B. — LA CONSTITUTION ÉCRITE

Le but des constituants de l'an IIT était donc d'établir l'équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. On n'était plus au temps où, pour enlever au pouvoir exécutif les moyens de nuire, on ne lui laissait pas les moyens d'agir. « Dans les premières années de la Révolution, disait Daunou, tous ceux qui avaient, en France, le sentiment de la liberté et l'instinct de la République ont dû réunir leurs efforts pour énerver la puissance exécutive alors confiée à un tyran héréditaire..…… Mais aujourd'hui qu'il ne peut être question ni d’un roi, ni d’un prétendant, ni d’un

(1) Moniteur du 5 Thermidor.

chef, vous ne pourriez, sans le plus grand péril, apporter dans la Constitution du gouvernement républicain, l'esprit qui vous animait en 4790, lorsqu'il s'agissait de désorganiser véritablement le pouvoir royal (1). »

Il y avait plusieurs moyens de fortifier un pouvoir : 1° par son origine ; 2° par ses attributions ; 3° par l'indépendance avec laquelle il exerce ses attrbutions.

Pour rendre le pouvoir exécutif puissant, il faut d’abord le faire élire par le peuple : pour que le pouvoir exécutif soit en état de faire équilibre au pouvoir législatif élu, il faut qu’il soit lui-même élu. Autrement, le pouvoir qui aura son origine dans le peuple absorbera nécessairement l’autre. C'était ce qu’exposait Eschassériaux (2). À cela, Mailhé répondait que le pouvoir exécutif est, de sa nature, entreprenant, que de lui viennent les atteintes les plus nombreuses à la liberté, et que, d’ailleurs, la force que lui donnerait l'élection directe par le peuple serait infiniment plus grande que celle qu’en reçoit le pouvoir législauf : l’énergie populaire s’éparpille et s’affaiblit sur des centaines de législateurs ; elle se concentre et se forülie sur les Cinq Directeurs.

On essaya de concilier le besoin de fortifier le pouvoir exéculif avec la nécessité d'éviter le despotisme : on proposa donc de faire élire les directeurs par le corps législatif sur une liste présentée

(1) Moniteur du 5 Thermidor.

(2) Moniteur du 2 Thermidor.

Marcombes

(il

par les Assemblées primaires. Mais il était trop évident que les désirs exprimés par le corps électoral seraient des ordres ; ce système équivalait à l'élection directe.

La Convention s’arrêta au système proposé par Thibaudeau : les directeurs seraient élus par le conseil des Anciens sur une liste décuple, présentée par le conseil des Cinq-Cents. Ces directeurs seraient élus pour une période fixe et, par conséquent, dans les idées de la Convention, jouiraient d’une certaine indépendance à l’égard des Assemblées.

En réalité, le pouvoir exécutif, divisé entre cinq membres qui ne pouvaient pas choisir de président et élu par les Assemblées, était faible par son origine et sa constitution.

Aussi, la Convention essaya-t-elle de le fortifier en lui donnant d'importantes attributions. L’article 144 de la Constitution accorde au Directoire le droit de disposer de la force armée, sans apporter à ce droit aucune restriction ; l’article 145 lui accorde le droit d’arrestation provisoire sur tout individu soupçonné de conspiration ; il nomme le receveur départemental des contributions directes, auparavant nommé par l’administralion départementale (art. 58); il nomme les généraux en che Î et, en vertu d’une loi du 3 brumaire an IV, il nomme les généraux de division et de brigade, et un liers des titulaires des grades au-dessous ; un autre tiers avançait à l'ancienneté, et l’autre tiers par l'élection des égaux en grade. — II peut conclure des traités secrets pourvu qu'ils ne soient

pas en contradiction avec les traités patents et ne contiennent pas aliénation du territoire national (art. 330). Mais surtout à la différence du roi, dans la Constitution de 1791, il a des agents qu’il nomme et peut révoquer. Comme le roi de 1791, il nomme un commissaire près de chaque tribunal (ce commissaire n’ayant aucun droit de réquisition), mais, en outre, il nomme un commissaire près de chaque administration départementale ou municipale : ce commissaire est chargé de surveiller et de requérir l'application de la loi. Le commissaire du Directoire près de l’administratoire départementale n’est pas un préfet, mais il marque une étape vers cette institution. Le Directeur avait, en outre, le droit de confirmer les administrations locales, de les suspendre, d’annuler leurs actes. Cette centralisation donnait aux directeurs une autorité considérable.

Ces attributions seraient vaines, si le Directoire les exerçait sans responsabilité ; dès lors le pouvoir exécutif n'aurait qu’un titre nominal, :l serait seulement le propriétaire virtuel des attributions que la Constitution le charge d’exercer. Il ne pourrait pas, par suite, choisir librement les agents chargés de les remplir : ces agents dépendraient de l’Assemblée populaire. Or, la Constitution déclare le Directoire responsable : il en résulte qu’il nomme et révoque à son gré les ministres avec lesquels il gouverne. La Convention rejetait complètement le régime conventionnel, elle n’admettait même pas le régime parlementaire : il ne fallait pas que Îles Conseils aient la moindre influence sur la nomi-

nation et la révocation des ministres : « Le contraire, disait Thibaudeau, serait donner au corps législatif le droit d'arrêter la marche du pouvoir exécutif en attaquant sans cesse les ministres (1). »

L'erreur des constituants de l’an II fut d'établir l'indépendance par l'isolement. La garantie de la liberté c’est le contrôle réciproque des pouvoirs par un concours réciproque ; l'isolement, au contraire, est un danger pour la liberté parce qu'il donne aux divers pouvoirs la tentation d'exercer par la violence l'influence qu’il ne peut pas exercer légalement.

Le pouvoir exécutif est sans action sur le pouvoir législatif, le pouvoir législatif est sans action sur le pouvoir exécutif.

1° Le pouvoir exécutif est sans action sur le pouvoir législatif. — Comme le roi de 1794, le

Directoire est privé de l'initiative législative et du droit de dissolution ; comme les ministres de 1794, les directeurs et les ministres de l’an III ne peuvent être pris parmi les membres des deux Conseils ou parmi ceux qui auraient cessé leurs fonctions depuis moins d’un an.

Mais la Constitution de l'an IT va encore plus loin dans la voie de l'isolement des pouvoirs : elle refuse au pouvoir exécutif le droit de veto que la Constitution de 1791 donnait au roi; — tandis que les ministres de 1791 entraient à la Chambre et y parlaient, la Constitution de l’an III refuse ce droit aux directeurs et aux ministres : les ministres

(1) Moniteur du 26 Fructidor.

n’ont point séance ni voix consultative (art. 160). «Il ne doit exister, disait Thibaudeau, aucun rapport immédiat entre le corps législatif et les ministres si l’on veut que l'autorité du Directoire ne soit point illusoire et qu’il y ait quelque stabilité dans le gouvernement. » Le Directoire n’adresse aux Chambres que des messages écrits (art. 163). 2° Le pouvoir législatif est sans action sur le pouvoir exéculif. — Réciproquement les Chambres n'ont pas le droit d'appeler les ministres ni de les interpeller (art. 160). Elles ne peuvent déclarer que des directeurs ou les ministres ont perdu la confiance de la nation. Cependant les Chambres peuvent demander aux directeurs et aux ministres des comptes et des éclaircissements : mais il n’y est donné qu’une réponse écrite (art. 161). Ce défaut de communications personnelles ou verbales devait créer dans la pratique les plus graves difficultés. Les Chambres peuvent, cependant, mettre les membres du Directoire en accusation ; elles dominent donc le Directoire sans pouvoir contrôler la marche ordinaire de la politique.

On voit, ainsi, d’après ce simple exposé, que, de toutes les Constitutions françaises, celle de l’an III est celle qui s'éloigne le plus du régime parlementaire.

C’est donc théoriquement le Directoire qui a seul la direction de la politique générale du gouvernement, aussi les ministres ne sont-ils point solidaires et ne forment-ils pas de conseil. C’est le Directoire lui-même qui est le conseil du gouvernement, el les ministres ne sont que ses agents

exclusivement chargés de la direction de leur département.

Il y eut cependant à la Convention des hommes qui reprirent, sous une autre forme, la thèse si juste de Locke : pour que la séparation des pouvoirs soit assurée, il faut que le pouvoir exécutif ait une part dans la confection de la loi ; si on refuse au gouvernement le droit d'initiative et de veto, c’est-à-dire tout rôle dans le travail législatif, on lui enlève en même temps toute indépendance à l’égard du pouvoir législatif.

Garran montrait à son tour que cet isolement des pouvoirs amenait nécessairement des conflits entre eux. « L’indépendance et la rivalité des pouvoirs ne doivent pas toujours aller jusqu'à leur opposition perpétuelle. Il en est de ce principe comme de toutes les instilutions, même les plus sages : il n’a point d'existence absolue. Il a été établi pour servir de sauvegarde à la liberté. Il manquera son but si on lui donne une extension telle que les factions et l'anarchie y trouvent un point de ralliement. »

La Constitution ne s'était pas préoccupée d’assurer une solution pacifique des conflits; mais elle avait comme organisé le conflit: c'était, en effet, une précaution élémentaire à prendre que de faciliter l'entente des pouvoirs en les faisant sortir d’un même mouvement d'opinion; or la Constitution décidait que les conseils se renouvelleraient par tiers ; tandis que les directeurs se renouvelleraient seulement par 1/5. Ce n’était pas diviser les pouvoirs, c'était les opposer.

La Constitution ne réservait pas de terrain d'entente entre les pouvoirs, parce qu’elle pensait que les pouvoirs n’auraient pas de conflits, n'ayant pas de contact, Nous allons voir jusqu’à quel point elle avait tort.