M. THIERS, CHEF DU POUVOIR EXÉCUTIF DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

La séparation des pouvoirs législatif et exécutif est uu principe tellement élémentaire du droit public moderne qu'aucun parti ne propose d’élablir comme normal et régulier un régime qui le méconnaisse ou simplement le compromette gravement. Et cependant un homme politique remarquable tenta de s’en affranchir : ce fut M. Grévy, qui, par son célèbre amendementde 1848, proposa que l’Assemblée ait non seulement le droit d’élire, mais aussi celui de révoquer à son gré le premier magistrat de la République. Mais il fit peu de disciples, même parmi ses meilleurs amis, et luimême, devenu Président de la République dans des conditions différentes, n'aimait pas qu’on lui rappelât le souvenir de celte théorie aventureuse.

C’est de cette théorie que l’Assemblée nationale allait faire l'application, permettant ainsi de la juger par l'expérience.

Par la convention connue sous le nom de pacte de Bordeaux, \' Assemblée s'était engagée à faire l'essai loyal de la République. Une brève résolution du 17 février 1871, remit à M. Thiers l'exercice du pouvoir exécutif. Mais l’Assemblée

ne lui donna pas le titre de Président de la République, ce qui aurait pu faire préjuger de l’établissement définitif de la République; eMe le nomma chef du pouvoir exécutif de la République française, et, par surcroît de précaution, elle avait pris soin d'affirmer en tête de son décret « qu’elle Marcombes R0

se réservait de statuer sur les institutions de la France ».

L'Assemblée n'avait donc voulu faire qu’une organisation sommaire et momentanée du pouvoir exécutif. Et, comme le fit remarquer plus tard M. Dufaure, le principe de la séparation des pouvoirs élait tellement empreint dans les esprits, que la séparation se fit naturellement, « sans que l’Assemblée ait eu besoin d’énumérer et de définir les attributions dont elle se déchargeait ». D'ailleurs, ce que l’Assemblée consentait à M. Thiers, c'était seulement une délégation dans le sens le plus rigoureux etle plus étroit du mot : c’est-à-dire qu’elle était faite sans durée fixe et toujours révocable. IT était bien dit qu'il gouvernait, qu'il nommait les ministres et les présidait, mais il gouvernait sous l’autorité de l’Assemblée : en réalité, comme nous l’avons indiqué, c'était son propre pouvoir exécutif que l’Assemblée organisait. M. Thiers conservait, d'autre part, son titre et ses fonctions de membre de l’Assemblée : celte disposition, absolument unique dans l’histoire constilutionnelle, est due tout entière à la personnalité de M. Thiers: il déclara, à plusieurs reprises, que son mandat de député lui était plus cher que celui qu’il tenait des suffrages de l’Assemblée. Personne, il est vrai, ne songea à lui demander de s’en démettre, et l’on n’aurait pu sans injustice réclamer de lui un pareil sacrifice en échange d’un pouvoir si précaire.

Que faut-il penser d’un pareil système ? Certes, bien loin de moi lintention de le défendre en

thèse, et loin de moi d’en souhaiter l'introduction en France ; mais il faut reconnaître que les circonstances l’imposaient.

M. Thiers arrivait au pouvoir sans programme politique proprement dit : il voulait libérer le territoire, pacifier le pays, relever le crédit de la France, réorganiser le travail. C'était assez, el c'était beaucoup. Pour arriver à bout de cette œuvre, il avait besoin des pouvoirs les plus étendus ; et ces pouvoirs étendus ne pouvaient reposer que sur une confiance complète de l’Assemblée ; plus de confiance, plus de pouvoir : la responsabilité était l’étroit correctif du pouvoir. C'était la dictature de la confiance, la dictature de la persuasion. Eût-1l été inviolable et irresponsable, il n’eût point agi ; l’inviolabilité garantit la personne el gêne le pouvoir. Et, d'autre part, il eùüt été injuste d'exiger de lui qu'il fût le ministre responsable d'un chef irresponsable ; Thiers avait le mérite, il était juste qu'il ait l’honneur, el il y lenail.

Ce qu'il y a de remarquable dans cette forme de gouvernement, c’est qu’il est impossible d’en faire la théorie in abstracto, au point de vue de ses effets sur la puissance réelle du Président: la lutte est directement engagée entre l’Assemblée et un homme ; c’est à qui triomphera.

En politique, il faut se garder de théories absolues, parce qu’il arrivera toujours un moment où elles seront démenties par les faits. Il faut faire des théories contingentes pour la moyenne des événements et des hommes.

Si nous nous plaçons dans des circonstances ordinaires, si nous prenons des hommes médiocres, le système de la résolution du 17 février 1871 aboutit nécessairement à l’omnipotence absolue de l’Assemblée et à l'effacement complet du Président exposé à tous les accidents et à toutes les surprises de la vie parlementaire. Mais, au contraire, si l’homme est supérieur, si les circonstances le rendent nécessaire, il domine l’Assemblée ; c’est ce qui eut lieu en 1871.

M. Thiers, nous l'avons montré, élait alors l'homme nécessaire. Appelé à l’élévation suprème par les suffrages de la France, il y était maintenu par la confiance de l'étranger. L'Allemagne ne pouvait traiter avec une Assemblée aussi profondément divisée : c’était sur la parole de Thiers que reposaient toutes les transactions avec l'étranger. Il devait demeurer ainsi l’homme présidentiel jusqu’à ce que l'insurrection de la Commune fut domptée, jusqu’à ce que le territoire füt délivré ; aussi, pour vaincre les moindres velléités d'opposition, lui suffisait-il de menacer de quitter le pouvoir (1).

Si l’on joint à tout cela la grande éloquence de M. Thiers, on comprendra que lorsque l’Assemblée accepta l’idée de faire une Constitution, et de sortir d’un régime provisoire qui rendait tout difficile, le premier article de cette Constitution

(1) Un polémiste célèbre lui reprochait d’agir avec la France comme une Cuisinière qui au moment d’un grand diner menacerait à tout instant la maîtresse de maison de rendre son tablier. Article de Louis Veuillot intitulé Adolphine.

était qu'on n’entendrait plus « enchanteur », et que M. Thiers serait, autant que possible, écarté de la tribune. C’est ce qui fut fait par la loi du 31 août 1871. Nous venons de voir qu'avec le système de la responsabilité du pouvoir exécutif devant l’Assemblée, la balance penche toujours au profit de l’un ou de l’autre, mais que l’équilibre est difficile à atteindre : le pouvoir exécutif est trop faible ou trop fort.

Un membre de l’Assemblée nationale, momentanément célèbre par ce fait, le trouva trop faible et déposa dans la séance du 12 août 1871 une proposition destinée à consolider le gouvernement de la République provisoire. Mais l’Assemblée trouva M. Thiers trop fort et déforma la proposition Rivel pour atténuer son influence.

La résolution du 17 février 1871 n'avait point précisé la condition politique des ministres. Il semblait seulement que ceux-ci devaient être sous l’autorité du Président, comme le Président était sous l’autorité de l’Assemblée. Sans aucun doute, l’Assemblée, grâce à la tradition, vivante en elle, du régime parlementaire devait arriver à prendre à partie les ministres et à les rendre personnellement responsables. M. Rivet voulut que cette responsabilité parlementaire des ministres fût nettement formulée. Mais pour rendre sérieuse et effective la responsabilité ministérielle, la proposition Rivet écartait, autant que possible, la responsabilité du Président; elle tendait à le rendre inamovible et irrévocable. Fille donnait, en effet, à M. Thiers, avec le tre de Président de la Répu-

blique, un pouvoir d’une durée fixe de trois années, qui ne pourrait être diminué qu’en cas de dissolution de l’Assemblée.

L'Assemblée nationale voulut bien concéder à M. Thiers le titre de Président de la République, mais elle ne voulut point s'engager trop neltement dans le sens républicain. La proposition Rivet affaiblissait d’ailleurs la suprématie de l’Assemblée sur le pouvoir exécutif, aussi la modifiat-elle profondément. L'Assemblée se refusa absolument à conférer au Président des pouvoirs d’une durée fixe, c’est-à-dire à le faire inamovible pendant ce laps de temps. Le rapporteur invoquait à l'appui de l'opinion de la majorité des considérations de principes. Consentir à l’inamovibilité du Président, c'était, de la part de l’Assemblée, une abdiealion de la souveraineté qu’elle possédait, et, l’eût-elle voulu, cette abdication eût été impossible, parce que la souveraineté est inaliénable. Aussi la loi contient-elle un article formel en ce sens : « Le Président de la République est responsable devant l’Assemblée », art. 3. Cet article élait d’ailleurs en contradiction avec l’article 4® de la loi qui déclarait que les pouvoirs de M. Thiers dureraient autant que ceux de lAssemblée :

l’art. 3 démentait l’art. 4°.

En compensalion de celte responsabilité, le Président de la République conservait son mandat de député : c'était une anomalie qui découlait directement de la précédente. Mais l'Assemblée nationale commençait à prendre des précautions contre le talent oratoire de Thiers : il ne pouvait

prendre la parole « qu’après avoir informé de son intention le Présidentde l’Assemblée».L’Assemblée donna à cette mesure l’apparence d'un hommage rendu à M. Thiers, d’une prière de ménager ses forces : si on lui rendait plus difficile l'accès de la tribune, c'était pour lui éviter des fatigues : si on ne l’enlendait pas sans avoir été prévenu, c'était afin de rendre plus solennelle son intervention dans les débats. À côté de la responsabilité du Président, la nouvelle loi établissait la responsabilité politique des ministres : « Le Conseil des ministres el les ministres sont responsables devant l’Assemblée. Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre ». En conséquence de cet article, un décret du 2 septembre 1871 créa un vice-président du Conseil des ministres chargé de le convoquer et de le présider en cas d'absence ou d’empêchement du Président de la République; ce même décret appelait M. Dufaure à cette dignité. La loi contenait en outre cette règle commune au régime parlementaire que les actes du pouvoir exécutif devaient être contresignés par un ministre, mais pourquoi ce contre-seing destiné à couvrir un chef, puisque ce chef était lui-même responsable ?

La loi du 31 août 1871 constitue un léger progrès vers le régime parlementaire; mais ce régime allait fonctionner dans des conditions toutes nouvelles, grâce au maintien de la responsabilité présidentielle à côté de la responsabilité des minislres.

Afin qu’un tel arrangement devint stable, il eût

fallu que M. Thiers se désintéressât de la direction active du gouvernement pour l’abandonner au Conseil des ministres, qu’il visât plus à tenir le rôle des monarques constitutionnels que celui des chefs de cabinet, ayant leur politique et la défendant eux-mêmes devant le Parlement. Cela ne pouvait guère convenir, nous l'avons vu, ni au Caractère de M. Thiers, ni au besoin qu’on avait, qu'il avait lui-même de son action.

La loi proclamait la responsabilité ministérielle ; mais c'était là une figuration et non une réalité. L'expérience démontra que la responsabilité parlementaire ne peut pas résider à la fois dans le titulaire du pouvoir exécutif et dans ses ministres : l’une exclut l’autre pratiquement. C'était la responsabilité du Président qui l’'emportail nécessairement : du moment qu'il était présent aux débats de l'Assemblée, qu'il y était le premier et presque le seul représentant de sa politique, les ministres disparaissaient derrière lui, et leur responsabilité, couverte par la sienne, ne pouvait plus être que nominale. Il en résultait que ce système, qu’en 1848 M. Grévy avait représenté comme supprimant tous les conflits, était, au contraire, fertile en conflits incessants. Dans loutes les questions graves et délicates, le Président donnait de sa personne, montait à la tribune et voulait faire triompher son opinion personnelle : l’Assemblée se trouvait alors, au dire d’un de ses membres les plus éminents, dans la plus cruelle alternative : M. Thiers représentait trop dignement la France malheureuse, pour que PAssemblée püût l'entendre,

sans alarmes, parler d'abandonner le mandat qu’elle lui avait confié; mais l’Assemblée, aussi, avait son mandat, qu’elle tenait de la France et qu’elle ne pouvait déserter.

Aussi l’Assemblée rongeait-elle son frein avec impalience. Tout le monde s’accordait à reconnaître les inconvénients d’un pareil système. Le Président, dans un message du 13 novembre 1872, demanda qu'on y remédiât et l’Assemblée le fit dans la loi du 43 mars 1873.

Le vice essentiel, la source la plus abondante de conflits entre les pouvoirs exécutif et législatif, dans la Constitution Rivet, provenait de deux causes : l'intervention personnelle du président de la République dans les débats de l’Assemblée et sa responsabililé personnelle. On n’osa supprimer ni l’une ni l’autre, on essaya seulement de les restreindre.

Supprimer la responsabilité présidentielle, l’Assemblée ne le voulut pas : elle prétendit, par lorgane de son rapporteur, que l’irresponsabilité élait contraire au régime républicain; en réalité, elle ne voulait pas affermir trop considérablement le gouvernement de fait, de peur qu’il ne devint le gouvernement de droit. La responsabilité était liée à l'intervention personnelle du Président dans l’Assemblée. Interdire au Président de prendre la parole dans l’Assemblée, en lui enlevant son mandat de député, c'était une solution bien simple :

celle-ci, l'Assemblée l’eût facilement adoptée, mais M. Thiers la repoussa. Il n’entendait pas renoncer au droit d'exercer ce talent oratoire qui était un de ses plus certains et de ses plus légitimes moyens d’ascendant. Cependant, l’Assemblée nationale, pour rendre la responsabilité du Président moins fréquente, voulut rendre son intervention personnelle plus rare. Elle voulut, en temps normal, n’avoir à faire qu'aux ministres: c'était une étape nouvelle vers le régime parlementaire ; comment l’Assemblée s’y prit-elle pour y aboutir ?

La loi du 143 mars 1873 commençait par poser le principe : « Le président de la République communique avec l’Assemblée par des messages qui, à l'exception de ceux par lesquels s'ouvrent les sessions, sont lus à la tribune par un ministre ». On eut voulu voir ce principe adopté sans réserves. Mais les atténuations emportaient presque la règle : la loi réglementait deux choses, la discussion des lois et les interpellations.

Pour la discussion des lois, le Président conservait le droit de prendre à volonté la parole devant l’Assemblée : mais il était gêné par des formalités multiples. Il devait informer, par un message, le président de l’Assemblée de son intention de prendre la parole dans la discussion d’une loi; la réception du message interrompait immédiatement la discussion ; le Président était entendu le lendemain, et la séance était levée sitôt après son discours. Le Président était entendu ; on ne discutail pas avec lui, et le vote n’avait pas lieu sous l'influence immédiate de son discours.

Quant aux interpellations, qui sont le principal moyen de mettre en jeu la responsabilité politique, elles ne pouvaient être adressées qu'aux ministres. — Mais ce principe recevait encore des atténuations : le président de la République pouvait être entendu dans toutes les interpellations relatives à la politique extérieure. Lorsque ces interpellations avaient trait à la politique intérieure, les ministres étaient seuls responsables de leurs actes personnels : mais si, par une délibération spéciale, communiquée à l’Assemblée avant l'ouverture de la discussion, par le viceprésident du Conseil des ministres, le Conseil déclarait que les questions soulevées se rattachaient à la politique générale du gouvernement et engagaient ainsi la responsabilité du président de la République, le Président devait être entendu dans les formes indiquées pour son intervention dans la discussion des lois.

En compensation à sa responsabilité, le Président recevait un droit de velo très mitigé ; il avait d’abord un certain délai pour promulguer les lois ; il pouvait ensuite s’opposer au vote définitif des lois, en demandant une nouvelle délibération pour les lois non soumises à trois lectures ; en demandant le renvoi à deux mois de la troisième lecture pour les lois soumises à ces formalités. — A cause de la responsabilité du Président, ce droit de veto aurait pu être exercé dans le régime de 1871 ; tandis que l'irresponsabilité du Président, dans le régime actuel, rend vain le velo que lui donne la Constitution.

Telle était la combinaison tentée par l’Assemblée nationale pour s’efforcer de dégager la responsabilité des ministres, tout en maintenant celle du président de la République. Elle voulait ne pas avoir affaire à M. Thiers dans toutes les disceussions, ce qui exposait tout vote qui lui déplaisait à amener une menace de démission, et par suile une crise de gouvernement. Elle voulait rester en face de ministres responsables, avec qui elle puisse discuter, sans qu’une résolution librement émise ne mit toule la société en péril. La combinaison était ingénieuse et utile, mais elle était vaine, parce qu’elle avait cherché la solution d’un problème insoluble ; la responsabilité présidentielle devait annihiler la responsabilité ministérielle.

La loi qui prétendait faire cesser les conflits entre l’Assemblée et le Président fut l’occasion d'une nouvelle crise, qui, celle-ci, fut décisive. Elle se terminait, en effet, par la promesse par l’Assemblée, de ne pas se séparer avant d’avoir donné à la France des institutions définitives et elle invitait le gouvernement à déposer des propositions en ce sens. M. Dufaure, au nom de M. Thiers, déposa en conséquence un projet de Constitution républicaine en 15 articles. D’après cette Constitulion, le président de la République devait encore être responsable et avoir l'entrée dans les Chambres. « La présence des ministres, et quelquefois celle du président de la République est nécessaire dans la Chambre qui doit forcément devenir une arène où se dispute le pouvoir. »

L'Assemblée n’était pas prête pour la République; elle se révolta. Une interpellation sur la politique générale du gouvernement fut déposée par 320 représentants. M. Thiers demanda à y répondre en personne, conformément à la loi du 13 mars 1873. Après le discours calme et digne du Président la séance fut levée, conformément au formalisme compliqué de la loi de 1873. M. Thiers était coupable d’avoir voulu gouverner la gauche, avec les principes conservateurs de la droite, et c’est une chose que le parti conservateur ne pardonne Jamais.

Appliquant correctement les principes de la responsabilité, M. Thiers donna sa démission qui fut acceptée. Dans la même journée, l’Assemblée élisait le maréchal de Mac-Mahon.