CHAPITRE V

RESTRICTIONS A. LA LIBERTÉ ÉCONOHK^ITB.

Nous avoDs dit que l'Elat, en qualité de propriétaire du territoire avait à l'égard de celui-ci un droit d'usage exclusif; les restrictions qu'il peut subir de ue chef sont l'obligation de partager cet usage avec les étrangers ou la perle à un degré variable de son indépendance commerciale. Assurément l'intérêt des Etats les pousse à conclure des conventions mutuelles qui mettent des limites à leur libre activité économique; les traités qu'ils concluent peuvent leur être désavantageux, ils n'en sont pas moins tenus de les exécuter, ce n'est là qu'un effet de la responsabilité corrélative de la liberté. Mais certaines obligations onéreuses peuvent être imposées à un Etat qui les accepte par force ou par mauvaise politique et qui est ainsi placé dans une position de dépendance économique vis-à-vis d'un autre Etat. IVous citerons pour mémoire le traité de MeUiuen conclu en 1703 par le Portugal avec l'Angleterre ; la première de ces puissances, en s'engageanlà frapper de droits prohibitifs tous les produits manufacturés sauf ceux de provenance anglaise, s'inféodait commercialement à l'Angleterre.

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Au traité d'Utrecht (1713) l'Espagne dut accordera l'Angleterre le monopole de la traite des nègres dans ses colonies d'Amérique, c'est la convention de i'Asientode ne gros.

De plus l'Espagne devait faire pour l'Angleterre une exception à son principe de ne permettre à ses colonies que le commerce avec la métropole. L'Angleterre acquérait le droit d'envoyer chaque année à la foire de Porto-Bello un navire de 500 tonnes chargé de marchandises. Ce fut l'origine d'un abus formidable : le navire (vaisseau de permission) devint un entrepôt, il restait continuellement dans le port tandis que sa cargaison était sans cesse renouvelée par les soins de contrebandiers qui allaient s'approvisionner de marchandises anglaises à la Jamaïque et à St-Domingue.

On peut encore signaler une clause du traité de Paris de 1763 qui accordait aux Anglais la faculté d'opérer des coupes de bois de campêche dans certaines possessions coloniales de la France (1). Actuellement ce genre de servitudes économiques est tombé en désuétude : les nations sont très jalouses de leur indépendance commerciale. Cependant le cas de Terre-Neuve est toujours d'actualité; nous allons l'étudier avec quelque détail.

Servitude de Terre-Neuve. — Le droit dont jouit la France d'envoyer ses pêcheurs dans les eaux territoriales de Terre-Neuve est une atteinte à la souveraineté

(1) Article 17. V. Heffter, op. cit., p. 92 et Pradier-Fodéré, Précis de droit international public européen et américainf t. II, p. 398,

RESTRICTIONS A tA LIBERTÉ ÉCONOMIQUE

intérieure qui a soulève et qui soulève encore de r breux incidents diplomatiques : elle a donné lieu t difficultés au point de vue de son étendue (donne-t le droit de prendre toute espèce de poissons ou seuleraentla morue?), au point de vue de son carac juridique (le droit de pêche des Français sur une tion de la mer territoriale et le droit d'élablissemen la côte correspondante sont-ils des droits exclusil concurrents?) et même au point de vue de son existe Un homme politique anglais écrivait tout récemm « Le temps est venu où nous devons marquer clt ment à la France que nous ne pouvons tolérer 700 milles de terre anglaise, une anarchie destin préserver une ombre de droit garantie en 17 1 3 dans circonstances bien différentes ()). »

Pour établir la validité des droits de la France, qi ques écrivains ont dit que l'tle de Terre-Neuve a été au traité d'Utrecht cédée par la France à l'An, terre en toute souverainelé, sous la réserve du droil pêche le long d'une portion de la côle. Il en résulte que le droit retenu parla puissance cédante serait conlestablemenl un droit exclusif. Malheureusemer question ne se présente pas avec cette netteté ; ni

(1) Sir Charles Dilke, Pull Mali, Gazette, février 1899, p. 211 H. Chamberlain, secrétaire d'iîtat au Colon ial-Or(lci> s'exprimait i dans un discours : « Que ne cesse-l-oii de mettre en avant l'iuvio lité du traité suranné conclu à Utrecht il y a deux siècles ? », i tions empruntées à l'excellenle élude de H. Emile Bourj^eois bliâe dans les Annales des Sciences politiques (1899): Nos liroitsàTi Neuve.

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rieurement au traité d'Utrecht, la souveraineté de Terre-Neuve était litigieuse. En 1604, les Français avaient fondé Plaisance, fortiliéla rade et à parlir de 1660 un gouverneur y résida. La pêche était soumise à des règlements rédigés par les Malouins, homologués par le Parlement de Bretagne et qui recevaient du roi la force exécutoire. Mais les Anglais possédaient aussi des établissements dansTîle, par conséquent Louis XIV nepouvaitcéderquecedont il était souverain : «L'Ile de Terre-Neuve et les tlesadjacentes appartiendront absolument à la Grande-Bretagne sans que le dit Roi (de France), ses héritiers, successeurs ou quelques-uns de ses sujets puissent prétendre désormais quoi que ce soit etenquelque temps que ce soit sur la dite île ou les îles adjacentes en tout ou partie. » 11 est vrai que, dès les premières propositions de cession faites par les ministres de la reine Anne, Louis XIV avait fait ses réserves au sujet de la pêche française déclarant « qu'il continuerait plutôt la guerre que de priver les Français des poissons secs et salés nécessaires à leurs abstinences » ; mais les termesde l'article 1 3 du traité d'Utrecht ne permettent pas de croire que le droit accordé aux Français fût un monopole (1) ; ils impliquent seulement à leur profit la garantie de n'être mplestés

(\)a Dans ladit? Ile il ne sevaperinis aux dits sujets de la France de pêcher et de sécher le poisson en aucune partie que depuis le lieu appelé cap de Bona-Vista jusqu'à rextrémité septentrionale de là dite île el de là en suivant la partie occidentale jusqu'au lieu appelé Pointe-Riche. »

par personne . — l>e document qui établît véritablement le droit de la France surla FrenchSIiore est le traité de Versailles de 1783 (art. 4 et 5). — Postérieurement au trai té d'Utrecht de fréquents conflits s'étaient élevés entre pêcheurs français etanglais ; les premiers arrivéssurlacôte empêchaient lesautresdes'enservir.La giierrede septansen éloignant nos flottes de pèche deparagesoù elles risquaient de se faire capturer permit aux Anglaisd'éleverdes installations permanentes sur la côte et à la fin des hostilités, les pêcheurs français se trouvèrent en présence d'un fait accompli à leur préjudice. Aux réclamations du gouvernement français, le gouvernement anglais répondit que le traité d'Utrecht ne prohibait nullement la concurrence ; il donna successivement à son gouverneur l'ordre d'empêcher les pêcheurs anglais d'hiverner au French-Shore, de sorte que, à la saison de la pêche, les deux nations choisissaient leurs emplacements au fur et à mesure de leurs arrivées respectives. Cette situation ne pouvait durer. Aussi fut-elle tranchée au traité de Versailles. L'article 5 dispose ceci : Sa Majesté le roi très chrétien, pour prévenir les querelles qui ont eu lieu jusqu'à présent entre les deux nations française et anglaise cousent à renoncer au droit de pêche qui lui appartient, depuis le cap Bonovisla jusqu'au cap St-Jean. En échange, il obtenait un territoire sur la côte occidentale, de la Pointe Riche à la pointe de Raye. La stipulation n'a de sens qu'à la condiliou d'établir la séparation des pê-

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chéries respectives. En effet après la guerre d'Amérique qui s'était terminée par la défaite de FAngleterre, la France ne pouvait pas accepter la diminution de ses droits sans compensation ; le littoral oiV s'exerçait son droit de pêche n'était réduit que parce qu'elle acquérait un droit exclusif sur la portion acquise. Comme le fait remarquer M. Bourgeois (1), les formules employées au traité de Versailles et celles du traité d'Utrecht sont bien différentes : « Il ne sera pas permis aux Français de pêcher ailleurs », disait le traité d'Utrecht ; « lés Français auront la liberté de la pêche », répétait le traité de Paris. Le roi de France renonce au droit qui lui appartient, pour reporter ce droit ailleurs, voilà le langage tout nouveau du traité de Versailles. Le ministre de Louis XVI, de Vergennes,voulaitquele droit exclusif de la France fût expressément constaté, mais le plénipotentiaire anglais Fitzherbert redoutant Topposition du parlement britannique parvint à faire adopter une rédaction moins précise en offrant de joindre au traité une déclaration rovale donnant satisfaction à la France. Voici cette déclaration du roi Georges III: « Pour que les pêcheurs des deux nations ne fassent point naître des querelles journalières, S. M. B. prendra les mesures les plus positives pour prévenir que ses sujets ne troublent en aucune manière par leur concurrence la pêche des Français pendant l'exercice temporaire qui leur est

(1) Annales de V Ecole des sciences politiques.

accordé sur les côtes de Tîle et elle fera retirer à cet effet les établissements sédentaires qui y seront formés. S. M. donnera des ordres pour que les pêcheurs français ne soient pas gênés dans la coupe des bois nécessaires pour la réparation de leurs échafaudages, cabanes et bâtiments de pêche. » En 1 788, le Parlement rendit un act ayant pour but « de mettre en mesure S. M. de faire tous règlements nécessaires afin de prévenir les inconvénients qui pourraient résulter des compétitions entre les sujets de S. M. et ceux du roi très chrétien, péchant sur les côtes de Terre-Neuve ». Il autorisait le roi « à donner des ordres à ses officiers pour enlever ou faire enlever les installations quelconques servant à la pêche construites par les sujets anglais sur la côte allant du cap St-Jean au cap Raye, ainsi que pour écarter ou faire écarter tous vaisseaux, navires ou bateaux appartenant aux sujets de S. M. (Britannique) qui seraient trouvés dans les limites susdites » (1). En présence de ces documents il n'est pas possible de méconnaître le caractère exclusif des droits de la France non pas depuis le traité d'Utrecht mais depuis le traité de Versailles. D'ailleurs le monopole des pêcheurs français s'exerça sans contestation jusqu'aux guerres de l'Empire ; il y a donc titre régulier et longue jouissance sans trouble. Les traités de Paris du 30 mai 1814 et du 20 novembre 1815 n'ont pas modifié la situation juridique.

(1) Voyez Fauchille, Question de Terre-Neuve^ lievue des Deux- Mondes, 1899, t. I.

Mais bientôt Texécution des engagements de l'Angleterre se heurta à la résistance des habitants de Terre- Neuve. Les pêcheurs français durent subir toutes sortes de déprédations dans leurs installations, d'entraves dans leur industrie.

Par une proclamation du 12 août 1822 le gouverneur de Terre-Neuve sir Charles Hamilton et en 1822 son successeur sir Th.Cockrane rappellent à leurs administrés que le droit de pêche a été réservé aux sujets français entre le cap St-Jean et le cap Raye. — L'acte de 1788 fut prorogé par le Parlement en 1824 pour cinq ans : mais les méfaits continuèrent contre les pêcheurs français. En 1832 survint un événement important; Terre-Neuve fut dotée d'un parlement qui eut le droit de voter les lois nécessaires à l'exécution des traités. La législature émit l'opinion que les Français n'avaient sur le French-Shore qu'un simple droit concurrent. Le gouvernement de la métropole se décida en 1834 à soumettre le différend aux jurisconsultes de la Couronne. « Après avoir pris connaissance des traités, dirent MiM. Dodson, Campbell et Rolfe, nous pensons que les sujets français ont le droit exclusif de pêche sur la côte spécifiée dans l'article 5 du traité de Versailles. » Cette consultation si nette se heurtait trop violemment aux intérêts des Terre-Neuviens pour être acceptée sans protestation ; le ministère qui en était gêné demanda aux jurisconsultes un examen plus approfondi, c'était leur suggérer la réponse.

BESTRIcnONS A LA LIBERTE évOSOlOOVZ 115

Ils rendireot ud avis qui De differail du premierque par la forme moins affirmative et empreÎDted'euphémisme ; elle admet que le droit de pèche est concurrent, mais que, vu les circonstances, il doit être exclusif. C'était ce que faisait remarquer lors Palmerston dans sa réponse du 10 juillet 1838 aux précédentes notes de la chaDcellerie française. L'Angleterre reconnaissait son obligation de prendre toutes mesures nécessaires à la protection des pêchears français, mais sa conduite ne fut pas conforme à ce principe, elle voulait ménager sa colonie devenue remuante.

Après la ^erre de Crimée, l'entente anglo-française semblait particulièrement favorable pour engager des négociations ; on aboutit à la convenlioD du 1 4 janvier 1 857. Cette couventiou divisait le French-Shore en deux parties ; dans l'une le droit exclusif des Français étRÎt consacré, les constructions anglaises autres que les bâtiments militaires et administratifs devaient être enlevées ; on détermina en même temps la largeur du rivage réservée aux besoins de la pêche. Dans la deuxième portion les sujets anglais avaient le droit concurrent depuis le cap Normand jusqu'au cap Raye. Des clauses spéciales prévoyaient le droit pour les Français d'acbeter laboëlte (l'appât) et de laisser en dehors de la saison des gardes sur la côte. La police de la pêche, l'expulsion des bateaux anglais de la partie réservée appartenaient à la marine française. Cette convenlion était une œuvre de conciliation, la France faisait des concessions ; mais

à la nouvelle delà ratifîcation, des manifestations séparatistes se produisirent, le drapeau anglais fut bafoué. La convention n'a pu être mise à exécution parce que l'assemblée législative de Terre-Neuve a refusé de voter les bills nécessaires pour la rendre exécutoire. Une nouvelle cause vint augmenter la tension des esprits. Des mines furent découvertes et leur exploitation fit désirer l'établissement d'un chemin de fer traversante French-Shore. En 1875 le gouvernement anglais fît cesser les travaux d'une mine et refusa d'autoriser la construction du chemin de fer comme étant de nature à troubler les pêcheurs français. Vers 1880 les Anglais «e mirent à pêcherie homard et a établir sur le French- Shore des homarderies ou fabriques de conserves de homard. Ici nous abordons la question de l'étendue de la servitude dont jouit la France.

La création des homarderies anglaises souleva au cours de la campagne de 1882 des conflits très aigus qui amenèrent les gouvernements français et anglaisa engager de nouvelles négociations : on aboutit à un arrangement signé à Paris le 26 avril 1884 (1). Cet arrangement devait obtenir l'approbation de la législature de Terre-Neuve, elle exigea quelques amendements de sorte qu'on dut procéder à une nouvelle convention (14 novembre 1885). Les pêcheurs français se voyaient garantir « en exécution des traités en vigueur et parti-

(1) Livre jaune, Affaires de Terre-Neuvej 189J, p. 18 et s.

culièrement de la déclaration de i 783 le libre exercice de leur industrie sans gêne ou obstacle quelconque de la part des sujets britanniques. La disposition de Tarti* cle 2 de l'arrangement de 1884 par laquelle il était stipulé qu'aucune nouvelle construction anglaise ne serait établie sur le rivage était maintenue, mais pour satis«faire la colonie, le nouvel article 3 prévoyait le cas où une mine serait découverte dans le voisinage du littoral et réglementait le mode d'exploitation qui devait être employé de manière à ne pas entraver le libre exercice de la pêche française (1). D'autre part le gouvernement français s'obligeait à n'élever aucune protestation contre la création par les Anglais des établissements nécessaires au développement de toute industrie autre que celle de^ pêcheries. Les pêcheurs français auraient la franchise douanière pour tous leurs engins.

11 était aisé de prévoir que la législature de Terre- Neuve ne ratifierait pas la convention sans difficulté ; le gouvernement anglais le comprit si bien qu'au mois d'avril 1886 il envoya un nouveau gouverneur et même un agent spécial avec mission de faire accepter l'arrangement. Mais le bill fut rejeté en séance secrète et plus tard fut votée une loi prohibant la vente de la boette aux pêcheurs français. Ce Bait-Bill d'abord rejeté parle Parlement britannique finit par passer et obtint la sanc-

(1) Pour de plus amples renseignements, voir les Annales des sciences politiques, 1891, J, Cruchon, Les affaires de Terre-Neuve,

tion royale avec cette réserve qu'il ne produirait son effet qu'à partir de 1 888.

Les mesures de surveillance nécessitées par son exécution exigèrent une dépense de 9000 livres sterling et les indigènes subirent une perte annuelle de 20.000 livres du chef de la prohibition du commerce de la boette (1).

Nuisible aux Terre-Neuviens, le Bait-Bill atteignit •assez légèrement les pêcheurs français ; ils essayèrent de remplacer la boette par d'antres appâts et se livrèrent à l'industrie des homarderies. Mais ce fut la source de nouvelles difficultés. Les Anglais nous dénièrent le droit de prendre et de préparer le homard et tout d'abord se plaignirent de ce que nos homarderies fussent permanentes. Lord Salisbury invoqua le texte du traité d'Utrechtqui permet la construction d'échafauds et de cabanes pour sécher le poisson et nullement pour mettre des homards en boîte. L'interprétation était plutôt digne de Shylock. Sans doute le traité d'Utrecht ne parle que de sécheries et le homard ne se sèche pas, mais il visait le seul cas d'actualité à l'époque de sa conclusion et les parties n'avaient pas entendu lui donner ce sens limitatif. D'ailleurs pour apprécier nos droits il faut consulter le traité de Versailles et non celui d'Utrecht. Les Anglais allèrent plus loin car l'établissement des homarderies sur le French-Shore était en quel-

(i) Ces chiffres sont empruntés au Livre bleu de 1891,

que sorte secondaire puisque les Français auraient très bien pu transporter leur industrie à St-Pierre et Miquelon ; ils prétendirent que le homard étant un crustacé, non un poisson, sa capture excédait notre droit qui consiste i"» pécher, non à prendre. Des discussions subtiles, non exemptes de quelque ridicule s'élevèrent à ce propos. Les Anglais ne se privaient pas d'exercer l'industrie qu'ils voulaient interdire aux Français et il en résultait de très graves inconvénients ; la morue s'éloignait de ces parages empoisonnés de détritus et les homarderies occupaient souvent la place attribuée à quelques-uns de nos pêcheurs, car un tirage quinquennal était efTectué en exécution du décret du 2 mars 1852. Les pêcheurs évincés n'avaient plus qu'à se retourner contre la France. L'un d'eux qui avait de ce chef subi de graves dommages demanda devant le Conseil d'Etat une indemnité au gouvernement français, demande basée sur l'inertie de son action diplomatique ; mais il en fut débouté (1).

Le gouvernement français protestait contre ces vexations, mais l'Angleterre répondait en reprenant l'ancienne thèse d'après laquelle les Français n'ont, même pour la pèche de la morue, aucun droit exclusif. Lord Salisbury fit offrir officieusement au gouvernement français de résoudre la question par un arbitrage ; le ministre français M. Waddinglon objecta que l'arbi-

(1) Voyez Mérignhac, Les pêcheries de Terre-Neuve et la Jurisprudence du Conseil d'Etat français {Revue yen. de D. I.P., 1894).

trage devrait se limiter aux poinls non visés au traité d*Ulrecht,pour le surplus la France ne pouvant admettre aucune discussion . A la suite d'un échange de vues, en février 1891 le Foreign-Office et le ministère français des Affaires Etrangères tombèrent d'accord pour décider qu'une commission arbitrale serait nommée. Un arrangement fut signé à Londres le 1 1 mars 1891 . En voici les dispositions : l°La commission arbitrale jugera et tranchera toutes les questions de principe qui lui seront soumises par l'un ou l'autre gouvernement concernant la pêche du homard et sa préparation.

2o Les deux gouvernements s'engagent à exécuter les décisions de la commission arbitrale.

3° Le modus vivendide 1890 est renouvelé pour 1801 .

4° Quand elle aura tranché la question des homarderies la commission arbitrale pourra être saisie d^autres questions subsidiaires relatives aux pêcheries et sur le texte desquelles les deux gouvernements, seront préalablement tombés d'accord (1).

Le modus vivendi en question avait été proposé parla France en 1 890 pour obvier au retard forcé de lasentence arbitrale ; il est basé sur le statu quo.

Lord Salisbury présenta au parlement un bill tendant à remettre en vigueur l'act de 1824 qui avait pour

(1) La commission arbitrale sera composée de 3 spécialistes ou jurisconsultes désignés du consentement des deux gouvernements et de deux délégués de chaque pays qui seront los intermédiaires autorisés entre leurs gouvernements et les arbitres.

but d'autoriser ie gouvernement à donner des ordres h ses officiers pour faire cesser tous lesempiélementssur les droits des pêcheurs français. On attendit pour passer à la discussion, l'arrivée de la délégation de Terre- Neuve. La première critique adressée au bill fut qu'il aurait dû tout d'abord être soumis à la colonie pourvue d'un gouvernement autonome. Le ministre de Terre- Neuve trouvait injuste l'expulsion sans indemnité des sujets établis sur le French-Shore. Malgré ces doléances le bill passa à la 3' lecture le 1 2 mai.

La convention à fin d'arbitrage est dans les cartons des Chambres françaises et anglaises. Le modus vivendi, de prorogation en prorogation dure encore ; ce provisoire sera-t-il définitif?

Pour résumer l'état de la question, nous dirons que les, Français ont le droit de pêche sans distinguer s'il s'agit du homard ou de la morue, sur le French-Sfaore à l'exclusion des Anglais ; cela résulte nettement du traité de Versailles. Dans tous les cas, le droit des Anglais à la concurrence,à supposer qu'il leur fût reconnu, devrait rester purement théorique, puisqu'il aurait pour effet de causer un trouble radical dans la jouissance du droit garanti aux Français.

On s'est demandé si nos intérêts sont suffisants pour justifier la diminution de souveraineté que les Anglais et surtout les Terre-Neuviens supportent impatiemment ; et si la France n'en faisait pas une question de point d'honneur. .\u dire d'une certaine presse anglaise, le

122 DEUXii'ME PARTIE. — CHAPITRE V

maintien de la servitude est une pure tracasserie et les statistiques montrent l'abandon progressif du French- Shore par nos pécheurs dont le nombre ne dépasse pas 5 ou 600.

Mais il y a une autre réalité que celle des chiffres. Ce n'est que momentanément que nos pêcheurs délaissent la côte de Terre-Neuve et pourquoi ? parce que la morue s'en est écartée ; les pêcheurs suivent les grands bancs. Mais la morue est coutumière de migrations périodiques ; elle peut revenir au French-Shore et nos intérêts qui paraissent s'amoindrir reprendraient aussitôt toute leur importance. En outre il y a dans cette pêche lointaine une école de marins endurcis pour notre marine de guerre et le gouvernement serait coupable de ne pas la maintenir. Il Tencourage au contraire par Tallocation de primes contre lesquelles ont protesté à diverses reprises la presse, Topinion et même la diplomatie britanniques. Il va sans dire que ces protestations ne sauraient émouvoir le gouvernement de la France, car la question des primes ne relève que du droit interne, l'indépendance de l'Etat exige qu'il ne prenne là-dessus conseil que de lui-même.

De nombreuses propositions (1) ont été faites pour terminer radicalement le conflit par une transaction ; la France abandonnerait ses droits sur le French-Shore eu échange d'une possession anglaise qui lui serait cé-

(1) Elles ont été faites par des publicistes et n'ont jamais revêtu le caractère officiel.

dée; mais quelle serait cette possession ? on a mis en avant les noms de l'Ile Maurice, des Nouvelles-Hébrides, mêmede Jersey etdeGueroesey ; on a aussi parlé d'une cession territoriale en Gambie où l'Angleterre possède une grande enclave qui sépare notre colonie du Sénégal. Ce ne sont que des hypothèses plus ou moins vraisemblables ; c'est le gouvernement anglais qui doit faire ses propositions puisque la France ne demande qu'à jouir paisiblement des droits que lui ont conférés les traités. Nous l'avons déjà dit. le changement de souveraineté ne ferait pas tomber la servitude ; soit que Terre-Neuve devienne indépendante soit qu'elle se jette dans le vaste sein des Etats-Unis, les droits de la France ne peuvent devenir caducs que par la renonciation de la puissance bénéficiaire, car s'ils consliluent une gêne économique, ils ne mettent pas obstacle à l'exercice de l'autorité politique. En 1891 le Standard déclarait à propos de l'éventiialilé de l'annexion de Terre-Neuveaux Elats-Unis; « Le gouvernement de l'IJinon ne pourrait sans une violation du droit commun et du droit iriternalional, déposséder la France d'aucun des privilèges quelle possède dans l'Ile. >>