XVII. — Le ministère Saint-Arnaud

Ce dissentiment éclata pendant la prorogation qu'avait décidée l’Assemblée du 3 août au 3 novembre. Pendant ce temps, tous les partis s’agitaient pour la revision constitutionnelle et aussi pour le choix d’un candidat à la présidence de la République : les orléanistes avaient choisi le prince de Joinville; les légitimistes se ralliaient autour du général Changarnier ; les républicains se proposaient de porter à la présidence soit M. Carnot, soit M. Nadaud, maçon et représentant de la Creuse. Seul le prince-président semblait planer au-dessus de cette agitation, mais ses partisans s’agiltaient pour lui : les conseils généraux et les conseils d'arrondissement multipliaient les félicitations et les vœux pour la prorogation du pouvoir présidentiel. Enfin, les journaux à la dévotion de l'Elysée, sûrs enfin des opinions du prince Napoléon, attaquaient ardemment la loi du 31 mai. Or, le ministère était alors composé d'hommes qui avaient pris la part la plus active au vote de cette loi : MM. Baroche, Léon Faucher, Buffet. Dans un article du 8 octobre, signé Granier de Cassagnac, le Constilulionnel, journal de l'Elysée, demandait nettement l’abrogation de la loi du 31 mai. Au conseil des ministres du 11 octobre 1851, M. Léon Faucher, ministre de l’Intérieur, demanda au président de la République, si

le Constilulionnel avait parlé de son chef ou sous une inspiration plus haute : c'était une invitation bien nette à s'expliquer. Le préfet de police, M. Carlier, qui était cependant plus au courant des pensées secrètes du Président, ne parut pas moins surpris et exposa les périls qu’entrainerait l’abrogation de la loi du 31 mai. MM. Baroche et le général Randon s’associèrent aux observations précédentes. Le président de la République promit de s'expliquer au prochain conseil qui devait avoir lieu le 14 octobre. À cette date, il annonça ,sa résolution de proposer à l’Assemblée l’abrogation de la loi du 31 mai. Or, le projet qui était devenu cette loi avait été présenté à l’Assemblée le 8 mai 1850 par M. Baroche. Devant la résolution du Président, tous les ministres offrirent leur démission. Le lendemain, 15 octobre 1851, le Monileur publiait la note suivante : « Tous les ministres ont déposé leur démission entre les mains de M. le président de la République. Cette démission à été acceptée. Les anciens ministres du cabinet continueront à expédier les affaires jusqu’à la nomination de leurs successeurs. La démission de M. Carlier, préfet de police, a été également acceptée », Ainsi se produisait ce fait dont l’histoire du gouvernement parlementaire ne donne pas d'exemple : un ministère renvoyé par le chef du pouvoir exéculif pendant les vacances de l’Assemblée.

Le ministère du 40 avril 1851 fut remplacé, le 26 octobre, par le ministère du coup d'Etat : il se trouva ainsi composé : MM. Corbin (Justice), Tur-

got (Affaires étrangères), Charles Giraud (Instruction publique et Cultes), de Thorigny (Intérieur), de Casabianca(Agriculture et Commerce), Lacrosse (Travaux publics),Leroy de Saint-Arnaud(Guerre), Hippolyte Fortoul (Marine et Colonies), Blondel (Finances). La nomination du général de Saint- Arnaud était caractéristique ; c'était un homme que l’on considérait comme capable de toutes les œuvres et ilne menti pas à sa réputation en débutant dans la carrière ministérielle par une circulaire aux chefs de corps, où 1l recommandait à l’armée l’obéissance passive dans le sens le plus absolu du mot.

A la séance de rentrée de l'Assemblée législaüve du # novembre 1851, M. de Thorigny, ministre de l'Intérieur, donna lecture d’un message dans lequel le président de la République demandait l'abrogalion de la loi du 31 mai : « Le rétablissement du suffrage universel sur sa base prin- Ccipale, donne une chance de plus d’obtenir la revision de la Constitution, ce vœu manifeste du pays... Aujourd’hui, rétablir le suffrage universel, c'est enlever à la guerre civile son drapeau, à l'opposition son dernier argument. Ce sera fournir à la France la possibilité de se donner des ins- Uütulions qui assureront son repos. Ce sera rendre aux pouvoirs à venir cetle force morale quin'existe qu'aulant qu'elle repose sur un principe consacré el sur une aulorilé incontestable ».

Après la lecture du message, le ministre de l'Intérieur dépose l'exposé des motifs et le projet de loi portant abrogation de la loi électorale du

31 mai 1850. Ce projet tendait à supprimer l’obligation de trois années de domicile établie par cette loi, et à conférer le droit électoral à tous les Français, âgés de 21 ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques, et habitant dans la commune depuis six mois au moins. Le ministre de l’Intérieur demanda l’urgence pour ce projet. Mais malgré ses efforts, auxquels le ministre de l’Instruction publique joignit les siens, l'urgence fut repoussée. « Les divers bancs de la gauche et quelques bancs de la droite se lèvent en faveur de l'urgence ; la droite et le fond de la salle se lèvent à la contre-épreuve (1). » Ainsi le Président était en train de se créer une popularité aux dépens de l’Assemblée. L'Assemblée ne vit pas le piège, elle y tomba ; afin d’humilier le nouveau ministère, elle allait rejeter un projet de loi qu'ardemment la nation désirait voir aboutir. Le 11 novembre, M. Dara, nommé rapporteur de la commission, dépose son rapport qui conclut au maintien de la loi électorale du 31 mai, tout en reconnaissant l'utilité et même la nécessité de modifier quelques-unes de ses dispositions. — La première délibération commence le 13 novembre : le ministre de la Justice et le ministre de l'Intérieur parlent en faveur du projet de loi. La gauche républicaine, confiante dans la sincérité des déclarations contenues dans le message, soutient le projet de loi. Son orateur est M. Michel, de Bourges :

«Lorsqu'un homme, dit-il, qui s’appelle le chef

(1) Moniteur du 5 novembre 1851.

Marcombes {1

du pouvoir exécutif, le chef de la République prend des mesures qui, selon moi, compromeltent la liberté et l’ordre, je le combats : mais lorsqu'il en prend qui assurent l’ordre et la liberté, je l’appuie, je le soutiens, etje m'en fais gloire... Oui, je défends son œuvre qui tend à mettre en harmonie la loi électorale, et qui tend à faire respecter la pensée de la Révolution de février, parce qu’elle établit la liberté, et parce que, selon moi, elle peut rétablir l’ordre... » Mais M. de Vatimesnil combat le passage à une deuxième délibération, et demande que l’Assemblée passe à la discussion de la loi municipale.

Après la clôture de la discussion, l’Assemblée décide qu’elle ne passera pas à une deuxième délibération. « La majorité (353 voix contre 347), en faveur de la loi du 31 mai, fut très faible, dit M. Jules Simon (1), mais enfin la loi fut maintenue, et dès lors le Président eut la ressource de dire au peuple qu'il renversait l’Assemblée pour sauver le suffrage universel. L'opposition républicaine de toutes nuances avait voté pour labrogalion ; les orléanistes et les légitimistes ont voté pour le maintien de la loi. »

Dans un régime parlementaire, un ministère se serait retiré après l’échec d’un projet de loi aussi important. Mais pour le ministère Saint-Arnaud,et en se plaçant à son point de vue, se retirer aurait été une faute grave ; il devait faire le coup d'Etat: il resta.

(1) Souvenirs du k septembre: Origineet chute de l'Empire.

XVIII. — La proposition des questeurs. Son rejet. — Le coup d’Etat.

Tout le monde sentait alors que le coup d'Etat était imminent; les uns le craignaient, d’autres l’espéraient. Les parlementaires, se sentant perdus, essayèrent de se défendre par la loi dite « Loi des Questeurs ». Les 6 et 12 novembre 1851, MM. Baze, le général Leflô, et de Panat, questeurs, déposèrent une proposition de loi ayant pour but d'accorder au président de l’Assemblée le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont il jugerait le concours nécessaire. Le 15 novembre, M. Vitet lit son rapport sur cette proposition qui vient en discussion le 17. M. Vitet proposait l'adoption modifiée sur deux points : 1° le président n’aurait pas le droit de désigner le commandant des troupes appelées à défendre l’Assemblée, ou de déléguer son droit de réquisition aux quésteurs ; 2° le droit de réquisilion était réservé à l’Assemblée entière. Ces modifications avaient pour but de rassurer la gauche républicaine, qui redoutait autant les coups d'Etat de la majorité que ceux du Président. Ces concessions furent inutiles : un très petit nombre de membres de la gauche appuya la proposition, parmi eux MM. Grévy et Marc Dufraisse. M. Michel (de Bourges) décide du rejet de la proposition ; pour lui, elle n’était que le moyen «d’armer la loi du 31 mai ». Il n’y avait aucun danger, et «s'il y ‘avait danger, il y avait aussi une sentinelle in-

vincible qui gardait les représentants : cette sentinelle, c’est le peuple. » La proposition fut repoussée par 408 voix contre 300 (17 novembre 1851).

Quinze jours après, Michel (de Bourges) appréciait l'effet de son éloquence qui avait emporté le rejet de la loi des questeurs ; il prenait le chemin de l'exil où il devait mourir. La Constitution de 1848 avait été emportée par le coup d'Etat.

Ce rapide exposé de l’histoire de la Constitution de 1848 suffit à expliquer pourquoi nous l'avons comprise dans les Républiques non parlementaires. Sans doute, la Constitution déclare les ministres responsables, mais, en fait, un seul ministère sur huit s’est retiré devant un vote hostile de la Chambre. Sans doute, les ministres forment un conseil, mais ce conseil ne s’occupera pas de la direction de la politique générale qui appartient au Président de la République seul, et le signe de cela, c’est qu'il n’y a pas de premier ministre. Le Président est obligé d’avoir une politique personnelle, grâce à son élection par le suffrage universel et à sa responsabilité. Nous ne trouvons pas, enfin, ces traits que l’on considère aujourd’hui

CONSTITUDION DU # NOVEMBRE 1848 165

comme de l'essence même d’un gouvernement parlementaire : un chef de l'Etat, irresponsable politiquement, pouvant soumettre au peuple ses difficultés avec le pouvoir législatif par l'exercice du droit de dissolution ; enfin, l'existence d’une seconde Chambre qui, en se portant soit du côté du pouvoir exécutif, soit du côté de l’autre Chambre, fait pencher la balance pour lun ou pour l’autre, et assure ainsi aux conflits une solution pacifique.

La Constitution de 1848 à été très sévèrement jugée. Elle avait à organiser tout un ensemble d'institutions dont la démocratie était appelée à profiter ; elle devait assurer l’existence et la stabihté de la République; et on peut lui reprocher d’avoir organisé le conflit.

Il était nécessaire, pour que la liberté subsiste, d'établir un équilibre parfait entre les deux grands pouvoirs de l'Etat: le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Il fallait qu'ils soient « le poids et le contre-poids (1) », afin qu'aucun d’eux n’empiète sur l’autre. A un premier examen de la Constitution, ces conditions semblent réalisées : les deux pouvoirs apparaissent comme également forts et bien établis ; mais on s'aperçoit vite que le calcul des constituants a été défectueux. Ils ont mis, d’un côté, une foule anonyme, sans action, n'ayant que la parole, 750 orateurs que le peuple sera facilement conduit à considérer comme des bavards ; — de l’autre, au contraire, un person-

(1) Bagehot.

nage unique qui concentre en lui-même le prestige du suffrage universel, dispersé et, par conséquent, affaibli dans l’autre pouvoir ; qui a l'action sans la parole, la haute main sur les affaires extérieures, la « Majesté » du rang suprême et la déférence qui en résulte, les distributions des charges et des honneurs, l’action directrice sur le fonctionnarisme centralisé, lecommandement de l'armée, la force qui vient de la responsabilité. « J'ai entendu reprocher aux législateurs de 1848, disait Louis Blanc en 1875, d’avoir été trop logiques. Ils ne le furent pas assez. Non contents de repousser l’amendement Grévy, qui nous aurait sauvés du 2 décembre, de l'empire, de l'invasion, non contents de créer un président de la République et de s’en remetlre imprudemment à d’autres qu’eux-mêmes du soin de le désigner, de sorte qu'il püt invoquer le suffrage universel contre l’Assemblée, comme l’Assemblée pouvait l’invoquer contre lui, ils lui assignèrent une longue durée de quatre ans, en un mot, ils donnèrent au pouvoir parlementaire un rival, et plus qu’un rival » (1). Ce rival devait fatalement l’emporter sur le pouvoir législatif ; pour qu'il en fût autrement, il aurait fallu des circonstances exceplionnelles : une Assemblée composée exclusivement d'hommes de talent et de concorde, ayant pour elle l'estime et l’appui du peuple ; et un président de la République, homme de devoir. Ce

(1) Séance du 21 juin 1875, Annales de l’Assemblée nationale, t. XXXIX, p. 76.

furent les circonstances inverses qui se produisirent.

Et parce que la Constitution de 1848 dut fonctionner dans des circonstances particulièrement défavorables, il faut se garder vis-à-vis d'elle d’une condamnation trop absolue el trop rigoureuse ; et des auteurs d’un esprit calme et pondéré seraient tout près d'admettre le système de 1848, en ajoutant toutefois, aux attributions du président de la République, le droit de dissolution (1).

Quelles étaient donc ces circonstances exceptionnellement défavorables dans lesquelles düt fonctionner la Constitution de 1847. © “tait d'abord le détachement du peuple de I Cons :tution et de la République, ensuite le mépi:s a peu près universel qui pesait sur l’Assemblée législative, qui le méritait, enfin, la puissance toute particulière que le titulaire du pouvoir exécutif devait à son nom et à sa personne.

En premier lieu, ie peuple était complètement détaché de la Constitution, ce qui explique qu’elle n’a pu durer. D'abord il ne l’avait pas approuvée directement, il devait donc être tout prêt à l’abandonner pour une autre que l’on soumettrait à son acceptation, Et puis le peuple avait été profondément désillusionné ; c’était alors la belle époque pour les théories économiques : les socialistes et les utopistes triomphaient, etle gouvernement de

(1) Duguit, Notes sur le fonctionnement du régime parlementaire en France depuis 1875. Revue politique et parlementaire, t. XXV, p. 372.

Cavaignac chargeait officiellement l’Académie des Sciences Morales et Politiques de les combattre. 11 suffit de penser à ce grand mouvement d'idées pour se rendre compte que ce qu’on attendait surtout de la République nouvelle, c’élaient des réformes économiques. Or, après l’enthousiasme de février, la désillusion avait été cruelle. Impatient, le peuple s'était insurgé, et la répression avait été sanglante. Les lois de bienfaisance et d’assistance, qui n'avaient pas encore produit un effet appréciable, apparaissaient au peuple comme des moyens de le tromper et de lui faire oublier la solution générale à laquelle il aspirait. La première Constituante, elle, avait donné des résultats immédiats : le peuple s'était tout à coup trouvé libéré de la dime, des privilèges seigneuriaux, de la corvée. En 1848, le peuple se demandait à quoi servait celte liberté puisqu'elle ne détruisait pas la misère, et il se détacha de la liberté. Ii se dit que le progrès social n’est pas inséparable du progrès politique (1).

Emancipée par un orage imprévu, la nation n'eut pas la patience d'organiser son émancipaüon. Il faut une éducation pour la liberté, il n’en faut pas pour la servitude. La République avait été établie, elle n’avait pas été suffisamment désirée: ce qui explique son naufrage au 2 dé-

(1) Au dernier congrès du parti guesdiste français, n’a-t-on pas entendu un des jeunes orateurs de ce parti soutenir la même théorie, sous la forme humoristique : « La République, jermen..… moque ».

cembre 1851, sous le coup de violence du président de la République.

Un seul pouvoir dans l'Etat aurait pu s'opposer aux tentatives de tyrannie du prince-président : et cette Assemblée était méprisée par le peuple et par la bourgeoisie. Méprisée par le peuple des villes, parce qu’elle ne lui avait pas donné les réformes économiques qu’il attendait, et qui s’en vengeait par des épigrammes contre «les vingtcinq francs», méprisée surtout parce qu’au 31 mai 1850, elle avait enlevé à une grande partie de la démocratie le droit électoral, — méprisée par le peuple des campagnes et par la bourgeoisie qui veulent avant tout le repos et l’ordre, à cause de sa nervosité, de l’agitation incessante qu’elle entretenait, de ses divisions intérieures, des conspiralions des diverses parties de l’Assemblée les unes contre les autres. Enfin, lorsque le pays espérait sorlir de ce trouble par la revision, elle la repoussa.

Le président de la République, au contraire, devait sa popularité aux mêmes causes qui avaient fait l’impopularité de l’Assemblée. Tout d’abord, le peuple était aigri contre l’Assemblée à cause des réformes économiques qu'elle n'avait pas accomplies : Louis-Napoléon, lui, en promettait. Ses antécédents, d’ailleurs, le lui permettaient : après la révolution de 1830, il avait pris part à la défense de l'indépendance italienne ; puis, dans son Avenir des idées napoléoniennes, il avait exposé bien des idées libérales ; enfin, il avait développé les utopies socialistes dans ‘son Ærtinchon

du Paupérisme, œuvre écrite pendant sa captivité au fort de Ham. Il ne manqua pas d'exploiter ces antécédents dans les affiches qu'il fit placarder lorsqu'il se présenta à la députation le 1° juin 1848. On y lisait : « En nommant Louis-Napoléon Bonaparte, les ouvriers lui témoigneront de leur reconnaissance d’avoir pensé à eux, alors qu’il était dans les cachots de Ham, s’occupant de l’amélioration du sort de la classe ouvrière dans un ouvrage saisi par la police de Louis-Philippe... Lisez l’£xrtinclion du Paupérisme. Je suis sûr que vous saurez y apprécier son cœur, ses lalents et son amour du peuple ». Une fois parvenu à la présidence, il ne manquait pas d’opposer son dévouement aux classes populaires, à l’égoïsme de l’Assemblée, et il se plaignait que l’Assemblée l'empêchät d'agir : « Lorsque j'ai voulu faire le bien, fonder le crédit foncier, prendre des mesures pour améliorer le sort des populations, je n’ai rencontré que l’inertie ».… (1). Aussi entendait-on les cris de « Vive Napoléon » se mêler à ceux de « Vive Barbès! À bas les Aristos! » La démocralie ne demandait pas mieux que de se confier à un homme et d'attendre les réformes que ne lui avaient pas accordées les institutions parlementaires. :

En outre, Louis-Napoléon n'avait pas été le complice, au moins dans la forme, de la mutilation du suffrage universel par la loi du 34 mai 1850. Bien plus, il en avait formellement demandé

(1) Discours de Dijon.

l’abrogation, l'Assemblée la lui avait refusée.

L'Assemblée troublait la paix publique par ses divisions, ses discussions stériles ; comme candidat à la présidence, Louis-Napoléon avail promis dans un manifeste «aux effrayés de défendre la société, de rétablir l’ordre, le crédit, les finances ; aux libéraux de développer l’individualisme et de réglementer la presse ; aux pacifiques, la paix ; aux patriotes, la dignité ; aux catholiques, la protection de la religion; aux vaincus, la générosité ». Ainsi Louis-Napoléon avait su profiter des circonstances pour se poser, à l'encontre de l’Assemblée, en champion des réformes économiques, du suffrage universel, de l’ordre. Si l’on ajoute à cela le prestige que le président de la République tenait de son nom ; ce nom de Napoléon que la cérémonie du cetour des cendres, l'imagerie, la chanson avaient rendu tout à fait populaire, si l’on constate que Louis-Napoléon était entouré de conseillers plus habiles qu'honnèêtes, et que « lorsqu'il s'agissait de lui, il était capable de tout, même d’avoir du talent », on comprendra pourquoi il était inévitable que le pouvoir législatif fût emporté ; et on conviendra que ce n’est pas d’après cette expérience unique, faite dans des conditions si défavorables, que l’on peut condamner d'une manière absolue le gouvernement présidenliel.

Les rapports du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif dans la Constitution du 14 janvier 1852.

On pourrait, à bon droit, hésiter à placer dans une étude sur les Constitutions républicaines la Constitution de 1852. En effet, il n’y avait de la République que le nom, si bien que la transformalion en Empire par le plébiscite du 21 novembre de la même année n’amena dans la Constitution aucune modification fondamentale.

La Constitution de 1852 forme non point une Constitution républicaine, mais une sorte de stage avant l’empire ; aussi ne lui consacrerons-nous pas de longs développements.

La Constitution de 1852 emprunte ses traits principaux à la Constitution de l'an VIIT. « J'ai pris comme modèle, disait Louis-Napoléon, les institutions politiques qui, déjà, au commencement de ce siècle, dans des circonstances analogues, ont raffermi la société ébranlée et élevé la France à un haut degré de prospérité et de grandeur (1) ».

La présidence de la République est confiée pour dix ans au prince Louis-Napoléon Bonaparte (art. 2). Le président de la République est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel (art. 5). Le président de la République est responsable seulement devant le peuple français, et le peuple français se prononce sur celte responsabilité lorsqu'il plaît

(1) Préambule de la Constitution du 14-22 janvier 1832.

au président de la République de lui faire appel. Il est évident que le Président ne consultera le peuple que lorsqu'il sera absolument sûr d’avoir son approbation. Cet appel au peuple s’exercera de deux façons : par le plébiscite ou par la dissolution du corps législatif et les nouvelles élections qui la suivront.

Le président de la République gouverne au moyen de ministres qui ne dépendent que de lui; ils ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne des actes du gouvernement; il n'ya point de solidarité entre eux ; ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat. Ce n'étaient, on le voit, comme l'a dit Cormenin, « que des premiers commis aux écritures pour les départements ministériels ».

Tout le pouvoir est concentré dans la personne du président de la République : il est le chef des armées de terre et de mer, il déclare la guerre, il dirige la politique extérieure, il fait les traités de paix et de commerce, il est le chef du pouvoir exécutif et il gouverne le pays sans aucun contrôle ; seul il a l'initiative des lois rédigées par son conseil d'Etat et contrôlées parle Sénat dont il nomme les membres.

Quant au corps législatif, « il discute et vote les projets de loi et l'impôt » (art. 39) mais il n’a n1 l'initiative parlementaire (art. 45) ni la faculté de recevoir des pétitions (art. #3) ni le droit d’élre son bureau (art. 40); les séances sont publiques, mais le compte-rendu en est interdit à la presse qui ne peut reproduire que les procès-verbaux

(art. 42), la durée des sessions est limitée à 3 mois (art. 41). Le budget n’est pas voté par chapitre, mais par ministère et les virements sont autorisés par décrets (sénatus-consulle du 25 décembre 1852).

Ce pouvoir législatif si affaibli peut encore gêner ; aussi le président de la République peut-il s’en débarrasser pendant un délai assez considérable. En cas de dissolution, en effet, le président de la République n’est tenu de convoquer une nouvelle Assemblée que dans un délai de six mois. Le prétexte officiel était qu'il fallait laisser aux passions le temps de se calmer : la cause réelle était qu’on voulait se débarrasser des représentants du peuple. D'ailleurs, pendant cette demiannée, la vie législative ne sera pas arrêtée ; la Chambre est temporaire, mais le Sénat est permanent; contrairement à ce que décide la presque unanimité des Constitutions, la dissolution de la Chambre populaire n’entraîne pas la prorogation de la Chambre haute ; et, au contraire, elle double ses pouvoirs, elle en fait une Assemblée unique : « En cas de dissolution du corps législatif, et jusqu’à nouvelle convocation, le Sénat, sur la proposition du président de la République, pourvoit par des mesures d'urgence à tout ce qui est nécessaire à la marche du gouvernement ». En sorte que le Sénat, comme gardien du pacte fondamental, ou comme Assemblée législative intérimaire, modifiera la Constitution, votera les impôts, changera les lois : et lorsque le pouvoir législatif nouvellement élu se réunira, il ne pourra que s’incliner

devant le fait accompli; il ne pourra même pas protester, interpeller le gouvernement; il n’en a pas le droit. Cet article 33 de la Constitution, qui autorisait les plus profonds bouleversements dans l'Etat par le seul accord du président et du peuple, avait pour but de permettre un second coup d'Etat, s’il avait été nécessaire, sans sortir de la lé galité.

En somme, cette Constitution de 1852 n’organisait pas un gouvernement présidentiel, mais une véritable dictature.