YCJES GÉNÉRALES SUR LA COMPÉTENCE

tardé à reconnaître de nombreux inconvénients dans cette manière de procéder , et aujourd'hui les avis jdu ministre, dans cette matière, ne sont plus, comme ceux des préfets, que de simples avis, qui ne lient pasTautorité supérieure , à qui seule appartient la décision définitive.

Le ministre étant dans Tordre administratif, le supérienr immédiat des préfets , il lui appartient d'approuver ou de réformer leurs arrêtés. Comme il est indépendant et responsable dans son département ministériel , sa décision ne peut être annulée ou rapportée , ni par un antre fninistre , ni par un conseil de préfecture , ni par Fautorité Judiciaire.

Décisions en matière contenlieuse , — Dans les occasions où les ministres sont appelés à prononcer en matière contentieuse , ou sur débats contradictoires, ils agissent par le fait comme juges d'exception ; ils ne sont néanmoins assujettis à aucunes formes obligatoires de procédure ; mais on observe, dans ce cas , quelques-unes des règles qui seront exposées dans la section YIIT , en ce qui concerne la juridiction des conseils de préfecture. En général, ils ne peuvent toucher ni au droit de propriété, ni à la chose jugée , ni à tout autre droit acquis , ni annuler des jugements ou autres actes d'une autorité indépendante, ni empiéter sur les attributions soit du Conseil d'état , soit des conseils de préfecture , ni ordonner Texécution de leurs décisions, qui, en général, appartient

136 LIVRB l. INTROOUCnOK.

avx tribaiiaux ; ils ne peinent rapporter les dteîsloM înlerreBoes eontradictoireme»! , sott entre parHciilier»^' soH entre f Étal et des ntérèts privés.

Décisions nulles. — Les divers ministres , qnoiqne' solidairement responsables de leurs actes eu matière politique et db haule; police, m le sottl c|u'iiMlividneUem«t

de lenisi dëcisHms dan» \m matièves a)ftti»ntMuse6 et «4minisÉratiim y parce que là , ils agissent avec nMenU^ inëèpenâance eA éana nmt sphère 4'atttibtttiQQ& resh trtintesw Aussi «e poarraieni4ls empiéter sujr ces atbrU. htttioiis respectives, sans eJKCèder leurs pou voiis^et «Ame sans compromettre les intérêts particuliers qnk'iJs auipaieot eu pour but de régler. On peut voir , par exemple , dans le chap. m du liv. II , qu'une autorisation donnée en Tan IV par le ministre de la guerre à un individu, pour la conservation d un barrage sur la rivière d'Essonne , départenxent de Seioe-et-Oise ^ fut déclarée comme nulle et non avenue , et que le particulier qui avait cru pouvoir construire et conserver sou barrage , sur la garantie de ce titre , se vit condamné à le démolir , absolument comme s'il ne se fût pourvu d'aucune autorisation.

Il est Vrai qu'aujourd'hui la permissioa du ministre de rintèffieur , pas plus que celle d'un autre ministre» 00 conférerait un droit définitif y dans ce genre d'ëtabUssements ^ maiâ il n^en était pas de même à lépoque précitée. Le principe que je développe sappiique d'aUkurs à

* VlJBd GÉNÉ1IAI.E& SL-R LA COMPflTENCE. 127

Tèlal actuel des chofles ; en ee sens que , l^ien que le» ûèàm&OB BrinistéfieUes doofiée» sur les réglemente d'eau (w les pttraûiBioiis d'usines-, ne^Mieiil plusquedesiiuptes iTîs , qmt des aeles prëparaloires de la^déciaiou dëfinitkv« à 'liMUWMr, souft ferme de gègteBaenil d^admhiislratio» pirfiMqii, Bul doute qu'uBedèciaion de cette: espèce, quoique régulière sur tous leaaatreftpMrts^ ne fût en tadiée de Mdiitè, si y. sans niotift d'exception Talablement justifiés, le miniatio de la guerre , de là marine ^ ou tout autre ministre, y fussent intervenus au lieu et place de celui des travaux publics , qui est investi de cette attribution » par la raison qu'il a sous la main le personnel nécessaire pour statuer compétemment sur ces sortes de choses.

C'est par suite du même principe , do cette nécessité d'une stricte observation des attributions respectives, que les ministres ne peuvent point par enx-méfmes, élever le conflit d'attributions, dans les cas où ils pensent qu'il y a empiétement de l'autorité judiciaire sur les fonctions administratives ; chose qui se présente assez souvent dan& la matière des cours d'eau , où la ligne de séparation des compétences est souvent indécise. Ce droit est en effet exclusivement dévolu aux préfets , ainsi que cela résulte de rarrètè réglementaire du 13 brumaire an X , d'une ordonnancedu 12 décembre 1821 , et de plusieurs autres.

Un acte énuMnè d'un ministre, n'a jamais que ke carae-

tère de décision ministérielle; elle ne peut par conséquent affecter la forme d'une ordonnance royale et valoir comme telle , tant qu'elle n'a point passé sous les yeux du roi et reçu sa signature ; et cela , quand bien même il y serait énoncé que le ministre n'a rendu cette décision qu'après avoir pris les ordres do roi ; car rien ne peut suppléer à la signature royale, sur les actes qui sont susceptibles d'en être revêtus ; et Tacte dont il s'agit ne conserve que son caractère de décision ministérielle.

Cest ce qu'établissent deux ordonnances royales: l'une du 8 mai 1822 {Petit) , Fautre du 29 Janvier 1823 (Carama;/).Enfln, une autre ordonnance du 8 avril 1819, conflrme le même principe , et établit qu'une décision ministérielle ne peut jamais ni modifier, ni même interpréter une ordonnance royale.

S II. Directeur général des pomts et cbaussées.

Nature et importance de ses attributions. — Au premier rang des fonctionnaires qui agissent comme auxiliaires de Tadministration active , se trouvent les directeurs généraux et sous-secrétaires d'état. Leurs fonctions sont très importantes el ont en général un caractère essentiel de spécialité, auquel on recourt ordinairement^ toutes les fois qu'il s agit d'interpréter une loi , un règlement, offrant des doutes aux agents chargés d'en assurer l'exécution, etc. ; d'imprimer une direction convenable

m ^ iKlgoe brandw d'on des services publics, à la tète f de^oels ils se trouvent placés ; de rédiger des instmclions

MMrales ; de prendre , en un mot, toutes les mesures

^tirdrei;t d'administration intérieure.

Sous ce rapport , un directeur général donne des ovdres qui sont obligittoires pour ses subordonnés , mais ^vi ne s'étendent pas au delà ; car ses attributions n'ont ^P4B de caractère impératif pour les particuliers.

Telles sont, en matière d'usines hydrauliques, lesat-

tiîbations du directeur général des ponts et chaussées ,

4mit les fonctions ont été récemment refondues, dans

Qdks du ministre et du sous-secrétaire d'état des tra- '^au publics.

Jusqu'à la création du ministère des travaux publics , le directeur général , comme chef du corps des ponts et ckaossées, était toujours consulté personnellement, dans lescas contentieux ou douteux, relatifs soit aux permisscNis d'usines sur tous les cours d'eau, soit aux constructions qui, faites sur les rivières navigables, constituaient descoDtraventions de grande voirie. Il est remarquable que les opinions de ce magistrat out servi de base aux décisions intervenues dans le plus grand nombre de cas nnportants , sur les difficultés élevées entre l'administration et les particuliers en matière de cours d'eau. C'est i loi qu'il appartient d'envisager les choses au fond , de déclarer dans quel cas la pénalité légale peut être mo-

iSo MVnE 1. — INTRODICTION.

ilérét*, <IY*lr« en un mol le conciliateur entre les inlërêls publics el ceu\ de Tinduslrie.

Le directeur général ou sous-secrétaire d'état dei travaux publics , venant dans Tordre hiérarchique immédiatement après le ministre , ses circulaires anciennes ou actuelles , et généralement les prescriptions qui émanent de lui, sont obligatoires pour tous les agents secondaires dans Tordre administratif; et de ce nombre se trouvent les préfets, sous-préfets, et maires.

Ainsi, ces derniers ne pourraient , à moins dé motifs valables de récusation , se refuser à remplir les divenes formalités relatives aux enquêtes , publications, etc., qai ont rapport h Tinstruclion des affaires concernant les usines ; formalités généralement prescrites par des instructions ministérielles, ou par des circulaires du directeur général des |K>ntset chaussées, ayant la même valeur.

SECTION VIL — PnÉFETS. — SoiiS-rRÉFETS. M AIRES.

s I. Préfets.

But et essence de leur wstitutiou, — u Le préfet sera

SMI. CHARGÉ DE |/aDM1MSTRAT10.N (1). »

Tel est le principe fondamental qui régit toutes les questions d'attributions préfectorales ; c'est-à-dire qu'un

\ V) UA do j» ptuviÀM* an VIII , aH. 3.

YUES GBNfiRALES SUR LA COMPiiTENCE. l3l

préfet, ayant exclasîTement en partage radministralion lelffe y n'exerce pas de juridiction proprement dite. Il m, dans son département, le représentant et Torgane de riBtorité royale avec laquelle il est continuellement en rapport. Il en reçoit , par Tintermédiaire des divers ministres, les lois, règlements, instructions et ordonnances, pour en surveiller l'exécution. Il fait connaître au gouvernement , dans la même forme , les besoins du département qu'il administre , propose les améliorations qui! croit utiles; et sur cet objet il doit , aux termes de la loi , exercer une vigilance spéciale sur les cours d'eau et aar les obstacles de toute nature pouvant gêner leur ècoalement.

Le préfet a des points de contact assez fréquents avec Taotorité judiciaire qu'il requiert; ou contre laquelle il élève des déclinatoires et des conflits d'attribution. Il dispose de la force publique, veille à la conservation des édifices et autres propriétés appartenant à l'état ; mais il doit exercer une surveillance particulière sur toutes les dépendances du domaine public , et notamment sur les cours d'eau de son département^qni sont placés dans cette classe.

On voit donc, d'après cela, qne les préfets ont Tactlon, mais non le contentieux de l'administration, qui est attribué aux conseils de préfecture , dont il va être parlé piosloin.

l32 LIVRE I. — INTRODUCTION.

Compétence et attributions. — Leur compétence s'étend aujourd'hui sur un grand nombre d'attributions nouvelles , jointes à celles qui ont été conservées , du régime aboli des anciens intendants et du régime transitoire des administrations centrales.

Dans Tétat actuel de la législation . ils interviennent de plusieurs manières dans les rapports entre les citoyens et rétat :

Ainsi , dans les affaires qui doivent être soumises à la décision de Fautorité administrative supérieure , Ils donnent , en forme d'arrêté , des avis motivés qu'ils transmettent au ministre compétent, avec toutes les pièces des dossiers. Mais ce ne sont là que des actes préparatoires qui ne confèrent pas de droits aui particuliers. Tels sont aujourd'hui tous les arrêtés relatifs à des permissions d'usines , ou à toute autre matière, exigeant un règlement d'administration publique.

Le préfet notifie aux particuliers les décisions de l'autorité supérieure et les siennes propres ; il proclame les actes de l'autorité royale et les transmet aux autorités inférieures.

Il rend exécutoires , soit par sa signature , soit par son mandement , les lois et les règlements d'administration publique.

Il prend , sous la forme d'arrêté , toutes les mesures

TUES GéllÉKALES SUR LA COMPÉTENCK. l33

rtghEieDUîres et d'intérêt local , dans les matières où ces léglements ne sont pas réservés à Tautorité supérieart. Telles sont , dans la matière des eaux , toutes les oiesares oonoemant le curage des rivières non navigables y l'entretien aux frais des particuliers^ des digues» canaux d'irrigation ou de dessèchement , etc.

Il résout , par voie de décision , les cas particuliers non contentieux, relatife à l'application des règlements généraux.

Il requiert le ministère public près des cours et tribunaux judiciaires, dans iHntèrèl des divers services placés sous sa surveillance.

Règles et limites de cette compétence, — Voici maintenant les limites et les règles à observer dans la compétence des préfets.

Les détails suivants sont empruntés à l'ouvrage de M. de Cormeniu (!) , qui les appuie d'un grand nombre de citations d'arrêts.

« Du principe que les préfets ne font que des actes d'administration et qu'ils n'ont point , à propremen parler , de juridiction , ni par conséquent de forme régulière de procéder, il suit : —Qu'ils ne peuven statuer que sur des matières purement administratives;

(i) QM€ttioHt de droit admimittrati/^ tom. 1 , tiUc II, chap. i.

l34 LIYHK I. — INTRODUCTION.

— Que leurs actes ne constituent que des aris sur des points généraux ou particuliers , et ne sont pas sascefitibles d'être attaqués à titre de décisions (1) ; — Qoll n'y a pas de délai pour attaquer leurs arrêtés, même pour cause d'incompétence ; — Qu'ils peuvent rapporter ou modifler leurs propres arrêtés et ceux de leurs prédécesseurs , ainsi que ceux des maires et des sous-préfets , pourvu que lesdits actes n'aient pas déjà constitué des droits acquis et servi de base à des jugements de tribunaux, arrêtés de conseils de préfecture ou décisions ministérielles , passés en force de chose jugée ; — On à moins qu'ils n'aient été volontairement exécutés par les parties ; — Ou à moins qu'ils n'aient statué eux-mêmes comme juges d'exception en vertu d'une délégation spéciale de la loi ou des règlements ; — > Ou enfin à moins que ces arrêtés ne soient que l'exécution de décisions ministérielles qui subsistent.

» Du principe que les préfets ne sont que des administrateurs subordonnés, il suit : — Qu'ils ne peuvent ni refuser ni modifier les ordonnances royales, on décisions ministérielles ; — Ni prendre de décisions contraires à celles des ministres , tant que ces dernières ne sont

(i) C'cst-â-dire par voie coiitentieuse et sauf excès de pouvoir; car ils peuvent toujours lëtre devant l'autorité administrative supérieure. — l^oii\ dans le livre IV , le chapitre qui traite des recours contre les actes adriiinbtratifs , en matière d'usines.

iriJKS GÉHkRALà'S SLR LA COJir^SMCK. 1 35

pas réformées par J'auCorilé supérieure ; — JVi dresser , interpréter > restreindre ou étendre des réglemeols d*admoislratîon publique ; — ^ii statuer sur des prétenlious répétées par l'admiDîstratioo supérieure; — Ni iaterdire, ai permettre défioitivement rétablissement des usines ; — Ni eo général faire des actes de règlement et de haate administration, qui ne peuvent émaner de i autorité secondaire et locale , mais de l'autorité centrale et souveraine du roi , sur la proposition de ses ministres.

• Du principe que les préfets n'ont d action ni de |M)uvoir que dans la circonscription de leur département , il suit : — Qu'ils ne peuvent ni directement ni indirectement réformer les arrêtés des préfets des autres départements , sauf à référer aux niînisires s1ls pensent que les intérêts de Tétat soient compromis par lesdils arrêtés.

• Du principe qu'il n*a été délégué aux préfets ni pouvoir de réformation, ni haute juridiction administrative ou civile , il suit : — Qu'ils ne peuvent rapporter ni les arrêtés des anciens directoires de déparlement ni ceux des administrations centrales, à moins qu'ils n'aient été rendus en matière purement administrative et de police générale ; — Ni ceux des conseils de préfecture , pris en matière contentieuse; — Ni juger dans le dispositif de leurs arrêtés, ni préjuger par leurs considérants lesquestions contentieusesadministratives ;->Ni entraver

rS(i tivRE I. — iMTRODiJcnôfr.

TexëcutioD des arrêts des conseils de préfecture ou Fapplication des arrêts des conseils d'ëtat ; —Ni suspendre ràolion des tribunaux autrement que par voie de conflit; — TXi élever le conflit négatif; — Ni régler eux-mêmes le conflit positif qu'ils élèvent ; — Ni réformer directement oir indirectement , les Jugements des tribunaux quels qnlto soient , même ceux par défaut d'un simple juge de paix ; — Ni ordonner Texécution, même provisoire, des arrètéff du conseil de préfecture incompétemment rendus. »

Ainsi donc, les préfets ne peuvent ni dresser , ni étendre , ni interpréter les règlements d'administration publique, à la rédaction desquels ils concourent seulement par leurs avis et dont ils assurent Texécution. Ils ne peuvent , sans la sanction de Tautorité supérieure , prendre des mesures qui imposent aux particuliers un sacriflce quelconque , même pour Futilité publique ; ils doivent s'arrêter, dès qu'à Toccasion de leurs acte» il s'engage un débat contentieux.

L'autorité des préfète s'exerce suivant des régies générales et d'une manière uniforme, dans tous les départe-* ments ; mais leurs attributions sont extrêmement nombreuses et variées , car ils correspondent avec tous le» ministres dans leurs attributions respectives , et c'est à eux que vient aboutir l'action administrative, de toute» lès branches du service pubNc.