OCCUPATIONS SPÉCIALES

69. Il nous reste maintenant à examiner et à rapprocher de l'occupation temporaire diverses occupations secondaires qui, soit à raison de leur nature ou de leur durée, ou même des formalités auxquelles elles donnent lieu, se rattachent à notre étude. La loi de 1892, dans son article final, prend soin de rappeler elle-même la plus importante. « Toutefois, y est-il dit, la loi du 31 mars 1831, relative à l'expropriation et à l'occupation temporaire, en cas d’urgence, des propriétés privées nécessaires aux travaux de fortifications continuera à recevoir son application. » A côté de cette servitude d'occupation temporaire pour travaux de fortifications, nous en relevons plusieurs autres : occupation en matière de téléphones et de télégraphes (loi du 28 juillet 1885); occupation pour bois de flottage (ordonnance de 1672); occupations industrielles (lois du 21 avril 1810 et du 27 juillet 1880) ; occupation relative aux eaux minérales (loi du 14 juillet 1856). Parmi ces

occupations, les unes sont indéfinies, les autres temporaires — presque toujours — d’une durée plus restreinte que celle prévue par la loi de 1892; mais, à quelque matière qu'elles s'appliquent, quel quesoit celui qui les exercent, elles ont toutes ce lien commun de concourir à un but d'intérêt général, même lorsqu'elles ne présentent pas le caractère immédiat de servitudes d'utilité publique.

SECTION I

70. Il ne s'agit plus ici d'occupation temporaire relative à des dépôts ou à des extractions de matériaux. L’occupation temporaire, à laquelle s’applique la loi du 30 mars 1831, est celle qui a pourobjetdes terrains qui doivent servir d’assiette à des ouvrages de fortifications d'une durée passagère. C’est ce que décident le titre mème de la loi et l’article 1°, en parlant des propriétés particulières qu'il y aura lieu d'occuper « pour y faire des travaux de fortifications » ; c'est en ces termes que s’exprimait M. Gillon, rapporteur du projet de loi à la Chambre des députés : « L'occupation temporaire prévue par la loi est la possession momentanée de terrains pour des ouvrages militaires d’une existence passagère, tels que les ouvrages en terre qu'on avait élevés sur des collines dans les départements de l'Est, pour mettre à couvert de brusques attaques les gardes nationales, qui s'étaient portées au-devant des armées coalisées en 1815. » Seule l'occupation des terrains destinés à fournir l'assiette des ouvrages de fortifications sera

donc soumise aux formalités de la loi de 1831 ; l’occupation des terrains employés pour l'extraction des matériaux qui seraient nécessaires à ces constructions ou pour toute autre opération accessoire suivra le régime commun de la loi de 1892.

74. Trois conditions sont nécessaires pour que cette occupation puisse s'exercer: 1° il faut qu'il y ait urgence (art. 2); 2 il faut qu'il s'agisse de propriétés non bâties (art. 13) ; 3° il faut que les fortifications à élever ne soient que passagères (C. d'Ét., 15 décembre 1865, Molinié).

72. Quant à la procédure, elle sera la même que celle fixée en cas d'urgence, pour l’expropriation des terrains nécessaires aux travaux de fortifications. La loi ne distingue pas et accorde, dans les deux cas, les mêmes garanties. Tout d'abord, un décret autorise l'occupation et en même temps déclare l'urgence. Dans les vingt-quatre heures de la réception du décret, le préfet du département où les travaux de fortfication doivent s’exécuter, en transmet copie au procureur près le tribunal de l'arrondissement où seront situées les propriétés qu'il s’agit d'occuper, et au maire de la commune de leur situation. Sur le vu de cette ordonnance, le procureur requiert de suite, el le tribunal ordonne immédiatement que l’un des juges se transportera sur les lieux avec un expert que le tribunal nommera d'office; de son côté le maire fait sans délai publier le décret par affiches et

par tous autres moyens. Dans les vingt-quatre heures, le juge-commissaire rend, pour fixer le jour et l'heure de sa descente sur les lieux, une ordonnance qui est signifiée au maire de la commune et à l’expert nommé par le tribunal. Le transport s’effectue dans les dix jours de cette ordonnance, et seulement huit jours après la signification dont il vient d'être parlé. Pendant cet intervalle, le maire, sur les indications qui lui sont fournies par l'agent militaire chargé des travaux, convoque, au moins cinq jours à l'avance, pour le jour et l’heure indiqués par le Juge-commissaire : 1° les propriétaire intéressés et, s'ils ne résident pas sur les lieux, leurs agents, mandataires ou ayants-cause ; 2° les usufruitiers ou autres personnes intéressées, telles que fermiers, locataires ou occupants à quelque titre que ce soit (art. 3 et 4).

Au jour fixé, on procède à l’expertise en présence du juge-commissaire, du maire ou de l'adjoint et des parties intéressées ou de leurs représentants. A l’expert nommé par le tribunal et à l’agent militaire s'adjoignent un agent de l’administration des domaines et un expert ingénieur, architecte ou arpenteur, désignés tous deux par le préfet, et la loi fixe à chacun de ces agents son rôle dans l'expertise : l'agent militaire commence par déterminer, en présence de tous, par des pieux et des piquets, le périmètre des terrains dont l'exécution des travaux nécessitera l’oc-

cupation; puis l'expert désigné par le préfet procède immédiatement et sans interruption, de concert avec l'agent de l'administration du domaine, à la levée du plan parcellaire, pour indiquer dans le plan général de circonscription les limites et la superficie des propriétés particulières ; enfin, lexpert nommé par le tribunal dresse un procès-verbal descriptif et estimatif des lieux. La disposition qui exige la nomination d'un expert par le tribunal ne figurait pas dans le projet primitif ; elle y a été introduite par la commission de la Chambre des députés, qui a pensé qu'un expert, tenant ses pouvoirs du tribunal, présenterait plus de garanties d'impartialité. C’est pourquoi la loi confie à cet expert le soin de recueillir dans un procès-verbal tous les renseignements propres à éclairer le tribunal sur la valeur exacte des terrains occupés. Il devra indiquer dans ce procèsverbal : la nature et la contenance de chaque propriété, la nature des constractions, l'usage auquel elles sont destinées, les motifs des évaluations diverses et le temps qu'il parait nécessaire d'accorder aux occupants pour évacuer les lieux; il devra aussi transcrire l'avis de chacun des autres experts (expert nommé par le préfet, expert nommé par ou pour les parties) et les observations et réquisitions, telles qu'elles lui seront faites, de l'agent militaire, du maire, de l'agent du domaine et des parties intéressées. Chacun, du reste, signera ses dires ou

mention sera faite de la cause qui l’en empèche. La loi dispose en effet que ces diverses opérations auront lieu contradictoirement; si les parties étaient absentes et qu’elles n'aient point nommé d'expert, ou si elles n'avaient point le libre exercice de leurs droits, un expert serait désigné d'office par le jugecommissaire pour les représenter (art. 5, 6, 7,8).

Telles sont les formalités qui constituent l’expertise. Mais 1l faut encore, à peine de nullité de l’expertise, que le juge-commissaire ait assisté à toutes ces opérations ; il ne suffit pas qu'il ait procédé à l'ouverture et à la clôture du procès-verbal, qu'il ait reçu le serment des experts et constaté les réclamations des personnes intéressées : la jurisprudence décide, conformément aux dispositions de l'art. 10, que son assistance doit être rigoureusement continue. (Cass., 5 juillet 1842, Saint-Albin ; 2 janvier 1843, Laffitte.) Cela se borne du reste à l'expertise ; il n’est pas exigé que le juge-commissaire assiste au jugement qui prononcera l'occupation (Cass., 17 mai 1843, Saïnt-Albin).

73. Comment se réglera l'indemnité ? Une fois ces constatations faites, si les propriétaires intéressés consentent à l'occupation temporaire qui leur est demandée et aux conditions qui leur sont offertes par l'administration, un contrat de bail constate l'accord dans la forme administrative ; sinon, l'affaire revient aussitôt devant le tribunal qui, sur le vu de

la minute du procès-verbal dressé par l'expert et de celui du juge commissaire, statue, en procédant comme en matière sommaire, sans retard et sans frais. [l va sans dire que le tribunal ne saurait discuter l’urgence que déclare le décret ; mais il lui appartiendrait de refuser l’occupation, s'il résultait de lexpertise qu'elle s'applique à des terrains bâtis ou si elle était destinée à des fortifications permanentes. Au point de vue purement théorique, il convient donc d'ajouter que c’est au tribunal que reviendrait la solution de ces questions préjudicielles au cas où un recours pour excès de pouvoir serait intenté. Par le même jugement, il fixe le montant de l'indemnité représentative du dommage actuel, qui devra être payée avant l'occupation, et il autorise le préfet à se mettre en possession dans un délai qu'il détermine et qui ne peut excéder cinq jours, à la charge de payer sans délai l'indemnité et de signifier le jugement. Mais ici les parties ne sont pas recevables à intervenir dans l'instance (3 juillet 1842, Saint-Albin ; 11 décembre 1844, préfet de la Seine). « Il résulte manifestement, dit ce dernier arrêt, du texte de l’art. 10 de la loi du 30 mars 1831 et de son esprit qu'aucune des parties n’est admissible à prendre et à déposer des conclusions à l’audience et à les développer : ce serait à l’instruction simple et rapide, complète et contradictoire qui a eu lieu sur le terrain, ajouter, contrairement au vœu de la loi,

une instruction nouvelle, en l’absence peut-être de l’autre partie, puisque la loi n’oblige pas à appeler les parties à l'audience, et en courant les risques de retarder la remise à l'État de terrains dont la prompte occupation importe à la défense. » Conformément à l’art. 20 de la loi du 3 mai 1841 que l’art. 76 de la même loi rend applicable à notre espèce, ce pourvoi ne pourra être attaqué que par la voie de recours en cassation et seulement pour incompétence, excès de pouvoir ou vices de forme. Il doit avoir lieu dans les trois jours à dater de la notification du jugement, par déclaration au greffe du tribunal et n’est pas suspensif.

En dehors de cette indemnité préalable, une indemnité annuelle représentative de la valeur locative des propriétés et du dommage résultant du fait de la dépossession, sera payée par moitié de six mois en six mois au propriétaire et au fermier le cas échéant. Elle sera réglée soit à l'amiable ou par autorité de justice. C’est ici le jury d’expropriation qui est compétent depuis la loi du 3 mai 1841 (art. 76); mais, si les formalités prévues par la loi n'avaient pas été observées, on se trouverait en présence d’une simple voie de fait dont la réparation ressortirait aux tribunaux civils. (Tribunal civil de Lyon, 15 mars 1873, Brac de la Perrière.)

Enfin lors de la remise des terrains il appartiendra encore au jury, à défaut de règlement amiable de

déterminer l'indemnité définitive due pour les détériorations causées par les travaux ou par la différence entre l’état des lieux au moment de la remise et l’état constaté par le procès-verbal descriptif, et qui sera payée soit au propriétaire, soit au fermier, selon leurs droits respectifs (art. 13 de la loi du 31 mars 1831).

74. D'ailleurs la loi fixe un terme assez court à cette occupation et ne permet pas qu’elle dégénère en expropriation. Si, dans le cours de la troisième année d'occupation provisoire, le propriétaire ou son ayant droit n’est pas remis en possession, la loi transforme l'occupation en expropriation : le propriétaire pourra exiger, et l’État sera tenu de payer l'indemnité pour la cession de l’immeuble, qui deviendra dès lors propriété publique. L’indemnité foncière sera réglée non sur l’état de la propriété à cette époque, mais sur son état au moment de l’occupation, tel qu'il aura été constaté par le procèsverbal descriptif. Tout dommage causé au fermier ou exploitant par cette dépossession définitive lui sera payé suivant règlement amiable ou arrêté par le jury (art. 14). La question de savoir si le propriétaire dont les terrains seraient occupés plus de trois ans peut, dès la prise de possession, requérir l’expropriation, ne saurait ici se poser : car le décret qui autorise les travaux n'est soumis à aucune des formalités prévues par la loi de 1892 et n’est pas tenu

de fixer la durée de. l'occupation. Mais, si les travaux exécutés avaient le caractère d’une occupation définitive, le propriétaire devrait ètre immédiatement admis à réclamer l'indemnité d’expropriation ; et ce n'est pas devant le jury, mais devant le tribunal civil, seul compétent pour apprécier les conséquences d'une occupation dégénérée en expropriation, que la demande devrait être formée. D'après la loi du 27 juin 1833 (art. 8), ces dispositions s'appliquent aussi aux travaux des routes stratégiques, qui seront assimilés aux travaux militaires.

75. Il est inutile d'ajouter que les formalités de la loi de 1831 ne peuvent s'exercer qu'en temps de paix (art. 37 du décret du 10 août 1853). « Lorsqu'une place ou un poste est déclaré en état de guerre, les occupations de terrains nécessaires à sa défense peuvent avoir lieu en vertu d’un décret ou, dans le cas d'urgence, des ordres du commandant de place, sur l'avis du conseil de défense, après avoir fait constater, autant que possible, l’état des lieux par des procès-verbaux des gardes du génie ou des autorités locales, et donnent lieu à une indemnité qui sera réglée aussitôt que l'occupation aura cessé. Toute occupation résultant d'un fait de guerre ou d’une mesure de défense prise, soit par l'autorité militaire pendant l'état de siège, soit par un corps d'armée ou un détachement en face de Fen-

nemi, n'ouvre aucun droit à indemnité » (art. 38

et 39 même décret). Ainsi, les occupations pratiquées dans le rayon des places fortes déclarées en état de guerre donneraient droit à indemnité, tandis que celles faites pendant l’état de siège excluraient toute indemnité. il faut s’entendre sur la portée de de ces textes. En effet, le décret à simplement appliqué ici le principe général, que les faits de guerre sont considérés comme faits de force majeure ne pouvant engager la responsabilité de l'État; c’est pourquoi estimant que, dans l’état de guerre, les occupations se rattacheraient le plus souvent à des mesures préventives de défense et que, dans l’état de siège, elles prendraient le caractère de faits de guerre, il a admis l'indemnité dans le premier cas et l’a rejetée dans le second. Mais il n’a statué que « de eo quod plerumque fit »:; s'il en était autrement, si les occupations de l’état de guerre constituaient des faits de guerre proprement dits, 1l ne serait dû aucune indemnité ; inversement, si les occupations de l’état de siège rentraient dans les mesures préventives de défense, il y aurait lieu à indemnité. Dans tous les cas, conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1819 (art. 15), l'autorité judiciaire (aujourd’hui le jury d'expropriation) serait compétente pour statuer sur ce règlement.

76. On peut se demander, après cet examen, si l'utilité pratique de laloi du 30 mars 1831 répond aux complications qui en résultent, s’il n’eût pas été pos-

sible de ramener toutes ces formalités à la procédure simplifiée de la loi de 1892. Au point de vue de la propriété, il est évident que les charges imposées par cette occupation, dont la durée est plus resireinte que celle des occupations ordinaires et dont les dommages seront souvent moindres que ceux occasionnés par les extractions de matériaux, ne suffisent pas à justifier cette différence. Mais ceci n’est que secondaire. Vis-à-vis de l'État, ce système a-t-il au moins toute l'importance que lui attribuait M. Morel, et est-il susceptible d'éviter « des lenteurs préjudiciables à la défense du territoire » ? Nous ne le croyons pas. En effet, toute la valeur du système qui reposait sur cette idée d'augmenter les garanties de dépossession (par la création d’une expertise spéciale, l’intervention de l'autorité judiciaire, le versement d’une indemnité immédiate), afin de pouvoir supprimer toute contestation et autoriser la prise de possession sans délai, est aujourd’hui considérablement atténuée, sinon supprimée par l'introduction du référé en matière administrative : toutes les difficultés auxquelles donne lieu l'expertise pouvant être tranchées dans les vingt-quatre heures. Sa véritable raison d’être a donc disparu. Aussi pensons-nous que le législateur eût pu, sans inconvénient pour la défense nationale, étendre la loi de 1892 aux travaux de fortification et abroger cette procédure d'occupation qui, il faut bien le reconnaitre, a dù les garanties

€ encombrantes » dont elle est entourée, plus à la place qu'elle occupait dans la loi d'expropriaton, qu'aux véritables sacrifices qu'elle imposait à la propriété.

77. À côté de cette occupation temporaire, Jousselin (1) en indiquait deux autres qu'exerçait encore l'administration de la guerre : la première, dit-il, a pour objet de pourvoir au logement des troupes, par la location, mème forcée, de maisons appartenant à des particuliers, en cas d'insuffisance des bâtiments militaires : la seconde procure à l'État les emplacements nécessaires pour l'assiette des camps de manœuvre ou d'exercice destinés à l’instruction des troupes.

1° En effet, tout en supprimant le principe admis sous l’ancien régime, que les gens de guerre devaient être logés d’une manière permanente chez les habitants, les lois des 8 juillet 1791 et 23 mai 1792 avaient laissé subsister pour les habitants l'obligation de loger les militaires, soit en marche, soit en station dans des cas exceplionnels, et c'est ainsi que s’exprimait le règlement du 17 août 1824, art. 3, auquel Jousselin fait allusion : « Lorsque les sous-intendants militaires ne peuvent trouver de gré à gré les locaux nécessaires au logement des troupes de la garnison ou aux différents services du département de la guerre, ils

(1) Servitudes d'utilité publique, t. 1.

s'adressent aux autorités civiles, qui doivent intervenir pour les leur procurer, selon ce qui est prescrit par les dix premiers articles non abrogés du titre V de la loi des 8-10 juillet 1791. En cas de non-conciliation sur le prix du loyer, il y est pourvu par une fixation judiciaire. S'il y a urgence, l'autorité civile désigne les locaux qui doivent être mis à la disposition des troupes de l'administration militaire, sous la condition d’acquitter le prix qui sera ultérieurement déterminé. » Aujourd'hui, le titre V de la loi du 10 juillet 1791, qui prévoyait cette location forcée, est explicitement abrogé par la loi du 3 mars 1877 sur les réquisitions militaires; et, bien qu'aux termes de l'article 9 le logement doive être fourni par l'habitant, non seulement dans les cas de mobilisation ou de rassemblement, mais même dans les cas de troupes détachées ou cantonnées dans une localité qui n’est pas ville de garnison, la location forcée ne peut plus s'exercer. Du reste, comme le rappelle la loi, cette obligation de concourir au logement des troupes ne pèse sur l'habitant qu'en cas d'insuffisance des bâtiments militaires et nous pensons, avec M. Morgand, qu'il y a toujours lieu d'observer l'article 8 de la loi de 1798, aux termes duquel, faute de bâtiments affectés au logementdes troupes destinées à tenir garnison dans un lieu quelconque, il y sera pourvu, autant que faire se pourra, en établissant les dites troupes dans des maisons vides et convenables louées par les soins

des sous-intendants et des municipalités. Mais « la réquisition de location » n'existe plus. re,

20 Quant à l'occupation relative à l'établissement de champs de manœuvre et d'exercice elle ne s’appuie sur aucun texte; si elle se produisait, les réclamations qu’elle soulèverait ne devraient pas être portées devant le ministre, comme le soutiennent Jousselin et Tarbé de Vauxclairs, mais devant l’autorité judiciaire. C’est ce qu'a décidé le Conseil d'État dans l'arrêt suivant : « L'occupation d’une propriété privée pour installation d’un camp ne peut être autorisée par le préfet, comme s'il s'agissait d’une occupation temporaire pour l'exécution de travaux publics, et par suite, nonobstant l'arrêt autorisant cette occupation, le Conseil de préfecture n’est pas compétent pour connaître de la demande en indemnité formée par le propriétaire. Cette occupation doit être considérée comme résultant d'un quasi-contrat dont la connaissance appartient non au ministre mais à l'autorité judiciaire. » (CG. d'Ét., 3 avril 1888, Dalloz, 1889).

78. Mais nous devons dire un mot de l'occupation temporaire relative aux grandes manœuvres et formellement prévue par la loi des 24 juillet 1873 (art. 28) et 3 mai 1877 (art. 54): la loi du 24 juillet 1873 posant le principe de l’indemnité et limitant les cas où l'occupation pourra avoir lieu: «aux marches, manœuvres et opérations d'ensemble, de brigade, de

division et de corps d'armée par lesquelles se termine chaque année l'instruction progressive et régulière des troupes de toutes armes » ; la loi du 3 juillet 1877, complétée par le règlement du 2 août suivant (art. 105-113), précisant le mode d'exercice de la servitude et de règlement de l'indemnité.

Tout d’abord, cette occupation est spéciale aux grandes manœuvres. Les dommages causés par les mouvements de troupes en temps de guerre ou de danger public (troubles, incendies, etc.) ne donneraient lieu à aucune indemnité: l'État ne saurait être rendu responsable des cas de force majeure. De plus, la loi ne spécifie aucune exception: clos ou non clos, en principe, tous les terrains peuvent être occupés. D'ailleurs toutes les mesures nécessaires sont prescrites pour avertir les propriétaires et éviter les dégâts : le Ministre de la guerre détermine chaque année l’époque où peuvent, avoir lieu les grandes manœuvres, en choisissant la période pendant laquelle les propriétés rurales sont le moins susceptibles d’être endommagées (cire. du 25 août 1874); trois semaines au moins avant l'exécution des manœuvres, les généraux commandant les régions avertissent les préfets des départements intéressés de l’époque et de la durée des manœuvres, et leur font connaître les localités qui pourront être occupées ou traversées; à leur tour, les préfets préviennent les maires qui font immédiatement publier et afficher

dans leur commune l’époque et la durée des manœuvres, invitent les propriétaires de vignes ou de terrains ensemencés ou non récoltés à les indiquer par un signe apparent et informent les habitants, que ceux qui subiraient des dommages par suite des manœuvres doivent, sous peine de déchéance, déposer leurs réclamations à la mairie dans les trois jours qui suivent le passage ou le départ des troupes.

Les indemnités, qui doivent être réclamées dans les trois jours et seront généralement de peu d’importance, se liquident de la manière suivante. Une commission de règlement composée de quatre membres, trois militaires : un fonctionnaire de l’intendance président, un officier du génie, un officier de gendarmerie nommé par le général commandant la région ; un civil désigné par le préfet ; est attachée à chaque corps d'armée, dont elle suit les opérations, se rend successivement, au fur et à mesure de l’exécution des manœuvres, dans les localités qui ont été traversées ou occupées, en prévenant à l'avance les maires du moment de son passage ; les maires préviennent les intéressés et remettent à la commission un état individuel mentionnant la date de réclamaton, la nature du dommage et la somme réclamée, et la commission, après avoir entendu les observations des maires et des réclamants, fixe le chiffre des indemnités et en dresse l’état. Si les intéressés acceptent cette fixation, ils reçoivent immédiatement

le montant de l'indemnité. Si l’état des indemnités n'est pas accepté séance tenante, il est remis au maire de la commune qui, par une notification administrative, met immédiatement les propriétaires en demeure de les accepter ou de les refuser dans un délai de quinzaine. À l'expiration de ce délai, le maire consigne sur l'état qui lui a été remis par la commission les réponses qu'il a reçues, et le président de la commission assure le paiement des indemnités qui n’ont pas été refusées ; pour les autres, 1l est statué par le juge de paix en dernier ressort jusqu'à une valeur de 200 fr. inclusivement et en premier ressort jusqu'à 1.500 fr. inclusivement. Au-dessus de ce chiffre l'affaire est portée devant le tribunal civil.

La loi abrège ici les délais et simplifie Les formalités ordinaires du système qu'elle a organisé pour le règlement des indemnités en matière de réquisition (titre V), car, ainsi que le déclarait le rapporteur de la loi, M. Reille : « Le délai doit être très court, d’abord pour ne pas retarder les opérations de la commission, ensuite parce que le genre particulier de dégâts que peut causer le passage des troupes serait difficilement appréciable au bout de peu de jours, enfin parce que l'intérêt des propriétares est que la vérification puisse être prompte, afin d’être sérieuse. »

SECTION II