RAPPORT GENERAL

Les tendances de la législation fiscale en Europe depuis cinquante ans peuvent se résumer, au point de vue de l'établissenaent et de l'assiette des impôts, d'un mot emprunté au titre d'un des ouvrages de M.Paul Leroy-Beaulieu : « Marche vers une moindre inégalité des conditions. » Chez la plupart des nations, une évolution plus ou moins rapide, plus ou moins volontaire, transforme peu à peu les impôts de façon à alléger la charge qui pesait sur la majorité des contribuables et à augmenter celle de la minorité plus fortunée. Gomme, d'autre part, les budgets grossissent d'une façon presque ininterrompue et que la progression des dépenses dépasse presque partout celle de la population et même de la richesse, ce fardeau fiscal est aujourd'hui, pour une partie des Européens, plus lourd qu'il y a un demi-siècle. Le droit de suffrage, universel ou étendu à un très grand nombre de citoyens, a été la cause principale de ce mouvement, auquel tous les gouvernements d'ailleurs se sont associés : des nations, chez qui l'aristocratie a encore conservé une influence sérieuse, ont souvent été les premières à inaugurer une législation qu'on peut qualifier de démocratique.

D'un autre côté, le développement des affaires, la multiplication des transactions de tout genre ont amené une productivité beaucoup plus grande de ce qu'on appelle les impôts indirects. Les droits de consommation proprement dits ont suivi une marche rapidement ascendante, non seulement à

cause de l'augmentation de la population, mais parce que chaque habitant dépense plus qu'autrefois. Les droits de douane ont fourni des rendements croissants, pour les mêmes raisons, et aussi parce que la tendance de la plupart des Etats européens continentaux a été d'élever leurs tarifs à l'importation.

Le programme tracé au Congrès comporte l'examen de la France, l'Angleterre, l'Allemagne, la Prusse, la Suisse et l'Italie. Ces pays n'ont pas été choisis au hasard. Ce sont en effet ceux chez qui les changements ont été, au cours des cinquante années qui s'achèvent, les plus profonds et les plus significatifs. Certes, la Russie et les Etats-Unis de l'Amérique du Nord présentent un champ d'observation qui mérite de fixer notre attention : mais, dans l'un et l'autre cas, les modifications survenues sont tellement aisées à démêler qu'une analyse n'avait pas besoin d'être poussée loin pour en démontrer l'importance. Dans ces deux contrées, nous devrions dire dans ces deux continents, puisque l'un englobe le quart de l'Europe et le tiers de l'Asie, et l'autre la moitié de l'Amérique du Nord, la transformation remonte, non pas à cinquante, mais à moins de quarante années. Le point de départ de ce que nous appellerons la période moderne est marqué, en Russie, par l'émancipation des serfs, que décréta, en 1861, l'empereur Alexandre II et qui suivit de très près l'époque oii y apparut pour la première fois un budget dans la véritable acception du mot; aux Etats-Unis, par la guerre de Sécession, qui les bouleversa de 1861 à 1865, et fut accompagnée de grands changements dans la législation fiscale. C'est également de cette époque que date la constitution de l'Italie moderne, alors que le roi de Piémont et de Sardaigne en devint le souverain. Le budget fédéral suisse n'a guère plus de cinquante ans d'existence; celui de l'empire d'Allemagne naquit en 1871 ; celui de la Prusse a subi, depuis la même époque.

des transformations telles qu'on peut le considérer comme rénové. Seuls, les budgets anglais et français contemporains se rattachent à une période beaucoup plus ancienne, qui remonte à la fin du xvn'' siècle pour le premier et à la fin du xviii® siècle pour le second.

Lorsqu'on parle de législation fiscale, on n'a généralement en vue que les recettes budgétaires, c'est-à-dire les différents systèmes d'impôts ou de services publics susceptibles de fournir des revenus au Trésor. Gomme il est infiniment plus facile d'effectuer des dépenses que de se procurer les ressources correspondantes, c'est cette seconde partie de la tâche qui préoccupe les gouvernements et les Chambres, alors que la première est négligée, ou plutôt que la discussion n'en est approfondie que par, exception. Le Reichstag allemand, sous ce rapport, a cependant donné des exemples mémorables d'énergie, en défendant à plusieurs reprises la bourse des contribuables contre le gouvernement impérial qui ne cessait de réclamer de nouveaux crédits pour la guerre et la marine; il a fini par céder ; mais, une première fois, le chancelier de fer, Bismarck, a dû dissoudre ce corps et agiter aux yeux de l'Allemagne le spectre d'une guerre étrangère pour obtenir le vote de la loi; aujourd'hui encore, ce n'est qu'au prix de certaines concessions que l'augmentation de la flotte sera acceptée par les députés. Malheureusement, ces exemples sont isolés. La plupart des Parlements modernes non seulement acceptent sans difficultés les propositions de dépenses militaires et autres qui leur sont soumises, mais poussent dans cette voie les ministres. Ce sont quelquefois les gouvernements autocratiques qui font preuve d'une modération relative en cette matière. La Russie est, parmi les grands pays d'Europe, un de ceux où la progression des budgets de la guerre et de la marine a été la plus modérée, surtout si l'on tient compte de l'augmentation rapide de la population et du territoire de cet immense empire asiatico-

européen. La Grande-Bretagne, où le gouvernement parlementaire est le plus sévèrement pratiqué, a au contraire enflé ses budgets de la guerre et de la marine, depuis une vingtaine d'années, dans de formidables proportions, comme nous le montrerons tout à l'heure.

L'explication de ce phénomène, inverse de ceux auxquels l'histoire des divers pays nous a accoutumés jusqu'au milieu du xix^ siècle, mérite d'être recherchée avec quelque soin. Jadis la lutte était constante entre le souverain, sans cesse préoccupé de réunir les ressources nécessaires à son administration, à ses expéditions militaires et maritimes, et les sujets appelés à les fournir; des révolutions en Europe naquirent de ces questions d'impôts, que le roi réclamait et que les contribuables refusaient de payer. La chute de Charles I" d'Angleterre vint en partie de ce qu'il prétendait édicter des taxes sans l'autorisation du Parlement ; la question financière joua un rôle considérable dans Tagonie de la monarchie en France, à la fin du xviu^ siècle. Mais aujourd'hui, presque partout, le peuple est souverain; directement représenté dans des Chambres qui étendent sans cesse leur rayon d'action, il continue bien à alimenter les caisses du Trésor par les contributions qu'il acquitte, mais il en règle l'emploi ; prenant de plus en plus conscience de sa force, il semble qu'il ait fait siens les goûts et les habitudes qui étaient autrefois l'apanage des monarques absolus, comme ceux des travaux publics fastueux et même, chose plus étrange, des expéditions militaires et d'un appareil guerrier, peu conforme aux idées qu'on serait, a priori, tenté de prêter à la démocratie.

Une pareille disposition est aisée à expliquer chez un peuple comme le nôtre, qui n'a pas oublié l'héritage de longs siècles de guerres glorieuses : elle est plus curieuse à observer chez les Américains du Nord qui, en dehors de leur grande tourmente civile, n'avaient guère manifesté de velléités

conquérantes, et que leurs faciles victoires cubaines et leurs luttes pénibles contre les Philippins semblent jeter dans des voies nouvelles. Le drame sud-africain, qui se poursuit dans l'hémisphère austral, paraît avoir exercé une influence analogue sur l'esprit public anglais : la Chambre des Communes et celle des Lords rivalisent d'ardeur dans le vote des crédits militaires, et les contribuables acceptent sans une plainte, nous pourrions dire avec enthousiasme, les sacrifices qui leur sont demandés, ou plutôt qu'ils réclament eux-mêmes avec un étrange empressement.

Cette revue rapide n'était pas inutile pour caractériser, au point de vue des dépenses, les budgets contemporains, qui frappent presque tous par l'énormité des chapitres de la guerre et de la marine. Quelques services civils ont reçu des augmentations en apparence considérables ; mais certaines statistiques, qui nous démontrent que le pourcentage de ces augmentations est égal, ou même, dans quelques cas, supérieur à celui des dépenses militaires, ont besoin d'être' commentées et ramenées à leur juste valeur. Il convient tout d'abord d'en exclure les exploitations industrielles gouvernementales, qui ont pris de nos jours un développement inconnu autrefois ; car les dépenses corrélatives à ces exploitations ne constituent pas, à vrai dire, une dotation de services civils à opposer à celle des services militaires : au point de vue qui nous occupe, ces dépenses devraient être déduites des recettes brutes fournies par les exploitations, dont les recettes nettes figureraient alors seules parmi les ressources budgétaires. Les comptes des chemins de fer prussiens ou russes, qui se chiffrent par centaines de millions, et en général de tous les chemins d'Etat, devraient faire l'objet de budgets spéciaux et distincts , dont le solde apparaîtrait au budget général. Parmi les services civils, celui de l'instruction publique présente , dans plusieurs pays, un accroissement notable, si on le

rapproche de ce qu'il était il y a un demi-siècle ; mais les sommes qui lui étaient alors consacrées étaient si minimes que la comparaison n'est pas concluante.

Le premier moyen d'expliquer à un peuple Temploi qui est fait de ses deniers est de lui faire le compte de la proportion attribuée à chaque ordre de dépenses ; en le dressant, on sera frappé de la place prépondérante prise par les ministères de la guerre et de la marine et par la dette publique, née presque partout de la guerre, excepté là où elle a servi à racheter ou à construire des chemins de fer. Ces dépenses sans cesse accrues ont nécessité une législation fiscale de plus en plus perfectionnée, soit pour obtenir des anciens impôts le rendement maximum, soit pour découvrir de nouvelles catégories de revenus. La tâche des gouvernements a été facilitée par le développement rapide de la richesse publique au cours de la seconde moitié du xix® siècle; mais ils n'ont pas tous été également bien inspirés dans le choix des taxes qu'ils établissaient ; les uns ont eu soin de ménager les sources vives de la fortune nationale et ont cherché à laisser à l'activité des citoyens toute sa liberté d'expansion, en évitant le plus possible les droits de consommation et les impôts sur la circulation et sur les affaires; d'autres, jugeant difficile d'asseoir un impôt sur le revenu, ont été conduits à multiplier les droits fiscaux sur les manifestations extérieures, faciles à saisir, de l'activité commerciale et industrielle ; mais ils n'ont pas mesuré le tort que ce système cause à l'esprit d'entreprise ni les sommes qu'il coûte indirectement au Trésor.

Nous allons chercher à dégager l'esprit de quelques-unes des législations modernes. Nous examinerons la France, l'Angleterre, l'Allemagne, la Prusse, la Suisse, l'Italie, et nous essayerons, en manière de conclusion, de les comparer entre elles sans nous interdire d'étendre nos observations un peu au delà du cadre précis tracé parle programme du Congrès.