De l'hypothèque légale

(1) Discours du gouverneur du Hainaut, du 5 juillet 1881, Moniteur du 11 juillet.

1. I^ comptabilitô administrative suit le produit des impôts et des domaines depuis l<i niomont où il oMilre <lans la c^iisse <lu percepteur jusqu'au moment où il reçoit sa destination légale.

Le vote annuel des budgets et des comptes, leur publicité, la spécialité des allocations, la défense d'oi)érer des transferts, la vérification dos recettes et des dépenses, la n;sponsabilité des comptables publics, l'institution de la (]our «les comptes, tels sont les caractères essentiels de la comptabilité publique dans les États constitutionnels.

La comptabilité de l'État b<;lge fait l'objet de la loi du 15 nuii 1840 (modifiée par celles du 8 avril 1857 et du 28 décembre 18(37) et de l'arrêté royal du 10 décembre 18G8.

2. Au point de vue des recettes et des dépenses do l'Étal, chaque année forme un exercice financier.

L'exercice commence le l" janvier et finit lo 31 décembre de l'année (arr. roy. du 10 décembre 1868, art. 2).

Toutefois, les opérations relatives au recouvrement des produits, à la liquidation et à l'ordonnancement des dépenses peuvent se prolonger jusqu'au 31 octt)bre de l'année suivante (Und.).

L'exercice 1895, par exemple, ne sera définitivement clôturé que le 31 octobre 1896. Passé ce délai, les ministres ne pourront plus imputer aucune dépense sur l'exercice 1895. Ils devront immédiatement s'occuper de la liquidation des comptes de cet exercice.

Cette règle, qui facilite la formation des comptes, ne nuit en rien aux recettes de l'État ni au règlement des droits de ses créanciers. Les restants à recevoir et à payer sont renvoyés à l'exercice suivant (voy. l'arr. roy. du 10 décembre 1868, art. 165 et suiv.).

S. Les recettes et les dépenses publiques, à effectuer pour le service de chaque exercice, sont autorisées par les lois annuelles de finances et forment le budget général de l'État (arr. roy. du 10 décembre 1868, art. l^r).

Le budget n'est doue autre chose que le tableau des recettes et des dépenses que l'on présume devoir être effectuées pendant le cours d'un exercice financier.

Le budget est réglé par le pouvoir législatif. Le ministère est tenu de présenter ses évaluations aux Chambres au moins dix mois avant l'ouverture de l'exercice {ibid.).

êlO COMPTABILITE DE L'ETAT.

Ce n'est qu'après l'approbation du budget par les Chambres qu'il est permis aux ministres de mettre les impôts en recouvrement et de solder les dépenses courantes.

Toute recette non mentionnée au budget constituerait un acte de concussion, et toute dépense liquidée en dehors des allocations votées par les Chambres devrait être rejetée des comptes.

4. Les articles 121 et suivants de la loi fondamentale du 24 août 1815 avaient institué un budget décennal, qui comprenait " les « dépenses ordinaires, fixes et constantes, " qui résultent du cours ordinaire des choses « et se rapportent particulièrement à l'état « de paix ".

Pendant toute la durée du régime néerlandais, l'opposition signala les vices de cette disposition constitutionnelle, par laquelle, disait M. de Gerlache, « les trois quarts de « nos finances sont soustraites à l'investiga- « tion des Chambres ".

L'annualité des impôts et des dépenses publiques est aujourd'hui la base de notre régime financier. Les impôts au profit de l'État sont votés annuellement. Les lois qui les établissent n'ont de force que pour un an, si elles ne sont renouvelées (Constitution, art. 111).

Tous les ans, les représentants de la Nation sont appelés à constater la nécessité des charges qui sont imposées aux contribuables. Chaque année, dit l'article 115 de la Constitution, les Chambres arrêtent la loi des comptes et votent le budget.

3. Rien n'est plus logique que de soumettre, tous les ans, aux discussions et aux votes des Chambres législatives, d'une part, les recettes normales et annuelles de l'État, et, d'autre part, de leur demander, chaque année, l'autorisation de faire les dépenses qui doivent, par leur nature même, se limiter à la durée de l'exercice annuel.

Mais il est des dépenses extraordinaires qui ne peuvent être enfermées dans le cadre d'un seul exercice financier et qui, néanmoins, sont indivisiblespar leur objet. Quand, par exemple, les Chambres ont décrété l'exécution d'un travail important d'utilité publique et ont voté un crédit pour y faire face, le Gouvernement doit-il revenir chaque année devant elles pour leur demander l'autorisation de continuer le travail commencé

et d'y affecter une partie des crédits qu'elles ont déjà votés?

En fait, le Gouvernement s'est, pendant longtemps, arrogé le droit de transférer d'exercice en exercice les reliquats non absorbés des crédits spéciaux, et cela indéfiniment jusqu'à l'exécution complète des travaux, sans provoquer chaque année un nouveau contrôle de la législature.

L'arrêté royal du 10 décembre 1868 disposait à cet égard comme suit :

« Art. 119. Les crédits votés en dehors du " budget pour des dépenses publiques d'une " nature déterminée sont imputables sur les " fonds spéciaux qui y sont affectés. Us sont " renseignés dans la comptabilité et dans les " comptes sous un titre particulier, et ils y " conservent la distinction de leur origine et " l'affectation qui leur est propre.

" Les règles qui fixent la durée de l'exer- " cice et du budget ne leur sont pas appH- " cables. »

Ainsi les dépenses publiques étaient divisées en deux catégories : les dépenses périodiques étaient portées annuellement au budget, tandis que les dépenses extraordinaires n'y figuraient pas annuellement.

Cette distinction était contraire à l'article 115 de la Constitution, qui veut que toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État soient portées chaque année au budget et dans les comptes.

C'est surtout pour les dépenses extraordinaires que l'administration doit périodiquement arrêter d'avance la ligne de conduite qu'elle entend suivre, fixer l'ordre et l'étendue des travaux qu'elle compte eff'ectuer dans le cours de chaque exercice, et soumettre ses plans à la discussion publique et à l'approbation des Chambres.

Tels sont les principes que la Section centrale de la Chambre des représentants a développés dans un rapport en date du 12 décembre 1882 (1). Elle a formulé la conclusion suivante, savoir : " que les dépenses et les " recettes extraordinaires doivent être com- « prises dans le budget soumis annuellement " aux Chambres «.

Le ministre des finances s'est associé au vœu exprimé par la Section centrale et, dans la séance de la Chambre du 28 février 1883, il a annoncé qu'il n'y aura plus désormais do

(1) Doc. pari., 1882-1883, p. 27.

COMPTAHII.ITK 1>K I/KTAT.

COMI'TAMILITK DK L'KTAT. 211

crùdils hoi*s du biulgct, mais (lu'il y aura un l)U(lj^'ct oxtraordinaiiv dont le rcliciuut no pourra l'être lran.sfrrù,cha(iu«î année, à l'exerc'ifo suivant, (lu'avci- l'approbation des ( :iuunbres lé^'islalives.

Depuis 1884, le (iouvernenient demande chaiiue année k la législature, pour les travaux en cours d'exécution aussi bien que l»our les travaux nouveaux (ju'il entreprend, la sonune qui est jugée néeessaii-e aux d»îpenses de l'année.

Quand l'exereice llnnneier est éeoulé, In l^ailie do ces crédits ({ui n'a pas été dépensée ou ([ui n'est pas, à la dat<3 du 'M décembre, giwée de droits au prolit îles ci'éanciore de l'Ktat, du chef de travaux faits et acceptés, se trouve annulée do plein droit (1).

Mais, d'autre part, la loi annuelle contenant le budget des l'ecettes et des dépenses extraordinaiivs autorise le (îouvernement k rattacher, i)ar anx-té royal, les crt'dits extraordinaires votés pemlanl les exercices précédents aux crédits extraordiuaii'os nouvellement votés (voy . la loi du 2G mai 188(5, art. 4, Pasin., u» iOO).

La loi consacre ainsi le principe que les crédits ouverts pour les dépenses d'un exercice ne peuvent pas être alTectés par le Gouvernement aux dépenses do roxercice suivant. Une loi est indispensable pour autoriser le report d'exercice à exercice.

6. Le principe de l'annualité des budgets a pour complément le principe de la spécialité des dépenses. L'argent voté par le Parlement est, comme disent les Anglais, approprié, c'est-à-dire affecté k un emploi spécial et déterminé.

Ce principe n'était pas admis en France sous la Restauration. En 1822, Royer-GoUard on démontrait les avantages; mais, voulant être modéré, il se contentait de réclamer la spécialité par chapitre de dépenses.

Il voyait dans la spécialité des dépenses luic (juestion de probité : « Le consento- •• luent ", disait-il, « se décompose en autant »• de consentements particuliers qu'il y a de '• dépenses distinctes. «

Ce n'est qu'après la révolution de 1830, dit Duvergier de Haui^anne, que fut définitivement introduit dans la législation financière

(1) Rapport de la Section centrale, Doc. pari. 1883-1884, p.lS9.

de la I-'rance le grand principe de la spécialité, sans lequel il ne peut y avoir ni conlrAle sérieux des assemblées législatives, ni (»r«Iro véritable dans les rinances (2).

Le principe do la spécialité des déiKsnses est consacré' dans notre pays par l'article IIG de la Constitution, aux termes duquel la (lourdes comptes est chargée do veillera ce i|u'aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu'aucun transfert n'ait lieu.

Ix's budgets doivent donc être voté» par les (Chambres chapitre par chapitre, et mémo article par aKiclc.

— Les dépenses ordonnancées par les ministres ou par leurs délégués ne peuvent être ac<iuittées qu'aprés avoir subi le contrôh; do la Cour des com])tes, conformément aux lirescriplions do la loi du 29 octobre 184t>.

Toute dépense acquittée «loit flgunîr dans le compte général do l'exeivico auquel ell<5 se rapporte et doit éli-e définitivement aj)pi*«,)uvée par le pouvoir législatif (loi du 15 mai 184G, ai*t. 25).

7. En 1884, le budget de l'État a fait l'objet d'une seule grande loi financière, qui pré'sentait l'ensemble des recettes et des dépenses coordonnées et mises en rapport les unes avec les autres.

Mais cette expérience n'a pas été renouvelée, et, dès l'année 1885, on est revenu au système des budgets séparés.

Le budget général se décompose en budgets spéciaux, savoir :

A. Le budget des voies et moyens, c'est-àdire le tableau des recettes qui sont présumées devoir s'opérer pendant le cours de l'exercice annal (3).

(2) Faiueb, des Finances publiqius, p. 15.

(3) Vers le milieu du siècle dernier, le revenu annuel des Pays-Bas autricliiens (c'est-à-dire le budget des voies et moyens) se composait d<>s postes dont la nomenclature suit :

Droit d'entrée florins. 2,500,000

Domaine 1,290,000

La poste ; . . . . 125,000

L'extraordinaire 350,000

L'excédent 300,000

Aides et subsides de la Flandre 1,550,000

— duBrabant 790,000

— du Limbourg 89,600

— du Luxembourg 323,000

— de la Gueldre 43,000

— duHainaut 225,000

— duTournésis 140,000

— du comté de Xamur .... 88,000

— de la West Flandre .... 345,000

— de la seigneurie de Malines . . 48,050 Aide à la gouvernante générale, répartie sur la

généralité des provinces 560,000

Total . . . florins. 8,965,600

Ce budget présente distinctement, par branche de recette i

a. Les impôts;

h. Les péages (produits des rivières, des canaux, des chemins de fer, des postes et des télégraphes);

c. Les capitaux et revenus (produits des forêts nationales, part de l'État dans les bénéfices de la Banque Nationale, etc.);

d. Les remboursements (frais de perception des centimes provinciaux et communaux, et recouvrement de toutes autres avances faites par l'État) et les recettes accidentelles de l'État;

e. Les ressources extraordinaires ;

f. Les ressources spéciales ayant une affectation déterminée.

B. Le budget de la dette publique;

C. Le budget des dotations, qui comprend les dotations du Roi, du Sénat, de la Chambre des représentants et de la Cour des comptes ;

D. Le budget du ministère de la justice ;

E. Le budget du ministère des affaires étrangères ;

F. Le budget du ministère de l'intérieur et de l'instruction publique ;

G. Le budget du ministère de l'agriculture, de l'industrie et des travaux publics;

H. Le budget du ministère de la guerre ;

/, Le budget de la gendarmerie ;

K. Le budget du ministère des chemins de fer, postes et télégraphes ;