ÉTAT DES ESPRITS ET DES PARTIS

L'Assemblée, qui se réunissait à Bordeaux le 13 février 1871, trouvait, devant elle, table rase au point de vue constitutionnel; aucun débris ne subsistait devant elle du régime antérieur : suivant une tradition française, elle pouvait donc se considérer comme représentant dans sa plénitude, la souveraineté nationale dont elle était le seul organe et la délégation unique : c’est-à-dire qu’elle avait, avec le droit de fixer sa propre durée, les pouvoirs exécutif, législatif, et quoique celui-ci lui fût contesté, le pouvoir constituant.

Il semble que, pour éviter les embarras et les difficultés d’un régime provisoire, l'Assemblée aurait pu, tout de suite, exercer ce dernier pouvoir, en proclamant et instluant le régime définitif qu’elle entendait substituer à l'empire. Mais ceile solution était rendue très difficile, d’abord par le grand nombre de besoins pressants auxquels

l'Assemblée devait pourvoir, ensuite à cause de l’'émiettement des partis au sein de l’Assemblée.

Le parti républicain était en minorité; il était personnifié par Gambetta, promoteur de la guerre à outrance où 1l croyait engagé l'honneur national, de sorte que, pour la masse des électeurs, la République c'était la guerre. D'ailleurs, si ce parti, dans son ensemble, s’entendait contre toute autre forme de gouvernement que la République, le centre gauche, avec Thiers à sa tête, la gauche avec les quatre Jules : Ferry, Favre, Grévy, Simon l’extrème-gauche avec Gambetta, étaient loin de s'entendre sur les conditions d'existence de la République.

La majorité était monarchiste, 27 abstraclo, mais #r concrelo, elle se divisait sur le monarque ; si l’on fait abstraction d’un groupe minuscule de l'appel au peuple (avec Rouher et Raoul Duval), on se trouvait en présence de l’extrême-droite ultra-légitimiste, ayant à sa tête Lucien Brun, représentant du comte de Chambord ; le centre droit était composé d'Orléanistes, dirigés par M. Bochet, représentant du comte de Paris, entre les deux un parti hésitant, la droite modérée avec MM. de Kerdrel, de Ventavon, etc.

Cet émiettement rendait impossible l’exereice du pouvoir conslituant; et, cependant, une œuvre urgente s’imposail : il fallait d’abord faire la paix, rétablir l’ordre et la prospérité dans le pays, si troublé par l'invasion victorieuse, obtenir, enfin, que l'ennemi abandonnât le sol de la patrie. Pour arriver à bout de cette œuvre, on fit

une trève: on attendra cinq ans avant que les pouvoirs publics reçoivent une organisation définitive, celle qu’ils ont encore aujourd’hui.

Il y à, dans ce long intervalle de temps, une histoire constitutionnelle très curieuse et très féconde en enseignements: elle montre d’abord les inconvénients qu'un pays doit subir quand il est appelé à changer de Constitution ; seule, elle peut expliquer les traits principaux de la Constitution qui nous régit. Cest, notamment, à cette époque, que se sont affirmées d’une manière sensible, et par une lente évolution, les règles de notre Constüitution sur les rapports entre le pouvair exéculif et le pouvoir législatif.

Jusqu'au jour où il devait lui paraître convenable de faire une Constitution, l’Assemblée nationale restait Assemblée souveraine, une véritable Convention : elle réunissait, dans ses mains, les deux pouvoirs législatif et exécutif; mais il n’est point d'Assemblée qui puisse songer à gouverner et surtout à administrer elle-même; elle peut prétendre à rester maîtresse du pouvoir exécutif, mais elle ne peut songer à l’exercer elle-même.

L'Assemblée nationale aurait pu déléguer le pouvoir exécutif à des comités élus dans son sein ; ce système a été présenté comme étant de l’essence des Assemblées constituantes : ainsi s'était conduite autrefois la Convention de 1792. Cependant, l’Assemblée nationale n’y songea pas un seul instant: elle en fut détournée par des précédents historiques, par des raisons théoriques, par des motifs contingents.

Le souvenir des anciens comités exéculifs de la Convention nommés par elle et pour une courte durée, n’était pas fail pour engager à recommencer l'expérience. L'indépendance de ces comités, les uns par rapport aux autres, s’opposail à l’entente, à l’unité d'action, si nécessaire pour la bonne direction des affaires du pays.

Le gouvernement par comités est contraire au principe de bonne administration depuis longtemps dégagé, que si la délibération est le fait de plusieurs, l’exécution est le fait d’un seul. L’administration exige parfois une promptilude et une énergie dans la décision et l'exécution que ne permet pas le système d'administration collégiale.

Enfin et surtout au point de vue des libertés publiques, il n’y a pas de pire tyrannie que celle d’une Assemblée souveraine exercée par l’intermédiaire de ses comités : et cela tient à ce que c’est un gouvernement absolument irresponsable, non seulement au point de vue juridique, mais encore au point de vue moral, parce que c’est un gouvernement anonyme.

Ces considérations pratiques qui venaient confirmer les souvenirs de l’époque révolutionnaire, ont certainement agi sur les hommes de l’Assemblée ; mais ce qui est encore plus certain, c’est que, pour ces hommes, le principe de la séparation des pouvoirs exécutif et législatif, était une donnée tellement certaine, un axiome tellement évident, qu'ils l’appliquèrent d'instinct : sans doute, ils n'iront pas jusqu’au bout de ses consé-

quences, mais du moins voudront-ils donner au pouvoir exéeulif un titulaire distinct.

Ce qui facilita singulièrement cette solution, c’est que, par avance, les événements avaient désigné ce litulaire. M. Thiers avait, durant l’Empire, prophétisé tous nos désastres, pour les prévenir; lorsqu'ils furent consommés, il avait intercédé auprès de tous les souverains d'Europe, pour les réparer. Il avait, pour lui, une expérience consommée, une activité incessante, et, à un degré rare, le don de persuader. Ces éminentes qualités personnelles étaient doublées de l'autorité que donnent l'élection dans vingl-sept départements et plus de deux millions de suffrages. Quel autre pourrait, plus efficacement que lui, disputer quelque chose au vainqueur dans les longues et

pénibles négociations qui allaient s’engager. = Si nous nous sommes étendus sur la personnalité de M. Thiers, que l’on ne croie pas que ce soit une inutile digression, pour le plaisir purement littéraire de dessiner un portrait : c’est que cette personnalité de M. Thiers va avoir une influence déterminante sur l’organisation des pouvoirs qui lui seront confiés, et sur la réglementation de ses rapports avec le pouvoir législatif. Il faut d’ailleurs mettre en lumière, au commencement de cette étude, le rôle considérable que prirent les considérations de personnalités pour la réglementation des pouvoirs publics dans l’époque qui nous occupe. On fera des lois pour Thiers ou contre Thiers : et le tempérament particulier de Thiers aura une influence déterminante sur la portée pratique de la loi : on le verra bien quand

les mêmes lois avec Mac-Mahon à la tête du pouvoir exécutif auront un effet tout différent : c’est à la personne de Thiers, que l’on donnera le pouvoir exécutif avant de l’organiser et c’est de sa personne que l'on songera un instant à organiser les pouvoirs.

L'Assemblée délègue donc le pouvoir exécutif à un mandataire unique ; mais qu'allait-elle en faire ? Elle ne songea pas un seul instant à en faire un Président de la République irresponsable ; on considérait alors cette notion comme incompatible avec le régime républicain qui était le régime de fait de la France. D'ailleurs, l’Assemblée qui tenait du peuple la souveraineté ne se reconnaissait pas le droit de l’abdiquer, etil faut reconnaitre qu’elle n’y tendit pas.

M. Thiers ne fut donc que l'organe du pouvoir exécutif de l'Assemblée, et c’est pourquoi M.Thiers fut un commis de l’Assemblée, au sens que la Révolution avait donné à ce mot, c’est-à-dire un agent responsable devant elle. Mais, par une lente évolution, au moment où les lois constitutionnelles furent votées, on était arrivé à une solulion inverse : l’Assemblée avait devant elle un Président de la République irresponsable, assisté de ministres responsables ; et elle n’eut qu’à faire passer dans les textes constitutionnels le système qu’elle élait arrivé à pratiquer. Comment on alla par une marche lente, et sous la pression des événements, vers la séparation des pouvoirs, c’est ce que nous nous proposons d'exposer. Cela se fit par étapes successives : c’est ainsi par exemple, que la durée

30% LE GOUVERNEMENT CONVENTIONNEI

des pouvoirs du Président reçut une détermination de plus en plus précise ; d’abord donnée sans durée fixe, elle fut ensuite fixée égale à la durée même de l’Assemblée, enfin fixée au délai ferme de T7 ans. C’est ainsi encore que le Président fut peu à peu écarté de l’Assemblée : le talent oratoire de M. Thiers eut pour effet que l’Assemblée l'éloignât d’elle, et l'absence de talent oratoire de Mac-Mahon l'en fit s'éloigner de lui-même.

A côté de cette irresponsabilité croissante du pouvoir exéculif, se dégagea de plus en plus, et prit corps, la responsabilité ministérielle ; non prévue par le pacte de Bordeaux, elle fut proclamée par la Constitution Rivet, la loi de 1873 essaya de la rendre effective, mais la personnalité de Thiers fut un empêchement ; son remplacement par le maréchal de Mac-Mahon la rendit effective. Comment tout d’abord la responsabilité ministérielle n’existait pas du tout ; comment elle exista concurremment avec la responsabilité présidentielle, comment, enfin, elle exista seule, comment en un mot, au moment où elle se sépara, l’Assemblée nationale appliquait le régime parlementaire qu’elle avait méconnu à son début : c’est la très curieuse évolution que je me propose de retracer dans la suile de cette étude ; et comme j'en ai indiqué la marche, on aura le fil qui permettra de se guider dans le dédale des événements.