DÉFINITION DE L'OCCUPATION TEMPORAIRE

sées, cette interprétation était déjà admise par la jurisprudence (C. d’Et., 31 décembre 1878).

Il est même intéressant de remarquer, comme le fait M. Bourcart (1), que l'utilité de cette servitude s’est déplacée. Presque exclusivement destinée autrefois, par suite de la cherté ou de la difficulté des transports, à fournir à l'administration des matériaux, elle servira surtout aujourd'hui, par le développement même des travaux publics et par suite de la facilité des communications, à l'établissement des chantiers, voies d'accès et dépôts, « genre d’occupation temporaire regardé jadis comme très accessoire ».

L’extraction pourra évidemment s'appliquer à tous les matériaux qui se trouvent dans le sol, dans l’état même où ils doivent être employés : marbres, pierres, granit, ardoises. La jurisprudence décide même (C. d'Ét., 20 février 1880, p. 208 ; 10 janvier 1890, p. 16) qu'on doit y comprendre les terres nécessaires à la fabrication de la chaux, des briques, tuiles et autres produits céramiques. Mais il est certain que cette faculté ne pourrait s'étendre à l'extraction des minerais destinés à la fabrication de produits métalliques.

Quant à la question de savoir si l’administration pourrait utiliser la servitude d'occupation temporaire

(1) Revue générale d'administration, novembre 1894.

uniquement pour faciliter le transport des matériaux à pied d'œuvre, alors qu'il s’agit non pas de sortir d’une carrière placée à l’état d’enclave, mais d’abréger la durée du parcours à faire entre la carrière et le lieu où le travail doit s’exécuter, question que le Conseil général des ponts et chaussées avait tranchée négativement en 1880, le doute ne semble plus permis aujourd'hui en présence de la disposition de l'article 3, qui déclare l'occupation temporaire apphcable pour tout objet relatif à l’exécution de travaux publics. L'itinéraire à suivre constituant un élément important d'appréciation dans le prix de revient des matériaux, l'administration pourra avoir recours à la

servitude.

SECTION II

Trois conditions sont nécessaires pour que la servitude d'occupation puisse s'exercer :

1° Il faut qu'elle ait en vue un travail public ;

2° Il faut que le terrain auquel elle s'applique ne soit à la fois ni clos, ni attenant à une habitation :

3° Il faut qu'elle soit temporaire.

$ 1. — Il faut qu’elle ait en vue un travail public (Art. 3).

6. Pourvu quil s'agisse d’un travail public — c'est-à-dire, au sens légal du mot, d'un travail effectué par un établissement public dans un but d'utilité publique — quel que soit ce travail, civil ou militaire, et quel que soit celui pour le compte duquel il est exécuté, la servitude peut s'exercer. Il va sans dire du reste que ce travail doit ètre régulièrement autorisé. C’est ainsi que le Conseil d'État a jugé que, s'il est permis d’user de la servitude pour établir des voies provisoires d’un chemin de fer en

cas de remaniement de la gare, lorsque ce travail a été approuvé par l’autorité compétente, il n’en serait pas de même, s’il s'agissait d'occuper temporairement des terrains pour l'établissement provisoire, avant toute autorisation, d’un embranchement ou raccordement dont les projets ne seraient même pas définitivement arrêtés (C. d'Ét., 17 juillet 1874, Monnier ; 11 février 1876, Chemin de fer du Nord).

La loi tranche, dans son artiele 3, toute hésitation possible sur le point de savoir si cette servitude sera réservée aux travaux de voirie ou sera étendue à la construction de tout autre édifice. En effet, si les lois des 7-11 septembre 1790 et 28 pluviôse an VITE, si l'article 650 du Code civil, les lois des 12-28 juillet 1791, titre [, art. 2, et 28 septembre-6 octobre 1791, titre [, section VE, art. 1%, parlent de l'application de cette servitude aux chemins, canaux et autres ouvrages publics ; si l’article 55 de la loi du 16 septembre 1807 mentionne les routes et Les constructions publiques, il ne faut pas oublier que les arrêts de l’ancien régime, quiont créé la servitude, ne se rapportaient expressément qu'aux travaux de voirie et que toutes les lois postérieures, loi du 21 mai 1836 (art. 17), loi du 15 juillet 1845 (art. 3), loi du 20 août 1881 (art. 14), qui ont appliqué cette servitude à des besoins particuliers l'ont interprétée dans ce sens. Dans ces con-

ditions, et pour ne pas aggraver la charge dont est

grevée la propriété, ces mots ouvrages et constructions ne devaient-ils pas s'entendre spécialement des ouvrages accessoires de la voirie, tels que ponts, aquedues, etc.

Jousselin (Servitudes d'utilité publique, tome 2, page 567) soutient que la jurisprudence administrative moderne a étendu la servitude à tous les ouvrages publies (5 juin ,1848, Savalette). La vérité est que, dans la pratique, la loi du 31 mars 1831, relative à l’occupation temporaire en cas d'urgence des terrains nécessaires aux fortifications, a été appliquée aux travaux des casernes, sans que la légalité de cette mesure ait été contestée, et que le Conseil d’État avait aussi admis l’extension de la servitude d’occupation temporaire aux travaux du génie militaire (4 janvier 1868), mais en dehors de ce cas la servitude n’avait pas été reconnue. Soulevée récemment devant le Conseil d’État à l’occasion de travaux de construction d'église et de maisons d'école, la question n'avait pas été résolue, les recours ayant été repoussés par une fin de non-recevoir (10 décembre 1881, Gascoin ; 24 décembre 1880, de Talhouet). Toutefois il faut retenir que le projet de loi préparé par le Conseil d’État en 1884 et la proposition de loi présentée au nom de la commission chargée d'examiner la proposition Petitbien étendaient — comme le fait la loi du 29 décembre 1892 — la ser-

vitude à tous les travaux publics civils et militaires,

7. L'administration exercera la servitude ellemême ou par ses délégués, entrepreneurs, concessionnaires, fournisseurs de matériaux. La loi n’a à faire aucune indication limitative des intermédiaires par le moyen desquels le droit pourra s'exercer ; car ce n’est pas, comme l'écrit Jousselin, dans l’intérêt personnel de ceux-ci, mais dans l’intérèt même de la chose, c’est-à-dire de la prompte et économique exécution des travaux, que la servitude à été établie. La Circulaire du Ministre des Travaux publics, en date du 16 février 1892, relative aux nouvelles clauses et conditions générales imposées aux entrepreneurs des travaux des ponts et chaussées, fait l'application de ce principe à une espèce intéressante : € Art. 20. — Carrières proposées par l'entrepreneur. — La nouvelle rédaction de l’art. 20, y est-il dit, a pour objet de bien distinguer les deux cas qui peuvent se présenter, lorsque l’entrepreneur demande à substituer de nouvelles carrières à celles qui sont prévues au devis.

« Si le changement de carrière est avantageux à intérêt publie en procurant, par exemple, une économie de temps, grâce à de plus grandes facilités d'exploitation, sur la durée probable des travaux, il conviendra de provoquer un arrêté préfectoral plaçant cette carrière sur le mème pied que celles désignées au devis.

€ Si l'intérêt de l'entrepreneur est seul en jeu.

administration ne doit pas intervenir entre l’entrepreneur et le propriétaire, puisque son intervention aurait pour effet de grever une propriété d’une servitude onéreuse dans un intérêt purement privé. Dans ce cas, l'autorisation d'employer les matériaux de la carrière est donnée à l'entrepreneur, non par arrêté préfectoral, mais simplement par ordre de service. »

Aussi a-t-on peine à comprendre que, pendant longtemps, le Conseil d'État, s’en tenant à la lettre mème de l'arrêt de 1755, ait décidé que le droit d'extraire des matériaux dans les propriétés privées serait refusé à ceux qui n'avaient point la qualité d’entrepreneur et d’adjudicataire, notamment aux simples fournisseurs de matériaux. Cette décision, combinée avec l’article 28 du décret du 16 décembre 1811 sur les routes, disposant « que l’entretien des routes pavées et non pavées sera divisé en deux parties qui seront adjugées séparément, savoir : 1° la fourniture des matériaux qui sera donnée à l’entreprise ; 2° leur emploi et les autres travaux de l’entretien, qui seront adjugés à des cantonniers », aboutissait directement à priver les routes du bénéfice de la servitude. En pratique, on remédiait, il est vrai, en partie à cet inconvénient, en reconnaissant à ces fournisseurs la qualité d'entrepreneurs à titre éventuel : pour cela, les formules imprimées usitées dans les marchés de matériaux chargeaient les adjudicataires du soin

d'exécuter éventuellement les travaux de réparation. Du reste, depuis 1867 (9 mai 1867, Stackler; 12 novembre 1875), le Conseil d’État était revenu sur cette jurisprudence et assimilait les fournisseurs aux entrepreneurs.

Par contre, si, l'autorisation peut être accordée directement aux délégués de administration, il n’en est pas de même des agents de ces délégués, tels que les entrepreneurs des Compagnies de chemins de fer. Le Conseil d'État n’a pas eu à se prononcer expressément sur la question : il a seulement jugé que ces entrepreneurs ne pouvaient intervenir devant le Conseil de préfecture ou le Conseil d'État (8 août 1872, Ledoux ; 8 août 1884, Frausa), et que les Compagnies ne pouvaient être mises hors de cause. Mais le Ministre des Travaux publics, d'accord avec le Conseil général des ponts et chaussées, a décidé que les arrêtés d'occupation temporaire devaient être pris au profit exclusif des Compagnies (1) : aussi, lorsqu'une Compagnie de chemins de fer a obtenu l'autorisation de pratiquer des extractions de matériaux en vue de la construction d’une ligne, les entrepreneurs des différents lots de cette ligne peuvent-ils y prendre régulièrement des matériaux (1884, p. 349, C. d'Ét.).

(4) Lechalas, t. 1, p. 350; — Picard, Traité des Chemins de fer, t. IL, p. 823, note 1 et p. 854.

$ II. — Il faut que le terrain auquel elle s'applique ne

soit à la fois ni clos ni attenant à une habitation.

8. L'arrêt du 7 septembre 1755 défendait les extractions de matériaux dans les lieux fermés de murs ou autre clôture équivalente, suivant les usages du pays. Un arrêt du 20 mars 1780, perdu de vue en 1789 et retrouvé à l’occasion d’une affare jugée par le Conseil d'Etat le 1* juillet 1840 (de Champagné) reprit cette disposition et en modifia l'étendue. Rendu à propos des difficultés que soulevait l'application de la servitude dans la basse Normandie, où les prairies sont presque toujours closes au moyen de levées dites fossés ou de murs en pierres sèches, cet arrêt précise que « l'exception ne doit s'entendre que des cours et jardins, vergers et autres possessions de ce genre attenants aux habitations, et ne peut s'étendre aux terres labourables, herbages, prés, bois, vignes et autres terres de la même nature quoique closes. » Le Conseil d'Etat l’interpréta en ce sens que l’exemption était réservée à l’habitation et à ses dépendances : c’est ainsi qu'il décidait que les terres labourables, herbages, prés, bois, vignes étaient exempts de la servitude quand, attenants à une habitation, ils étaient compris dans la même clôture que cette habitation dont ils de-

vaient Ôôtre considérés comme une dépendance, (7 mars 1861, Thiac ; 18 novembre 1881, commune de Fouqueville). Quant aux cours, jardins et vergers, l’exemption stipulée en leur faveur était formelle ; mème séparés de la maison d'habitation ils restaient affranchis de la servitude. (26 décembre 1862, Brülé- Grouzelle ; 6 février 1885, Bonnaud).

L'article 2 de la loi du 29 décembre 1892, conforme d’ailleurs au projet adopté par le Conseil d'Etat en 1884, supprime ces distinctions. Dans tous les cas l’'exemption ne s’appliquera que si la propriété est à la fois attenante à l'habitation et close.

9. Pour qu'il y ait habitation il ne suffit pas, croyons-nous, que le local puisse être habité, 1l faut qu'il soit en réalité affecté au logement: car l’exemption de la servitude ne se justifie en quelque sorte que comme une conséquence du principe de l’inviolabilité du domicile. (Rapport Grivart, J. 0., 1873, p. 2982 ; rapport Develle, Chambre 1884, annexe n° 3168 ; jugé qu'un simple bâtiment d'exploitation se trouvant au milieu de parcelles cultivées, la plupart comme terres arables, ne saurait être considéré comme habitation — 28 novembre 1873, page 864, C. d’Et.).

En ce qui touche la clôture, sont réputés terrains clos suivantles arrêts de 1755 et de 1780 ceux qui sont fermés de murs ou autres clôtures équivalentes sui-

vantles usages du pays. La loi maintient ces disposi-

tions auxquelles restent par suite applicables toutes les décisions antérieures du Conseil d'Etat. S’inspirant de l’article 6, section IV, de la loi des 28 septembre-6 octobre 1791, d’après lequel « l'héritage sera réputé clos lorqu'il sera entouré d’un mur de quatre pieds de hauteur avec barrière ou porte, ou lorsqu'il sera exactement fermé de palissades ou de treillages, ou d’une haie sèche faite avec des pieux, ou cordelée avec des branches, ou de toute autre manière de faire des haies en usage dans la localité, ou enfin d’un fossé de quatre pieds au moins à l'ouverture et de deux pieds de profondeur », le Conseil d'Etat à reconnu que la clôture pouvait être formée soit par une rivière (7 mars 1861, Thiac), soit par des palissades ou des treillages en bois ou fil de fer (18 novembre 1881, commune de Fouqueville), soit par un parapet en terres et pierres sèches ou bien une haie vive, (6 août 1875, Busquet de Caumont). En un mot, d’après la jurisprudence la clôture doit empêcher le libre accès de la propriété : des haïes ou talus qui présenteraient des solutions de continuité ne sauraient être considérées comme clôtures suffisantes, (28 janvier 1851, Pouplin ; 21 mai 1867, Watel). 10. En dehors de cette double condition — clôture et proximité immédiate d’une habitation — tous les terrains, quelle que soit leur situation par rapport aux travaux à exécuter, peuvent être assujettis à la servitude d'occupation ; mais il va sans dire que la dési-

gnation d’un terrain dans un arrêté préfectoral d’occupation ne saurait enlever à ce propriétaire le droit de clore son héritage, que lui reconnaît l’article 647 du Code civil (C. d'Et., 18 mars 1869, Delom), cette clôture ne pouvant du reste avoir aucun effet rétroactif.

414. À ces règles générales, il importe d’ajouter les quelques exceptions suivantes : 1° L'article 4 de la déclaration du roi du 17 mars 1780 (renouvelant les dispositions des arrêts du Conseil des 9 mars 1633, 14 mars 1741, 5 avril et 15 septembre 1772, 4 avril et 4 juillet 1777, 29 juillet et 19 septembre 1778, d’un arrêt du Parlement du 29 septembre et d’un règlement du 12 novembre 1778) rappelle « les défenses d'ouvrir aucune carrière à pierres de taille, moellons, plâtre, glaise et autres, de quelque espèce que ce soit, sur les bords et côtés des routes et grands chemins, sinon à trente toises (58 mètres 47 c.) de distance du bord, mesuré du pied des arbres ; et, lorsqu'il n’y aura ni arbres ni fossés, à trente-deux toises (62 mètres 37 c.) de l'extrémité de la largeur, sans pouvoir, en aucun Cas, pousser les rameaux ou rues des dites carrières du côté des dits chemins... le tout à peine de 300 livres d'amende, » — de 16 à 300 fr. (loi du 23 mars 1842). Toutefois les règlements spéciaux faits par le chef de l'Etat pour la police des carrières, dans un grand nombre de départements, à la suite de la loi du 21 avril 1810,

ont réduit à 10 mètres la distance à laquelle il est interdit de poursuivre l'exploitation.

Pour les chemins vicinaux, la loi du 21 mai 1836, qui donne au préfet (art. 21) le droit de statuer sur tous les détails de surveillance et de conservation, lui permet de fixer à quelle distance du chemin les fouilles peuvent se pratiquer. C’est d’ailleurs ce que confirme l’art. 61 de l'Instruction générale du 6 décembre 1870, sur les chemins vicinaux. « Aucune carrière ne pourra être ouverte, et les fouilles ne pourront être poussées à une distance moindre de la limite des chemins vicinaux que celle prescrite par le règlement préfectoral sans une autorisation spéciale du préfet. » Il en est de même pour les chemins ruraux (art. 206 et 108 des règlements généraux relaüfs au service des chemins vicinaux et ruraux). :

2° Aux termes des articles 6 et 8 de la loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer, il est interdit aux riverains, dans les localités où le chemin de fer se trouvera en remblai de plus de trois mètres du terrain naturel, de pratiquer, sans autorisation préalable, des excavations dans une zône de largeur égale à la hauteur verticale du remblai, mesurée à partir du pied du talus. De même, dans une distance de moins de cinq mètres d’un chemin de fer, aucun dépôt de pierres ou objets non inflammables ne peut être établi sans l’autorisation préalable du préfet, à moins que le chemin de fer ne soit

en remblai, auquel cas la hauteur du dépôt ne doit pas excéder celle du remblai du chemin de fer.

3° Le décret du 10 août 1853, sur le classement des places de guerre et des postes militaires et sur les servitudes imposées à la propriété autour des fortifications, après avoir fixé aux distances de 250 mètres, 487 mètres et 974 mètres pour toutes les places fortes, sauf réduction à 584 mètres pour les postes militaires, les zônes de servitudes, porte que dans la troisième zône il ne peut être fait aucun chemin, aucune levée ni chaussée, aucun exhaussement de terrain, aucune fouille ou excavation, aucune exploïtation de carrière, enfin aucun dépôt de matérlaux ou autres objets, sans que leur alignement et leur position n'aient été concertés avec les officiers du génie et qu’une décision ministérielle ou un décret n’ait déterminé les conditions auxquelles les travaux doivent être assujettis dans chaque cas particulier (art. 9).

4° Enfin l’ordonnance du 16 août 1669 défend de rer terres, sables et autres matériaux à moins de 6 toises (11 mètres 70) du rivage des fleuves ou rivières navigables, à peine de cent livres d'amende. Quant au lit des petites rivières, rien n'empêche de le soumettre à l'occupation temporaire ; l’article 49 de linstruction sur les chemins vicinaux engageait même les préfets à le choisir de préférence dans un

but d'économie, mais la Cour de cassation, par deux

arrèts récents (20 février 1888, Rousse c. Martin ; 18 juillet 1890, min. pub. c. Sandot), tout en maintenant la théorie qui considère le lit de la rivière comme une res nullius, a admis les particuliers, en compensation des avantages, alluvions et relais, dont on les privait par l'extraction, à réclamer le paiement des sables et graviers enlevés dans la partie des cours d’eau touchant leurs propriétés.

Le rivage de la mer, qui fait partie du domaine public, ne saurait être susceptible de la servitude d'occupation ; cependant il se prête, par sa nature même, à des concessions d'extraction dont les formes et les conditions sont réglées par deux arrêtés des 2 décembre 1875 et 10 mai 1876, pris d'accord par les ministres des travaux publics et de la marine. Les règles varient suivant qu'il s’agit de matériaux ordinaires ou de matériaux constituant des amendements marins tels que sables coquilliers, maërl, vase de mer, etc. ; dans le premier cas l’autorisation est délivrée par le préfet maritime, après avis du préfet du département, tandis que dans le second cas c’est le préfet du département qui prononce, après avoir consulté le préfet maritime.

Les autres parties du domaine public, routes, rues, etc., ne peuvent pas davantage faire l'objet d’occupations temporaires ; mais les autorités qui en ont la garde restent libres d'accorder sur ces voies les permissions de dépôt et de stationnement el

toutes les concessions qu'ils croiront pouvoir concilier avec l'intérêt de la sécurité ou de la circulation publique. Ces autorisations peuvent être rétribuées, ainsi que le prévoient les lois des 11 frimaire an VII, 16 juillet 1840, 20 décembre 1872 et 5 avril 1884.

Nous étudierons, dans le paragraphe réservé à la procédure d’occupation, les formalités propres à l'occupation des terrains soumis au régime fores-

tier.

$ III. — Il faut que l’occupation soit temporaire,

-42. L’occupation doit commencer dans le délai de six mois, à partir du jour où l’arrêté est rendu (art. 8), et ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années. Si l’occupation doit se prolonger au-delà de ce délai et, à défaut d'accord amiable, l’administration devra procéder à l’expropriation, qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire dans les formes prescrites par la loi (art. 9).

Telles sont les garanties que la loi nouvelle accorde à la propriété. Jusque-là, la jurisprudence du Conseil d'État reconnaissait bien que l’arrèté qui décidait l'occupation temporaire devait en même temps lui assigner une durée limitée, et qu’une occupation prolongée indéfiniment équivalait à une véritable expropriation, dont l’autorité administrative n’était plus compétente pour fixer l'indemnité (ordonnances sur conflit du 5 septembre 1836, Ledos, et du 6 décembre 1844, Gallas; C. d’'Ét., 11 février 1875, Ch. de fer du Nord; 6 juin 1879, Remize). Mais quand y avait-il occupation indéfinie? Toutes les fois seulement que loccupation n’était pas limitée, ou que le travail auquel elle s’appliquait était de sanature permanent ou d’une durée indéterminée (C. d'Ét., Touré, 16 mars 1889). On admettait que le terme pouvait

être tacite et résulter de ce fait, que les travaux bénéficiant de l’occupation devaient être achevés dans un délai déterminé; qu'il pouvait être prorogé (7 janvier 1864, Guyot de Villeneuve). L’exposé des motifs d’une proposition de loi déposée à la Chambre des députés en 1892 citait une propriété de cent hectares aux environs de Paris occupée temporairement pendant trente ans.

La loi du 29 décembre 1892 supprime toutes ces incertitudes. Si l'occupation se prolonge au-delà d’un délai de cinq ans, sans qu'aucun accord soit intervenu et sans que l’administration ne poursuive l’expropriation, le propriétaire la réclamera Iui-même, conformément à l’article 14 de la loi du 3 mai 1841, par requête au tribunal civil d’où dépend la propriété. Cette requête sera communiquée par le procureur de la République au préfet, qui devra, dans le plus bref délai, envoyer les pièces nécessaires, et le tribunal statuera dans les trois jours. Voici dans quels termes M. Chante-Grellet (le Droit du 22 avril 1893) définit la portée de cet article 9 : « Cette disposition, qui ne se trouvait pas dans le projet du Conseil d'État, à une importance qui n’échappera à personne ; elle gènera peut-être nombre d'entreprises d'entretien de chemins, habituées à se fournir de matériaux dans les mêmes carrières pendant une succession de campagnes, sauf à faire renouveler les arrètés ; mais elle assurera à la propriété une sérieuse

garantie et diminuera, dans une notable proportion, les risques et effets de la servitude légale dont il s’agit. Et il est à noter que, d’après les termes précis employés par la loi, l'administration ne peut échapper à la nécessité de l’expropriation, la volonté seule du propriétaire peut l’en affranchir. Aucun nouvel arrêté d'occupation ne doit pouvoir intervenir, ni prolonger l'état de choses au-delà du terme fixé. » Nous pensons aussi que, quel que soit le travail à exécuter, aucun arrêté de renouvellement ne peut ètre pris sil à pour but de dépasser le délai de cinq ans ; mais rien ne s'oppose à ce que dans-les termes de ce délai le préfet proroge un premier arrêté qu'il aurait reconnu insuffisant.

43. La loi, en effet, ne se contente pas seulement de poser cette règle générale, elle veut encore (art. 3) que le préfeten fasse l'application à chaque espèce et fixe, comme précédemment, la durée de l'occupation en même temps qu'il l'autorise. Nous verrons plus loin que l'omission de cette formalité pourrait avoir pour conséquence de faire annuler l'arrêté du préfet. Qu'arriverait-il au contraire si un arrêté préfectoral, dérogeant aux dispositions de l’article 9, ordonnait une occupation pour plus de cinq ans? Le propriétaire devrait-il attendre l'expiration des cinq ans pour demander lexpropriation, ou pourrait-il agir immédiatement. À notre avis, le propriétaire serait fondé à agir immédiatement, de même que dans ce cas

pl

l'administration serait autorisée à réclamer lexpropriation immédiate.

Il est certain que l'administration, depuis la loi de 1892, a le droit de recourir à l’expropriation au lieu de l'occupation temporaire, toutes les fois que le délai de cinq ans ne lui paraitra pas satisfaisant. Mais 1l ne faut pas croire que dans l’autre hypothèse elle ait le choix entre les deux. Quelques-uns, se fondant sur le texte de 1807, qui dispose que les terrains pourraient être payés aux propriétaires comme s'ils eussent été pris pour la route même, avaient soutenu que ce texte donnait à l'administration le droit de se rendre propriétaire du terrain. M. Féraud-Giraud (1) démontre excellemment qu'il s'agissait là d’un maximum d'indemnité fixé par la loi et non d’un droit d’expropriation reconnu à l'administration. Du reste, le Conseil d’État, s'est si peu rangé à cette première manière de voir que, dans le projet de loi qu’il préparait en 1884, et qui a été reproduit par les Chambres (sauf la faculté d’expropriation reconnue à l'administration pour occupation au-delà de cinq ans), il rayait un article proposé par le Gouvernement et comportant que les terrains destinés à l'extraction pourraient être acquis par expropriation, conformément à la loi du 3 mai 1814, comme ceux qui devaient servir à l'assiette même des travaux : et voici les

(1) Féraud-Giraud, Législation sur les fouilles,

raisons qu’il donnait de sa décision dans sa note du 28 février 84 : « S'il est indispensable qu'un propriétaire puisse être exproprié pour l'assiette même des ouvrages dont l'utilité publique a été contestée, les mêmes raisons n’existent pas pour les terrains à occuper temporairement, et il parait juste de lui laisser le droit de conserver sa propriété et d'en reprendre la jouissance au terme de l’occupation ». Nous ne pensons done pas, comme M. Christophle (tome Il, n° 2113 in fine), que l'utilité publique, « chose assez élastique de sa nature », puisse être prononcée lorsque l’occupation temporaire suffit à la rigueur aux besoins de l’administration.

44. Les occupations antérieures à la loi de, 1892, excepté bien entendu les occupations conventionnelles pour lesquelles le contrat, ainsi que le prévoit l’article 9, fait la loi des parties, jouiront également du bénéfice de la limitation de la loi, mais ce délai de cinq ans, auquel elles sont réduites de plein droit, ne courra pour elles que du jour de la promulgation de la loi et non du jour de leur autorisation, la loi ne pouvant avoir aucun effet rétroactif (1).

(1) Delanney, Occupations temporaires.

SECTION III

45. L'arrêt du 7 septembre 1755 portait que les inspecteurs généraux et ingénieurs indiqueraient les lieux où l'extraction devait se faire. « Les dites indications seront données par écrit et signées des dits inspecteurs et ingénieurs.» La loi du 28 septembre- 6 octobre 1791 (art. 1, section VI) ajouta que les agents de l'administration ne pourraient fouiller dans un champ pour y chercher des pierres, de la terre ou du sable nécessaires à l'entretien des grandes routes ou autres ouvrages publics, qu’au préalable ils n'aient averti le propriétaire. La loi du 21 mai 1836 mentionne ces deux prescriptions, en spécifiant un délai de dix jours entre la notification de l'arrêté du préfet aux parties et le commencement de l’exécution des travaux. C'est au préfet que sont dévolus, en vertu des principes de notre organisation administrative, les pouvoirs attribués aux ingénieurs sous l'ancien régime. Mais, en dehors de ces deux garantes : nécessité d'un arrêté du préfet et obligation d'avertir le propriétaire avant d’user du bénéfice de

l'autorisation, aucune autre formalité ne s’imposait. Aussi, comme le dit le rapporteur au Sénat, « devant les conditions souvent intolérables dans lesquelles s’exerçait cette servitude, le décret du 8 février 1868 eut pour but de déterminer les règles à suivre pour les occupations temporaires ou les extractions de matériaux nécessaires pour l'exécution des travaux publics, afin de garantir les particuliers contre une invasion subite des agents de l'administration et de leur assurer les moyens d'obtenir l'indemnité à laquelle ils ont droit. » (1) Mais ce décret, rendu sur la proposition du Ministre des Travaux publics et rédigé en vue de l’organisation particulière du service des ponts et chaussées, n’était obligatoire que pour les travaux dépendant de ce ministère, sauf pour les chemins vicinaux auxquels, ainsi que nous l'avons déjà vu, le Ministre de l'Intérieur avait, par son arrôté en date du 6 décembre 1870, étendu le bénéfice de ces dispositions (art. 52 à 57). (C. d'Ét., 3 janvier 1873, Lecouturier.)

I a donc paru indispensable de fixer par la loi même cette procédure qui comprend deux sortes de formalités bien distinctes : 1° formalités relatives à l’autorisation ;: 2° formalités relatives à la constatation de l’état des lieux.

Les articles 3 à 8 reproduisent d’ailleurs dans leur

(1) Sénat, session de 1892, rapport de M, Morel, annexe n0 125.

ensemble, en les précisant et en les améliorant, les dispositions du décret du 8 février 1868, qui deviennent applicables à toutes catégories de travaux, publics, civils ou militaires. Cest ainsi que l’arrêté du préfet ne doit plus seulement contenir le nom de la commune où le terrain est situé, les numéros que les parcelles dont il se compose portent sur le plan cadastral et le nom du propriétaire, il doit indiquer d’une façon précise les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l’occupation etla voie d'accès. Ces additions ont pour but de mettre un terme aux abus que commettaient les entrepreneurs en occupant la parcelle désignée « de tous les côtés et sans suite ou en se servant, pour le transport de leurs matériaux, des avenues ou des chemins réservés aux voitures légères. » De plus, un plan parcellaire désignant par une teinte les terrains à occuper est annexé à l'arrêté.

L'article 4 règle les conditions dans lesquelles l’arrèté du préfet sera transmis aux intéressés. Une double ampliation de l'arrêté du préfet, ainsi que le prévoyait le décret de 1868, est envoyée au chef de service qui, dans le cas où l’administration ne doit pas occuper elle-mème le terrain, en remet une copie cerbfiée à l'entrepreneur ; une autre est adressée au maire, qui la notifie avec une copie du plan parcellaire au propriétaire (toutes ces copies

sont du reste fournies par les soins de la préfecture). Mais, de plus, la loi indique dans quelles formes se fera cet avertissement : si le propriétaire n’est pas domicilié dans la commune, il est adressé au fermier, locataire, gardien ou régisseur de la propriété ; s'il ny à dans la commune personne ayant qualité pour recevoir la notification, celle-ci est valablement faite par lettre chargée adressée au dernier domicile connu du propriétaire ; et, dans ce cas, l'arrêté et le plan parcellaire restent déposés à la mairie pour être communiqués sans déplacement aux intéressés sur leur demande. Pour offrir toute garantie, tant aux particuliers qu'à l’administration, la notification doit être faite par un agent ayant qualité pour dresser procès-verbal: car, à défaut de notification régulière, l’ensemble des formalités serait réputé ne pas avoir été rempli (22 janvier 1892, Le Coq) : aussi, le maire garde-t-1l l'original de cette notification.

46. L'article 5 reproduit les dispositions du décret de 1868. À défaut de convention amiable entre Le propriétaire et l'entrepreneur, il doit être procédé à une constatation contradictoire de l’état des lieux, qui permettra plus tard de régler l'indemnité. L'entrepreneur notifie par lettre chargée au propriétaire lejour et l'heure oùil entend dresser l’état des lieux, et il l'invite à se rendre sur le terrain pour procéder

contradictoirement à cette constatation. Le maire est en mème temps averti et un délai de dix jours francs doit s’écouler entre la notification et la visite des lieux. Si le propriétaire n’est pas domicilié dans la commune, la noüfication est faite, conformément aux slipulations de l'art. 4, à son représentant ou à son dernier domicile. Lorsque l'occupation n’a pour but qu'un simple ramassage de matériaux, ces forma lités d'avertissement sont simplifiées; 1l n’est joint aucun plan parcellaire à l'arrêté du préfet; les notifications individuelles, aussi bien celles faites par le maire que par l'entrepreneur, sont remplacées par des notifications collectives par voie d'affichage et de publication à son de caisse ou de trompe suivant l'usage local. Il faut à la fois la publication et l’affichage ; cependant le délai de dix jours qui doit s’écouler entre la notification faite par l'entrepreneur, et la visite des lieux court du jour de l'affichage. C'est du reste en ce sens que s'était prononcée la Cour de cassation (13 juin 1866, de Béthune ; — contra, G. d'Etat, 31 décembre 1878, Baroux).

À défaut par le propriétaire de se faire représenter, le maire lui désigne d'office un représentant qui opère contradictoirement avec celui de l’entrepreneur. Le procès-verbal qui doit fournir les éléments nécessaires pour évaluer le dommage est dressé en {rois expéditions, l’une déposée à la mairie, les deux autres remises aux parties intéressées.

47. Là se bornaient les dispositions du décret de 1868 : qu'il y eût accord ou non entre les experts, l'entrepreneur pouvait immédiatement occuper le terrain, et en cas d'opposition de la part du propriétaire, l'occupation avait lieu avec l'assistance du maire ou de ses délégués. Une seule exception était admise en faveur des arbres fruitiers et de haute futaie que l'entrepreneur était tenu de laisser subsister « jusqu à ce que l'estimation en eùt été faite dans les formes voulues par la loi ».

La loi a voulu mettre fin aux difficultés que comportait cet état de choses et remédier à l'impossibilité où se trouvait le Conseil de préfecture, de savoir exactement dans quel état se trouvaient les lieux avant l'occupation. Elle décide qu'en cas de désaccord sur l’état des lieux, la partie la plus diligente saisira le Conseil de préfecture, et que les travaux ne pourront commencer que lorsque le Conseil aura rendu sa décision : il nommera un expert qui dressera l’état des lieux, et il homologuera cet état des lieux.

Au fond, cette disposition ne fait que consacrer législativement le droit que le Conseil d'État reconnaissait aux Conseils de préfecture d’ordonner par provision des vérifications urgentes, ayant un caractère d'actes conservatoires, et qu'ils étaient toujours à même d’exercer (11 juin 1886, Crillon : 29 mai 1886, M. des Trav. publics). Car, si une loi est

nécessaire pour déléguer les pouvoirs d'un tribunal à son président, elle ne l’est pas pour reconnaitre au tribunal lui-même le droit d’ordonner, par mesure conservatoire, des constatalions urgentes en vue d'affaires de son ressort (1).

Il est vrai que pendant longtemps on a soutenu que la juridiction ordinaire des référés pouvait s'exercer en toute matière, même dans les affaires relevant de la juridiction administrative. C’est ainsi que le tribunal de la Seine avait pensé que le tribunal civil pouvait ordonner les mesures d'instruction nécessaires pour constater les faits, sauf au Conseil de préfecture à : en tirer les conséquences légales. La Cour de Paris décida au contraire que c'était s’immiscer dans les affaires réservées à la compétence des tribunaux, que le juge du fond seul peut être juge du provisoire et que, dès lors, c'était au Conseil de préfecture qu'il appartenait de prendre les mesures d'instruction dont il s'agissait (Paris, 2 janvier 1864). C’est aujourd'hui la jurisprudence constante du Tribunal des Conflits et du Conseil d'État. Un arrèt isolé (C. d’Ét., 18 novembre 1869, Mohamed ben Cheik), en appliquant cette doctrine et en confirmant le conflit élevé contre une ordonnance de référé d’un président de tribunal prescrivant une expertise en matière de travaux publics, disposa que dans ce cas la désigna-

(1) Laferrière, op. cit., t. I, p. 330 et suiv.

tion des experts devait appartenir au préfet, mais cette proposition n'a point fait Jurisprudence.

Depuis que la loi du 22 juillet 1889 à introduit le véritable référé administratif (art. 24), en déléguant au président du Conseilde préfecture les pouvoirs du conseil, et lui a permis de statuer d'urgence « à condition de ne porter aucune atteinte au principal », doit-on voir dans l’article 7 de la loi du 29 décembre 1892 une exception au droit commun ? Nous croyons que dans l'espèce — peut-être par inadvertance du législateur — il appartient seulement au Conseil de préfecture de désigner l'expert prévu par l'article 24 de la loi du 22 juillet 1889.

18. Dans tous les cas, si l'arrêté préfectoral n’est pas suivi d'exécution dans:les six mois de sa date, il est périmé de plein droit, car la propriété ne peut rester indéfiniment sous le coup de voir, souvent au bout de plusieurs années, revivre cet arrêté qu’on pourrait croire devenu caduc.

Tous ces articles reproduisent du reste les dispositions adoptées en 1884 par le Conseil d'État.

19. Règles spéciales lorsqu'il s’agit de fouilles dans les bois appartenant au régime forestier.

L'arrêt du 7 septembre 1755 défendait aux entrepreneurs de mettre leurs ouvriers dans les bois appartenant à Sa Majesté ou aux gens de main-morte, même dans les lisières et aux abords des forêts et distances prohibées par les règlements, sans en avoir pris la

permission des grands-maitres des eaux et forêts, ou des officiers des maitrises par eux commis, qui COnstateront les lieux où il sera permis aux dits entrepreneurs de faire travailler et la manière dont se fera l'extraction desdits matériaux, comme aussi les chemins par lesquels ils les voitureront. L'article 145 du Code forestier rappelle l'observation de ces formalités, qui sont reproduites dans l’ordonnance forestière du 1% août 1827 à l'égard des travaux des ponts et chaussées et dans l'ordonnance du 8 août 1845 pour les chemins vicinaux. Elles ont pour but de faire contrôler les plans du service technique par le service des forêts, sous la haute autorité du préfet. Les ingénieurs des ponts-et-chaussées ou les agents-voyers, avant de rédiger le cahier des charges des travaux, désignent à l’agent forestier supérieur de l'arrondissement les lieux où devront se faire les extractions. Les agents forestiers, de concert avec les agents de la voirie, procèdent à la reconnaissance des lieux, déterminent les limites du terrain où l’extraction pourra être effectuée, le nombre, l’espèce et les dimensions des arbres dont elle pourra nécessiter l’abatage et désignent les chemins à suivre pour le transport des matériaux. L'arrêté du préfet enregistre l'accord ou statue, en cas de contestation, sur ces divers objets.

Les ordonnances ajoutent : « Les clauses et conditions qui devront être imposées tant pour le mode

d'extraction que pour le rétablissement des lieux en bon état, seront rédigées par les agents forestiers et remises par eux au préfet qui les fera insérer au cahier des charges des travaux » ; et la Circulaire du Directeur des forêts, du 31 mai 1867, commente ainsi la deuxième partie de cette disposition : « Les entrepreneurs de travaux publics ne sont pas assujettis à l'obligation de repeupler les terrains fouillés, mais 1ls sont tenus de combler les excavations, de niveler les terrains et d'effectuer les autres opérations nécessaires pour remettre les lieux en bon état. (Décision du ministre*des Finances du 23 avril 1849.) C'est peut-être là l’unique application du paragraphe final de l’article 3 de l’arrêt de 1755, qui ordonnait aux entrepreneurs de rejeter à leurs frais et dépens, dans les fouilles et ouvertures qu’ils auraient faites, les terres et décombres qui en seraient provenus. L’entrepreneur doit veiller, à peine de nullité, à l’accomplissement de ces formalités : si cette insertion n'a pas eu lieu, il doit provoquer l’accomplissement des formalités prescrites par les ordonnances ; tant que ces formalités ne sont pas remplies, il n’a pas le droit de commencer l'extraction des matériaux. (Cassation, 10 septembre 1847, Mazier.) La jurisprudence à aussi décidé que lorsque le procèsverbal de reconnaissance était dressé postérieurement à la rédaction du cahier des charges, ce procès-verbal s’unissait à cet acte et en devenait partie intégrante,

148 CHAPITRE Il, — OCCUPATION TEMPORAIRE

comme sil avait été rédigé antérieurement. Les fouilles faites hors des endroits indiqués au procèsverbal doivent dès lors être considérées comme faites en dehors des endroits indiqués par le cahier des charges. (Cass., 24 avril 1847, Moreau et Béguéry.) Les arbres abattus sont vendus comme menus marchés, sur l’autorisation du conservateur.

Ces règles ne s'appliquent, bien entendu, qu'aux bois soumis au régime forestier et non à ceux qui appartiennent à des particuliers. Cependant, MM. Christophle et Auger (tome IF, n° 2145), s'appuyant sur l’article 2 de l'arrêt du Conseil du 7 septembre 1755, qui recommandait de s'abstenir, autant que faire se pourrait, d'occuper les terrains boisés, ne reconnaissent pas un droit d'appréciation absolu à l’administration et accordent un recours contentieux au propriétaire d’une forêt soumise à l’extraction, quand il existera dans le voisinage des carrières présentant les mêmes facilités pour l'extraction des matériaux. Quelque ingénieuse que soit cette théorie, elle reste aujourd’hui sans objet, l’article 2 de l’arrèt du 7 septembre 1755 étant implicitement abrogé par l’article 20 de la loi du 29 décembre 1892.

L'article 62 du 6 décembre 1870 (Inst. sur les chemins vicinaux) porte encore que, si les terrains à occuper ou à fouiller dépendent de propriétés régies par l'administration des domaines, des mesures analogues à celles prises en matière forestière seront

concertée avec les agents de cette administration. Mais ce n’est là qu’une simple recommandation, sans sanction pour l'entrepreneur.

SECTION IV

20. C’est au Conseil de préfecture (loi du 28 pluviôse, an VIIL art. 4, $ 4) qu'appartient le contentieux des occupations temporaires.

Attribué sous l’ancien régime aux intendants par arrêt du Conseil du 22 juin 1706, ce droit fut transporté aux directoires de département par la loi des 7-11 septembre 1790 ainsi conçue : « Les demandes et contestations sur le règlement des indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux ou autres ouvrages publics, seront portées de même, par voie de conciliation, devant le directoire de district et pourront l'être ensuite au directoire de département, lequel les terminera en dernier ressort, conformément à l'estimation qui en sera faite par le juge de paix et ses assesseurs ». D’après ce système, trois autorités entrent en jeu : le directoire de district chargé, si faire se peut, de concilier les parties ; le directoire de département qui prononce la sentence, et l’autorité judiciaire, juge de paix, qui évalue le