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€ Il y à longtemps que l’on fait en France des travaux publics et cependant personne ne sait au juste ce qu'il faut entendre par là, dit M. Christophle. » (Tome Il, Trav. publics, p. 587.) Cette affirmation qui, au premier abord, peut sembler paradoxale, ne saurait cependant mieux s'appliquer qu’à la matière des occupations temporaires. En effet, jusqu’à la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics, dont le titre est inexact et qui ne traite que le cas d'occupation temporaire, presque seule la jurisprudence administrative règle l'exercice de cette occupation ; tous les textes qui s’y rattachent (et 1ls sont nombreux) sont incomplets ou incertains ; la seule disposition précise qu’on y relève, celle relative à Pindemnité fixée par la loi de 1807, surprend par son injustice. La dénomination même du droit, que l’article 650 du Code civil qualifie de servitude, est erronée : 11 n'existe, comme le fait remarquer M. Laferrière (1), aucun rapport de fonds dominant

(4) Laferrière, Traité de juridiction administrative, tome I, p. 165.

à fonds servant entre l'ouvrage public en construction et les terrains occupés pour le service du chantier ou pour l'extraction des matériaux. Les obligations réciproques qui se forment entre l’administration et le propriétaire des fonds occupés ne naissent pas d’une servitude mais d’une réquisition, c’est-à-dire d'un véritable contrat administratif analogue à une location forcée ; cela est si vrai que cette réquisition peut être transformée en location volontaire, par un accord de l'administration ou de son entrepreneur avec le propriétaire. Il convient toutefois de remarquer qu’en droit administratif l’expression de servitude d'utilité publique revêt un caractère plus compréhensif qu’en droit civil; aussi nous servirons-nous de cette dénomination, qui est du reste consacrée par l'usage.

Sans nous arrêter sur l'origine même de la servitude ni sur les ressources qu'en tira l’ancien régime pour la confection de ses chemins, il importe d’indiquer les différentes phases par lesquelles à passé l'occupation temporaire, pour déterminer la portée de la loi de 1892. Créée par une ordonnance de Charles IX du 15 février 1566 relative aux travaux de prolongement de la route d'Orléans depuis Arthenay jusqu’à Thoury, mentionnée dans les arrêts du Conseil du roi des 3 octobre 1667, 3 décembre 1672, 22 juin 1706, elle est formellement édictée par l'arrêt du 7 septembre 1755 « rendu à propos du

pavé de Paris ainsi que des autres ouvrages ordonnés pour les ponts et chaussées et chemins du royaume, turcies et levées des rivières de Loire, Cher et Allier, et autres y affluant ». Les principales dispositions de l’arrèt qui forment le texte fondamental de la matière peuvent se résumer ainsi : .« 1° Autorisation pour les entrepreneurs d'extraire des matériaux pour l’exécution des ouvrages dont ils sont adjudicataires, dans tous Îles lieux non clos qui leur seront indiqués aux devis par les ingénieurs ; 2° obligation de payer une indemnité ; 3° défense de détourner les matériaux de leur destination ». L'arrêt du 20 mars 1780 restreint l'exception dont jouissent les lieux clos aux cours, vergers et jardins. L'article 14de l’ordonnance du bureau des finances de la généralité de Paris de 1781 reproduit la servitude, que rappelle encore la loi du 12-28 juillet 1791 sur les mines, et que la loi des 19-22 juillet 1791 sur la police municipale et correctionnelle maintient expressément en vigueur (art. 29).

A l'indication des lieux par les devis, l’article I, section IV, titre [ de la loi des 28 septembre- 6 octobre 1791 (Code rural), ajoute l'avertissement préalable pour les propriétaires. La loi du 28 pluviôse an VII attribue aux conseils de préfecture, pour statuer sur les contestations auxquelles donneront lieu les occupations, la compétence que la loi du 11 septembre 1791 avait transportée des intendants

aux directoires de département. Enfin les articles 55 et 56 de la loi du 16 septembre 1887 sont ainsi conçus : « Les terrains occupés pour prendre les matériaux nécessaires aux routes et aux autres constructions publiques pourront être payés aux propriétaires comme s'ils eussent été pris pour la route même. [Il n’y aura lieu à faire entrer dans l’estimation la valeur des matériaux à extraire que dans le cas où l’on s’emparerait d’une carrière déjà en exploitation : alors lesdits matériaux seront évalués d’après leurs prix courants, abstraction faite de l’existence et des besoins de la route pour laquelle ils seraient pris ou des constructions auxquelles on les destine. Art. 55. — Les experts pour l'évaluation des indemnités relatives à une occupation de terrain, dans les cas prévus au présent titre, seront nommés pour les travaux de grande voirie, l’un par le propriétaire, l’autre par le préfet, et Le tiers expert, s’il en est besoin, sera de droit l'ingénieur en chef du département. Lorsqu'il y aura des concessionnaires, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le maire de la ville ou de l’arrondissement pour Paris, et le tiers-expert par le préfet. Art. 56. »

La loi du 15 juillet 1845 applique l’occupation temporaire aux chemins de fer ; la loi du 21 mai 1836 et la loi du 20 août 1881 l’étendent en l'améliorant aux chemins vicinaux et ruraux. Le décret du 2 février 1868 vient préciser pour les travaux dépendant

du ministère des travaux publics dans quelles conditions s'opérera l'occupation, et les cahiers des charges des chemins vicinaux et de la guerre reproduisent ces dispositions. Mais si le bon vouloir de l'administration étend les règles du décret du 2 février 1868 à ces deux catégories de travaux, tous les autres en sont exclus. De plus la détermination de l'indemnité soulève les plus vives réclamations. Dès 1827, M. d'Orvilliers, membre de la chambre des Pairs, lors de la discussion de l’art. 145 du Code forestier, demande qu’on modifie le mode de règlement de la loi de 1807. En 1869, MM. de Talhouet et Martel présentent un amendement en ce sens qui est pris en considération par le Corps légis- Jatif. En 1871, M. Christophle et quinze de ses collègues proposent à l’Assemblée nationale une réforme radicale de la législation des fouilles et occupations temporaires, qui porte : assimilation pour le règlement de l'indemnité des terrains fouillés et non fouillés ; intervention du tribunal civil avant l’occupation et attribution au jury de la fixation du chiffre des indemnités. Prise en considération, la proposition est examinée et fait l'objet d’un rapport qui est adopté en première lecture. Soumise à nouveau à la Chambre des députés par M. Lévèque le 26 juin 1876, puis le 28 mars 1878, la question est reprise par M. Petitbien le 6 décembre 1881. En même temps que le rapporteur de la commission chargée d’étu-

dier la proposition Petitbien dépose son rapport. le 30 octobre 1884, le Gouvernement dépose un projet de loi préparé par le Conseil d’État. Mais cette fois encore le projet n’aboutit pas. Enfin la proposition Morel (16 novembre 1891), dans laquelle vient se confondre la proposition Cabart-Danneville, devient la loi du 29 décembre 1892, qui, ainsi que le remarque son rapporteur, M. Morel, ne fait que reprendre avec quelques modifications le projet présenté par le Gouvernement en 1884, tel qu'il résultait des délibérations du Conseil d'Etat.

Tels sontles textes généraux et l'historique de cette occupation. Aussi s’explique-t-on que la propriété avait dù chercher sa sauvegarde dans la jurisprudence qui, en prescrivant les formalités relatives à l'avertissement des propriétaires, en multipliant les précautions nécessaires à la prise de possession des terrains, en poussant l'interprétation de l’art. 55 de la loi de 1807 sur les terrains fouillés jusqu’à ses extrêmeslimites, en assimilant enfin (1) aux occupations temporaires les occupations pour études préparatoires des projets de travaux publics, pour lesquelles aucune règle n’était posée, avait remédié en partie à l'insuffisance des textes. C’est à la consécration de cette jurisprudence en tant qu'elle règle la procédure de l’occupation, et à la transformation, depuis si

(4) Conseil d'État, 24 juin 1892, Dalloz, 3. 98.

longtemps réclamée, du règlement de l'indemnité qu'aboutit la loi de 92. Le ministre de l'intérieur définit ainsi les avantages de la loi dans sa circulaire du 15 mars 1893 : « La loi du 29 décembre 1892 a, dit-il, un double objet, savoir : 1° de déterminer les règles à suivre par l'administration pour pratiquer des occupations temporaires sur les propriétés privées en vue, soit de procéder à des études, soit de déposer, extraire ou ramasser des matériaux, de faire des fouilles ou des dépôts de terres, soit en vue de tout autre objet relatif à l'exécution des travaux publics; 2° le changer les conditions dans lesquelles sont fixées les indemnités dues pour ces occupations. »

Nous diviserons notre travail en quatre chapitres : dans le premier nous traiterons des dommages causés par les études préalables aux travaux; dans les deux suivants, nous étudierons l'occupation temporaire proprement dite — le chapitre IT relatif aux conditions de l'occupation, le chapitre IIT au règlement de l’indemnité ; enfin dans le chapitre IV, nous examinerons diverses occupations spéciales, telles que celles prévues par la loi du 30 mars 1831 pour les travaux de fortifications et par la loi du 21 juillet 1885 pour les lignes télégraphiques et téléphoniques, qui se rapprochent de l’occupation temporaire.

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