction consulaire constituait une multiplicité de gouvernements dans le gouvernement, et par suite un obstacle aux améliorations. Les représentants des puissances reconnurent l'opportunité d'unerévision, mais à condition de sauvegarder les droits des étrangers. On donna une satisfaction platonique à la Turquie : a Les plénipotentiaires reconnaissent unanimement la nécessité de réviser les stipulations qui fixent les rapports commerciaux de la Porte avec les autres puissances ainsi que la condition des étrangers résidant en Turquie et ils décident de consigner au présent protocole le vœu qu'une délibération soit ouverte à Cohs-

taotiDople pour atteindre ce double but dans un sure propre à donner sattsfaclion à tous tes ii légitimes. » Aucune suite ne fui donnée à ce vœ traités de ISfîl et de 1862 entre la Porte et la p des puissances confirmèrent expressément les c lations.

Mais la Porte ne renonça pas à son espoir. Dai Dofe adressée le 3 octobre 1862 par Ali-Pach chancelleries, le gouvernement ottoman exprimai que les trois points suivants devaient former la b la révision des capitulations :

1* Paiement intégral par les résidents étrang toutes les taxes et impositions frappant les suj tomans.

â" Recherche de la mesure dans laquelle la doit exercer son autorité.

30 Examen des avantages qu'on pourrait ac< aux étrangers en retour des devoirs auxquels raient soumis.

Ces propositions ne furent pas prises en cons tion et les choses en sont restées au même point.

Seule l'Allemagne, en raison de ses relations c ticuHère amitié avec le Sultan, a renoncé à ses c lations en 1 890. Mais cette manifestation de sym ne lui a pas coûté cher, puisque, en insérant dans de renonciation la clause de la nation la plus favi elle a conservé tous les avantages reconnus aux E particulièrement à la France. L'opinion à peu prè

nime estime qu'il y aurait plus qu'une imprudence à se fier aux promesses de la Turquie. Les capitulations sont une défense indispensable aux Européens contre l'arbitraire ; l'isolement jaloux dans lequel se complaît l'Empire ottoman, son esprit religieux pénétré de fanatisme le condamnent à l'immobilité et même à la décadence. Des ministres éclairés ont tenté de réformer ses institutions, ils se sont heurtés au mauvais vouloir des ulémas et des fonctionnaires. Alors même qu'une réforme radicale de l'organisation politique serait adoptée par tes pouvoirs publies, il est bien douteux qu'elle pût passer dans la pratique. Sir Travers-Twiss (1) écrit: « Le maintien des capitulations est aussi indispensable aux mahométans qu'aux chrétiens, elles servent à maintenir le pont jeté sur l'abîme religieux qui sépare l'Islam de la chrétienté. Les capitulations confirmées par une longue suite de traités avec les diverses puissances de l'Europe doivent être regardées comme un chapitre spécial du droit conventionnel de l'Europe indispensable à l'Islam pour le mettre en état de participer au

droit public sans faire violence à sa loi religieuse

Il peut être nécessaire d'introduire de temps à autre des modifications dans les capitulations, mais les supprimer serait provoquer une nouvelle croisade contre TIslam et suggérer un changement violent dans la garde des Dardanelles . »

(1) Droit des gens ou des nations, t. I, chap. XIV»

Du principeévidentetînconlesté que les capitulations, loin (i'être un privilège ralione loci, ne sont qu'une garantie contre l'exercice de la souveraineté musulmane, il s'ensuitque, celle-ci disparaissant, elles doivent suivre le même sort. 11 n'y a pas de difficulté lorsqu'un territoire musulman est annexé à un Etat de civilisation chrétienne ou érigé en Etat indépendant ; c'est ce qui a eu lieu pourrAlgérie, pour les provinces turques cédées à la Russie à diverses époques et pour la Grèce, royaume indépendant depuis 1830. Les divergences de doctrine et de pratique se manifestent lorsqu'un territoire, sans changer nominalement de souveraineté, acquiert l'autonomie intérieure ou passe sous l'administration d'un Etat chrétien. 11 nous semble que tant que la souveraineté première persiste à un titre quelconque, fât-il illusoire, les traités conclus ne tombent pas de plein droit, il faut négocier leur résiliation ou tout au moins les dénoncer si un contractant subordonne son consentement h des conditions inacceptables. Avant le traité de Berlin, les principautés autonomes de Moldavie et de Valachie, aujourd'hui royaume de Roumanie, jouissaient de l'autonomie et cette situation privilégiée avait été mise en 1856 au Congrès de Paris sous la garantie des grandes puissances. Le régime capitulaire s'exerça dans les principautés danubiennes aussi régulièrement que le permirent l'impatience de la population et les entraves suscitées par les pouvoirs locaux. Diverses chancelleries avaient émis l'opinion que l'abrogation des capitulations

pouvait se faire sans danger, mais la Russie seule était passée à la réalisation de son sentiment par la convention du 29 novembre 1869.

La Serbie était dans une situation analogue. Elle supportait im patiemment les capitulations mais, n'ayant pu obtenir le consentement des puissances, elle était toujours liée et se bornait à protester.

Enfin Toccupalion de la Bosnie -Herzégovine par TAutriche n'a pas eu pour effet d'abolir le régime capitulaire. Le gouvernement autrichien s'est empressé d'élaborer une législation et une organisation judiciaire répondant aux besoins du pays, et lorsqu'il a été en mesure d'offrir la garantie d'une bonne justice il a sollicité des puissances la renonciation à leurs privilèges, ce qui a été accordé immédiatement; le gouvernement français sans consulter le parlement a notifié à ses consuls d'avoir à s'abstenir de tout acte de juridiction (1881).

Il est vrai que l'Angleterre à Chypre n'a pas procédé de cette façon. L'administration de la justice fut réorganisée par une ordonnance du Haut commissaire britannique. Toute juridiction civile et criminelle, dit l'article 10, sur toutes personnes et dans tous les cas autres que ceux qui, à défaut de la convention du 4 juin 1878, seraient tombés sous la seule juridiction et autorité des tribunaux ottomans, sera confiée à la haute Cour et exercée par celle-ci, conformément aux dispositions de la présente ordonnance. »

Le cabinet de St-James notifia sa décision aux puis-

QROIT DE

sances qui acceptèrent le fait accompli ; le procéd est pas moins Tort discourtois, car il n'est mèir une dénonciation ; la notification aurait dû être p ble aux actes. Nous nous rallions à cette opini M. deMartens(l) : «Tous les traités conclus par h quie sont obligatoires pour l'Ile de Chypre et dans tle pour l'Angleterre puisqu'elle y remplit les fon de gérant. L'Angleterre doit donc admettre à C la juridiction des consuls étrangers créée par l< pitulations conclues entre les Etats européens Turquie. » Telle était la vérité lors de l'avènemi l'administration anglaise ; aujourd'hui l'irrégi commise a été couverte par l'absence de toute p lation de la part des puissances intéressées.

La Bulgarie avec la Roumélie orientale qui lui < similée depuis la révolution du 18 septembre 18S encore sous le régime capitulaire comme la Tui L'article 8 du traité de Berlin dispose que : « les ii nités et privilèges des sujets étrangers, ainsi qi droits de juridiction et de protection consulairef qu'ils ont été établis par les capitulations et les uf resteront en pleine vigueur tant qu'ils n'auront pi modifiés du consentement des parties intéressées

En reconnaissant la Roumanie et la Serbie ce Etats indépendants, le Congrès de Berlin y mît autres conditions que les capitulations resterais

(1) Traité de droit intemational, p. 476.

vigueur dans ces pays jusqu'à la conclusion de conventions nouvelles : « Des conventions pourront être conclues par la Roumanie pour régler les privilèges et les attributions des consuls en matière de protection dans la principauté. Les droits acquis resteront en vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés d'un commun accord entre la principauté et les parties intéressées » (art. 49). — « Jusqu'à la conclusion de nouveaux arrangements, rien ne sera changé en Serbie aux conditions actuelles des relations commerciales dans la principauté avec les pays étrangers... Les immunités et privilèges des sujets étrangers, ainsi que les droits de juridiction et de protection consulaires, tels qu'ils existent aujourd'hui, resteront en pleine vigueur, tant qu'ils n'auront pas été modifiés d'un commun accord entre la principauté et les puissances intéressées » (art. 37). Le Congrès avait le droit de subordonner la reconnaissance d'indépendance des principautés à telles conditions qu'il voulait ; en Roumanie comme en Serbie, le régime capitulaire n'existait pour ainsi dire pas, tant on lui créait d'entraves, et l'obligation de respecter des droits non effectifs n'était pas bien lourde, sauf la question d'amour-propre. En réalité, la Roumanie n'a jamais négocié l'abrogation des capitulations ; la juridiction locale a tout de suite fonctionné à l'exclusion de toute autre (1). Mais si le Congrès n'a pas outrepassé son

(1) Quant à la Serbie, elle s'est dégagée des dernières obligations du régime capitulaire dans une série de conventions commerciales

UROIT DE JURIDICTION 97

droit, son président, le prince de Bismarck, a commis une erreurquand il a déclari; que la situation faite aux principantés.relativementàlajuridiclioi) des étrangers, était le droit commun inlernational. Il n'en est rien ; le droit commun est la souveraineté sans aucune servitude et l'obligation de négocier la libération était bien la marque d'une sujétion, car il aurait pu dépendre des puissances de repousser les propositions d'abrogation et parle fait de prolonger indéfiniment le slatti quo. Les principautés auraient été sous le droit commun si le C ongrès s'était borné à maintenir en vigueur le* régime capilulaire jusqu'à la création d'institutions judiciaires nouvelles, dûment notifiée aux puissances.

La caducité des capitulations est donc, à notre avis,la conséquence nécessaire d'un changement de souverai- Deté. Ajoutons que ce changement doit s'être opéré régulièi'ement, c'esl-à-dire qu'il doit être constaté dans un traité ou qu'il est nécessaire que la puissance cédante manifeste clairement son consentement. La question du territoire de Massaouab occupé par l'ilalie qui s'en est déclarée souveraine malgré les protestations multipliées de l'Egypte et de la Turquie nous offre l'exemple de l'usurpation la plus caractérisée transformée par le temps en' titre de propriété (i). La violation du régime capilu-

oacoDsiilaires concluesavec tous les gouverneincnU inlêressés. La renonciatioQ de la France se trouve dans le traité de commerce du IS janvier 1883, article 26.

(1) Thèse Kiatibian sur les conséquences juridiques do latransFur-

laire à propos d'un commerçant grec, protégé français et plus tard de rétablissement d'une taxe mensuelle imposée à tous les propriétaires d'immeubles et aux commerçants provoqua un échange de notes très vives entre la France et Tltalie. Les autres puissances consultées répondirent que la présence des Italiens rendait les capitulations inutiles, complaisance qui s'explique par Tabsence d'intérêts qu'elles avaient sur ce territoire. Enfin pour couper court à toute difficulté ultérieure les Italiens ont le 27 août 1887 expulsé les Grecs qui étaient à peu près exclusivement les seuls colons étrangers ; le vice-consulat français a été supprimé. Même en faisant abstraction de la manière dont l'Italie a occupé Massaouah, sa conduite a été de tout point incorrecte ; elle devait strictement négocier l'abrogation des privilèges avec les puissances qui en jouissaient effectivement.

b) Egypte.

Le gouvernement khédivial s'est préoccupé de se libérer de la servitude de juridiction consulaire. Après plusieurs tentatives infructueuses, le ministre Nubar-Pacha obtînt la réunion au Caire en 1869 d'une commission internationale qui adopta un projet d'organisation judiciaire territoriale. Les puissances dans les négociations successives qui suivirent, ne consentirent à la réforme

mation des Etats sur les traités, p. 183. Dans cet ouvrage la question de Massaouah est traitée à fond.

qu'à titre |)rovisoirc et la déclaration française fl5 novembre 1875) stipule que dans le cas où l'expérience ne confirmerait pas l'utilité pratique de la réforme, le régime antérieur reprendrait son caractère obligatoire et la juridiction des consuls revivrait dans sa plénitude. L'organisation nouvelle a commencé de fonctionner le 15 février 1876 : elle comprend trois tribunaux de première instance siégeant au Caire, à Alexandrie et à Port-Saïd (1). La Cour d'appel d'Alexandrie est composée de treize magistrats dont huit étrangers et cinq in-r digènes. La nomination des juges appartient dans la forme au gouvernement égyptien mais ils doivent être présentés par les puissances. La compétence des tribunaux mixtes comprend : l°tous les procès en matière civile et commerciale entre indigènes et étrangers et entre étrangers de nationalités différentes, sauf les affaires de statut personnel (mariage, succession naturelle ou testamentaire) ; 2<» toutes les actions réelles immobilières en Ire toutes personnes sans distinction de nationalité (2). Les tribunaux consulaires sont donc compétents pour les affaires entre parties de même nationalité et pour celles intéressant le statut personnel des chrétiens de nationalités différentes.

L'institution des tribunaux mixtes fut acceptée par

(1) Un autre tribunal a été créé à Ismaïlia, postérieurement aux trois cités au texte.

(2) Cette rèjçle n'est pas particulière à l'Jilj^'ypte ; elle s'applique dans toute retendue de reinpiro ottoman depuis l'admission des étrangers à la propriété immobilière (1867).

Ryt

lOÔ DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE IV

les puissances pour une durée de cinq ans ; ce délai fut prorogé jusqu'au 31 janvier 1899. A cette date fut accordé un nouveau délai de un an elle 16 février fut prononcée une prorogation de cinq ans à compter du 1" février 1900.

c) Tunisie.

Dans le territoire de la Régence de Tunis placée sous le protectorat français par le traité de Casr-Saïd (12 mai 1881) complété par la convention de la Marsa (8 juin 1883), les capitulations ne pouvaient tomber ipso facto^ car il n'y a pas eu substitution d'une souveraineté à une autre mais avènement d'une légitime ingérence. Les pouvoirs qu'exercent les autorités françaises ne sont qu'une délégation consentie par le souverain ; ils sont exercés en son nom. D ailleurs l'article 4 du traité établissant le protectorat dispose que : le gouvernement de la République française se porte garant de l'exécution destraités actuellement existants entre le gouvernement de la Régence et les diverses puissances européennes. Cette clause relatait l'engagement de la France à se conformer rigoureusement au droit commun, mais elle ne signifiait nullement que les capitulations seraient intangibles. En effet les privilèges des consuls avaientdébordé le domaine de la juridiction si bien quelegouvernemen t beylical ne pouvait prendre aucune mesure d'administration sans avoir obtenu des consuls la promesse qu'ils emploieraient leur autorité à la faire exécuter ou tout au moins qu'ils la sanctionneraient dans leursjugements

DHOIT DE JURIDICTION

et leurs ordonnances de police. Dans ces cond" l'abrogation du régime capitulaire était impérieu; exigée pour que le protectorat pût s'exercer ef ment, mais contrairement à certaines opinions mées à la Chambre des députés, il fallait suivre diplomatique. C'est ce que (it le gouvernement di eut élaboré un projet de réorganisation judiciair milantles étrangers aux Français. Les puissances dirent réserver les droits et privilèges concédés ; nationaux par les capitulations ou les traités sp et renoncèrent au droit de juridiction et de polie sulaires, sauf l'Italie qui, après avoir soulevé de breuses diflicultés et provoqué des atermoiemei bornaà signer un protocole dont l'article 1" es conçu : " Le gouvernement du roi consent, avec r bien entendu de l'approbation parlementaire, à si dre en Tunisie l'exercice de la juridiction destrib consulaires italiens (1). >> Le motirallégué de cet pension au lieu de l'abolition consentie par ton autres puissances était l'éventualité d'un avenir Tunisie recouvrerait la souveraineté intérieure d plénitude. La vérité était que le gouvernement i voulait ménager sa popularité en laissant croin pinion publique nationale que le protectorat fr était provisoire et précaire. Sur le sol tunisien l

(1) Pour l'historique des oégociatioDs laborieuses qui intei entre les gouvernements français et italien, Toir la thèse i( deH. S. Kiatibian (92), p. lSl-160.

diction française fonctionne seule depuis le 1®*' août! 884 (date du décretroyalsuspendantlajuridiction italienne). Les privilèges d'ordre différent tels que les avantages commerciaux sont quelque temps encore restés en vigueur.

. La clause de la nation la plus favorisée inscrite dans les traités passés par la Tunisie avec la plupart des puissances avait pour effet de faire profiter les étrangers des avantages qui étaient accordés successivement aux Français.

Ce fâcheux état de choses a pris fin grâce aux conventions conclues en 1896 et connues sous le nom de révision des traités tunisiens. L'Autriche-Hongrie, la Ru>ssie, la Suisse, l'Allemagne et la Belgique reconnais^ sent expressément n'avoir dans la Régence de Tunis qu'une situation conventionnelle et consentent à ce que les traités et conventions de toute nature en vigueur entre la France et chacune d'elles soient étendues à la Tunisie. Quant à l'Italie, lasituation n'est pas aussi nette, mais l'article 8 de la convention de commerce et de navigation du 28 septembre 1896 détruit loute équivoque sur l'interprétation à donner à la clause delà nation la plus favorisée : « Il est bien entendu que le traitement de la nation la plus favorisée dont la jouissance est assurée à l'Italie ne lui donne pas droit au régime douanier qui pourrait être institué entre la Tunisie et la France, mais seulement aux avantages de quelque nature que ce soit qui, dans les matières énumérées au