Des contestations qui ont pour objet des

droits civils.

1 . La loi confère une juridiction toutes les fois qu'elle donne le droit d'appliquer les lois aux cas particuliers par des décisions dont elle règle la forme et qu'elle prend l'engagement de faire exécuter.

La compétence est la mesure de la juridiction.

2. Il y a deux espèces de juridiction : la juridiction volontaire ou gracieuse, et la juridiction contentieuse.

Le juge, dit Henrion de Pansey (en traitant des pouvoirs qui appartiennent aux tribunaux judiciaires), exerce la juridiction contentieuse toutes les fois qu'il prononce sur des intérêts opposés, après débat contradictoire entre deux parties, dont l'une a cité l'autre à son tribunal.

Mais tout ce qu'un juge fait sur la demande d'une seule personne, ou sur celle de plusieurs d'accord entre elles et sans contradic-

tion, appartient à la juridiction volontaire (1).

D'après cela, la juridiction contentieuse n'existe qu'inter invitas et litigantes. Elle implique l'existence d'un débat contradictoire, dont les formes sont tracées par le Code de procédure civile et qui se termine par une sentence déclarative du droit des parties.

Elle requiert donc des conditions de forme et de fond. Il faut qu'il y ait une liti.scontestatio, un échange de conclusions entre deux plaideurs : voilà la forme. Il faut, de plus, que le juge rende une sentence déclarative du droit des parties : voilà le fond et l'essence même de la juridiction contentieuse.

Ces notions sont rigoureusement exactes en tant qu'il s'agit de la juridiction des tribunaux judiciaires.

On ne peut les transporter dans le domaine de la juridiction administrative qu'avec certains tempéraments.

Lorsqu'un procès se meut devant les tribunaux judiciaires, on voit toujours apparaître deux adversaires qui se combattent dans les formes sacramentelles tracées par le Code de procédure civile.

Mais la nature des intérêts qui sont en conflit devant les tribunaux administratifs ne s'accommode pas des formes lentes et solennelles de la procédure civile. Les droits et les obligations dont connaissent les juges administratifs ont toujours un caractère politique ou social. La décision doit être rapide et la procédure rudimentaire. En matière do comptabilité, d'impôts, de milice, de garde civique, le réclamant n'a d'autre adversaire que l'administration elle-même, qui est à la fois juge et partie. Les questions à résoudre .sont contentieuses ou judiciaires de leur nature et, néanmoins, les sentences ne sont pas précédées d'un débat inter invitas et litigantes.

Il faut donc, lorsqu'on recherche si une décision administrative rentre dans le domaine de la juridiction contentieuse, s'attacher principalement à la nature intrinsèque de cette décision.

Est-elle déclarative de droit, elle se range dans la catégorie des actes véritablement contentieux, lors même qu'elle n'aurait pas été précédée d'un débat contradictoire, lors même qu'elle n'aurait pas été provoquée par

(1) Henrion DE Pansey, de rAM<on'féyMd»ciai»e,ch. XVIII.

COMPKTKNCE.

COMPETENCK.

la réclainnlion expresse ol formelle d'une parti».' intéressée.

Nous citerons comme exemple les arrôts lie la Cour des comptes. Celte Cour se saisit d'olllce de l'examen de» comptes des comptables publics; elle recherche et se fait remellre elle-mùme, et comme elle le trouve convenable, tous les rensoi^'iiements dont elle croit d(>voir s'enloun^r; elle statue sans avoir (Mitcndu ni conclusions ni plaidoiries. On la considùre néanmoins comme un véritable cori)s de judicature. Les arrêts qu'elle rend ont le môme caractère contentieux que les sentences des tribunaux ordina 11X38(1). Voyez l'article CoLii vus comitks.

Nous citerons dans 1<; mémo ortli*e d'idées les décisions par lesquelles les Conseils pro. vinciaux véritlent les pouvoire de leurs membres et statuent, comme le porte l'article 254 des lois électorales, sur les contestutiuns (jui s'élèvent à ce sujet. Ces décisions participent du caractéi"e des sentences judiciaires.

Citons encore les décisions que prennent les Députations permanentes des Conseils l)rovinciaux lorsqu'elles statuent sur la validité des éleclioi.s communales et sur les pouvoirs lies membres élus (lois élect. , art. 203).

11 n'est pas requis que ces décisions soient provoquées par une réclamation formelle.

Elles ne sont pas précédées d'un débat contradictoire. Elles participent, néanmoins, de la nature des jugements i)roprement dits, tellement qu'elles doivent être motivées et prononcées en séance publique (loi du 30 décembre 1887, art, 4).

Tracer une ligne de démarcation rigoureuse entre les actifs (railininisli-ation pure et les décisions conUMilieuses osl chose impossible. Il y a des actes tl'uue natui^e mixte, qui sont un mélange d'administration gracieuse et de contentieux.

Citons, à titre d'exemple, les comptes des communes et des établissements de bienfaisance.

Le compte d'administi'ation que le Collège échevinal soumet chaque année au Conseil communal est un acte d'administi'ation pure.

Le compte de deniei^s du receveur, compte qui a pour objet d'établir la situation de

(1) Cass., 2 janvier 1852, Pa»ic., 1862, 1, 265, et 2 janvier 1880, Paaic, 1880, 1, 52.

sa caisse, est également un acte d'administration. Le receveur, en présentant son compte, n'agit pas en justice, il ne demande de condamnation à charge de pci-sonne.

La Députation permanente est appelée à approuver ce compte (2). Elle procé«le sans débat contradictoires sans Utiscontestatio ; elle s'éclaire unicpiement par voie d'encpiéte administrative et de correspondance.

Il est certain cependant (pi'un élément contentieux se mêle à cette i)rocédure. La décision par laquelle la Députation proclame que le receveur est quitte, en avance ou en débet, participe, dans une c<M-taine mesure, de la nature des jugements.

Il ne s'ensuit pas que les arrêtés de compte soient régis par les mêmes principes que les jugements proprement dits. I^ Députation permanente, ne tenant pas «l'audience, n'est pas obligée de siéger publiquement comme les tribunaux judiciaires. Ses décisions ne sont pas soumises au contrôle de la Cour de cassation; il faudrait, pour rendre un pareil recours recevable, un texte formel. Or, ce texte n'existe pas.

La juridiction que la Députation permanente exerce en matière d'impositions communales directes fournit un autre exemple.

Les décisions qu'elle rend sur les réclamations des contribuables sont d'une nature mixte, à la fois administrative et conlentieuse.

Sont-elles sujettes au recours en cassation?

Anciennement, ce recours n'était pas admis (3).

Mais on a compris que l'élément contentieux a ici un caractère prépondérant, et la loi du 22 juin 1877, article lG,a expressément décidé que les dispositions légales concernant le recours en cassation contre les décisions des Députations permanentes en matière de contributions directes au profit de l'État sont rendues applicables aux impositions communales.

Aucun texte ne déclare que la publicité des audiences est obligatoire pour les Députations permanentes lorsqu'elles statuent sur les réclamations en matière fiscale. Néanmoins, la jurisprudence admet que leurs décisions doivent dans ce cas être prononcées

(2) Voy. l'article Comptabiuté commubalb, n» î

(3) Cass., 17 décembre 1867, Pasic., 1867, 1, 21

COMPETENCE

en séance publique, conformément à l'article 97 de la Constitution (1).

On voit, par ces exemples, que la limite entre les actes purement administratifs et les décisions contentieuses est variable et incertaine. Certains actes ont un caractère mixte et ambigu. Chacun d'eux est gouverné par des règles spéciales, que le législateur a fixées arbitrairement, sans formulerdes principes généraux et absolus.

3. L'administration, qui n'est que la puissance executive en action, est investie du droit d'appliquer aux cas particuliers les lois d'intérêt général.

Tant que les décisions de l'administration active ne soulèvent pas de contradiction, sa juridiction demeure volontaire ou discrétionnaire.

Il n'en est plus de même quand ces décisions se heurtent à des résistances et provoquent des réclamations. Le caractère de la juridiction administrative se modifie sous l'influence de la contradiction qui lui est opposée; de gracieuse qu'elle était, elle devient contentieuse : " Yoluntariajurisdic- " tio trmisit in contentiosam interventu justi « adversarii. «

Cette opposition fait naître un litige. L'administration devient partie en cause. Il faut qu'un juge désigné par la loi, soit dans l'ordre judiciaire, soit dans le sein de l'administration elle-même, dise droit et termine la contestation.

Les réclamations auxquelles donnent lieu les actes de l'administration active s'appuient tantôt sur un simple intérêt froissé, tantôt sur la lésion d'un droit acquis.

Quand l'administration exerce une autorité purement discrétionnaire, quand, par exemple, elle accorde ou refuse dos permissions ou des concessions, qu'elle règle les conditions d'une autorisation de bâtir, etc., il se peut que ses décisions froissent les convenances ou les intérêts des administrés, sans léser les droits formels, les droits acquis dérivant pour eux des lois ou des règlements.

Si des réclamations surgissent, les réclamants chercheront à établir que leur intérêt individuel a été sacrifié à tort aux prétendues exigences de l'intérêt public. Ils devront s'adresser, au nom de l'équité, à l'adniinistra-

(1) Voy. l'article Taxes communales, nos 34 et 35.

tion elle-même, à l'administration mieux informée, et solliciter par la voie gracieuse la réformation ou l'annulation de l'acte qui froisse leurs convenances.

Il peut arriver que l'autorité administrative, chargée de veillera l'exécution des lois, les applique faussement et lèse les droits acquis des administrés, droits résultant de la loi, d'un titre ou d'un contrat.

En pareil cas, les réclamants ne sollicitent pas une grâce, une faveur; ils demandent que justice leur soit rendue.

Les réclamations de cette espèce se poursuivent par la voie contentieuse. Elles donnent naissance à de véritables pi-ocès qui se meuvent entre l'administration représentant l'intérêt général, d'une part, et le particulier qui défend son droit méconnu, d'autre part.

En principe, les plaintes des individus dont les droits sont lésés doivent être portées devant les tribunaux, l'otflce de ceux-ci étant d'ordonner le redressement des griefs ou des entraves apportées à l'exercice des droits privés.

Mais ce principe théorique n'a pas été sanctionné d'une manièi"e absolue par notre Constitution. Il a paru nécessaire de laisser, dans bien des cas, à l'administration ellemême, fonctionnant comme autorité judiciaire, le soin de réformer et de corriger, par voie d'examen et de sentence, les erreurs et les torts de l'administration active, notamment en fait d'impôts, de milice, de comptabilité publique, etc.

Dans ces matières, les administrateurs rendent des sentences déclaratives de droit, et ils exercent réellement une portion de la puissance judiciaire. " L'administration ", dit, à ce sujet, Henrion de Pansey, « règle, « dispose,ordonne,mais jamais elle ne juge, " et s'il arrive qu'un administrateur rende " un jugement, c'est comme investi de l'au- « torité judiciaire en cette partie (2). »'

Il importe de ne pas confondre les actes d'administration pure avec les décisions administratives qui ont un caractère contentieux. Les premiers sont susceptibles d'être rétractés ou modifiés par l'administration mieux informée. Il en est autrement des décisions contentieuses. Elles ont, comme les jugements des tribunaux ordinaires, l'autorité de la chose jugée. La juridiction des

(2) HESaioN DE Pansey, des Juxtices de paix, cli. XXVII.

COMPETENCE

'iictionnaires ou des oori>8 de qui elles iiiuiHîiit est dôsorniais ôpuisée. Il no leur est pas pormis de statuer une seconde fois sur 1.» iin>ine rérlamalion.

Quiind, par exeini)l<>. In IW^putation perm;iiiciit<>, statuant en (i«'^'ré d'npppl, a dôleriiiiii»' 11' montant de la somme duc par un .tabiisstMuent indiistrit'l à raison de dégra- (l.ilions caustMîs par ses trans|Mirts à un chemin vicinal, et qu'à d«!'faut de recours au Iloi, sa décision est passée en foive de chose jugée, elle n'a pas le droit de statuer sur une nouvelle requête tendant k obtenir le dégrèvement de la taxe délinitivemenl fixée (i).

La question de savoir si un acte administiatif est susceptible d'être attatiué par la voie contenlieust! est (juelquefois dilllcile à résoudre. Le droit ac(iuis et le simi)le intérêt se touchent de pi-és, et l'on croit apercevoir la lésion d'un droit là où il n'y a qu'un intérêt méconnu ou froissé.

Citons quelques exemples :

I. L'autorité commuiude puise dans la loi • les 1(5-24 août 17'.>0 le droit de faire évacuer l(>s maisons, logements et bouges dont la malpropreté ou le dT-faut d'aérage compromettent la salubrité jinblique.

Il se peut qu'elle use de ce pouvoir discrétionnaire avec peu de discernement. Le propriétaire qui prétend que sa maison n'est pas insalubre est-il recevable à se pourvoir (levant les tribunaux? Comme il n'incrinime pas la légalité, mais seulement la convenance et l'opportunité de la mesure prise par l'administration, on décide que la réformation de celte mesure échai)pe, par sa nature, au contrôle du iMuivoir judiciaire et rentre dans les altiibulions essentielles de l'autolité administrative elle-même (cass., 6 février 1S51, Belg.jud., t. IX, p. 800).

II. Le soin d'ordonner la démolition <ies bâtiments menaçant ruine est un des objets que la loi des 16-24 août 1790, titre XI, art. l*"", contie à la vigilance des municipalités. Il n'appartient donc qu'à cette autorité de décider si des bâtiments menacent ruine et si la sécurité publique exige qu'ils soient démolis. De pareilles décisions échappent au contrôle des tribunaux , et les réclamations des intéressés ne peuvent être appréciées ([ue par l'administration (cass., 17 juin 1861, Pasic, iSGl, I, 339).

(1) Mesdach de ter Kiele, Pasic, 1885, 1, 71.

JII. Il résulte d«; l'article 90 de la loi communale que le Collège des bourgmestre et éch^îvins est chargé d<; nichercher quelles sont les personnes notoirement Iivi*é<î8 à la débauche. Lorsqu'il ordonne l'inscription d'une femme sur le registre des pmstiluées, il fait un acte de juridiction qui rentre dans In sphère de ses attributions exclusives. Cet acte échappe, par sa nature, au contrôle du pouvoir judiciaire. Une femme soumise à la police des mœurs et poursuivie du chef d'avoir contrevenu à un règlement sur la matière ne peut donc exciper devant le juge de ce qu'elle a été portée indûment sur le registre des prostituées (cass., 19 décembre 1887, Pasic, 1888, I, 43).