BUDGETS BRUTS

Impôts directs et taxes assimilées. Impôt sur le revenu. . .

Impôts sur la circulation, les affaires, les revenus (enregistrement, timbre, bourse, droits de succession)

Douanes

Contributions indirectes, taxes de consommation, impôts de transport. . .

Monopoles ou droits régaliens. Redevance des banques.

Services publics. . .

Revenuspatrimoniaux

Divers

Le budget qui présente le total le plus fort est, comme il est naturel d'après le chiffre de la population et l'étendue du territoire, celui de la Russie; le plus faible, celui de la Suisse. Au point de vue des impôts directs, l'Angleterre vient en tête avec 700 millions : jusqu'à l'élévation récente de Vincome tax (de %^ àP en 1900,) elle ne dépassait guère sous ce rapport la France, qui, avec ses 308 millions, vient au deuxième rang. L'Italie est au troisième avec 482 millions, qui représentent 30 0/0 des recettes, proportion excessive par rapport à sa population et à sa richesse ; aussi les plaintes y sont-elles générales de la part des contribuables surchargés. La Russien'a que 320 et laPrusse que 202 millions de francs d'impôts directs, sommes légères pour la première avec sa population de 140 millions d'hommes, bien que la richesse y soit encore inégalement répartie, et pour la seconde, l'un des pays les plus industrieux d'Europe. Ni les Etats-Unis ni l'empire d'Allemagne ne connaissent d'impôts directs. Ceux de la Suisse ne consistent qu'en une taxe militaire, qui produit moins de 3 millions.

Si, aux impôts directs proprement dits, nous ajoutons les impôts sur la circulation, les affaires, les revenus, ces derniers ayant été distingués dans notre classification de l'impôt général sur le revenu, nous voyons que la France supporte tout près de 1.300 millions de droits qui frappent la fortune acquise, mobilière ou immobilière, et la richesse en voie de formation : les taxes d'enregistrement, par exemple, qui constituent la plus forte part de la somme de 783 millions pour laquelle cette catégorie d'impôts figure à notre budget, équivalent à un droit annuel, qui serait remplacé par un droit fixe perçu lors de chaque mutation. Nous sommes donc fondés à dire que la propriété acquitte chez nous presque 40 pour cent des charges budgétaires, et non pas 13 pour cent, comme un examen superficiel de notre budget pourrait le faire croire. Cette proportion est à peu près égale en Angleterre,

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36 pour cent, et beaucoup plus faible dans les autres pays, sauf l'Italie, oii elle atteint 43 pour cent. L'état économique de ce royaume nous montre à quels dangers on s'expose en augmentant ainsi cette catégorie de taxes.

Les douanes fournissent le tiers du budget américain (1.092 millions), et une somme qui se rapproche d'un demimilliard de francs en France, en Allemagne, en Angleterre, en Russie ; en Italie, 234 millions ; en Espagne, 175 ; en Belgique, 58 ; en Suisse, 50 millions ; en Prusse, rien, puisque les douanes vont au Trésor impérial. Par rapport au total du budget, c'est en Suisse que les douanes donnent la plus forte proportion, environ la moitié.

Les taxes de consommation constituent plus d'un autre tiers dubudget américain (1.222 millions;, presque un tiers du budget anglais (935), un quart à peu près du budget russe (1.131), presque un quart du budget français (813), un sixième du budget allemand (375), un seizième du budget italien (107), et sont insignifiantes en Prusse (92), oii elles ne pourraient d'ailleurs pas se superposer à ce que perçoit l'Empire de ce chef.

Quant aux monopoles d'Etat, on ne sera pas surpris de n'en trouver ni en Angleterre ni aux Etats- Unis, ni de constater que c'est en Russie qu'ils figurent pour le chiffre le plus élevé, un demi-milliard. La France suit de près avec ses 436 millions, puis l'Italie, avec le montant relativement énorme de 329 raillions. La Prusse ne figure que pour 107 millions (loterie) et l'Allemagne que pour 12 : encore cette somme est-elle une redevance de la Rcichsbank et des autres banques : le droit d'émission des billets n'est pas exploité, mais concédé par l'Empire.

Les services publics donnent leur maximum en Prusse (1.397 millions), oiî le réseau des chemins de fer fournit la plus grande partie de cette recette ; en seconde ligne vient la Russie, avec ses 880 millions, dus en grande partie à la

même source ; en troisième, l'Allemagne (S59), puis les Etats-Unis (500), dont le service postal est si étendu l'Angleterre (433); la France (250), la Belgique (199) avec son réseau de chemins de fer d'Etal ; l'Italie (94) la Suisse avec son budget des postes et télégraphes (45 millions).

Les revenus patrimoniaux, nuls aux Etats-Unis, donnent 418 millions en Russie, à cause surtout des annuités de rachat des serfs, encore dues pendant assez longtemps, 266 à la Prusse, qui possède des forêts, mines et usines considérables, 95 à l'Italie, 66 à la France, 35 à l'Allemagne, 33 à l'Angleterre, ces derniers fournis, à concurrence de 20 millions environ, par les dividendes des actions du canal de Suez, achetées par le Royaume-Uni.

Les « divers » comprennent soit les recettes des budgets extraordinaires, soit des recettes d'ordre, comme les contributions matriculaires que perçoit l'empire d'Allemagne et les contributions qu'il bonifie au contraire à la Prusse.

La tendance, chez un certain nombre de nations, est de charger l'Etat de plus en plus de services : sans parler de l'œuvre militaire qui a été, dès le principe, l'apanage du pouvoir central et sa première raison d'être, l'instruction publique, la poste, le télégraphe, le téléphone, certains moyens de transports en commun ont, à des degrés divers, été remis entre les mains du gouvernement et sont une source de dépenses plus ou moins considérables. Parmi ces services, les uns, comme l'instruction publique, n'occasionnent guère que des déboursés, ou ne procurent que des recettes faibles en comparaison des débours, surtout depuis que le principe de l'instruction primaire obligatoire gratuite a fait son chemin dans le monde. D'autres, comme la poste elle télégraphe, procurent des rentrées qui couvrent en général les dépenses et souvent même laissent un excé-

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dent : dès lors, la question à élucider est celle de l'établissement d'un budget spécial, et de la détermination du solde final en bénéfice ou en perte : cette dernière seule, s'il en existe une, doit figurer au nombre des charges publiques. D'fiutres services, comme ceux des chemins de fer possédés et exploités par l'Etat, donnent régulièrement un bénéfice: il n'y a donc pas lieu de compter leurs frais d'exploitation parmi les dépenses budgétaires, pas plus qu'il ne faut faire figurer leurs recettes brutes dans les revenus publics: c'est seulement leurs recettes nettes dont il convient de faire état ; et encore, en bonne comptabilité, devraient-elles être diminuées, comme nous l'avons vu faire à la Prusse, des sommes nécessaires à l'intérêt et à l'amortissement de la dette contractée pour la construction ou l'achat des lignes. Afin de dégager des budgets les charges réelles qu'ils imposent aux populations, il faudrait transformer les budgets bruts, soumis aux Parlements ou aux contrôles financiers, en budgets nets, dans lesquels le coût d'exploitation de services ou de monopoles publics serait directement déduit des recettes encaissées par ces services ou monopoles.

C'est au triple point de vue des dépenses, des recettes et de la constitution de la Dette que doivent être envisagés les budgets. Le régime fiscal qui trouve son expression dans l'établissement des revenus dépend, en effet, du chiffre que chaque peuple attribue à ses dépenses publiques et de la portion plus ou moins forte qu'il en demande à l'impôt ou à l'emprunt. Les meilleures administrations financières sont celles qui, lorsque des besoins de dépenses se font sentir, s'occupent de les satisfaire au moyen de taxes nouvelles ou de l'élévation de taxes anciennes ; toutefois, lorsque ces exigences naissent soudainement, d'une guerre ou d'une autre catastrophe violente, il est peu probable que Ja fiscalité, même la plus sévère, puisse assurer des ressources adéquates ; il faut dès lors recourir à l'emprunt. Les peuples

énergiques amortissent rapidement, en temps de paix, les dettes ainsi contractées : les Etats-Unis ont éteint, en moins de vingt ans, plus des deux tiers de ce qu'ils avaient emprunté de 1861 à 1863; l'Ang'eterre, au cours du xix° siècle, a réduit d'un quart la dette qui pesait sur elle en 1815, au lendemain de ses guerres contrela France La législation fiscale proprement dite, c'est-à-dire celle qui a pour objet l'établissement des impôts, la détermination des sommes à demander à ce qu'on nomme les taxes directes ou les taxes indirectes, dépend donc en partie de la politique suivie en matière d'emprunt, ou, en d'autres termes, de l'existence ou de la suppression du budget extraordinaire, qui signifie en général budget alimenté par des émissions de rentes. En maintenant celui-ci, un État laisse ouvert ce que nous appellerons, par analogie avec la comptabilité industrielle, son compte de premier établissement ; il décharge dans une certaine mesure les générations contemporaines, à qui il ne fait payer que l'intérêt d'un capital, au lieu de leur imposer le remboursement, dans une période brève, de ce capital lui-même, dont il laisse se perpétuer le fardeau. Là oii cette politique prévaut, nous voyons se maintenir un régime fiscal assez stable, mais les finances publiques souffrir, d'une façon continue, de la permanence de la Dette. Là. au contraire, oii celle-ci diminue rapidement, le pays ressent les effets bienfaisants de l'allégement de ses obligations, vaque plus librement à ses affaires, voit son crédit grandir, et est prêt, si les circonstances l'exigent, aux sacrifices nécessaires, qui lui seront d'autant plus légers qu'il placera alors ses obligations plus aisément et à un cours plus élevé.

Nous distinguerons donc les pays dont la Dette n'a pas augmenté au cours de la période que notre étude embrasse, et ceux au contraire dont les dépenses ont été, pendant le dernier demi-siècle, couvertes en partie au moyen d'emprunts qui ne sont pas encore amortis. La première division

ne comprend que les Etals-Unis et l'Angleterre ; partout ailleurs le capital de la Dette est plus élevé en 1900 quil ne l'était au point d'origine de nos observations, point que nous avons fixé, pour l'Amérique, à la guerre de Sécession. D'autre part, on ne saurait ranger dans la même catégorie les pays, comme la Prusse et la Belgique, où l'augmentation de la Dette a été surtout provoquée par la construction et le rachat des chemins de fer, et ceux oii elle est due, en majeure partie, aux dépenses militaires. Nous pourrions nous attendre à trouver, là où il a fallu demander à l'impôt à la fois les ressources nécessaires aux dépenses courantes et les moyens de combler plus ou moins complètement les gouffres creusés par la guerre, des charges fiscales plus lourdes que là où le capital de la Dette a été non seulement maintenu, mais accru souvent dans des proportions énormes : il n'en est rien. Sans discuter ici les motifs complexes qui ont amené cet état de choses, nous nous bornons à constater que c'est lorsque la proportion de dette remboursée est la plus forte que les impôts paraissent le plus légers, ou du moins supportés le plus aisément par une population riche et active.

Sous le bénéfice de ces observations relatives aux dépenses, aux dettes, à la classification des revenus, nous espérons avoir démontré que la tendance générale de la législation fiscale européenne, qui s'est accusée surtout en Angleterre, en Prusse et en Suisse, est bien celle que nous annoncions au début de notre étude : là où il y a eu des modifications essentielles apportées au système de taxation antérieurement en vigueur, elles se sont faites dans le sens d'une aggravation des impôts directs ; elles ont été presque toujours accompagnées de mesures qui exemptaient les très petites fortunes et les très petits revenus, et qui diminuaient, dans une forte proportion, la charge des fortunes ou des revenus médiocres. Rien n'est plus frappant à cet égard que de voir en Angleterre plus des trois quarts de certaines catégories de

contribuables affranchis de Vincome tax ; la dégression instituée en Prusse pour Fimpôt sur le revenu, la progression organisée dans la plupart des cantons suisses pour l'impôt sur le capital et sur le revenu, celle qui est proposée actuellement en France, témoignent du même désir du législateur d'alléger le fardeau des impôts pour le plus grand nombre des citoyens ; nous n'avons pas dissimulé le danger que nous voyons à rendre ainsi la masse des électeurs indifférente à l'excès des dépenses. De ces divers systèmes, c'est le premier, c'est-à-dire le système prussien, qui offre le moins d'inconvénient et qui mérite le mieux le nom de dégressif : car le taux de quatre pour cent n'est jamais dépassé ; tous les revenus sont frappés à partir de 900 marks ; celui de 10.000 marks acquitte déjà un impôt de trois pour cent, inférieur seulement d'un pour cent au taux maximum. Une tendance caractéristique de la législation moderne est l'établissement de droits de succession élevés, ou l'aggravation de ceux qui exilaient déjà. Le pas le plus hardi a été fait à cet égard par les Anglais. SirWilliamHarcourt,enl894, a non seulement fait voter par le Parlement des droits sur des successions qui étaient jusque-là à peu près exemptes, mais il a institué une échelle de tarifs qui augmentent à la fois à mesure que les liens de parenté sont plus éloignés, et selon l'importance de l'héritage. Uestate duty^ c'est-à-dire le droit qui varie selon le chiffre de la fortune, s'élève de 1 0/0 (fortune de 100 à 500 livres) jusqu'à 8 0/0 pour les fortunes supérieures à 1 million de livres sterling. On connaît la théorie audacieuse du droit primordial de l'État sur les biens individuels que le chancelier de l'Échiquiern'apas craint d'émettre à Westminster, lors de la célèbre discussion de son projet. Des droits successoraux ont été institués en 1898 en Amérique au profit du trésor fédéral, d'après une échelle analogue à celle de l'Angleterre, avec une double progression, en raison directe de la

somme transmise et inverse du degré de parenté. En Suisse, les mêmes droits ont augmenté dans une proportion considérable, bien que beaucoup de cantons maintiennent encore l'exemption des successions en ligne directe, exemption en faveur de laquelle militent bien des arguments. Le projet de loi actuellement soumis au Parlement français propose d'introduire un tarif plus élevé que celui qui est en vigueur.

La répugnance de certains pays est grande à frapper de lourdes taxes les objets de première nécessité ; l'Angleterre a, sous ce rapport, une politique très nette : non seulement elle évite de frapper le pain, le sucre, la viande, les matières premières, mais elle ne taxe que légèrement la bière, le thé, le café et même le tabac. Elle réserve toutes ses rigueurs pour l'alcool. La plupait des autres grands pays, France, Allemagne, Etats-Unis, Italie, Espagne, ont un régime douanier protecteur, qui alimente le fisc aux dépens de la population : malheureusement les théories protectionnistes sont si répandues chez les peuples que beaucoup d'entre eux ne se rendent pas compte de ce qu'elles leur coûtent. A côté et souvent en conséquence de ce régime protecteur, nous voyons s'établir des législations spéciales à certains produits, comme le sucre ou l'alcool, qui en Allemagne, par exemple, supprimentles conditions ordinaires de la libre production et font intervenir l'Etat dans l'industrie et l'agriculture en limitant par voie législative l'activité de l'une et de l'autre. En France, notre législation sucrièrefait éclater à nos yeux les périls du protectionnisme : nous sommes en face d'un excès de production que nous sommes obligés de vendre au dehors, à un prix bien inférieur à celui que nous faisons payer à nos propres concitoyens ; mais si bizarre est l'organisation économique du monde que les Anglais, qui profitent de cet état illogique et obtiennent ainsi une denrée à un cours presque inférieur au prix de revient, commencent à se plaindre à leur tour, à cause des réclama-

tions de certaines de leurs colonies. Des Conférences internationales ont déjà été réunies à bien des reprises, tout récemment encore à Bruxelles en 1898, pour chercher à concilier les intérêts et les désirs des diverses nations productrices et consommatrices : voilà un point sur lequel les peuples ne peuvent pas légiférer sans se préoccuper de ce qui se passe hors de chez eux. Il est probable que l'organisation des futurs Etats-Unis d'Europe, que mon éminent ami et collègue Anatole Leroy-Beaulieu développait hier si éloquemment devant vous, commencera par une union économique, une entente financière et commerciale, dont le premier effet serait de régler des questions comme celle du sucre.

La loi que nous avons énoncée, celle des accroissements d'impôts directs, ne paraît pas s'être pleinement vérifiée en France, lors de la période qui suivit 1870, Mais il faut se souvenir, pour bien juger les phénomènes qui se produisirent alors, de l'énormité de la charge à laquelle nos budgets durent soudainement faire face : quand on crée un milliard de taxes nouvelles, on ne peut les faire porter sur un seul ordre d'impôts, et on agit une fois de plus comme M. Gladstone : on courtise tout ensemble la brune et la blonde, l'impôt direct et l'impôt indirect ; d'ailleurs les droits d'enregistrement et de timbre et la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, établis à ce moment, ont presque doublé le chiffre des impôts antérieurs sur la propriété. L'exemple de TAUemagne, qu'on pourrait nous opposer, n'est pas non plus déterminant : elle est une confédération qui alimente ses dépenses au moyen des taxes de consommation et des droits d'enregistrement. Il faut considérer les législations des Etats particuliers, dont la réunion forme l'Empire, et qui, pour la plupart, se sont procuré par l'impôt direct le complément de ressources que l'exploitation des services publics ne leur fournissait pas : la Prusse nous donne l'exemple remarquable d'un Etat moderne dont les finances reposent essentiellement sur le produit de ses

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chemins de fer et de son domaine, et qui ne demande à l'impôt direct qu'un quinzième de ses recettes brutes : elle a eu d'autant plus de facilité à remanier sa législation de Timpôt sur le revenu et à établir un tarif progressif jusqu'à un certain niveau, que ses habitants étaient moins gênés par d'autres taxes.

Quant à l'Allemagne, l'évolution de sa législation fiscale, au cours des trente années qui ont suivi la création du nouvel Empire, est aisée à résumer. Ne vivant que d'impôts indirects et particulièrement de taxes de consommation, elle a du maintenir celles qui avaient été instituées à l'origine; elle a renforcé les tarifs de douanes à l'époque où, sous l'influence de M. de Bismarck, le régime protectionniste a remplacé le système libéral qui était en vigueur, et s'est relâchée quelque peu de sa rigueur dans les dernières années du siècle, lorsque le chancelier de Caprivi revint à la politique des traités de commerce. Il est peu probable que la prochaine évolution accentue cette tendance. Quant aux droits d'accise qui frappent certains produits fabriqués ou manufacturés dans le pays, tabac, sucre, sel, alcool, bière, le gouvernement impérial a cherché à plusieurs reprises à les augmenter, à les étendre à d'autres objets, comme le vin, ou même à instituer des monopoles pour certains d'entre eux : mais il s'est heurté à une résistance énergique des contribuables et de leurs représentants, qui ont fait preuve sous ce rapport d'un grand esprit d'indépendance.

La Suisse nous ojffre un spectacle à peu près analogue à celui de l'Allemagne : elle aussi est une confédération, dont l'existence financière, sinon politique, n'est pas beaucoup plus ancienne, puisqu'elle remonte à 1849 ; elle aussi vit d'impôts indirects, de droits de douane, qui, avec les revenus postaux, constituent les 97 centièmes de ses recettes brutes ; mais, cliez elle, les Etats particuliers, c'est-à-dire les cantons et les communes, ont pour ressource principale les impôts

directs, parmi lesquels les taxes sur le capital et sur le revenu jouent un rôle essentiel. La grande confédération américaine des Etats-Unis n'est pas sous ce rapport différente delà petite Helvétie : les douanes et l'accise lui fournissent les milliards dont elle a besoin; ce n'est que depuis la guerre cubaine que certains droits de timbre et d'enregistrement, ainsi qu'une taxe sur les successions, lui donnent quelques ressources supplémentaires, qui représentent à peu près le treizième du budget fédéral.

En dépit de ces exceptions apparentes et toutes de surface, la loi générale qui préside à l'évolution contemporaine des législations fiscales est bien celle que nous avons posée : augmentation des charges de la propriété, introduction de systèmes d'impôt direct progressifs ou tout au moins dégressifs. Ces idées s'appliquent aisément chez des nations qui sont dans une période d'expansion aussi marquée que la Grande-Bretagne et la Prusse ; elles ne peuvent se frayer encore une voie chez des peuples moins avancés comme l'Italie; elles rencontrent des difficultés sérieuses en France, 011 le poids des impôts est tel, que chaque tentative de remaniement nous fait souffrir, en nous rappelant de combien de charges nous sommes accablés. Nous souhaitons aux nations, qui sont à peu près partout maîtresses de leurs destinées, de ne point se laisser égarer en ne considérant qu'un seul côté du problème et de se souvenir que, aussi longtemps que l'effort individuel et le succès de chaque citoyen sont encore le moyen le plus sûr d'assurer la force et le bonheur de la communauté, il faut se garder d'un système d'imposition qui aurait pour effet d'enlever aux hommes le désir de travailler en prélevant une part excessive des biens qu'ils ont acquis ou sont en voie d'acquérir.

DE LA