CHAPITRE II

RI8TOBIQUB.

4. Avant 1789, la souveraineté était mal définie, les jtouvoirs publics n'étaient pas séparés.

Il existait des corps mixtes, dont les attributions étaient un mélange d'administration pure et de contentieux.

Tels étaient les bureaux des finances, présidés par les trésoriers de France, qui administraient les domaines, la voirie et les finances, et qui, de plus, jugeaient les contestations relatives à ces matières.

Telles étaient aussi les maîtrises des eaux et forêts, qui aménageaient les bois et en vendaient les coupes, et qui, en outre, connaissaient des délits de chasse et des infractions forestières.

D'un autre côté, les tribunaux, et surtout les Parlements, s'immisçaient dans l'administration en faisant, à l'occasion des procès qui leur étaient soumis, de véritables règlements généraux.

Enfin, le Roi évoquait souvent la connaissance des affaires qui étaient, par leur nature, de la compétence des tribunaux et les décidait en Conseil d'Etat comme souverain juge. Le droit de juger était considéré comme inhérent à celui de commander, et, au sommet de la hiérarchie, le Roi, généralissime de toutes les armées, était, en même temps, juge en dernier ressort de toutes les affaires litigieuses.

Dans les anciens Pays-Bas, le Prince était également le chef suprême de l'armée et le juge souverain. Charles le Téméraire présidait souvent le Grand Conseil de Malines,

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siégeant surson fauteuil ducal, une couronne d'or sur la tête et le glaive dans la main.

S. Eln 1789, l'Assemblée nationale française entreprit de refondre entièrement l'organisation des pouvoirs publics. Elle commença par supprimer les autorités anciennes. Celles qui avaient pour objet l'administration proprement dite furent abolies par le décret du 22 décembre 1789. Celles qui avaient spécialement pour objet la juridiction contentieuse le furent par le décret des 7-12 septembre 1790.

Le terrain ainsi déblayé, il fallut créer des institutions nouvelles. L'Assemblée nationale établit parallèlement une hiérarchie administrative et une hiérarchie judiciaire, analogues à celles qui existent encore aujourd'hui.

' Pour rendre son oeuvre complète et durable, elle aurait dû délimiter avec précision la compétence respective de ces autorités nouvelles et assurer leur indépendance réciproque.

Elle se contenta de décider quelques points spéciaux. Elle statua, par exemple, que les réclamations en fait de contributions directes seraient jugées administrativement, et que les actions en matière de contributions indirectes demeureraient dans le domaine des tribunaux; que l'administration en matière de grande voirie appartiendrait aux corps administratifs, et la police de conservation aux juges ordinaires (1).

Mais elle ne sut pas, ou peut-être ne voulut pas formuler des règles générales de compétence, et cette omission favorisa les empiétements de l'administration dans le domaine du pouvoir judiciaire.

D'un autre côté, l'Assemblée avait proclamé le principe fondamental de la séparation des pouvoirs publics : « Les fonctions " judiciaires ", dit la loi des 16-24 août 1790, titre II, article 13, « sont distinctes et demeu- « reront toujours séparées des fonctions " administratives. »

La séparation des pouvoirs implique leur indépendance respective. Il fallait déduire les conséquences pratiques de ce principe abstrait. L'Assemblée ne les déduisit pas toutes. Elle ne fit rien pour garantir l'indépendance des tribunaux, mais elle prit des

(1) Décret des 7-11 septembre 1790, art. 1er, 2, 6.

précautions nombi^euses pour ])rotéger l'administration contre les empiétements des tribunaux.

Par son décret du 22 décembre 1789, section III, article 7, elle disposa que les administrations de département et de district ne pourraient être troublées dans l'exercice de leurs fonctions par aucun acte du pouvoir judiciaire.

La loi des 16-24 août 1790, titre II, article 13, défendit également aux juges, à peine de forfaiture, de trouble')-, de quelque manière que ce fût, les opérations des corps administratifs, ni de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.

Enfin, la Constitution du 3 septembre 1791 leur fit itérative défense (ï entrepre?idre sur les fonctions administratives ou de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions (tit. III, chap. V, art. 3).

Ce luxe de précautions s'explique par des considérations historiques. Sous l'ancienne monarchie française, les Parlements et les autres corps judiciaires avaient absorbé par des usurpations successives une pai'tie notable du pouvoir exécutif. L'Assemblée nationale coupa court à cet abus en portant les lois que nous venons de citer et ferma ainsi les voies que le pouvoir judiciaire s'était ouvertes pour envahir le domaine de l'administration.

Mais, dit Cormenin, elle se laissa dominer trop fortement par la crainte de retrouver les anciens Parlements dans les tribunaux. Elle ne songea qu'aux besoins et aux alarmes de sa politique, et, comme le prouve l'enchaînement des mesures que nous allons rappeler, elle oublia les nécessités de la justice.

C. Pendant les terribles années qui suivirent 1789, l'exécution des mesures révolutionnaires fut d'abord entravée par des recours judiciaires.

On crut qu'il était nécessaire, pour rendre plus rapide la transformation de l'ordre social, d'énerver l'action des tribunaux. On y pourvut par la loi du 16 fructidor an m, qui annula toutes les procédures et môme tous les jugements intervenus dans les tribunaux ordinaires contre les membres des corps administratifs sur réclamations d'objets saisis, sur les taxes révolutionnaires, ou sur répétition de sommes et eff'ets versés au

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Ti-Osor publii-, et qui, pour l'avenir, dofeiulil ;nix tribunaux de coniiaitre des actes de l'admiiiùtratiou, queh qu'il» fussent.

— Ct«s prohibitions mal (Itillnics, commenti'1'8 et tbivolopijôt^s iiipjnieusciinMit par la doctrine et la jurisprudence, ont accru, outre nicsuro, le (loniaini* des juridictions administratives aux dépens des attributions légitimes des tribunaux jutliciaires. L'administration française s'est, petit à petit, arrogé If droit de juger elle-même toutes ou pres- ([ue toutes les réclamations des particuliers dont ses actes froissent ou lèsent les intérêts et les droits.

Il n'est pas sans intérêt de rappeler le» circonstances (jui. antérieurement k l'année IS15. ont favtirisé les accroissements graduels de cette compétence exceptionnelle.

Loi-s de la saisie et de la vente des biens du clergé et des émigrés, les adnunistrations locales et départementales, ((ui avaient pn>cédé aux adjudications, furent chargées de résoudi^e les ditllcultésqui s'élevaient sur le si>ns des actes de vente (1).

Cette disposition exceptionnelle, qui ne concernait primitivement que les biens dits iiationaucc, fut généralisée par la loi du •.>S pluviôse an vin, qui chargea les Conseils de préfecture de pri>noncer sur le contentieux des domaines nationaux, sans exception (2).

Encore aujourd'hui, on France, c'est aux Conseils de préfecturtî qu'il appartient de prononcer en premier degré, et sauf recoui*» au Conseil d'État, sur tout le contentieux relatif aux ventes des domaines nationaux (3).

— La loi du 13 frimaire an vni. article 4, avait donné qualité à l'administration pour vider elle-même tout ditféi"end relatif aux marchés et aux contrats de fournitures passés par le Gouvernement.

Cette mesure exceptionnelle, prise en temps de guerre pour protéger l'administration contre les tromperies des fournisseui"s,

(1) Lois des28 octobre-5iiOTembrel790, titre III, art. 15, et du l" fructidor an m, article unique.

(2) Les ventes nationales, dit Laferriére, telles qu'elles se pratiquaient sous la Kévolutiou, constituaient de véritables actes de puissance publique ; c'est à ce titre qu'elles échappaient à la compétence des tribunaux judiciaires et que l'administration revendiquait le pouvoir de prononcer, soit entre l'État et l'acquéreur, soit entre l'acquéreur et les tiers (Jurisp. admin., I, p. à06).

(3) CoRMBms, Questions de droit adminiatrutif, vo Domaines nationaujc.

DICT. T. I

est devenue avec le teni])S une règle do droit commun. Aujourd'hui, en France, tous les contrats passés par le Gouvernement avec des particuliers sont lettres closes pour les tribunaux.

— En s'emi>arant des biens des corporations {biens uationauœ), l'État s'était engagé à payer les dettes qui les grevaient.

La loi du 24 août 1793 chargea les administrations locales de liquider ces dettes et leur conféra ainsi le pouvoir de statuer sur les contestations que soulèverait la liquidation.

L'exception s'est élargie peu à i>eu, et il est aujourtl'hui de jurisprudence, du moins on France, (jue la liquidation des créances k la charge du Gouvernement est dans le domaine exclusif des juridictions administratives.

— I^ loitles 6-11 septembre 1790, article 6. avait ivmis aux tribunaux ordinaires le soin de réprimer les contraventions aux lois et règlements sur la voirie. L'administration proprement dite, c'est-à-dire la construction et l'entretien des chemins publics, était seule laissée aux corps administratifs.

La loi du 28 pluviôse an vin abolit implicitement cette distinction, en statuant que les Conseils de préfecture prononceraient désormais sur les difficultés en matière de grande voirie.

L'autorité administrative prit texte de cette ix'daction pour s'arroger le droit de prononcer elle-même les pénalités en matière de grande voirie, et finalement cette prétention fut consacrée par la loi du 29 floréal an X.

— En même temps qu'on défendait aux tribunaux de connaître des actes administratifs, on leur défendait de juger les administrateurs eux-mêmes. D'après la loi des 7-14 août 1790, aucun administrateur ne pouvait être traduit devant les tribunaux, pour raison de ses fonctions publiques, à moins d'y avoir été renvoyé par l'autorité administrative supérieure.

C'était, en fait, soustraire à la connaissance des tribunaux les délits commis par les fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions.

Cette irresponsabilité fut bientôt considérée comme la conséquence naturelle et logique du principe de la séparation des pouvoirs publics, et l'article 75 de la Constitution du 22 frimaire an vin la consacra définitivement.

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En résumé, le législateur, poussant à l'extrême les applications du principe de la séparation des pouvoirs, avait défendu aux tribunaux d'apprécier la légalité des actes de l'administration et de juger la personne des administrateurs.

Les publicistes français, déduisant de ces lois de circonstance une théorie absolue, enseignent unanimement que les erreurs de l'administration active ne peuvent être réformées que par des juridictions prises dans le sein de l'administration elle-même.

Sans la justice administrative, dit Laferrière, l'administration deviendrait impossible ou serait forcée de se soumettre au pouvoir judiciaire, qui aurait le droit de prononcer entre elle et les citoyens.

Si l'autorité judiciaire, dit Vivien, avait autorité soit sur les actes, soit sur la personne des administrateurs, elle pourrait absorber l'administration.

Ces appréhensions ne sont guèi*e justifiées par les faits. Les tribunaux belges ont recouvré depuis 1831 la connaissance de presque toutes les contestations qui s'élèvent entre l'État et les particuliers, le droit d'apprécier la légalité des actes administratifs, et celui de juger les délits imputés aux fonctionnaires publics.

L'administration, dépouillée de presque toutes les attributions contentieuses dont elle s'était emparée pendant les luttes sociales qui ont marqué la fin du siècle dernier, a néanmoins conservé sa complète autonomie.

Le pouvoir judiciaire l'arrête et la contient quand elle excède la limite de ses droits, mais il a si peu tenté de la soumettre ou de l'absorber que, depuis soixante ans, le tribunal des conflits n'a qu'une existence nominale et que la procédure des conflits n'est pas même organisée.