DES DÉGRÈVEMENTS

des lois

du projet de

budget

Report.

fr.

Suppression des droits de navi-

gation

19 févr. 1880

Gratuité des inscriptions dans

les facultés

18 mars 1880

Dégrèvement sur les sucres . .

19 juill. 1880

Dégrèvement sur les vins . . .

16 juin 1880

Diminution des droits sur les

huiles de pétrole

7 mai 1881

Patentes

15 juill. 1881

Diminution des droits sur les vins

(Traité avec l'Espagne). . . .

6 févr. 1881

Colis postaux

3 mars 1881

Papier, surtaxe des journaux. .

1 avril 1881

Ventes judiciaires d'immeubles.

23 oct. 1884

Echange de biens contigus. . .

3 nov. 1884

Dégrèvement sur les sucres.

Effets des lois d'après la différence entre les produits de

1884 et 1887

29 juill. 1884

Abolition de l'impôt surle papier.

8 août 1885

Exemption de l'impôt sur les vi-

gnes plantées

1 déc. 1887

Réduction du prix des passeports.

16 juin 1888

Dégrèvement des patentes . .

17 juill. 1889

Dégrèvement de l'impôt foncier.

Total. . . .

8 août 1890

Le mouvement se résume ainsi : il a été créé des impôts nouveaux fournissant un produit annuel de . 858 millions. Les plus-values obtenues sur ces impôts et sur les

impôts anciens se sont élevées

De 1869 à 1874 à 165 millions.

De 1876 à 1891 à 500 — 665 —

Total, . . . 1.523 millions Les dégrèvements ayant été de 403 —

l'augmentation nette des charges supportées par le

pays a été de 1.120 millions

qui représente en effet la différence approximative entre le chiffre des impôts au dernier budget du second empire et la moyenne de ceux des dernières années du siècle.

Dans le rapport duquel nous avons extrait les statistiques qui précèdent, M. Boulanger caractérisait comme suit la période 1876 à 1892 :

« Les dépenses pendant la République ont augmenté de 72 millions de francs par année en 20 ans (1873-1892). Les impôts sont pour la plupart ceux qui ont été établis sous la Révolution ; on a soustrait l'impôt à la déclaration des contribuables et on a cherché à le répartir selon les facultés de chacun. Depuis 1870, par de simples surtaxes aux droits existants, par des extensions de tarifs sur les objets de consommation compris dans le régime des impôts indirects, sans ébranler les bases de nos perceptions, on est arrivé à obtenir du pays une somme annuelle de 838 millions d'impôts de plus. »

Depuis cette époque, le flot montant des dépenses ayant été arrêté dans une certaine mesure (le budget de 1901 ne dépasse pas celui de 1881, tout en étant en forte augmentation sur ceux des dernières années), nos hommes d'Etat ont commencé à se préoccuper d'une refonte de notre système d'impôts directs. Il ne leur était pas possible de toucher aux droits de douane sans modifiernotre régime protectionniste. Or, bien que l'opinion publique paraisse un peu moins convaincue aujourd'hui de l'infaillibililé de ce système et envisage môme avec quelque inquiétude les conséquences de certaines législations, comme celle des sucres, qui ne se bornent pas à mettre undroit protecteur à l'entrée du produit étranger, mais allouent des bonifications au producteur français, l'heure n'est pas venue d'aborder la refonte de ce chapitre de nos recettes ; du reste, il semble difficile d'élever encore nos tarifs à l'importation, et ce n'est pas un supplément de ressources que nous pourrions attendre de ce côté. Tout au plus la suppression des primes de sortie du sucre pourrait-elle diminuer nos dépenses de quelques millions; mais, comme l'argent des primes est actuellement demandé à une surtaxe de raffinage, il ne serait guère possible de maintenir cette surtaxe, et il faudrait au contraire décréter, comme corollaire à la suppression des primes de sortie, un abaisse-

ment du droit intérieur. Parmi les autres taxes de consommation, il n'en est qu'une, celle de l'alcool, qui paraisse susceptible d'être augmentée dans une forte proportion et de fournir au Trésor, non seulement l'équivalent de ce qu'il perdrait sur le sucre, mais une ressource nouvelle de peut-être 200 millions. Nous avons, pour nous encourager dans cette voie, l'exemple de l'Angleterre, oii l'accise sur les spiritueux est double de notre droit. Cette réforme ne pourrait toutefois s'accomplir qu'avec la suppression du privilège des bouilleurs de cru, qui devient d'autant plus dangereux que le taux de l'impôt s élève davantage : pour être tout à fait bien accueillie par l'opinion publique, elle devrait être accompagnée de la suppression, au moins partielle, des octrois municipaux.

La difficulté inhérente à toute réforme des droits de douane et des taxes de consommation s'augmente encore parle fait que les premiers et une partie des secondes ne dépendent pas uniquement de notre volonté ; des traités de commerce, ou certains arrangements internationaux, nous lient à d'autres puissances; les tarifs minimum et maximum que nous avons établis ne sauraient pas non plus, sans grand dommage pour notre industrie, être constamment remaniés. Dans certains cas, comme celui des sucres, il y aune telle liaison entre les divers pays, une telle dépendance des uns par rapport aux autres, qu'ils ont été amenés à discuter la question dans des conférences internationales et seront sans doute forcés un jour de modifier leur législation intérieure, sous la pression de circonstances plus fortes que les volontés individuelles. Quoi qu'il en soit, un remaniement fondamental de notre législation sur ces diverses matières n'est pas encore proche, non plus que dans les droits d'enregistrement et mutation, qui mériteraient cependant de fixer l'attention et constituent une charge si lourde, insuffisamment mise en relief, sur la propriété.

Les minisires, sentant leur impuissance à entreprendre une réforme sérieuse de ce côté, ont porté leur attention sur nos impôts directs. La contribution foncière des propriétés bâties avait été transformée en impôt de quotité le 8 août 1890. La contribution foncière des propriétés non bâties avait été, pour 1891, l'objet d'un dégrèvement en principal de 15 millions. Dans son exposé des motifs du budget de 1895, M. Burdeau rappelait que le gouvernement s'était engagé à remanier les contributions directes, pour leur rendre le caractère qu'avait voulu leur donner l'Assemblée constituante et atteindre surtout la richesse acquise. Il proposait de supprimer la contribution des portes et fenêtres, d'établir une contribution d'habitation, une taxe sur les loyers. Ce projet n'eut pas de suite. En 1900, M. Gaillaux vient de dépeser un projet d'impôt sur le revenu et un plan d'organisation des contributions directes (1), qui s'inspire en partie de la réforme prussienne de 1891 et que l'exposé des motifs de notre ministre des tinances résume ainsi : « Faire de l'impôt direct, perçu >< pour le compte de l'Etat, une contribution personnelle, et « abandonner aux localités les impôts réels, précédemment ft recouvrés au bénéfice du pouvoir central. »

M. Gaillaux s'inspire d'une triple idée : supprimer la contribution personnelle mobilière et celle des portes et fenêtres; instituer un impôt sur le revenu qui répare dans une certaine mesure les inégalités de charge résultant des taxes de consommation ; abandonner enfin aux localités, c'est-à-dire aux départements et aux communes, ri mpôt foncier sur la propriété non bâtie, une partie de la contribution foncière des propriétés bâties et de celle des patentes. Il considère que l'impôt direct sur le revenu réalise quelques-

(i) Projet de loi portant réforme des contributions directes (renvoyé à la commission de l'impôt sur le revenu)^ annexe au procès-verbal de la 2» séance du 12 avril d900.

uns des vœux des sociétés modernes, qui veulent faire une place de plus en plus large à l'impôt personnel, et rejeter hors des budgets d'Etat, pour les abandonner aux budgets locaux, les impôts directs réels, c'est-à-dire ceux qui atteignent les biens, sans avoir égard à la fortune individuelle de ceux qui les possèdent. Il critique notre système actuel d'impôts directs, celui des « quatre vieilles », qui comprend des contributions réelles fragmentaires et disparates, des impôts personnels dont on ne saurait dire s'ils représentent des taxes sur le revenu évalué de façon empirique, ou bien un impôt sur les dépenses, « les taxes de consommation sur l'habitation », comme les appelait Léon Say. D'autre part, les budgets des départements et des communes vivent en partie de centimes additionnels aux contributions personnelle mobilière et des portes et fenêtres, qui sont presque égaux aux deux tiers du principal de l'impôt, et qui représentent une ressource annuelle d'environ 100 millions. Cette somme serait plus que compensée par l'abandon fait aux localités des impôts que nous venons d indiquer et qui paraissent à M. Caillaux répondre à la définition de ceux qui doivent alimenter les budgets locaux, tandis que l'Etat seul, pouvoir politique, « a le droit de demander à chaque citoyen, en échange des services de protection, de justice, de collaboration, d'assistance qu'il lui rend, une contribution personnelle proportionnée à l'ensemble de ses ressources >-. Ce serait sortir des limites que nous tracent les termes de la question posée devant le Congrès que d'entrer dans le détail du projet qui va être discuté par le Parlement. Cependant il est nécessaire de rappeler quelle importance capitale a l'assiette d'un impôt sur le revenu : elle est opérée par M. Caillaux d'une façon mixte : dans les communes de moins de 5.000 habitants, sauf exception, le contrôleur des contributions directes évalue le revenu imposable ; dans celles d'une population supérieure, ce revenu est calculé en raison

de la valeur localive de l'habitation, dont le chiffre est multiplié par un coefficient progressif, à moins que l'administration n'ait connaissance d'un revenu supérieur à celui qui résulterait de l'application du tarif. Celui-ci est de 4 0/0, avec exemption totale des petits revenus et allégement de la charge des revenus moyens ; les exemptions et allégements s'appliquent à des revenus plus ou moins importants, selon la population des communes, de façon à tenir compte de la différence de valeur que représente un même revenu dans les diverses localités.

La réforme, si elle était adoptée, remplacerait, par un impôt proportionné aux facultés de chacun, la contribution personnelle mobilière, qui, malgré son apparente proportionnalité, est d'autant plus lourde que les ressources des contribuables sont plus l'estreintes; elle affranchirait de tout impôt direct plus de 4 millions de chefs de famille et diminuerait les charges de pi us de la moitié de ceux qui resteraient inscrits sur les rôles, en demandant un sacrifice aux autres. En distribuant les impôts entre l'Etat^ les départements elles communes, la réforme permettrait de diminuer de 33 millions le montant des centimes additionnels locaux qui pèsent sur la terre, et laisserait disponible un excédent de ressources, que les assemblées municipales pourraient affecter au dégrèvement des octrois ou des prestations. Enfin, en décentralisant l'impôt sur les propriétés non bâties, elle résout le problème de la péréquation de l'impôt, puisque la revision du cadastre, si difficile à effectuer sur l'ensemble du territoire par l'autorité centrale, s'accomplirait plus aisément à l'intérieur de circonscriptions territoriales peu étendues. Au point de vue de sa répercussion sur les diverses parties du pays, le projet dégrève les campagnes de 36 millions, qui seront payés en plus par les villes, parmi lesquelles Paris, à lui seul, en supportera 26 1/2. En résumé, les 270 millions, que fournissent les contributions personnelle mobilière et des portes et fenêtres,

seraient remplacés par 303 millions demandés à l'irnpôt sur le revenu, dont 33 millions serviraient à dégrever les propriétaires ruraux ; les propriétaires d immeubles bâtis paieraient 16 millions de plus et les patentables 16 millions de moins. Le projet veut répartir Timpôt dans un sens démocratique, atténuer les charges du commerce et de l'industrie et améliorer la condition des agriculteurs.

Telles sont les espérances que M. Caillaux fonde sur le système qu'il propose aux Chambres d'adopter. Malheureusement les objections que soulève toute tentative de ce genre subsistent. Elles ont déjà été résumées et présentées avec une force singulière par mon éminent collègue René Stourm. Il est juste que chacun contribue aux dépenses publiques en proportion de son revenu; l'exemption de la grande majorité des Français commencerait par enlever précisément à cet impôt sur le revenu le caractère démocratique et égalitaire que nous sommes en droit de lui demander. A Paris, par exemple, le nombre des exemptés (loyers de 500 francs et audessous, correspondant à un revenu inférieur à 2 500 fr.) serait des trois quarts ou peut-être des quatre cinquièmes des locataires. La fixation arbitraire par le contrôleur des contributions dans les communes de moins de 5.000 âmes, la taxation automatique et brutale, dans les autres, en vertu d'un calcul établi d'après le chitfre du loyer, conduiraient également à des résultats injustes, à des évaluations souvent très éloignées du revenu vrai du contribuable. Celui-ci devra dès lors réclamer et livrer aux investigations administratives le détail de ses affaires, de sa fortune, de sa vie. C'est un résultat opposé à celui que le système d'impôts établi par la Révolution envisageait, lorsqu'il s'édifiait sur la base de 1 impôt réel, par haine de l'arbitraire et de l'inquisilion. Nous ajouterons que le principe de l'abandon aux départements et communes d'impôts dont l'assiette était jusqu'ici réservée à l'Etat nous paraît impliquer des

dangers ; si nous souffrons parfois des exigences administratives, elles sont peu de chose en comparaison de ce que pourraient devenir les tyrannies locales.

Nous avons cru devoir mettre sous les yeux du Congrès les traits principaux du plan le plus récent d'impôt sur le revenu, qui répond, en leur donnant un corps, aux tendances plus ou moins vagues d'une partie de l'opinion publique en France, et qui a le mérite d'aborder avec franchise les difficultés du problème. On y sent à chaque ligne la profonde compétence de l'auteur, qui non seulement connaît admirablement l'organisation financière de son pays, mais qui est au courant de l'évolution de la politique fiscale des principales nations étrangères. Si nous rapprochons ce projet de celui qui modifie les droits sur les successions en les élevant dans une très forte proportion à mesure que diminue le lien de parenté, nous aurons sous les yeux les deux efforts les plus caractéristiques faits dans les derniers temps en France pour modifier notre système d'impôts, et qui s'inspirent d'une double tendance: soulager les petits contribuables et frapper la fortune acquise. C'est sous l'influence d'une préoccupation analogue, et aussi du désir de favoriser l'agriculture, qu'a été voté, il y a peu d'années, ledégrèvement des cotes foncières les plus basses.

Sans méconnaître les intentions de ceux qui poussent le législateur dans cette voie, nous ne pouvons nous défendre d'un sentiment d'inquiétude en face d'efforts dont le résultat doit être d'aff'ranchir la majorité des citoyens de toute participation directe aux charges publiques. Dans un pays de suffrage universel comme le nôtre, où les votes sont égaux et pèsent du même poids dans la balance des destinées nationales, il nous paraît nécessaire que chacun apporte son obole, quelque modique qu'elle doive être, au Trésor commun qui alimente les budgets : sinon la foule, étrangère aux charges, ne succombera que trop aisément à la tentation d'augmenter sans relâche les dépenses qui lui seront

utiles OU agréables, en écrasant la minorité, qu'elle croira, par un renversement de 1 histoire, taillable et corvéable à merci. Les impôts « dégressifs », qui ont des exceptions complètes à leur base, sont, sous ce rapport, aussi dangereuxqueles impôts « progressifs )),qui eux du moins fonl sentir leur poids à tous les habitants du pays, fût-ce dans une proportion inégale. Nous disions, au début de ce chapitre, qu'il est difficile de démêler la pensée directrice de notre législation fiscale depuis un demi-siècle. Les projets d'impôt sur le revenu, tel que nous venons de l'exposer, et d'augmentation des droits successoraux, amèneraient, s'ils étaient adoptés, une transformation profonde du régime de nos contributions directes et de celles des contributions dites indirectes qui frappent directement la propriété. Quant aux autres contributions indirectes et aux taxes de consommation, nous avons vu qu'elles ont subi, à la suite de la guerre, des modifications considérables ; mais ces modifications n'ont guère altéré l'essence même des droits : elles se sont bornées à augmenter le taux d'un grand nombre de taxes et à en créer de nouvelles, analogues à celles qui existaient déjà. Sur un point, il y a eu innovation : notre loi sucrière de 1884, s'inspirant de celle d'un pays voisin, a transformé le droit sur le sucre réellement produit en un impôt sur la betterave, laissant ainsi à l'agriculture et au fabricant le bénéfice de la richesse saccharine obtenue au delà du rendement légal; cette législation, plusieurs fois modifiée, a conduit à une surproduction et par suite à rétablissement de primes de sortie. Nous fabriquons aujourd'hui deux à trois fois plus de sucre que nous n'en consommons. En dehors de cette situation particulière et de celle qui est faite à l'alcool par l'existence des bouilleurs de cru, en dehors de l'établissement du monopole des allumettes, qui est venu se joindre à ceux du tabac et des poudres, nous avons à signaler, comme modifications caractéristiques survenues au cours de la période qui

nous occupe, l'institulion de taxes sur le revenu des valeurs mobilières et sur les opérations débourse.

Notre budget actuel comprend le revenu des câbles télégraphiques, des téléphones, des chemins de fer exploités par l'Etat, qui ne figuraient pas parmi les recettes de 1830. Les taxes, assimilées aux contributions directes, sur voitures, chevaux, billards, cercles, biens de mainmorte, les droits d'enregistrement et de timbre créés après 1870, celles des contributions indirectes qui datent de la même époque, ont constitué des charges nouvelles, mais non pas un système nouveau d'imposition.

Nous donnons ci-après un tableau résumé de quatre budgets, qui permettent déjuger, dans ses grands traits, delà marche de nos finances au cours du xix* siècle ; certains éléments de rapprochement sont inexacts, à cause des modilications survenues dans la comptabilité : les ordres de grandeur sont cependant comparables.

RECETTES

Contributions directes proprement dites 308

Conti^ibutions indirectes . . 164 Autres revenus 277

DÉPENSES

Finances, dette comprise . . 427

Guerre, marine 351

Autres ministères et divers. . 58

Nous reproduisons ci-après un tableau, emprunté en partie à l'ouvrage de M. Nicolas, et dans lequel se trouvent résumés les résultats des budgets pour la période 1830 à 1880, au point de vue du rapport des divers éléments des recettes au total des dépenses. Nous y avons joint la comparaison du budget de 1899, analysé d'après la même

Millions d

e francs.

Projet de budget (Algérie comprise)

méthode, d'ailleurs très imparfaite : car il conviendrait de séparer en plusieurs chapitres les sources de revenus confondues sous le titre générique d'impôts indirects, qui comprennent à la fois des taxes de consommation et des droits sur la propriété, et dont une grande partie représente ces derniers.

Rapports des divers éléments de recettes aux dépenses, celles-ci étant représentées par 1 000 (un total inférieur à 1.000 indique des budgets soldés en déficit ; un total supérieur, des budgets en excédent).

Contributions directes. . . 303 270 234 210 149

Forêts 23 18 18 11 9

Domaines 9 5 5 4 10

Impôts indirects 529 454 543 621 801

Produits divers, .... 32 45 51 81 35

Total des recettes ordinaires. 896 792 842 927 1004

Ressources extraordinaires. 65 151 135 74 »

Total général 961 943 977 1001 1004

Nous nous réservons de rectifier dans la conclusion du présent travail ce que cette classification de nos recettes a d'imparfait.

H) Les chiffres de projet du budget de 1899 portaient 3.398 millions

de dépenses et 3.417 millions de recettes, Algérie non comprise. Les chiffres prévus de recettes étaient.

Contributions directes 508

Forêts • 31

Domaines 34

Impôts indirects, y compris monopoles et exploitations industrielles 2724

Divers 120

Total égal 3417 millions