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montant du dommage et à l'appréciation duquel le directoire de département doit se conformer dans le règlement de l’indemnité. Sous la Constitution du 5 fructidor an IIE, les directoires de district furent supprimés et les directoires de département remplacés par des administrations centrales, cumulant la délibération et l’action, qui héritèrent de toutes leurs attributions. La juridiction de ces administrations, comme celle des directoires de département, s'exerçait en dernier ressort, sauf la faculté, toujours réservée au roi par la loi des 27 avril-25 mai 1791 (art. 17), de prononcer, pour incompétence ou pour infraction à la loi, l'annulation des décisions irrégulières.

La loi fondamentale du 28 pluviôse an VIT qui donne une compétence générale au Conseil de préfecture en matière de travaux publics, élargit dans ces termes les limites de la juridiction administrative : «© Le Conseil de préfecture prononcera sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics » ; l'intervention de l'autorité judiciaire sera désormais supprimée dans l'évaluation des dommages. Nous savons du reste que depuis 1810, les lois sur l’expropriation (8 mars 1810, 22 juillet 1833 et 3 mai 1841) ont transporté à l'autorité judiciaire le droit de prononcer l’expropriation et d’en fixer l’indemnité ; mais

152 CHAPITRE Il. — OCCUPATION TEMPORAIRE

pour les fouilles et les occupations temporaires les dispositions de l’an VIIT restent entières. Cependant, à maintes reprises on a tenté de les modifier. En 1871, M. Christophle, dans la proposition de loi qu’il déposait, demandait que l'indemnité fût réglée par un petit jury, institué dans les conditions de l'article 16 de la loi du 21 mai 1836; la commission de l'Assemblée nationale chargée d'examiner cette proposition ne crut pas devoir assimiler l’occupation à une véritable occupation, mais décida, en s'inspirant de l’article 15 de la loi du 21 mai 1836, qui attribue compétence au juge de paix pour statuer sur l'indemnité en cas d’élargissement d'un chemin vicinal, qu'il en serait de même en matière d’occupation temporaire. Depuis, les divers projets de MM. Levèque, Petitbien, Cabart-Danneville portaient création d'un jury spécial, analogue à celui prévu par la loi de 1836. Toutefois l’on doit reconnaitre que ni le rapport présenté à la Chambre des députés le 30 octobre 1884 au nom de la Commission chargée d'examiner la proposition Petitbien, ni le projet de loi communiqué par le Gouvernement au Conseil d'État ne tenaient compte de ces préoccupations, et que la loi du 29 décembre 1892 confirma la compétence du Conseil de préfecture, sans qu’elle ait soulevé la moindre discussion. « En matière de dommages comme en matière d’occupations, dit M. Laferrière, la compétence du Conseil de préfec-

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ture a pour cause le caractère administratif que les actes de l'autorité publique impriment aux travaux; » c’est pourquoi, dans l'intérêt de la bonne et de la prompte exécution des travaux publics, la loi n’a pas voulu soumettre à l'autorité judiciaire le règlement de contestations dont l'appréciation soulèverait presque à chaque pas l'interprétation ou la validité d’actes administratifs. |

24. Quelle sera l'étendue dela juridiction du Conseil de préfecture ? Le texte de l’an VIIT ne vise expressément que les indemnités et la loi de 1892 se contente d'affirmer la compétence antérieurement établie. La jurisprudence a constamment décidé qu'en cette matière un contentieux de pleine juridiction appartenait au Conseil de préfecture, qui avait le droit de statuer aussi bien sur les réclamations relatives à la désignation mème du terrain que sur celles qui portent sur l'indemnité. La compétence des Conseils de préfecture étant territoriale, toutes ces contestations seront soumises au Conseil de préfecture du lieu où se fera l'occupation.

$ I. — Réclamations relatives à la désignation du terrain.

22. Nous étudierons d’abord les réclamations relatives à la désignation du terrain. Un arrèté préfec-

toral autorisera l'occupation, dit la loi ; c’est

d’ailleurs ce que décidait pour tous les cas la jurisprudence avant la loi de 1892 (Cour de cassation, de Béthune, 13 juin 1866). Les voies de recours ouvertes aux particuliers contre cet arrêté sont de deux sortes : voie gracieuse, si l’on ne fait valoir qu'un motif d'intérêt ; voie contentieuse, si l’on s’appuie sur la violation d’un droit.

En principe, l’article 6 du décret du 28 mars 1852 donne au ministre, au sérvice duquel ressortit un arrêté préfecteral, le droit de statuer dans les deux cas ; mais, tandis que dans le premier cas la décision du ministre conserve un caractère discrétionnaire et est souveraine, dans le second elle constitue un jugement toujours susceptible d'appel devant le Conseil d'État, dans le délai de trois mois à compter du jour où il a été notifié (décret du 22 juillet 1806, art. 11). L'article 7 du décret du 2 novembre 1864 dispose même que, lorsque les ministres statuent sur des recours par voie contentieuse contre les décisions d’autorités qui leur sont subordonnées, leur décision doit intervenir dans le délai de quatre mois à dater de la réception de la réclamation au ministère, et que, si après l'expiration de ce délai il n’est intervenu aucune décision, les parties peuvent considérer leur réclamation comme rejetée et se pourvoir devant le Conseil d'État. Ni devant le Ministre, ni devant le Conseil d'État le recours n’est suspensif.

Appliquerons-nous ces principes à notre espèce ?

Aucun doute dans la première hypothèse : le particulier quiaura à se plaindre d’un préjudice que lui causera l'arrêté d'autorisation s’adressera au ministre compétent, c'est-à-dire à celui dont relèvent les travaux bénéficiant de l'occupation temporaire et qui restera libre d'accueillir ou de rejeter la demande. (G. d'Ét., 29 novembre 1848, Roulland.)

23. Au contraire, si l’on procède par voie contentieuse, si l'intéressé soutient par exemple que l’arrêté du préfet à violé la loi en appliquant à son terrain une servitude dont il était exempt, ou en n’observant pas les formes voulues, le recours doit être porté devant le Conseil de préfecture, en raison de la pleine juridiction qu'il possède dans cette matière. (CG. d'Et., 7 janvier 64, Guyot de Villeneuve ; 15 décembre 1876, Baroux ; 24 décembre 1880, de Talhouet.) La jurisprudence décide en effet qu’il appartient au Conseil de préfecture d'apprécier la validité des actes administratifs se rattachant directement aux questions dont ils sont juges, et cette juridiction est tellement générale qu'elle exclut même celle du Conseil d’État, statuant comme juge de l’excès de pouvoir (1). On ne saurait distraire de cette compétence les contestations relatives à la force légale de l'arrêté, aux vices de formes ou autres excès de pouvoir dont il pourrait être entaché. Le Conseil d'État doi

(1) Laferrière, op. cit., t. Il, p. 167.

déclarer non recevable le recours directement formé devant lui contre un arrêté d'occupation.

Cependant, de 1867 à 1876, divers arrêts du Conseil d'État, distinguant entre les cas d’illégalité ordinaire et ceux d’illégalité grave et de vice de forme, avaient admis le recours direct devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir (9 mai 1867, Stackler ; 17 juillet 1874, Monnier). Cela tient à deux sortes de raisons : à ce que la jurisprudence n'était pas suffisamment fixée sur l’étendue de la juridiction du Conseil de préfecture et à l'incertitude qui régnait encore dans la théorie du recours parallèle. Mais, depuis que le Conseil d’État a reconnu que le contentieux des occupations temporaires ressortissait tout entier au Conseil de préfecture, depuis que la doctrine du recours parallèle s’est précisée et qu'il a été décidé que le recours pour excès de pouvoir ne pouvait être ouvert devant le Conseil d'État toutes les fois qu’une « action » était possible devant un tribunal judiciaire ou administratif, la jurisprudence est restée constante : (15 déc. 1876, Baroux ; 10 mai 1885, Plard ; 13 juin 1890, Martin ; 13 juillet 1892, Ministre de l'Agriculture). Le Conseil de préfecture sera seul juge de la validité de l'arrêté préfectoral.

Aucun délai exceptionnel n’a été imparti par la loi au recours formé devant le Conseil de préfecture contre l’arrêté de désignation. Ce recours serait donc recevable après le commencement des fouilles ; ainsi

que l'explique M. Christophle (tome II, n° 2163), l'expiration du délai de dix jours qui doit s’écouler entre la notification et la visite des lieux n’a pas eu pour effet de créer une fin de non-recevoir prévue par aucun texte, mais simplement de rendre légale la prise de possession. Du reste, il ne saurait avoir aucun eflet suspensif, 23 décembre 1892, Ravel d'Esclapon, C. d'Ét.).

24. La légalité de l’arrèté peut être contestée pour diverses sortes de raisons : 1° L'arrêté a été pris par une autorité incompétente, ce qui arrivera si l’arrèté est rendu par le préfet du département où s’exécutent les travaux et non par celui du lieu où sont situés les terrains. C'est ce qu'a décidé à plusieurs reprises le Conseil d'État, notamment en 1875 (12 novembre, Juigné), en ces termes : « Considérant que les terrains du requérant sont situés sur le territoire du département de Seine-et-Oise ; que dès lors, c'était au préfet de ce département qu'il appartenait d'autoriser l'extraction de matériaux des dits terrains, et qu'aucune disposition de loi ni de règlement ne prescrivait que cet arrêté d'autorisation fût précédé d’un autre arrêté rendu dans le même but par le préfet du département où devaient s’exécuter les travaux auxquels les matériaux à extraire étaient destinés. » Mais si, par un article du cahier des

charges d'une adjudication, les fournitures doivent

être prises dans un département déterminé, l'entrepreneur ne peut, tant que les lieux d'extraction n'ont pas été changés par le préfet du lieu où les travaux s’exécutent, se prévaloir d’une autorisation accordée par le préfet d’un autre département que celui fixé par le cahier des charges (16 août 1843, Lemoyne, Cd'Et

Il en serait de même si l’arrèté était pris par le secrétaire général, sans délégation à cet effet du préfet, (décret du 29 décembre 1854, art. 3: 1° mai 1885, Plard, C. d'Ét.). Cette délégation peut mème être verbale (30 mai 1884, Paignon), mais, aux termes de l'ordonnance du 29 mars 1821, cette délégation doit ètre approuvée par le ministre de l'Intérieur, si le préfet s’absente de son département.

2° Le préfet ne s’est pas conformé aux prescriptions de l’article 3 qui lui enjoint de désigner la surface sur laquelle doit porter l’occupation, la nature et la durée de cette occupation, etc.

3° Le préfet a pris un arrêté en vue de travaux qui ne pouvaient faire l’objet d’une occupation temporaire ; soit parce que ces travaux n'avaient pas élé régulièrement approuvés, soit que ces travaux, bien qu’entrepris par un établissement public, ne présentaient pas le caractère de travaux publics : tels les travaux faits par l'Etat aux routes d’exploitation dans ses forêts. (C. d’Et., 2 mai 1873.)

4° Le préfet à autorisé l'occupation de propriétés closes et attenantes à l'habitation, qui, d’après l’article 2,sont exemptes de la servitude.

25. Dans ces divers cas la validité de l’acte administratif appartient à l'appréciation du Conseil de préfecture, qui prononcera l'annulation de larrèté d'autorisation et ordonnera la cessation immédiate de l’occupation (Cons. d’Et., 13 juin 1879, Remize ; 3 août 1881, Compagnie des Salins du Midi.) Mais le Conseil de préfecture devra bien se garder d’empiéter sur le domaine de l'administration active. C’est ainsi que. si, en vertu de cet arrèté d'occupation, des travaux avaient été exécutés, le démolition de ces travaux ne pourrait être prescrite que par l'administration. Nous verrons plus loin (chapitre IT) que, par application de ce principe, le Conseil de préfecture n’a pas davantage qualité pour prescrire à l’administration l’exécution de travaux destinés à faire cesser un dommage. Il doit simplement apprécier l'indemnité ; tout au plus, peut-il laisser à l’administration l'option de payer l’indemnité ou d'exécuter les travaux qui supprimeront le dommage. (7 février 1890, Roanne ; 4 mars 1892, Tabouret, etc., C. d’Et.)

À fortiori, cette réserve s’implique-t-elle si une occupation abusive, pour laquelle aucune question préjudicielle ne serait soulevée, donnait immédiatement compétence à l'autorité judiciaire. « Le

tribunal, dit M. Perriquet (1), doit se borner à prononcer la discontinuation des travaux : c’est la limite de ses attributions, qu'imposele principe même de la séparation des pouvoirs ; car reconnaitre aux tribunaux le droit de détruire des ordres de l’administration ce serait leur confier l'administration ».

La résistance de l'entrepreneur à ces injonctions constituerait une voie de fait qui le rendrait passible de poursuites à fins civiles et même à fins pénales devant les tribunaux judiciaires.

26. Mais il importe de distinguer entre les quatre hypothèses que nous avons signalées. Dans la première, il s’agit de l’empiétement d’une autorité administrative sur une autre autorité administrative ; dans la seconde, nous rencontrons un vice de forme. Bien qu’entaché de ces irrégularités, l'arrêté n’en conserve pas moins son caractère administratif : car il à été rendu dans la sphère de la compétence des autorités administratives. Le Conseil de préfecture, qui en prononcera la nullité, statuera sur tous les dommages auxquels il peut donner lieu. Dans les deux derniers Cas au contraire, nous sommes en face d'une véritable usurpation de pouvoir. Le Conseil de préfecture n'aura qu'à constater l’inexistence d’un tel arrêté plutôt qu'à en prononcer l'annulation ; l’occupation qui l'aura suivie constituera une véritable voie de fait,

(1) Perriquet, Traité des Tr. publics, nos 1013 et 1014.

une violation de propriété dont ilappartiendra à l’autorité judiciaire d'apprécier les conséquences (11 février 1876, Chemin de fer du Nord ; 6 juillet 1877, Ledoux, C. d’'Et.). La doctrine de ces arrêts, dit M. Simonet, n’est pas à l'abri de toute critique. Le propre de l'acte administratif, ajoute-t-l, c’est d'être exécutoire par provision ; et tant que l’annulation n’a pas été prononcée, l’acte subsiste avec tous ses effets.

Cette argumentation repose sur une pétition de principes.

Il est bien vrai, en effet, qu'en matière administrative provision est due à l'acte, de sorte que l’annulation d’un acte administratif n’a d'effet que pour l’avenir et ne lui enlève pas dans le passé son caractère administratif ; mais nous nous trouvons ici en présence non d’une simple erreur de l’administration, mais d’un acte abusif, auquel la qualité de celui qui l’a rendu ne saurait donner un caractère administratif. Il ne peut dépendre d’un arrêté préfectoral d'imposer à la propriété des charges en dehors de la loi. Aussi, une fois la question préjudicielle de la régularité de la désignation tranchée par le Conseil de préfecture et l’arrèté annulé, tout doit se passer comme si cet acte n’avait jamais existé.

27. Interprétation. — De même que pour la validité, le contentieux d'interprétation ressortit au Conseil de préfecture toutes les fois qu'il s’agit d'actes ou de contrats dont le contentieux lui a été

déféré par la loi. Par application de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIIL le Conseil de préfecture jugera donc toutes les difficultés relatives au sens et à la portée de l’arrèté préfectoral, notamment les contestations sur l'étendue des droits conférés aux entrepreneurs par l'arrêté préfectoral (24 février 1865, Watel C. d'Ét.; — Trib. conflits, 13 mars 1880, Désarbres ; 7 juillet 1888, préfet du Morbihan). Il ne pourrait surseoir à statuer ni refuser l'interprétation jusqu'à ce que le préfet ait déterminé lui-même le sens et la portée de son arrêté. (24 fév. 65, p. 249, C. d’'Et.) Le tribunal civil, compétent pour juger au fond, devrait lui renvoyer les questions préjudicielles d'interprétation qui seraient soulevées. Il en serait de même du tribunal correctionnel au cas où l’entrepreneur, poursuivi pour contravention à l’article 16, soutiendrait qu'il n’a agi que d’après les indications du devis de son marché et les ordres des agents de l'administration (Trib. conflits, 26 déc. 1874). Inversement, le Conseil de préfecture devrait surseoir à statuer jusqu’à ce que le tribunal ait prononcé si le débat portait sur une matière ressortissant aux tribunaux civils : propriété, capacité, etc.

28. Aux termes de la loi du 21 juin 1865 et de l’art. 5 de la loi du 28 pluviôse an VIIL, le préfet est président de droit du Conseil de préfecture et a voix prépondérante en cas de partage. Pourra-t-il faire partie du Conseil de préfecture lorsque son

arrèté sera en jeu. S'il s’agit d’une question d’interprétation, nous n'y voyons que des avantages ; la règle ejus est interpretari cujus est condere reçoit son application pure et simple, mais si la validité de l’acte même est attaquée, la question est plus délicate : le préfet peut-il dans cette espèce être juge et partie ? La loi, qui a prévu l'hypothèse pour le Conseil d'Etat, et qui dispose (art. 20, loi du 24 mai 1872) que les membres du Conseil d'Etat ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections auxquelles ils appartiennent, s'ils ont pris part à la délibération, est muette sur la question. Aussi doiton appliquer ici encore la règle commune ; mais il y a là une lacune importante à combler, si l’on ne veut aller jusqu'au bout et supprimer la présidence du préfet dans les affaires contentieuses — comme l’avait adopté, en 1870, le Corps législatif à l’unanimité.

29. Ces décisions du Conseil de préfecture sont susceptibles d'opposition et d'appel dans les délais des articles 52 et 57 de la loi du 22 juillet 1889. L'opposition suspend l'exécution, à moins qu'il n'en ait été autrement ordonné par la décision quiastatué par défaut. Quant au pourvoi devant le Conseil d'Etat, il n'est pas suspensif; mais le Conseil d'Etat garde toujours la faculté d’ordonner un sursis (art. 3, décret du 22 juillet 1806 ; art. 24, loi du 24 mai 1872).

164 CHAPITRE Il. — OCCUPATION TEMPORAIRE,