C. — LA CONSTITUTION APPLIQUÉE

La Constitution de l'an INT semblait commencer sous les auspices les plus favorables. Le pays était fatigué de la Révolution ; la Constitution de l'an III de laquelle les thermidoriens, instruits par six ans d'expérience, avaient enlevé tout excès démocratique, devait done apparaître à la nation comme le port après la tempête.

Il ne faut pas cependant attribuer aux seuls vices intimes de la Constitution les accidents, les coups d'Etat qui marquèrent son fonctionnement. Il faut tenir compte aussi de circonstances très graves et que l’on peut résumer ainsi :

1° Les premières élections ne furent pas libres (1) ;

2° Cette Constitulion républicaine fut appliquée dans un pays où les convictions républicaines n'étaient pas encore enracinées (2) ;

(1) La Convention avait décidé en effet que les deux tiers de ses membres devaient être réélus.

(2) Sans la précaution prise par la Convention de faire réélire forcément les deux tiers de ses membres, l'élection générale des deux tiers, en octobre 1795, aurait mis la République en péril. Deux ans après, en octobre 1797, l'élection géné-

12 LE GOUVERNEMENT PRÉSIDENTIE

3° La Constitution ne fut pas appliquée avec l'esprit dans lequel elle avait été faite (1) ;

4° Les hommes qui présidaient à ce moment à la direction des affaires publiques n’avaient pas les qualités nécessaires à des hommes de gouvernement (2).

On sortait à ce moment de l’époque la plus tourmentée de notre histoire. Ceux qui avaient souffert du despotisme révolutionnaire avaient soif de vengeance; ceux qui en avaient été les auteurs ou les complices devaient s'attacher furieusement au gouvernement, non pas seulement par amour du pouvoir, mais par crainte de représailles. Et il faut bien reconnaître que, au milieu de cette lutte violente de passions et d'intérêts, la meilleure Constitution aurait été impuissante.

De l’an II à l'an V, les divers organes constitulionnels s’entendirent pour continuer l'œuvre de la Révolution. Ils admirent de concert l’em-

rale d’un nouveau tiers envoya aux Chambres une majorité anlirépublicaine.

(1) Dans l'esprit des constituants on devait gouverner avec le pays ; mais le pays avait assez de la Révolution et de son esprit ; el les gouvernants, grâce aux deux tiers réélus de la Convention, résolurent de mettre la Révolution au-dessus des vœux du pays; les directeurs furent exclusivement choisis parmi les régicides : Rewbell, Barras, Larevellière, Carnot, Letourneur.

(2) Voir le réquisitoire qu'est « l'Histoire du Directoire » de M. Ludovic Sciout. Parmi les directeurs, Rewbell et surtout Barras, ambitieux médiocre n’élaient pas au-dessus de tout soupçon. Letourneur et Larevellière Lépeaux, manquaient d'énergie, et Carnot était trop orgueilleux et inflexible pour avoir une influence.

CONSTITUTION DE L'AN III 1e

prunt forcé ; l’application de la loi du 9 floréal, an II, sur l'attribution à la nation des successions des émigrés; l’interdiction, à la suite de la conspiration de Babœuf, du département de la Seine, aux conventionnels non réélus, aux fonctionnaires publics sans emploi ; aux militaires destitués; la concession au Directoire du droit de pratiquer des visites domiciliaires ; la confirmation de la loi du 3 brumaire excluant les parents d’émigrés et de prêtres réfractaires, de toutes les fonctions publiques. Les pouvoirs s’accordèrent donc au début, non point pour gouverner dans l'intérêt de tous, mais pour maintenir un parti au pouvoir par des atteintes sans nombre contre la propriété et contre la liberté (1) (2).

Toutefois certain dissentiment entre les Conseils et le Directoire s'était manifesté dès le début par les choix qu'ils avaient faits pour leurs bureaux ou leurs agents. Le Directoire avait choisi un président Larevellière Lépaux, et avait appelé au

(1) On est étonné de voir Carnot interdire aux employés du gouvernement d'employer le mot « Monsieur ».« Queceux qui veulent monsieuriser rentrent dans les coteries qui admeltent ce langage, mais ces Messieurs doivent renoncer à être employés de la République. »

(2) Nous citons ces divers exemples parce qu’ils montrent bien l'esprit général des organes constitutionnels sur cette question fondamentale à ce moment : Que ferait-on des lois révolutionnaires ? Mais que l’on ne nous accuse pas d’injustice à l’égard des premières Assemblées du Directoire qui travaillèrent, avec un calme dont on s'était déshabitué, à remettre l’ordre dans les finances, à retirer de la circulation les assignats, à réparer les voies de communication, à rétablir la discipline . militaire, à combattre l’anarchie sous toutes ses formes.

ministère de la justice Merlin (de Douai), célèbre par son rapport sur la loi des suspects; au contraire, les Conseils avaient appelé à la présidence des hommes connus par leur modération : Baudin (des Ardennes) et Daunou. On ne devait pas tarder à voir des preuves plus grandes encore de ces divergences.

Assez rapidement, le Directoire prit les devants dans la voie révolutionnaire, et les Conseils estimèrent qu’il allait trop loin. De ce dissentiment fondamental naquirent des mesquines tracasseries, des calomnies continuelles qui contribuèrent gravement à aigrir les rapports. Le Directoire se plaignit d’être obligé de faire exécuter des lois différentes qui donnaient à sa politique une apparence de diversité, d'absence d’esprit de suite; les Conseils se plaignirent de la politique violente du Directoire et déplorèrent leur impuissance à la modérer. Le Directoire manifestait son mécontentement dans des documents publics : il avait dès lors la puissance de ceux qui savent oser. — La Constitution de l'an [IT n'avait pas fixé de limites à l’omnipotence des Assemblées : le Directoire avait avec lui l'opinion publique lorsqu'il essayait de prendré sa revanche.

Cependant le Directoire avait mécontenté un peu les divers partis : les modérés, en célébrant l'anniversaire du 21 janvier ; les régicides, en mettant en liberté la fille de Louis XVI ; les modérés, en appliquant plus rigoureusement les lois contre les prètres et les émigrés ; les conventionnels, en frappant de peines sévères ceux qui étaient sus-

pects de provoquer au rétablissement de la Constitution de 1793. Il avait pour lui, il est vrai, l'ordre rétabli et les victoires de Bonaparte qui avaient amené les préliminaires de Léoben (1797). Mais la lutte était plus ardente que jamais : les terroristes essayaient de rallumer les passions de 1793, et, par contre, bien des réactionnaires proserits rentraient dans la lutte. Tel était l’état du pays au moment des élections.

Le nouveau tiers de l’an IV était nettement opposé à la politique du Directoire; il n’était point partisan de la royauté, mais de la liberté. Toutefois les élections sont marquées par un esprit d’évidente réaction contre les idées de la Convention ; le seul titre de conventionnel fut une cause d'échec même pour des hommes modérés :

Lanjuinais, qui avait été élu soixante-treize fois en l’an IV, ne le fut pas une seule fois en l’an V ; il en fut de même de Daunou.

La majorité était donc déplacée dans les Conseils; elle ne devait pas l’être dans le Directoire, puisqu’un seul membre sur cinq devait sortir : en outre le sort désigna comme membre sortant celui qui, avec Carnot, représentait l’élément modéré du Directoire, en harmonie avec les Conseils : Letourneur. Il fut remplacé par un homme honnête mais faible, Barthélemy. La majorité restait à Barras, Larevellière, Rewbell.

Les nouveaux élus introduisirent dans les Conseils un grand esprit de modération : sous leur influence, ils supprimèrent ce qu'il y avait de plus violent et de plus odieux dans la législation

révolutionnaire : la loi du 3 brumaire (exclusion des parents d’émigrés des fonctions publiques) fut abrogée; la liberté des cultes fut rétablie ; les clubs révolutionnaires qui s'étaient reformés sous le nom de cercles constitutionnels furent fermés; ils enlevèrent au Directoire des droits exorbitants qui lui permettaient d’attenter à la liberté individuelle. De plus, malgré l'isolement des pouvoirs élabli par la Constitution, les Conseils se permirent de blâmer le Directoire et surtout ses mesures financières. Les Conseils tendaient à faire triompher les vœux actuels de la nation; le Directoire cherchait à maintenir la pensée de la Convention.

Deux majorités en lutte : l’une décidée à poursuivre avec acharnement tout ce qui restait du gouvernement révolutionnaire, comme hommes et comme actes; l’autre au contraire décidée à maintenir et les actes et les hommes. Dans un régime parlementaire, ce conflit aurait été tranché : les Conseils auraient influé sur le choix des ministres, et le pouvoir exécutif aurait été tenu de conformer sa politique à leur volonté. La proposition fut faite d’ailleurs que le Directoire s’entendit avec la majorité des conseils pour le choix des ministres : Carnot et Barthélemy, les sages, les modérés du Directoire comprirent que l’adjonction à la Constitution du régime parlementaire était le seul moyen de la faire durer. Mais Barras, Larevellière et Rewbell se retranchèrent dans leurs droits, et loin de s’incliner devant

le vœu de la majorité des Conseils, ils ren-

CONSTITUTION DE L'AN III ir

voyèrent ceux des ministres qui avaient la majorité dans les conseils. Quelques membres des Cinq-Cents essayèrent en vain de blâmer le ministre de la marine. « Vous ne connaissez, répondait Thibaudeau, aucun ministre. Vous ne connaissez que les agents suprêmes d'exécution, et ces agents composent le Directoire. Voilà celui qu'il faut dénoncer, s’il est coupable. »

Les Conseils n'avaient donc le choix qu'entre deux partis : mettre le gouvernement en accusation ou bien le laisser gouverner contre le vœu de la nation.

D'autre part le Directoire n’ayant pas le droit de dissolution ne pouvait en appeler à la nation. Il en appela à la force : ce fut le premier coup d'Etat du Directoire contre les Conseils, le 18 fructidor an V (1).

L’attentat était grave, dirigé contre la seule autorité que la Révolution avait laissée debout: l’auto-

(4) Ce coup d'Etat eut comme victimes cinquante-lrois membres des Conseils, deux directeurs (Carnot et Barthelémy remplacés par Merlin (de Douai) et François (de Neufchâteau) et un ministre qui furent déportés à la Guyane. Cent quatre-vingtsept représentants furent chassés des Chambres ; les élections de quarante-huit départements furent annulées. — Le Directoire avait appelé Bonaparte ; mais celui-ci crut sentir que son heure n’était pas encore venue ; il envoya Augereau, soldat brutal, qui devait mettre au service du Directoire sa haine de plébéien contre la bourgeoisie et qui d’ailleurs ne risquait pas de s’attribuer la place que Bonaparte se réservait parce qu'il manquait d'intelligence, et qu'il préférait l’argent aux honneurs. — Le coup d'Etat du 18 Fructidor fut suivi d'un renouvellement de vigueur contre les émigrés, les nobles, la presse, les réunions, Voir Ludovic Sciout, Le Directoire.

rité du pouvoir législatif. La voie était prête pour un soldat audacieux qui, sans se préoccuper des pouvoirs législatif ou exécutif, prendrait le pouvoir pour lui. Le coup d'Etat avait montré à l’armée sa force et la faiblesse des autorités civiles. Il amena l’abaissement du pouvoir législatif et la tyrannie du pouvoir exécutif {4).

On essayait d’ailleurs de justifier cette tyrannie par les principes : le pouvoir exécutif est établi par la Constitution, donc sa dictature n’est pas inconstitutionnelle ; dans un pays comme l'Angleterre, où le pouvoir exécutif s’acquiert par l'hérédité, 1l est sans doute nécessaire de permettre aux députés de s'occuper du gouvernement et de l’administration, mais il ne saurait en être de même en France, où le pouvoir exécutif émane du peuple.

Sur ces entrefaites intervinrent les élections de l’an VI. Elles n'étaient pas favorables au Directoire : ayant accusé celles de l’an V d’être royalistes, il dit que celles-ci envoyaient aux conseils des anarchistes. Mais le Directoire ne laissa entrer dans les Conseils que les élus dont il était sûr. Ce qui rend le coup d'Etat du 22 floréal an VI plus attristant, c’est qu’en fructidor les Conseils subirent la violence armée, tandis qu’en floréal, ce furent eux-mêmes qui par faiblesse et par crainte exclurent une quantité de leurs membres régulièremént élus. « Ce que nous vous proposons de

(1) « Nous semblons comme effacés du corps politique, disait Lamarque, et, sans cette tribune nationale où l’on peut encore faire entendre la liberté, il n’y aurait plus de corps législatif. »

faire contre les anarchistes, vous l’avez fait l’an dernier contre les royalistes. N'est-ce pas là un précédent respectable ? »

Les conseils ainsi avilis s’abaissèrent encore davantage devant le Directoire ; ils lui donnèrent un pouvoir presque discrétionnaire contre la liberté individuelle, et contre la liberté de la presse (1).

Cette tyrannie avait lassé la France : les élections de l’an VIT furent de nouveau défavorables à l'exécutif ; et celui-ci eut encore contre lui les malheurs militaires (sur le Rhin et en Italie). Aussi les Conseils se décidèrent-ils à envoyer un honnête homme au Directoire, et à nommer une commission chargée d'examiner la conduite du Directoire. La nomination de cette commission n’était pasinconstitutionnelle. Les Conseils avaient en effet le droit de mettre les directeurs en accusation, et par conséquent celui de nommer une commission pour s’éclairer sur leurs actes.

Le principe de la séparation des pouvoirs s’appliquait done d’une manière absolue pendant que durait le fonctionnement normal de la Constitution. Les Conseils n'avaient aucun moyen de contrôler la marche ordinaire de la politique, ou même d'empêcher certains abus courants dépourvus de caractère criminel. Mais dès que le Directoire devenait tyrannique, il pouvaitintervenir, mettre les directeurs en accusation, ou, par la menace de

(4) Droit de pratiquer des visites domiciliaires, de suspendre les journaux pour un an.

la mise en accusation les forcer à démissionner. On est bien loin du régime conventionnel ou même du régime parlementaire où une simple divergence de sentiments politiques légitime le renversement d'un ministère.

Mais il y aurait eu coup d'Etat si les Conseils avaient abusé de leurs pouvoirs pour transformer la responsabilité pénale des directeurs en responsabilité politique ; s'ils avaient abusé de la menace de mise en accusation pour forcer la démission des directeurs coupables seulement de simples divergences d'opinion. Ce coup d'Etat, les conseils l’ont-ils commis ? Ils eurent l'intention évidente d’épurer le Directoire. Merlin et la Réveillère Lepaux, dont ils exigèrent la démission, s'étaient rendus coupables ou complices d’attentats assez nombreux contre la liberté pour qu’une mise en accusation fût suffisamment justifiée. Cest donc à tort, d’après nous, que certains historiens considèrent comme un coup d'Etat la simple expulsion du Directoire de ces deux hommes que les Conseils pouvaient à la fois renverser et punir. En général, les historiens désignent cette exécution sous le nom de coup d’Etat du 30 prairial. Il est peut-être plus vrai de considérer comme un coup d'Etat l’annulation illégale de l'élection de Treilhard qui siégeait depuis plus d’un an au pouvoir exécutif et son remplacement par Gohier.

D'ailleurs la cause de la liberté gagna peu à cette épuration du Directoire, et à ce déplacement de l’autorité du Directoire aux Conseils : ceux-ci

votèrent les odieuses lois des otages el de l’emprunt forcé (1).

On a dit, parfois, que ce n'étaient pas les vices de la Constitution de l'an III qui avaient amené Brumaire, le Consulat et l’Empire : on invoque à l'appui de cette idée, ce fait que le coup d'Etat de Brumaire vint d’un soldat audacieux qui ne tenait point de rôle de la Constitution, et qu’on ne saurait dès lors la rendre responsable des attaques qui lui sont venues du dehors.

C’est là un pur sophisme historique : la Constitution de l'an IIT à préparé Brumaire parce que son fonctionnement défectueux, les coups d’état successifs qui marquèrent sa mise en œuvre avaient fatigué le pays, tout prêt dès lors à sacrifier ses espoirs de liberté à l'assurance du repos. Ces coups d'Etats donnaient un argument à Bonaparte : « La Constitution! vous l'avez violée au 18 frucüidor, au 22 floréal, au 30 prairial. »

En outre, le Directoire a préparé l’Empire, parce qu’il a fait peser sur le pays la plus écrasante servitude, et qu’il n’y a qu’une différence de

(1) En vertu de la loi des otages, pour un fonctionnaire assassiné, quatre otages devaient être déportés, et leurs biens confisqués. — La seconde loi créait un emprunt forcé progressif; un jury fixait la part de chaque citoyen qui était double pour les ex-nobles, triple pour les ascendants ou descendants d'émigrés.

Marcombes 6

nom entre le despolisme jacobin et le despotisme impérial.

De ces coups d'Etat et de ce despotisme doiton rendre la Constitution elle-même responsable ?

Sans doute, il faut tenir compte de l'imperfeetion, des passions et même de la corruption des hommes qui ont été appelés à la mettre en œuvre. Les textes les meilleurs restent des lettres mortes s'il ne se trouve pas des hommes honnèêles pour les appliquer dans l'esprit qui les a inspirés.

Les textes constitutionnels doivent être faits pour la moyenne des hommes, c'est-à-dire adoptés à des vertus médiocres, à des passions ordinaires. [1 ne faut pas que le texte constitutionnel permette à ces passions de dominer, d'amener le confht, la rupture. On pourrait dire que la Constitution de l'an II organisait le despotisme ; elle préparait le conflit et la rupture. Cela venait de ce qu’elle avait rejeté le régime parlementaire et notamment cette double garantie : une véritable dualité des Chambres, et un moyen de résoudre pacifiquement les conflits entre les pouvoirs.

Il y avait bien deux Chambres, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Antiens, mais il n'y avait pas vérilable dualité des Chambres, parce qu'on n'avait pas assuré à chacune d'elles un esprit différent, par un mode assez différent de recrulement.ll en résultat que les deux Chambres devaient parfaitement s'entendre sur toutes les mesures, que dès lors le gouvernement ne serait plus exercé pour le pays, mais pour un parti; et

le gouvernement pour un parti, c’est, à proprement parler, le despotisme.

L’exposé sommaire que nous avons présenté de l’histoire de la Constitution de l’an III montre assez qu'elle ne permettait pas la collaboration des deux pouvoirs; elle devait amener le despotisme de l’un ou de l’autre, le conflit entre eux, les coups d'Etat successifs jusqu’à la violence qui l’emporta.

La Constitution de l’an IIT ne put vivre parce qu’elle s'était trop éloignée du régime parlementaire, et nous avons vu que les esprits sages et modérés du Directoire, Carnot et Barthélemy, l’avaient bien compris.

LES RAPPORTS DU POUVOIR EXÉCUTIF ET DU POUVOIR LÉGISLATIF DANS LA CONSTITUTION DU 22 FRIMAITRE AN VIII

Après le coup d'Etat du 18 brumaire an VIIF, fut constitué un consulat provisoire de trois membres : Bonaparte, Roger-Ducos, Sieyès. Les deux Conseils furent momentanément remplacés par des commissions de vingt-cinq membres chacune, dont la mission principale était de préparer un projet de Constitution.

Toutle monde s’accordait à reconnaître qu'il fallait demander ce projet à l’ancien rival de Mirabeau, au rival actuel de Bonaparte, à Sieyès, le Sage, le Législateur que l’on considérait comme un Solon ou un Lycurgue. « Le citoyen Sieyès, disait Bonaparte, a toute sa vie profondément médité sur l’organisalion des gouvernements ; il a de grandes lumières, et de vasles idées politiques : il n'y a rien de mieux à faire que d’adopter le projet qu’il a conçu. » Ce singulier législateur, «qui n’écrivait pas plus qu’il n’agissait », avait gardé sa Constitution dans sa tête ; « il fallait faire sortir celte Minerve (1). Il confia ses idées à Boulay, de la Meurthe.

(1) Thiers, Æistoire du Consulat et de l'Empire, chap. 1.

Nous ne retiendrons de ce projet d'ensemble que ce qui concerne le pouvoir exécutif. Dans un projet analogue qu’il avait présenté à la Convenüon en l’an HI (4), il confiait le pouvoir exécutif à un collège de T membres élus par le peuple. Dans un autre projet confié à Lucien Bonaparte, quelques jours avant le 18 brumaire, il en réduisait le nombre à trois, qu’il appelait les consuls. Dans le plan communiqué à Boulay,de la Meurthe, il y avait, au sommet du gouvernement, un grand électeur qui avait une mission unique : désigner les deux agents actifs du pouvoir : le consul de la paix et le consul de la guerre; à leurtour, les consuls désignaient quatorze ministres. Les ministres étaient « les vrais procurateurs du service publie ». Ils étaient chefs uniques dans leurs départements et nommaient tous les fonctionnaires qui en dépendaient.

En somme, le moteur initial de tout cet organisme c'était le grand électeur. Le grand électeur devait représenter la République ; il recevait un traitement de six millions, habitait un palais somptueux, les Tuileries ou Versailles; la Justice était rendue en son nom, il promulguait les lois, il recevait les ambassadeurs. Il réunissait en lui « l'éclat un peu vain, si l’on veut, de la représentation nationale, l’éclat d’une nation polie, élégante et magnifique ».

Il était élu par le Collège des Conservateurs (le

(1) Voir Seyiés et la Constitution de l'an LIT, dans la Revue de la Société d'histoire de la Révolution française, 1900, n° 1.

futur Sénat) ; en principe, ses fonctions étaient à vie ; mais le Sénat pouvait les lui enlever en le nommant sénateur : c'était ce qu’on appelait /’absorplion par le Sénat.

C'était là une tentative de conciliation entre la monarchie et la démocratie ; la monarchie semblait devoir l'emporter, puisque l'élection n’était qu’une dérision ; mais le monarque n’avait pas le dernier mot, puisqu'il pouvait être absorbé par le Sénat. Le dernier mot appartenait à une colerie qui se recrutait elle-même par cooplation : c'était donc l'organisation d’une aristocratie vénitienne.

L'instilution du grand électeur souleva un vif étonnement dans les deux commissions. Comment Sieyès avait-il pu songer à organiser une fonction aussi inerte, alors qu'elle devait appartenir au général Bonaparte ? Certains disaient que Sieyès avait organisé une fonction appropriée à son caractère ; d’autres prétendaient que Sieyès voulait faire nommer Bonaparte pour le faire ensuite absorber par le Sénat. Si les commissions furent étonnées, les amis de Bonaparte furent indignés : « Le pays est fatigué des bavards, s’écria Lucien, il faut des hommes d’action.» Bonaparte entra dans une violente colère; il ne pouvait pas supposer que ce rôle fût réservé à un autre qu'à lui-même. Boulay, de la Meurthe, ami de Sieyès d’un côté, Talleyrand et Rœderer, amis de Bonaparte de l'autre, ménagèrent une entrevue qui n’aboutit qu'à brouiller davantage Sieyès et Bonaparte. Sieyès ne voulait faire de concessions à aucune des circonstances

du moment, et surtout « à la plus importante de ces circonstances, au général Bonaparte. »

Les deux commissions s’aperçurent alors que c'était à elles à faire la Constitution; elles se mirent au travail, sur le projet de Sieyès. Sieyès, Roger-Ducos assistaient aux séances. Le plan de Sieyès, sur l’organisation du pouvoir législatif, fut accepté sans difficultés; mais des discussions s’élevèrent au sujet de l’organisation de l’exéculif. Bonaparte accabla de sarcasmes l'institution du grand électeur. Son opinion l’emporta : il devait y avoir trois consuls élus pour dix ans ; le premier seul devait avoir toute l’autorité effective; les deux autres étaient simples spectateurs du gouvernement.

Le consulat à vie ne date que du 8 mai 1802 (18 floréal, an X), l'Empire du 18 mai 1804, et cependant ilest difficile de considérer la Constitution du 22 frimaire an VII (13 décembre 1799) comme une Constitution républicaine.

La République se définit, par essence, l’action plus ou moins directe du peuple sur les affaires du gouvernement, au moins la prépondérance de l'organe le plus directement ou le plus fréquemment élu. Or, Cabanis a défini ainsi l'esprit de la Constitution de l'an VIIT : « Voilà la démocratie purgée de tous ses inconvénients. Il n’y à plus ici de populace à remuer au Forum ou dans les clubs : la classe ignorante n’exerce plus aucune influence ni sur la législature ni sur le gouvernement; partant, plus de démagogues. Tout se fait pour le peuple et au nom du peuple : rien ne se

fait par lui, ni sous sa dictée irréfléchie (1). »

L'élection des trois pouvoirs était remplacée par l'élection de trois listes de notables dans lesquels les trois pouvoirs étaient choisis par un corps, qui lui-même ne sortait pas de l’élection, le Sénat. Le Sénat était inamovible, supérieur aux trois pouvoirs, et il se recrutait lui-même par cooptation dans la notabilité nationale où 1l choisissait les législateurs et les juges de Cassation.

La Constitution de l’an VIII confie la puissance exécutive à un premier consul élu pour dix ans par le Sénat, irrévocable et indéfiniment rééligible (art. 20 et 39). Le premier consul à seul l'initiative des lois, à l'exclusion du corps législatif (art. #4); il est chargé de pourvoir à la sûreté intérieure et à la défense extérieure (art. 45); il dirige les recettes et les dépenses suivant un budget arrêté par le législateur (art. 45), il conduit toutes les négociations diplomatiques (art. 49), il nomme et révoque les ministres, les ambassadeurs, tous les officiers de terre et de mer, les administrateurs de département et d'arrondissement, les commissaires près les tribunaux (art. 41), il nomme tous les juges autres que les juges de paix et de cassation, mais sans pouvoir les révoquer (art. #1), il déclare la guerre et conclut tous les traités sous l’approbation du pouvoir législatif (art. 50), il distribue et dirige la force

(1) Quelques considérations sur l’organisation sociale, en général, et particulièrement sur la nouvelle constilution.

armée (art. 47), enfin il est irresponsable sauf le cas de trahison (art. 69).

Le premier consul n’était élu que pour dix ans; mais tout le monde savait que cette limite de dix ans n’était qu’une fiction; c’élait une transition entre le régime précédent et l’Empire. Il y avait deux consuls à côté du premier, mais ils n’avaient d’autres fonctions que de donner leur avis dans certains cas et de le suppléer au besoin (art. 42).

En réalité, la Constitution de lan VIIT était monarchique, et dès 1799, Bonaparte était empereur.

LES RAPPORTS DU POUVOIR EXÉCUTIF ET DU POUVOIR LEGISLATIF DANS LA CONSTITUTION DU 4% NOVEMBRE 1848

Un examen superficiel et qui porterait seulement sur les textes constitutionnels, permettrait peut-être de s'étonner que, dans une étude consacrée aux Républiques non parlementaires, nous nous occupions de la République de 1848, Et, en effet, les constituants de 1848 ont voulu établir le régime parlementaire; ils en ont écrit, dans Île texte du # novembre, les règles principales : responsabilité des ministres, règle du contre-seing pour tous les actes présidentiels, entrée et parole des ministres dans la Chambre, compatibilité entre les fonctions de ministre et celles de représentant. Mais, en même temps, ils adoptaient des principes contraires à ce régime, {els que la responsabilité conjointe du président de la République, et surtout ils donnaient aux pouvoirs publics une organisation qui devait en rendre impossible le fonctionnement normal et régulier.

Comment un essai malheureux de conciliation

entre les résultats d’une logique a priort et les données de l’expérience, a abouti à celle solution contradictoire, c’est ce, que nous expliquera l'étude rapide de l’état des esprits et des partis au sein de l’Assemblée constituante; une pareille étude, que les dimensions de notre ouvrage nous obligeront à restreindre au delà de nos désirs, est absolument indispensable pour qui considère le droit constitutionnel non point comme une science abstraite, analogue aux mathématiques, mais comme une science avant tout humaine. Ce sera l’objet de notre premier paragraphe.

Dans un second paragraphe, nous étudierons par quelles institutions les constituants de 1848 prétendirent assurer l’avenir de la République : ce sera comme un essai de la théorie littéraire (pour employer l'expression de Bagehot) de la Constitution. Si nous n'avions pas à craindre de nous donner le rôle facile de prophète du passé, nous pourrions montrer, dans plusieurs de ces dispositions, l'annonce et comme la préparation des événements qui en ont suivi la promulgation.

Quels sont ces événements? Comment a fonctionné, dans la pratique, cette Constitution dont nous aurons étudié les textes? Quelle a été la Constitution vivante de 1848? ce sera l’objet de notre troisième paragraphe. Nous y verrons comment, sous l’action lente, patiente, flegmatique et dissimulée de Louis-Napoléon Bonaparte, le régime parlementaire a, peu à peu, fait place à un véritable gouvernement personnel, à un gouverne-

ment présidentiel, comment la fin de cette évolution a été brusquée par le coup d'Etat du 2 décembre qui a établi le pouvoir dictatorial et préparé l'empire.

Dans une conclusion, nous nous demanderons si l’on peut tirer de cette histoire des leçons pour le présent et pour l'avenir.

IL estinutiie de dire que nous nous bornerons, dans cette étude de la Constitution de 1848, aux rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif: ce fut un des plus graves problèmes auxquels se heurtèrent les constituants; ce fut aussi celui qui reçut la solution la plus imparfaite, qui resta pendant, tant que la Constitution fut en vigueur, qui fit l’objet des plus nombreuses demandes de revision, et qui ne fut tranché que le 2 décembre 1851, lorsque l'exécutif supprima le législatif.

S 1%. — Ælatl des esprits el des parts au sein de l’Assemblée nationale constituante.

Si l’on ne craignait pas les classements un peu arlificiels, on pourrait distinguer deux sortes de Constitutions. Il y a d’abord les belles Constitutions, construites de toutes pièces par des philosophes, comme de superbes édifices, aux parties symétriques et précédées du vestibule solennel des « Déclarations de Droits » : telles se présentent à nous les Constitutions de 1789, de 1793 et de l’an II. [ ya, d'autre part, les Constitutions

où se sent moins la préoccupation de la symétrie et de la majesté, de l’ordonnance logique des parües, que le souci de l'adaptation aux traditions du pays, aux besoins et au caractère des habitants. Ce sont, au premier chef, l'Angleterre et la Suisse, dont les Constitutions se sont formées à la longue et comme par les alluvions incessantes de l’histoire ; ce sont, à un moindre degré, il est vrai, la Constitution des Etats-Unis et la Constitution française de 1875. Il est impossible de ranger, dans l’une de ces deux catégories, la Constitution de 1848 : c'est que, si elle a été faite surtout par des théoriciens, des praticiens aussi y ont collaboré et tous y ont laissé leur empreinte.

Après l’échau ffourée du 15 mai, l’Assemblée nationale, voulant se consacrer tout entière à la politique quotidienne qui devenait tous les jours plus orageuse et plus menaçante, chargea une commission de préparer la Constitulion, pour l’élaboration de laquelle elle avait été élue par le pays.

La croyance générale était, à cette époque, que rien n’est plus facile à faire qu’une Constitution ; le droit constitutionnel apparaissait alors comme un ensemble de vieilles formules qu'il suffisait de dégager et d’assembler tant bien que mal : « Une Constitution, disait Lamartine, c’est la moindre des choses ; demandez un projet à Lamennais et à Béranger, et vous l’aurez dans deux ou trois jours. » Il n’en est pas moins vrai que l’Assemblée mit dans son comité de Constitution des hommes distingués pour la plupart, et quelques-uns, supérieurs.

Ce fut d’abord Lamennais. On le considérait beaucoup comme le Sieyès de 1848. Etranger aux thèses et aux discussions de droit public, habitué aux grandes vues historiques et morales plutôt qu'aux applications pratiques et journalières de la politique, la Constitution « qu'il portait dans sa tête » avait peu de chances d’être réalisable : 1l la présenta au comité, puis, devant la tiédeur, la retira, et comme il avait « un orgueil à marcher sur la tête de Dieu », il donna sa démission.

Victor Considérant, socialiste rêveur, et Corbon, ouvrier, dont la nomination comme celle de Lamennais constituait un gage aux partis avancés, eurent peu d'influence dans le comité. Ce furent les modérés qui dirigèrent.

Parmi ces modérés, il y eut d’abord des républicains. A. Marrast, un de ces hommes politiques qui rappellent ceux qui triomphèrent après Thermidor ; Martin (de Strasbourg), Vaulabelle, Dornès, Pagès (de l'Ariège) et puis des représentants de l’ancienne gauche dynastique : Odilon Barrot, Tocqueville, le penseur précis, tout pénétré des idées d'Amérique qu’il avait découvertes à la France; Vivien, jurisconsulte distingué, Gustave de Beaumont, Cormenin, l’un des pères du droit administratif, qui sous le pseudonyme de Timon avait criblé de pamphlets le gouvernement de la Monarchie de juillet; tous d’ailleurs absolument pénétrés des traditions du parlementarisme.

La commission mena rapidement ses travaux, sans d’ailleurs beaucoup approfondir ; la discussion commencée le 22 mai fut achevée vers le mi-

etre fu ns ut. ee

lieu du mois de juin, une deuxième commission est nommée qui se compose de membres de la première auxquels on adjoint quelques membres de nuance conservatrice plus accentuée : Thiers, Berryer, de Parieu, de Mauraune.

Le rapport est fait par Marrast devant une assemblée dont les sentiments sont changés : les émeutes de juin, l’envahissement de la salle des séances par les insurgés, le bouleversement de Paris pendant quatre jours avaient amené un fort mouvement de réaction. Si l’Assemblée voulait encore la République, elle la voulait sans l'esprit républicain. Elle le prouva en rejetant d’abord le principe du droit au travail, et surtout en repoussant les réformes proposées par le ministre de la guerre, Lamoricière, établissant le service militaire de deux ans et abolissant le remplacement. Si l’on considère que les lois militaires sont avant tout des lois sociales, devant s'inspirer des principes d'égalité et de justice qui sont la règle de toute démocratie, on doit reconnaître que ce vote marquait bien que la République n’existait encore que de nom.

La discussion porta principalement sur l’organisation du pouvoir législatif et sur celle du pouvoir exécutif : alors apparut avec une netteté brutale, cet esprit métaphysique, de logique absolue et simpliste, qui a produit tant de désastres en matière constitutionnelle.

Lorsqu'il s’agit d'organiser le pouvoir législaüf, ce fut le principe métaphysique de l'unité qui triompha : « La nation étant une, sa représenta-

tion doit être une, également. » Cette sophistique révolutionnaire l’emporta sur les conceptions de la vraie politique républicaine ; la raison et l’expérience ne purent rien contre le préjugé. Une forte minorité eut beau démontrer qu’on établissait la dictature de l’Assemblée unique, Lamartine l’accepta : c'était pour lui une dictature nécessaire du moins temporairement.

Mais, puisqu'on établissait sciemment la dictature du pouvoir législatif, au moins devait-on éviter d'établir en opposition un pouvoir exécutif indépendant et nécessairement rival. Ce fut un représentant de l’ancienne monarchie parlementaire, Molé, qui dut avertir les républicains du danger que faisaient courir à la République des pouvoirs ainsi organisés. « En présence de cette Assemblée omnipotente, le pouvoir exécutif restera frappé de stupeur, ou sera tenté de l’envahir. Soyez-en bien sûrs, jamais il ne pourra exister avec elle. »

Dans la logique de l’unité de Chambre et pour éviter de graves conflits, il était nécessaire de rendre le pouvoir exécutif absolument dépendant de l’Assemblée ; c’est là l’esprit du fameux amendement Grévy, ainsi conçu : « L'Assemblée nationale délègue le pouvoir exécutif à un président du conseil des ministres, toujours révocable. »

L'amendement, auquel M. Grévy dut sa fortune, fait honneur à sa sagesse politique et à son bon sens, mais nullement à son imagination : il était pris, en effet, dans la réalité : le système qu'il proposait d'établir définitivement était celui en

vertu duquel Cavaignac se trouvait alors à la tête de la République ; il annonça, en termes élevés et d’une clairvoyante fermeté, le danger qui menaçait la République, si l’on adoptait un autre système. « Etes-vous bien sûrs qu'un ambitieux élevé au trône de la présidence ne soit pas tenté de s’y perpétuer? Et si cet ambitieux est le rejeton d’une de ces familles qui ont régné sur la France, s’il n’a jamais renoncé expressément à ce qu'il appelle ses droits, si le commerce languit, si le peuple souffre, s’il est dans un de ces nfoments de crise où la misère et la déception le livrent à ceux qui masquent, sous des promesses, leurs projets contre sa liberté, répondez-vous que cet ambitieux ne parviendra pas à renverser la République. »

Comment un si noble et si beau langage ne futil pas écouté, alors, qu’en somme, il ne faisait que recommander à l’Assemblée le maintien d’une solution qu’elle avait adoptée et éprouvée ? Ce fut encore l'esprit métaphysique qui perdit tout; il fallait faire une Constitution de toutes pièces. On avait établi le suffrage universel : on ne pouvait, sans mutiler le suffrage universel, lui enlever le droit de désigner le titulaire du pouvoir exécutif. Ce fut la thèse que soutint Lamartine dans un de ces discours vides et prestigieux « qui ont, dit M. Spuller, la gloire et le péril de l’éloquence ». « Oui, s’écria-t-il, quand même le peuple choisirait celui que ma pensée mal éclairée, peut-être, redouterait de lui voir choisir, n'importe! A ea

Marcombes Ÿ

jacta est ! Que Dieu et le peuple prononcent! II faut laisser quelque chose à la Providence ! Elle est la lumière de ceux qui, comme nous, ne peuvent pas lire dans les ténèbres de l'avenir. Si le peuple s’abandonne à lui-même, disons le mot des vaincus de Pharsale, et que cette protestation contre l'erreur ou la faiblesse du peuple soit son accusation devant lui-même et notre absolution à nous devant la postérité. »

Le discours de Lamartine était celui d’un poète, non d’un homme d'Etat; périsse la nation plutôt qu'un prinêipe, périsse la République plutôt que l'harmonie Jogique du système. Le poète en était encore aux « Harmonies ». La majorité se laissa entraîner, elle était séduite.

El puis, les hommes les plus éminents de cette Assemblée étaient partisans de l'élection directe par le peuple : tels Thiers et Cavaignac. Et cela parce qu'ils étaient candidats et espéraient ainsi donner plus de prestige à la magistrature qu’ils ambilionnaient. C'était véritablement un aveuglement étrange : car, en dehors des princes, personne n'avait de chance d'arriver à la magistrature suprême, si ce n’est par l’Assemblée : mais avec la bonne volonté, l'esprit métaphysique logique et simpliste, ce qui caractérise cette époque ce fut l’aveuglement.

Anthony Thouret, le petit-fils du grand jurisconsulte de la première Constituante, proposa de décider l'exclusion des princes de la première magistrature de la République. Louis-Napoléon Bonaparte monta alors à la tribune pour se défendre

de vouloir restaurer l'Empire. Sa piètre figure, son accent étranger remuèrent l’Assemblée.

A. Thouret reprit la parole: « J’avais cru cet homme dangereux, dit-il, après l'avoir entendu je reviens de mon erreur et je retire mon amendement. » C’est avec un flegme, un sang-froid absolu, sans émotion apparente que Louis-Napoléon accueillit les rires qui, de tous les banes, accompagnèrent cet affront. Lui seul, en effet, n’était pas aveuglé, il connaissait l’irrésistible mouvement populaire qui allait bientôt le porter au pouvoir ; et c’est du suffrage universel qu’il attendit sa vengeance. Pendant ce temps, les préfets de Cavaignac lui écrivaient chaque jour que son nom sorlirait, par acclamations, des urnes populaires ; tout le monde se trompait comme à plaisir. Cavaignac, peut-être parce qu’il espérait un succès personnel, fit avancer le plus possible la date de l'élection présidentielle : elle fut fixée au 10 décembre 1848, avant même que l’Assemblée constituante eût voté Les lois organiques. Les chefs de la réaction voyaient la France bien mieux que les républicains. Ils avaient su deviner, dans les manifeslations successives de la volonté de la nation, que, sans se prononcer ouvertement contre la République, elle était prête cependant à confier la République à un homme; et ils comptaient bien que cet homme, surtout s’il était prince, la confisquerait à leur profit. Les républicains ne voyaient pas le pays; la France allait à Napoléon, etils ne tinrent pas compte de cet élément, lorsqu'ils firent la Constitution. Pour eux, c'était

du contingent, etils considéraient la Constitution comme une œuvre d’absolu.

Bonnes volontés sans expérience ; nobles aspirations sans savoir ; activité sans clairvoyance ; esprit métaphysique et simpliste : teis sont les qualités et les défauts des auteurs de la Constituante de 1848.

Elle se sépara le 26 mai 1849 après avoir entendu de la bouche de son président Marrast l’expression des vœux et des inquiétudes du parti républicain. « Voilà, citoyens représentants, dans quel état de perturbation générale nous laissons le monde ; à l'extérieur, des principes ennemis qui ne se menacent pas seulement, mais déjà se mesurent ; au dedans, deux partis hostiles qui se calomnient mutuellement comme à la veille des grandes luttes. À ceux-ci, du moins, vous léguez encore mieux que votre exemple, vous léguez une Constitution qui doit désormais servir à la fois de règle et de bouclier à tous les pouvoirs comme à tous les droits. Je fais en votre nom les vœux les plus ardents pour que cette loi suprème inspire à tous les partis le respect dû à l’œuvre de l’Assemblée que le peuple avait choisie pour la faire. »

$ 2. — Théorie liltéraire de la Constitution.

L'idée qui domine, dans la Constitution de 1848, c'est la peur du pouvoir exécutif; la République marquait ainsi comme le pressentiment de sa fin

prochaine, avec le coup d'Etat du deux décembre. Les constituants crurent avoir mis le pouvoir législatif à l’abri des atteintes du pouvoir exécutif, en les séparant profondément, en les isolant: c'était la tradition de la première Constituante qui se continuait ; ce n’élait plus la séparation, mais l'isolement des pouvoirs. Ils durent cependant se souvenir de la déplorable impuissance du Roi, dans la Constitution de 1791, organe central, sans action sur les organes secondaires ; et s'ils s'efforcèrent de cantonner dans son domaine le pouvoir exéculif, ils voulurent tout au moins lui donner dans ces limites des attributions étendues et effectives. Nous avons vu qu’un des premiers élus de la commission de Constitution avait été M. de Tocqueville, l’auteur de la Démocratie en Amérique» ; lesidées exposées dans ce célèbre ouvrage étaient très en vogue et les Etats-Unis connaissaient si bien l'engouement des Français pour leurs institutions qu'ils offrirent à l’Assemblée une commission consultative qui aurait fail profiter de l'expérience de leurs hommes d'Etat nos politiciens novices ; mais cette proposition n'eut pas le même succès que les autres idées venant d'outre-mer et, devant le froid de l’accueil, elle fut retirée. C’est donc une République à l’image de celle des Etats-Unis fédératifs et individualistes que va recevoir la France unitaire et centralisée. Mais la ressemblance ne sera pas parfaite ; à côlé des enthousiasmes pour la Constitution américaine, nous trouvons, et souvent dans les mêmes hommes, les tradilions du régime parlementaire.

Les principaux membres de la commission ont déjà été députés et ils ne conçoivent pas un gouvernement sans la responsabilité des ministres devant la Chambre. On arrive donc à un système hybride : un président élu par le suffrage universel sur un programme qu’il s’efforcera naturellement de faire triompher ; ce programme devra être exécuté par des ministres qu’il choisit et qui sont responsables devant une Chambre dont la majorité a peut-être été élue sur un programme différent.

Les attributions du président de la République en 1848 ne diffèrent pas sensiblement dans leur énuméralion littérale des fonctions habituelles d’un chef d'Etat.

Délégué du pouvoir législatif, « il promulgue les lois au nom du peuple français » ; dans le délai fixé pour la promulgation, le président de la République peut, par un message motivé, demander une nouvelle délibération (art. 56, 57, 58) ; il a le droit de faire présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale par ses ministres ; il surveille et assure l’exécution des lois (art. 49). Fonctionnaire suprême, il nomme et révoque, seul, les ministres, en conseil des ministres, les autres fonctionnaires d’un ordre supérieur ; sur l'avis du ministre compétent,les agents secondaires (art.6%); il dispose de la force armée, sans pouvoir jamais la commander en personne (art. 50) ; il négocie et ralifie tous les traités, mais aucun n’est définitif qu'après avoir été approuvé par l’Assemblée nationale (art. 53) ; il présente chaque année, parun message, à l’Assemblée nationale, l’état des affaires

de la République (art. 52). Il a le droit de grâce. Enfin, il a des fonctions de «Majesté » : les envoyés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui (art. 60) ; il préside aux solennités nationales (art. 61); il est logé aux frais de la République et reçoit un traitement de six cent mille francs par an (art. 62).

Ces attributions sont, sans doute, considérables. Mais, en somme, la Constitution de 1875 en investit également le chef de l'Etat. La puissance qui en résultera, effectivement, pour leur titulaire, dépendra de la manière dont elles seront exercées, du mode de nomination, etenfin de la personne même du chef de l'Etat.

Et tout d’abord, leur efficacité, la puissance qu’elles donneront à leuc titulaire dépendra de la manière dont elles seront exercées ; si la responsabililé est allachée à leur exercice, elles appartiendront effectivement à leur titulaire nominal. Mais si ce titulaire est irresponsable, elles ne lui appartiendront que nominalement : la réalité sera à des agents responsables. Or, l’article 68 déclare : « Le président de la République, les ministres, les agents et les dépositaires de la force publique, sont responsables, chacun en ce qui les concerne, de tous les actes du gouvernement et de l’administralion. » — Or, qui est responsable de ses actes doit vouloir les diriger lui-même ; on n’est responsable que si on est libre ; et la Constitution, qui établit la responsabilité, établit par là même la liberté ; elle rejette la fiction des gouvernements parlementaires qui fait du titulaire du pouvoir

exécutif une sorte de personnage honoraire qui doit se tenir en dehors et au-dessus de la bataille des partis. Le chef responsable d’un gouvernement a le droit d’avoir une politique personnelle.

Telle n’était point, il est vrai, la pensée des constituants de 1848, au moins de ceux qui, parmi eux, ne craignaient point d’avouer ouvertement leur pensée, c'est-à-dire, des républicains : ils avaient entendu élablir un régime parlementaire, dans lequel, seule, la majorité de lAssemblée aurait eu le droit d’avoir une politique. C’est ce qu'affirma Marrast dans son rapport à l’Assemblée du 30 août 1848 (1) : « L'Assemblée seule demeure maitresse de tout système politique ; ce que le président propose par ses ministres, elle a le droit de le repousser ; si La direction de ladministration lui déplait, elle renverse ses ministres ; si le Président persiste à violenter lopinion, elle le traduit devant la Haute-Cour de justice et l’aceuse. Contre les abus possibles du pouvoir exécuüf, la Constitution se prémunit en le faisant temporaire et responsable. Le Président n’a aucune autorité sur l’Assemblée; elle en conserve une toute-puissante sur ses agents. »

Les hommes de 48 croyaient donc avoir enlevé au Htulaire du pouvoir exécutif la possibilité, et même la tentation, d’avoir une politique personnelle en décidant que « tous ses actes autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, ne devraient avoir d’effet que s’ils étaient

(1) Moniteur du 31 août, page 2238.

contresignés par un ministre », eten déclarant les ministres responsables.

Mais cetle responsabilité conjointe des ministres n’est pas àe nature à lier le Président : étant luimême responsable, il ne choisira pas ses agents parmi les représentants de la majorité, mais parmi les hommes qui seront prêts à suivre complètement ses idées ; et, en effet, il est exposé à être responsable de leurs actes, et eux, des siens ; c'est donc entre eux et le Président, et non point entre eux et l’Assemblée que doit exister l'accord le plus parfait. Cependant, comme il est responsable, et à l'inverse de ce qui se passe dans les Républiques parlementaires où le nom du chef de l'Etat ne doit même pas être prononcé dans l’enceinte des Chambres, ses actes seront criliqués dans l’Assemblée; ce sont ses ministres qui l'y défendront, et il sera peut-être condamné sans avoir été entendu. Dès lors l’irritation naîtra dans son esprit contre cel adversaire qui peut l’attaquer, et contre lequel il ne peut se défendre directement ; el s’il n’a pas un tempérament absolument calme, s’il n’est pas pénétré pour la légalité d’un respect absolu, si surtout, il sent la France derrière lui, l’idée peu à peu lui viendra de supprimer cel adversaire.

Il y avait un moyen de donner une satisfaction légale à ce désir nécessaire du Président, et de dénouer pacifiquement des conflits inévitables : c'était de permettre au président de la République de soumettre le différend au souverain, c’est-àdire au suffrage universel; c'était, en un mot, de

conférer au président de la République le droit de dissolution. Mais ce qui importait avant tout dans l'esprit des constituants, c'était une application stricte, rigoureuse, complète de la séparation des pouvoirs : il fallait que le Président n’eût aucune prise, aucune action, aucune influence sur l’Assemblée nationale : il fallait donc lui refuser Île droit de dissoudre. Il ne faut pas, écrivait Dupin ainé, que le Président ait aucune prise sur l’Assemblée nationale (1). T1 formulait ainsi la pensée de la presque unanimilté de l’Assemblée ; tout au plus au sein de la commission, M. Martin, de Strasbourg, émit-il quelques doutes timides, au sujet de l'excellence de ce refus : « Je veux, disaitil, un pouvoir exécutif libre et indépendant, tellement que je serais disposé si la commission n’en avait déjà disposé autrement, à lui accorder le droit de dissoudre l’Assemblée si elle se mettait en opposition avec la volonté du pays... Il faut qu'il y ait un pouvoir qui puisse faire appel de l’Assemblée au pays. » Devant l'accueil qui fut fait à ces idées, il n’insista pas. L'article 51 de la Constitution, qui contient, au même plan que la prohibition de la dissolution, des prohibitions infiniment plus graves, fut adopté sans discussion par l’Assemblée. « Il (le président) ne peut céder aucune portion du territoire, ni dissoudre, ni proroger l’Assemblée nationale, ni suspendre en aucune manière l’empire de la Constitution et des lois. » En dehors même de l’Assemblée, cette dis-

(1) Dupin, Constitution de la République française, p. 67.

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position était approuvée par les théoriciens et les Jurisconsultes. « L'Assemblée nationale, dit Berriat Saint-Prix, est élue par les citoyens ; elle tient d'eux son pouvoir. Le Président ne peut donc le lui ôter, ni en paralyser l'exercice. Les commettants seuls ont droit de révoquer leurs mandataires. Une Constitution républicaine exclut naturellement les prérogatives monarchiques dont le but secret est de réagir sur lopinion populaire, au profit d'une volonté individuelle. La dissolution du parlement permet au roi d'en modifier la composition en faisant servir à des conversions électorales une autorité créée pour améliorer la chose publique » (1).

Il y eut cependant quelques protestations de la part de certains représentants contre le refus du droit de dissolution ; mais elles n’intervinrent qu'après le vote de la Constitution. M. Lubbert exprima ses craintes dans une lettre insérée au Monileur du 5 novembre : « J’appréhende les plus funestes conséquences d’un système qui constitue un Président, sans lui conférer le droit en cas de dissidence de consulter le pays, et une Assemblée qui n’aura pas le droit de révoquer le Président, » Victor Hugo donnait à ces mêmes idées une expression plus grandiloquente, mais aussi moins nelle. Dans ses mémoires, Odilon Barrot rétracte timidement d’ailleurs les idées qu'il avait soutenues en 1848. « Si la faculté de dissoudre lAs-

(1) Berriat-Saint-Prix, Droit constitutionnel français, Paris, 1851, page 483.

semblée offrait le danger d’accroître encore le pouvoir du président qui paraissait si redoutable, cette faculté ouvrait du moins une voie pacifique et régulière pour vider les conflits qui s'élèveraient entre les deux grands pouvoirs de la République (4). »

Lamartine lui aussi était partisan, du droit de dissolution, et il exposait son système avec une grande précision. La consultation nationale devait décider de la victoire par l'élection de celui des deux pouvoirs qui présente le moins de dangers de guerre civile pour le pays et ne laisse point d’interrègne dans le gouvernement, avec celle limite que le Président ne pourra dissoudre qu’une fois pendant sa magistrature. On le voit, Lamartüine ne laissait pas au président de la République l'alternative dont Gambetta devait, plus tard, donner la fameuse formule : se soumettre ou se démettre ; si le peuple donne raison au Président, il demeure ; s’il lui donne tort, il ne lui reste qu’à se démettre. Mais l'Assemblée refusa cette possibilité de soumettre le conflit à un arbitre supérieur aux deux pouvoirs en guerre.

Cependant, à mesure qu’on approchait de la fin des débats, le mouvement bonapartiste se dessinait avec une netteté toujours plus grande, et l'éventualité d’un coup d'Etat apparaissait par conséquent comme plus menaçante. C’est alors que les constituants voulurent opposer au coup d'Etat une de ces barrières qui sont si frêles lors-

(1) Odilon-Barrot, Mémoires, tome II, p. 360.

qu'il s’agit d’arrêter le courant populaire. Mais alors comme aux temps de la première Conslituante, on avait foi dans l'efficacité des textes. M. Flocon déposa une proposition additionnelle déclarant déchu et traître à la Patrie tout Président qui violerait l’article 51 de la Constitution. « C'était, comme le remarqua la commission à laquelle la proposition fut renvoyée, consacrer constitutionnellement le droit d'insurrection. » Elle développa en la précisant la proposition de M. Flocon qui prit place à la fin de l’article 68. «Toute mesure par laquelle le président de la République dissout l'Assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l’exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. Par ce seul fait, le Président est déchu de ses fonctions, les citoyens sont tenus de lui refuser obéissance, le pouvoir exécutif passe de plein droit à l’Assemblée nationale ; les juges de la Haute Cour de justice se réunissent immédiatement à peine de forfaiture ; ils convoquent les jurés dans le lieu qu’ils désignent pour procéder au jugement du Président et de ses complices; 1ls nomment euxmêmes les magistrats chargés de remplir les fonctions de ministère public. Une loi déterminera les autres cas de responsabilité et les conditions de la poursuite. »

Les constituants prévirent donc le conflit ; ils en prévinrent même la solution violente, mais ils se refusèrent à en organiser la solution pacifique. Et cependant le conflit était organisé comme à dessin : deux pouvoirs parallèles et nécessaire-

\ ment opposés puisque c'était le Président qui choisissait les ministres et l'Assemblée qui devait les renverser ; l’Assemblée toute-puissante, unique, permanente, le Président absolument indépendant de l’Assemblée, mais sans action sur elle et portant en sa personnne le prestige du suffrage universel. « Ils se regardèrent, a-t-on dit, comme deux dogues acharnés à se disputer un même os, le ministère. »

Comme pour aggraver le conflit, on n'avait pas placé aux mêmes époques l'élection du Président élu pour quatre ans, et celle de l’Assemblée élue pour trois ans. Tenant ainsi leurs pouvoirs de courants d'opinions différents et peut-être opposés, ils sont cependant appelés à collaborer pendant deux ou trois ans : il pourra même arriver que lexpiration de ce délai n’apportât point de solution, les variations de l'opinion pouvant coïncider avec les élections présidentielles et les électons législatives.

« Quel parti, écrivait Laboulaye, quel parti devra prendre l’Assemblée en face d’un Président élu par 7 ou 8 millions de suffrages et cent fois plus populaire que le corps qui lui dicte des lois. Qui départagera cette Assemblée qu’on ne peut renvoyer par une dissolulion devant le peuple, son juge suprême, et le Président, soutenu, encouragé dans sa désobéissance par l’opinion publique et qui n'ayant pas même de velo pour refroidir la passion de la Chambre, ne peut défendre ce qu'il croit l'intérêt du pays qu’en se révoltant. Verronsnous une accusation briser le favori du peuple

ou un 18 brumaire l’élever maitre sur les ruines de l’Assemblée? Tout est possible, tout est probable quand on met en jeu des forces inconnues (1). »

Cependant, l’Assemblée n’était pas sans armes, etsielle succomba, ce ne fut pas par défaut de précautions constitutionnelles ; au contraire, il y en à un luxe véritable. Tout ce qu’on a pu trouver dans l'arsenal des lois constitutionnelles, on l’a mis dans les textes de 1848. La suite en démontrera la vanité.

Tout d’abord, les constituants de 1848 avaient pensé que. l'élection populaire donnerait à l’Assemblée un prestige contre lequel viendraient échouer toutes les tentatives de violence. Ils se souvenaient de l'immense popularité de la première Constituante, de l'enthousiasme qu’elle avait excité dans les masses populaires. Mais ils se souvenaient mal : seule, en face du roi äe droit divin, elle représentait la souveraineté nationale ; tandis que la législature de 1848 avait en face d'elle un président de la République, lui aussi émanant de la volonté populaire, qui représentait à lui seul un nombre de suffrages égal à ceux qui étaient dispersés sur les divers membres de l’Assemblée, qui était la représentation concentrée du suffrage universel, en face de la représentation dispersée qu'était la Chambre, qui devait

(1) Laboulaye, Questions constitutionnelles sur la Constitulion de 1848, p. 43. — Cf. Emile Ollivier, Le Prince Louis- Napoléon, Revue des Deux-Mondes du 15 janvier 1896. — Thirria, Napoléon III, avant l’Empire, lome II. Conclusion.

donc avoir un prestige beaucoup plus considérable, sans compter que la faveur populaire s'attache bien plus facilement aux personnes qu'aux principes représentés par une Assemblée.

L'Assemblée avait voulu, en outre, assurer l’indépendance de ses membres par l’adoption du principe de l'indemnité parlementaire et des incompatibilités. « Chaque représentant reçoit une indemnité à laquelle ilne peut renoncer (art. 38). » Dès lors la tentation sera moins grande pour la majorité de solliciter des places et des faveurs, de commettre enfin une de ces fautes graves que le député essaye d’excuser devant sa propre conscience, par le besoin d'argent. — Mais au cas où le député préfèrerait à l’indemnité parlementaire les faveurs du pouvoir exécutif, au cas où 1l serait tenté de lui vendre contre Le paiement ordinaire, c’est-à-dire, contre des places lucratives, son indemnité et son dévouement, il serait arrêté par un nouvel obstacle : « Toute fonclion publique et rétribuée est incompatible avec le mandat de représentant du peuple ; aucun membre de l’Assemblée nationale ne peut, pendant la durée des sessions, être nommé ou promu à des fonctions salariées dont les titulaires sont choisis par le pouvoir exécutif (art. 28). »

Cette Assemblée, composée de membres théoriquement indépendants et dignes, verra de son côté celte indépendance et cette dignité sauvegardées par l’omnipotence de ses fonctions ; tous les actes importants de la vie publique sont faits par

elle, ou tout au moins avec son concours nécessaire. Sans doute le pouvoir exécutif a des attributions supérieures à de simples attributions gouvernementales : initiative, promulgation des lois, conclusion des traités, droit de grâce. Mais ces droits ne nuisent en rien à ceux de l’Assemblée. Le Président a le droit d'initiative, il l’a comme chaque représentant : «il a le droit de faire présentier des projets de loi à l’Assemblée nationale par les ministres (art. 49). Chaque représentant a le droit d'initiative ; il l’exercera selon les formes déterminées par le règlement (art. 39) ». Ce n’est donc plusle régime de la Charte de 1814, dans lequel les Assemblées étaient paralysées par le silence du roi, alors même qu’elles l’auraient « supplié » de présenter un projet de loi sur une matière déterminée. — Le Président a le droit de promulguer les lois, mais aussi, il en a l’obligation, « à défaut de promulgation par le président de la République, dans les délais déterminés par les articles précédents, il y serait pourvu par le président de l’Assemblée nationale (art. 59) ». Ainsi au cas où le Président n’use pas de son droit, il le perd ; l’Assemblée nationale est souveraine dans son domaine, et ses ordres seront exécutés malgré la résistance du pouvbir exécutif, grâce à ses propres organes.

« Le président de la République négocie et ratifie les traités ; mais aucun texte n’est définif qu'’après avoir été approuvé par l’Assemblée nationale (art. 93). »,

« Il veille à la défense de l'Etat, mais il ne peut

Marcombes 8

entreprendre aucune guerre sans le consentement de l’Assemblée nationale. »

En somme, le sort du pays n’est pas remis entre les mains d’un seul homme, et c’est toujours l'Assemblée qui a le dernier mot à dire lorsqu'il s'agit de décider des destinées extérieures ou intérieures de la nation. Le Président a le droit de faire grâce, mais il ne peut exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du conseil d'Etat, dont les membres sont nommés par l’Assemblée; les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. Le président de la République, les ministres, ainsi que toutes les autres personnes condamnées par la Haute-Cour de justice, ne peuvent être graciés que par l’Assemblée nationale : cette dernière disposition est particulièrement destinée à sauvegarder la dignité de l’Assemblée ; c’est, en effet, l'Assemblée qui aura ordonné la formation de la Haute-Cour, et le Président nuirait nécessairement à son prestige en graciant ceux qu’elle aurail accusés.

En outre, l’Assemblée est sûre d’avoir, auprès du président de la République, des personnages qui théoriquement doivent lui être dévoués, puisque c’est elle qui les nomme : nous voulons parler du vice-président de la République et des membres du conseil d'Etat. «11 y à un vice-président de la République nommé par l’Assemblée nationale, sur la présentation de trois candidats, faite par le président dans le mois qui suit son élection. Le vice-président prête le même serment que le président; le vice-président ne

pourra être choisi parmi les parents et alliés du président jusqu’au sixième degré inclusivement. En cas d’empêchement du président, le vice-président le remplace. Si la présidence devient vacante par décès, démission du président ou autrement, ilest procédé dans le mois à l’élection d’un président. » Le vice-président de la République n’est pour l'Assemblée ni un allié sûr, ni un allié puissant : il ne sera pas pour elle un allié sûr, parce que s’il lui est redevable de sa nomination, il doit aussi de la reconnaissance au Président qui l’a présenté : il n’est pas besoin d’ailleurs de beaucoup réfléchir pour comprendre que cette présentation pourra équivaloir à une nomination, le président étant libre de ne mettre sur sa liste qu’un seul candidat susceptible d’être élu. En second lieu, ce ne sera pas un allié puissant, puisqué, tant que le président est en fonctions, c'est-à-dire, tant qu’il est dangereux pour l’Assemblée, le vice-président n’a aucune attribution exécutive.

il est, seulement, président de droit du conseil d'Etat. Ce conseil d'Etat, dans l’esprit des constituants, devait tempérer l'arbitraire du pouvoir exéculif, par un contrôle incessant. Les membres de ce conseil étaient nommés par l’Assemblée nationale; la loi sur le conseil d'Etat du 3 mars 1849 oblige le gouvernement, conformément à l’article 75 de la Consutution, à le consulter sur tous ses projets de loi, sauf les lois budgétaires, les lois du contingent, les lois d'approbation des traités ef d'urgence. Mais le conseil d'Etat a de simples

attributions consultatives ; il n’a rien de la réalité de l'initiative des lois. IL a des attributions importantes en matière administrative ; il fait seul certains règlements dont l’Assemblée lui confie l'élaboration ; il exerce, à l'égard: des administrations publiques, tous les pouvoirs de contrôle et de surveillance qui lui sont déférés par la loi; mais il ne joue aucun rôle dans les batailles politiques, et il ne sera d’aucun secours dans la lutte qu’elle va entamer avec le Président.

Mais il n'importe : l’Assemblée à une puissance, considérable ; elle se heurtera sans doute à la puissance également considérable du président; aucun d’eux ne voudra plier, l’un d’eux devra rompre : ce sera le coup d'Etat. La Constitution le prévoit : elle prend des précautions pour le cas où il menace, comme pour le cas où il est accompli.

Et d’abord le pouvoir exécutif ne sera jamais seul. L'Assemblée est permanente, et, au cas où elle se proroge, une commission veillera pour elle, et pourra la convoquer d'urgence, si la Consütution est menacée (art. 32). — Le Président, qui ne peut attenter contre l’Assemblée, ne peut pas davantage attenter contre ses membres : « Les représentants du peuple sont inviolables. Ils ne pourront être recherchés, accusés ou jugés en aucun temps pour les opinions qu’ils auront émises dans le sein de l’Assemblée nationale. — Ils ne peuvent être arrêtés en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, ni poursuivis qu'après que l’Assemblée à permis la poursuite. — En cas d’ar-

restation pour flagrant délit, il en sera immédiatement référé à l’Assemblée qui autorisera ou refusera la continuation des poursuites. Cette disposition s'applique au cas où un citoyen détenu est nommé représentant. » Art. 35, 36, 31.

L'Assemblée a le droit de réquisitionner les forces nécessaires à sa défense : théoriquement, elle pourrait donc prendre le commandement des troupes dirigées contre elle : mais c’est là un pouvoir illusoire; le président de la République ne dirigera contre l’Assemblée ou ne laissera à sa disposition que des troupes dont il est absolument sûr.

Les hommes de 1848, avaient foi dans la vertu, c’est pourquoi il leur sera beaucoup pardonné. Mais cette foi leur fit commettre beaucoup de fautes : ils crurent ainsi qu'un obstacle moral serait susceptible d’arrêter, dans la conscience du président de la République, la tentation d’un coup d'Etat ; aussi décidèrent-ils que le président de la République devait, avant d'entrer en fonctions, prêter au sein de l’Assemblée nationale le serment dont la teneur suit : « En présence de Dieu et devant le peuple français représenté par l’Assemblée nationale, je jure de rester fidèle à la République démocratique, une et indivisible et de remplir tous les devoirs que m’impose la Constitulion (art. 48). »

Toutes ces précautions étaient vaines ; qu'est-ce que l’inviolabilité d’un député pour qui veut violer la Constitution ? Qu'est-ce que ce droit pour une Assemblée de commander à des troupes qui

obéissent à leurs chefs habituels ? Qu’est-ce enfin qu’un serment pour qui le violera dès qu’il sera sûr d’être approuvé par la nation ? |

Ce qu’il importe de remarquer, c'est que les constituants ont vu tous les dangers du système qu'ils adoptaient, qu’ils l'ont adopté quand même, en essayant de prendre toutes les précautions qu'offrait le droit constitutionnel. Le paragraphe suivant montrera combien leurs craintes étaient justifiées, combien étaient vaines leurs précaulions, et il en ressortira peut-être que les combinaisons les plus ingénieuses ne valent pas, pour la bonne marche des affaires publiques, la simple mais complète adoption du régime parlementaire.

L'histoire des derniers mois de la Constituante, l’histoire tout entière de la Législative est toute pleine de ces conflits sans issue : la question romaine, la loi du 31 mai, le rejet de la dotation, le projet de revision. Le 17 novembre 1851, les questeurs de l'Assemblée déposèrent une proposition tendant à organiser le droit du président de l’Assemblée législative, de requérir la force armée : on songeait à se protéger contre le coup d'Etat. Le 27 novembre, M. de Tinguy proposait des précautions pour l'hypothèse du coup d'Etat réalisé : 1] déposait une proposition tendant à autoriser les conseils généraux à se saisir de l’autorilé publique dans leur département en cas de dissolution violente de l’Assemblée.

Le 2 décembre, l’Assemblée législative n’était plus.

Nous allons voir comment avait été vaine la prétention des constituants de donner à l’Assemblée la direction de la politique générale, et de vouloir établir des rapports de nature parlementaire entre des pouvoirs qui n'étaient pas organisés pour cela.

S 3. — La Constitution appliquée.

I. — Le ministère Odilon-Barrot et la loi sur les clubs. — IT, La question romaine. — III. L’agitation pour la révision et les voyages du Président. — IV. La lettre à Edgar Ney. — V. Message du 31 octobre et le nouveau ministère. — VI, La cérémonie de la prestation de serment de la Cour de cassation, — VII. La loi du 31 mai 1850 et la prorogation de la loi sur les clubs. — VIIT. Nouveaux voyages du président de la République. — IX. Prétention formulée par le prince président de disposer de l'Armée. — X. L’incident Mauguin. — XI. La révocation de Changarnier ; « … L'empire est fait », — XII. Le message du 24 janvier 1851 et le ministère intérimaire. — XIIT. La dotation, le régime parlementaire attaqué par Montalembert. — La note du Moniteur; l'appel au peuple. — XIV. Nouveau ministère Faucher-Rouher. Les pétitions pour la revision constitutionnelle, — XV. Le discours de Dijon ; les assurances de Changarnier : « Mandataires du pays, délibérez en paix... ». — XVI. Vote de blâme du 22 juillet 1851. — XVII. Le ministère Saint-Arnaud, — Le message du 4 novembre, — XVIII. La proposition des questeurs, son rejet. — Le coup d'Etat.

Il eût été plus juste d’intituler ce paragraphe : La Constitution violée car, à vrai dire, elle ne fut jamais rigoureusement appliquée. Son histoire est celle de son agonie. Nous nous bornerons à l’'étudier en ce qui concerne notre sujet; aussi

bien la matière est suffisamment vaste et nous devrons encore nous limiter : dans cette histoire, les variations de l'équilibre défectueux entre les deux grands pouvoirs, l'exécutif et le législatif, rejettent au second plan les autres événements. Nous verrons que, pendant quelques jours, le prince Napoléon, flegmatique, patient et dissimulé, sut avoir l'air de se soumettre à quelquesunes des règles du régime parlementaire; mais que, bientôt, fort des suffrages populaires, obéissant aux obligations qu'il se croyait imposées par son nom, confiant dans son étoile, et sûr qu’il régnerait, il découvrait sa politique personnelle, profita des erreurs réactionnaires de l’Assemblée, pour gouverner contre elle avec le peuple, jusqu’au jour où, après avoir supprimé l’Assemblée, il demanda au peuple l’approbation du fait accompli.