Les attributs de la souveraineté sont les suivants

A. Elle est une et indivisible.

Si plusieurs souverains exerçaient leur nutorité dans un même territoire, ils entreraient immédiatement en lutte, et le plus fort, détruisant les autres, prouverait par là même qu'il est le seul souverain.

La souveraineté est indivisible; mais il est possible, il est même nécessaire de répartir en diverses mains la tâche immense de gouverner une Nation. Le souverain unique peut déléguer l'exercice des fonctions souveraines à des autorités multiples qui lui sont subordonnées et qu'on appelle les pouvoirs publics.

Cette division des pouvoirs ou des fonctions de la souveraineté est même la base du régime constitutionnel. La souveraineté appartient au pouvoir constituant, qui en délègue l'exercice à plusieurs pouvoirs secondaires, séparés et indépendants l'un de l'autre, au moins dans une certaine mesure. Mais cette délégation ne détruit pas l'unité de la souveraineté, qui, dans les moments de crise, est exercée directement par la Nation ou par le pouvoir constituant.

5. B. Le pouvoir souverain est permanent. L'anarchie, quand même elle ne serait

que momentanée, causerait la confusion, la ruine et la destruction de toutes choses.

C'est sur la permanence de l'autorité souveraine que l'on fonde la légitimité des gouvernements dits de fait (1).

4. C. Le pouvoir souverain est illimité et absolu (Princeps legibus est solutus).

Cela ne signifie pas que l'État est omnipotent. Il y a, quelle que soit la forme politique du gouvernement, une liberté primitive inhérente à la nature de l'homme, un droit idéal que l'État n'a point fait et qu'aucun législateur ne peut enfreindre impunément.

Le souverain doit obéir aux prescriptions de ce droit idéal, aux lois éternelles de la morale et de la justice, qui émanent de Dieu même et qui sont supérieures à toutes les volontés humaines. .

Mais quand il s'agit d'adapter ces lois aux besoins variés des sociétés humaines et de les traduire en formules positives, le souverain jouit d'un pouvoir absolu. S'il rencontrait une barrière dans la volonté d'une autorité plus forte que lui, sa puissance ne serait plus que nominale, et la souveraineté serait déplacée au profit de cette autorité rivale.

Le pouvoir souverain est donc et ne peut être qu'absolu. Dans les États mêmes où les différents organes de la souveraineté sont divisés et paraissent indépendants l'un de l'autre, la réunion des pouvoirs publics constitue un pouvoir absolu auquel rien ne peut résister (2).

(1) Au mois de janvier 1880,1e général Pierola, qui s'était emparé de la dictature au Pérou, fit avec le sieur Dreyfus des conventions relatives à des livraisons de guano.

Un décret péruvien, du 25 octobre 1886, annula les actes de Pierola, par le motif qu'il avait usurpé le pouvoir suprême.

La Cour d'appel de Bruxelles a néanmoins décidé, par arrêt du 10 juillet 1888, que les actes passés entre le représentant reconnu du Pérou et des personnes n'appartenant pas à la nationalité péruvienne étaient régis, non par la législation du Pérou, mais par les principes du droit international privé, et que ces principes exigeaient le respect des conventions passées entre Pierola et les citoyens de nationalité étrangère.

(2) La souveraineté est une, mais les organes par lesquels elle s'exerce peuvent être distincts et séparés. Le comte de Montlosier méconnaissait cette vérité lorsqu'il disait, dans un pamphlet publié en 1815, que le principe de la division des pouvoirs est un principe monstrueux, que le pouvoir doit être un et qu'il faut, par conséquent, repousser l'infernale doctrino de la séparation des pouvoirs (Montlosier, des Désordres actuels de la France, p. 142 et 151).

SOUVERAINETE

Lorsque les trois pouvoirs qui en Angleterre constituent la souveraineté sont d'accord, que peuvent-ils ? Il faut répondre avec Blackstone : Tout. Et que peut-on contre eux légalement? Rien.

8. Le pouvoir souverain est infaillible, en ce sens qu'il n'y a pas d'autorité au-dessus de lui pour le juger, pas de puissance au-dessus de lui pour l'arrêter dans ses actes. C'est le suprême arbitre, la suprême instance pour régler les choses humaines. Aucune volonté individuelle ne peut lui résister, sinon elle deviendrait elle-même souveraine.

S'ensuit-il que ce qui est injuste en soi devienne juste par la volonté du souverain? La négative est évidente. La majorité, ni même l'unanimité du peuple, ne peut faire du mensonge une vérité, de l'injustice un acte juste. « La volonté générale », dit à ce sujet Rousseau, « est toujours droite et tend « toujours à l'utilité publique, mais il ne « s'ensuit pas que la délibération du peuple « ait toujours la même rectitude. On veut « toujours son bien, mais on ne le voit « pas toujours » (Contrat social, liv. II, chap. XII).

Le peuple peut donc se tromper et se faire mal à lui-même, mais nul n'a le droit de l'en empêcher. Telle est la conclusion de Rousseau.

Cette conclusion est fort juste. On doit admettre que la loi est souveraine et respectable, même quand le législateur s'est trompé. Ce principe est la base de tout ordre politique, quel qu'il soit.

L'infaillibilité des souverainetés temporelles a fourni au comte de Maistre un argument pour démontrer que le chef de l'Église est, lui aussi, infaillible dans l'exercice de sa souveraineté spirituelle . Voici en quels termes il s'exprime :

« L'infaillibilité dans l'ordre spirituel et la « souveraineté dans l'ordre temporel sont « deux mots parfaitement synonymes. L'une « et l'autre exprime cette haute puissance « qui les domine toutes, dont toutes les « autres dérivent, qui gouverne et n'est pas « gouvernée, qui juge et n'est pas jugée.

« Quand nous disons que l'Église est infail- « lible, nous ne demandons pour elle aucun « privilège particulier; nous demandons « seulement qu'elle jouisse du droit commun « à toutes les souverainetés possibles, qui « toutes agissent nécessairement comme

« infaillibles; car tout Gouvernement est « absolu, et du moment où l'on peut lui « résister sous prétexte d'erreur ou d'injus- « tice, il n'est plus (1). »

La comparaison que fait de Maistre n'est pas concluante. Les souverains séculiers sont infaillibles en ce sens seulement que personne n'a le droit de réformer leurs décisions et leurs jugements ; mais tout le monde convient qu'ils sont sujets à errer et que leurs décrets sont parfois contraires à la justice et à la raison.

L'infaillibilité du chef de l'Église a une portée beaucoup plus étendue. Elle signifie non seulement que les décrets du Souverain Pontife sont indéformables, ce qui est l'attribut commun de tous les actes de souveraineté, mais encore qu'il ne se trompe jamais quand il statue sur les questions de foi et qu'il définit les dogmes. Or, cette infaillibilité scientifique n'a jamais été considérée comme l'apanage des souverainetés temporelles. Il n'est donc pas exact de dire que la papauté ne réclame que la jouissance du droit commun à toutes les souverainetés possibles. Le Pape est l'organe infaillible des vérités immuables révélées par Dieu même, tandis que la vérité qui s'exprime par la bouche des princes et des juges séculiers est relative et changeante comme les opinions et les passions humaines.

6. E. Le Souverain a' le domaine éminent sur toutes les parties du territoire et sur les richesses qui s'y trouvent.

Autre chose est le domaine éminent du Souverain, autre chose le droit de propriété des individus. Dans les États despotiques, on confond ces deux notions; le monarque absolu s'attribue volontiers le droit de disposer en maître et seigneur des propriétés de ses sujets et de les confisquer en invoquant la raison d'État.

Les législations anciennes présentent plusieurs exemples de ces violations du droit naturel.

Le Code de Justinien déclarait les hérétiques incapables de posséder aucuns biens meubles ou immeubles. Yoy. l'article Liberté

DE CONSCIENCE, n° 14.

Au moyen âge, les lois canoniques, d'accord avec les lois civiles, prononçaient la

(1) De Maistre, du Pape, liv. 1er. chap. U

SOUVERAINETÉ

confiscation de tous les biens des hérétiques. Voy. l'article Liberté de conscience, n° 18.

Louis XIV s'arrogeait le droit de disposer, à son gré, de tous les biens appartenant à ses sujets. Cette prétention est énoncée ouvertement dans les Instructions qu'il a léguées à son petit-fils : « Vous devez être « persuadé », lui disait-il, « que les rois « sont seigneurs absolus et ont naturelle- « ment la disposition pleine et entière de « tous les biens qui sont possédés aussi bien « par les gens d'Eglise que parles séculiers. « Tout ce qui se trouve dans l'étendue de « nos États, de quelque nature que ce soit, « nous appartient au même titre. »

On lit également dans le Testament politique de Louvois, publié en 1695 avec privilège du roi : « Tous vos sujets, quels qu'ils « soient, vous doivent leurs personnes, « leurs biens, leur sang, sans avoir droit « d'en rien prétendre. En vous sacrifiant « tout ce qu'ils ont, ils font leur devoir et ne « vous donnent rien, puisque tout esta vous. »

C'est en vertu du domaine éminent ainsi compris que Louis XIV refusait aux protestants le droit de s'expatrier, punissait les émigrants de la confiscation de leurs biens, et annulait tous les actes qu'ils avaient faits pour en disposer directement ou indirectement (1).

L'Assemblée nationale française a restreint dans de justes bornes le domaine éminent de l'État. Elle a établi une distinction entre la propriété individuelle, d'une part, et la propriété collective des corps ou communautés, d'autre part. La propriété individuelle a été déclarée inviolable et sacrée; mais l'Assemblée a reconnu que les biens destinés à tous services d'utilité publique appartiennent à la Nation et sont dans tous les temps à sa disposition (Constitution du 3 septembre 1791, Préambule, art. 7, et titre Ier, § 12).

La Convention remit en vigueur les maximes tyranniques de Louis XIV et appliqua aux émigrés le régime qu'il avait inauguré contre les protestants. Les biens des émigrés furent confisqués au profit de la Nation, et les actes de disposition qu'ils avaient faits depuis le 9 février 1792, ou qu'ils feraient par la suite, furent déclarés nuls (décret du 30 mars 1792).

(1) Helm>, du Régime constitutionnel, p. 204.

Notre droit public moderne, d'accord avec le droit naturel, a définitivement consacré l'inviolabilité de la propriété individuelle ou privée.

L'État peut, toutefois, en vertu de son domaine éminent, régler les modes d'acquisition et de transmission des propriétés privées, exproprier les biens des particuliers pour cause d'utilité publique, lever des impôts et en régler l'emploi, exiger des citoyens toute espèce de prestations et, notamment, les soumettre au service militaire.

Le domaine éminent de l'État ne se confond avec le droit de propriété qu'à l'égard des biens qui sont affectés à des services d'utilité publique. Ces biens demeurent en tout temps à la disposition de la Nation, qui peut en modifier l'affectation suivant les exigences de l'intérêt social. Voy. les articles Établissements publigs, n° 6, et Propriété, il» 3.

7. L'objet de la souveraineté est de réaliser le droit ou la justice.

S'il existe dans ce bas monde des délégués de la Divinité chargés de s'interposer entre elle et les hommes, il est naturel d'admettre qu'il leur appartient de formuler les règles du droit et d'en surveiller l'application.

Telle est, en effet, l'idée fondamentale qui a été développée au moyen âge par les partisans du régime théocratique : l'Église, disaient-ils, a reçu immédiatement de Dieu la mission de gouverner le monde aussi bien au temporel qu'au spirituel, et le Pape,investi de la plénitude des deux pouvoirs, est, de droit divin, pontife et roi universel.

Cette doctrine se rencontre à chaque pas dans les fausses décrétales. On fait dire à saint Clément Ier, l'un des premiers Papes : « Sache que tu es au-dessus de tous, te omni- « bus prœesse moneris. » Le même pape attribue à saint Pierre le principe suivant : « Il ordonnait à tous les princes de la terre « et à tous les hommes d'obéir et de courber .* la tête devant eux (les prêtres), et il décla- « rait tous ceux qui s'y refuseraient con- « damnés et infâmes jusqu'à satisfaction et, « s'ils ne se convertissaient, il ordonnait de « les chasser de l'Église. (2) » '

Elle a trouvé son expression la plus pré-

(2) PsEUDO-lsiDOiius, édit. do Genève, 1628, litt. /, p.

et ai.

SOUVERAINETE

SOUVERAINETÉ

cise et la plus énergique dans la bulle Unam Sanctam de Boniface VIII. On lit dans ce document que les deux glaives, le glaive spirituel et Je glaive temporel, sont au pouvoir de l'Église; le premier est manié par elle-même, et le second ne doit l'être que pour ses intérêts; le premier est dans les mains des prêtres, le second dans celle des rois et des guerriers, aussi longtemps que le prêtre le veut et le tolère. Mais l'un de ces glaives doit être soumis à l'autre, l'autorité temporelle doit s'incliner devant l'autorité spirituelle. Et le Pape conclut en disant : * Nous déclarons, nous définissons et nous « proclamons comme un article de foi néces- « saire au salut que toute créature humaine « est soumise au pontife romain. »

La théorie énoncée dans cette Bulle procède directement des traditions autoritaires qui ont présidé au développement du droit public romain et qui ont abouti à l'autocratie impériale.

Les volontés du Prince, dit Justinien, ont force de loi : quod principi placuit legis habet vigorem (1).

Les papes, vrais successeurs des empereurs romains, ont recueilli cette maxime et l'ont appliquée au gouvernement de l'Église.

De ce qu'ils sont personnellement infaillibles,lorsque,en vertu de leur suprême autorité apostolique, ils définissent qu'une doctrine sur la foi ou la morale doit être observée par l'Église universelle (2), il suit nécessairement qu'ils sont doués de la même infaillibilité lorsqu'ils tranchent des questions de droit, attendu que le droit fait partie de la morale.

C'est ce que les canonistes affirment avec une énergie et une emphase qui vont parfois jusqu'à le déraison.

Le Pape, dit Fagnani (3), possède la plénitude de la souveraineté. Le Pape est tout, et il est au-dessus de tout. Le Pape peut chan-

(1) Institutes, liv. 1er, tit. II, § 6.

(2) Constitution Pastor œternus, décrétée dans la I Ve session du Concile du Vatican, chap. IV.

(3) Prosper Fagnani (1598 f 1678), secrétaire de la Sacrée Congrégation, a composé, sur l'ordre d'Alexandre VII, un ouvrage intitulé Conuuenturium in jus canonicum sive quinque libros Becretalium. L'édition que nous citons est celle de Cologne, 1704, Bibliothèque royale, n« 2387.

(4) Papa habet plenitudinem potestatis. Item Papa est omnia et super omnia. Item Papa potest mutare quadrata rotundis. Item Papa supra jus est et contra jus omnia potest (Fagnani, t. Il, p. 165); Damhoudere a également enseigné quedicitum est Papœ a;quare quadrata rotundis «

ger les carrés en circonférences. Le Pape est au-dessus du droit et peut tout faire en dehors du droit et contre le droit (4).

Le Pape fait le droit de ce qui n'est pas le droit et peut changer la nature des choses (5).

Il peut, par exemple, dispenser un religieux de ses vœux de pauvreté et de chasteté, si pas en vertu de son pouvoir ordinaire, du moins en vertu de la plénitude de sa souveraineté, qui lui permet de changer la substance des choses (6).

Il peut rendre valable une transaction qui est nulle. Il peut donc aussi en modifier la nature, attendu que faire quelque chose de rien est encore plus que changer une chose en une chose différente (7).

Pour exalter l'omnipotence papale, Fagnani ne recule devant aucune hyperbole : le Pape peut changer la nature et la substance des choses, faire d'un cercle un carré, faire en sorte que le juste devienne l'injuste, et réciproquement.

Il eût été mieux inspiré s'il avait dit simplement que quand le Pape définit le droit et la justice, ses décisions sont souveraines et infaillibles.

8. Pour résister aux prétentions théocratiques, les princes séculiers ont cherché, eux aussi, à établir qu'ils reçoivent de Dieu directement, par une sorte de communication surnaturelle, l'investiture de la souveraineté.

Telle est l'idée mère qui a inspiré au Dante son traité de Monarchia. Il y plaide la cause d'une monarchie universelle, éternelle et de droit divin, qui s'est perpétuée et transmise sans interruption des empereurs romains aux empereurs d'Allemagne. Il oppose cette monarchie impériale à celle de l'Église et réclame pour la première la plénitude de la souveraineté temporelle, ne réservant à la seconde que la souveraineté spirituelle (8).

{Praxis rerum criminalium, édit. in-folio, de 1646, p. 49, chap. LXI, no 61).

(5) Papa facit jus de eo quod non est jus, et naturam rei immutare potest, et ita simoniacum facere quod non erat priùs (Fagnani, t. 1er, p. 649).

(6) Posse de potestate absoluta, seu de potestatis plenitudine, secundum quam potest mutare substantiam rei (t. II, p. 479).

(7) Papa potest facere ut transactio qua? nulla est, sit aliqua. Ergo multo magis potest efficere ut sit alia seu alterœ naturae ; quia plus est de nihilo aliquid facere quam de uliquo uliud (t. l«*j p. 667).

(8) Janet, Histoire de la science politique, t. II, p. 47.

SOUVERAINETE

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L'empereur Frédéric II d'Allemagne, le môme qui fut déposé par le pape Innocent IV, en 1245, fit rédiger, pour la Sicile, par Pierre Desvignes, son chancelier, un code dans lequel la subordination de la puissance spirituelle à la puissance temporelle était établie nettement. L'empereur était déclaré égal et môme supérieur au Pape, en vertu d'une sainteté inhérente de droit divin au caractère impérial (1).

L'empereur Henri VII donna, à son tour, la sanction législative au principe énoncé par le Dante, en proclamant,dans un concile tenu à Pise en 1312, qu'il est ordonné par Dieu même que toute âme vivante soit soumise au Prince des Romains (divinis prœceptis jubetur quod oinnis anima Romanorum principi sit subjecta) (2).

C'était une réponse directe à la prétention émise par Boniface VIII dans la Bulle Uuam Sanctam.

Quelques années plus tard, le 13 juillet 1324, le pape Jean XXII prononçait la déposition de l'empereur Louis de Bavière, qui avait envoyé des troupes au secours des Visconti, assiégés dans Milan par le légat pontifical.

Cet acte fut le signal d'une lutte acharnée entre la papauté et l'empire. En 1339, à la diète de Francfort, les princes séculiers et ecclésiastiques, les députés des chapitres et ceux des villes confirmèrent la théorie de Frédéric II et d'Henri VII, en déclarant solennellement que la dignité et la puissance impériale procèdent immédiatement de Dieu seul (declaramus quod imperialis dignitas etpotestas est immédiate a solo Deo), et qu'en conséquence, celui qui était élu roi ou empereur était, en vertu de cette élection, véritable roi ou empereur romain, sans qu'il fût besoin de la confirmation du Pape. C'était la négation ouverte du droit de déposition que s'arrogeaient les souverains pontifes (3).

C'était également un axiome chez les légistes gallicans que le roi ne tient sa

(1) Horoy, des Rapports du sacerdoce avec l'autorité Civile, Paris, 1883, t. 1er, p. 9.

(2) Bartole, qui écrivait vers le milieu du xive siècle, n'hésite pas, en commentant ce texte, à déclarer hérétique quiconque soutient que l'empereur n'est pas le maître du monde: « Si quis diceret dominum imperatorem non esso « dominum et monarcliam totius orbis, esset hœrcticus n (voy. Nïs, le Droit de la guerre, p. 16).

(3) Nïs, les Initiateurs du droit public moderne, p. 33 et 56.

puissance que de Dieu et de son épée.

La Sorbonne avait adhéré expressément à cette doctrine en déclarant que le roi ne reconnaît et n'a d'autre supérieur au temporel que Dieu seul.

Voici le texte des déclarations de la Faculté de théologie de Paris, faites au Roi par ses députés, au sujet des thèses touchant la suprématie du Pape, le 8 mai 1663 :

Que ce n'est point la doctrine de la Faculté, que le Pape ait aucune autorité sur le temporel du roi; qu'au contraire, elle a toujours résisté même à ceux qui n'ont voulu lui attribuer qu'une puissance indirecte.

Que c'est la doctrine de la Faculté que le roi ne reconnaît et n'a d'autre supérieur au temporel que Dieu seul ; que c'est son ancienne doctrine, de laquelle elle ne se départira jamais.

Que c'est la doctrine de la même Faculté que les sujets du roi lui doivent tellement la fidélité et l'obéissance, qu'ils n'en peuvent être dispensés sous quelque prétexte que ce soit.

Que la Faculté n'approuve point et qu'elle n'a jamais approuvé aucunes propositions contraires à l'autorité du roi ou aux véritables libertés de l'Église gallicane et aux autres canons reçus dans le royaume, par exemple, que le Pape puisse déposer les évêques contre la disposition des mômes canons.

Que ce n'est pas la doctrine de la Faculté, que le Pape soit au-dessus du Concile général.

Que ce n'est pas la doctrine ou le dogme de la Faculté que le Pape soit infaillible, lorsqu'il n'intervient aucun consentement de l'Église.

Le clergé français affirma de nouveau ces maximes dans une assemblée tenue en

SOUVERAINETE

Sa déclaration fut enregistrée par le Parlement de Paris et convertie en loi par l'édit du 23 mars 1682, qui en rendit l'enseignement obligatoire dans toute la' France.

Le roi affirmait, dans son édit, que l'indépendance de sa couronne de toute autre puissance que de Dieu était une vérité certaine et incontestable, établie sur les propres paroles de Jésus-Christ, et il ordonnait, en conséquence, ce qui suit :

« Voulons qu'aucun bachelier, soit sécu- « lier ou régulier, ne puisse être dorénavant « licencié tant en théologie qu'en droit « canon, ni être reçu docteur, qu'après avoir « soutenu la dite doctrine dans l'une de ses « thèses, dont il fera apparoir à ceux qui « ont droit de conférer ces degrés dans les « Universités. »

Louis XIV, arrivé à l'apogée de sa puissance, s'efforça de donner à la dictature qu'il exerçait en Europe une base historique. Il prétendit, comme l'avaient fait avant lui les papes et les empereurs d'Allemagne, qu'il avait hérité des droits de souveraineté du peuple romain.

Un avocat au Parlement de Paris, nommé Aubéry, écrivit en 1667, pour justifier cette thèse, un Traité des justes prétentions du roi de France sur V Empire.

L'empire des Romains, disait-il, incorporé à celui des Francs, ne fait qu'un avec lui. Or, c'est une maxime fondamentale de la monarchie française que les droits une fois acquis à la Couronne n'en peuvent être distraits ou séparés. Dès lors, les traités ne peuvent prévaloir contre la loi salique, laquelle déclare les droits de la Couronne inaliénables.

La conclusion d' Aubéry est « que l'empire « tant de la mer que de la terrre et la mo- « narchie universelle sont promis infailli- « blement dans les siècles à venir aux des- « cendants de Louis XIV ».

9. Les empereurs et les rois, désireux d'échapper à la domination papale, refusaient donc de reconnaître un suzerain autre que Dieu lui-même. C'est en cela que consistait la doctrine du droit divin, que les partisans du pouvoir civil ont défendue depuis le xne jusqu'au xvme siècle. Les rois prétendaient ne relever que de Dieu. On soutenait en leur nom que c'était la volonté de Dieu qui maintenait les familles royales, théorie incompatible avec le droit que s'ar-

rogeait l'Eglise d'instituer et de déposer les princes.

L'Église a été, pendant tout le moyen âge, hostile à cette doctrine. Elle considérait, il est vrai, les rois comme les élus de Dieu, mais ils ne l'étaient que par l'intervention du Pape, et cette dépendance était marquée par la nécessité du sacre. Elle s'arrogeait le droit de condamner et de déposer les rois, droit qui ne pouvait se justifier si les princes temporels tenaient directement leur puissance de Dieu.

La théorie du droit divin, telle qu'elle apparaît au xme siècle, était une protestation contre l'omnipotence que s'arrogeait la papauté. Les empereurs et les rois prétendaient que leur puissance était une émanation directe de la volonté divine et repoussaient par cet argument la suzeraineté temporelle de l'Église (1).

Pour combattre les zélateurs du droit divin, et surtout les apologistes de l'omnipotence impériale, les théologiens se sont attachés à mettre en relief le côté purement humain de la souveraineté, et ils en ont trouvé la source dans la volonté du peuple.

Saint Thomas d'Aquin distingue, en traitant cette question, entre la souveraineté considérée abstractivement et le moyen particulier et spécial par lequel on s'élève à la possession du pouvoir souverain. La souveraineté, envisagée en elle-même, émane de Dieu, mais il appartient aux hommes de choisir la forme politique de chaque gouvernement et d'instituer des princes de leur choix : Dominium et prœlatio introducta sunt a jure humano (2).

La conclusion de saint Thomas est que la puissance de faire des lois, attribut fondamental de la souveraineté, est l'apanage de la multitude tout entière ou de celui qui représente la multitude (vel totius multitudinis, vel alicujus gerentis vicem). C'est donc dans la volonté de la multitude, c'est-à-dire dans la volonté de la Nation, que le jpouvoir souverain a sa source.

Suarez a suivi la voie frayée par saint Thomas. La souveraineté, d'après lui, ne réside dans aucun homme en particulier, mais dans la collection des hommes, c'est-àdire dans la société tout entière ou dans le

(1) Ja.net, op. cit., I, 416.

(2) Summ. Theol., 2. 2. q. X, a. 10; Ja.net, Histoire de la science politique, I, 416.

DICT. T. III

SOUVERAINETE

peuple. Il prouve, dans son traité de Legibus, que la souveraineté ne peut résider en particulier dans aucun individu, et qu'elle doit de toute nécessité résider dans l'universalité des hommes. Le pouvoir politique appartient à la masse du peuple, mais il lui est donné par Dieu, conformément à cette parole de l'Écriture : non estpotestas, nisi a Deo (1).

Ce sont donc les théologiens scolastiques qui, les premiers, ont enseigné la doctrine de la souveraineté du peuple, dans le but de battre en brèche la théorie du droit divin (2).

Cette doctrine nouvelle a eu de bonne heure des apologistes, non seulement parmi les théologiens, mais aussi parmi les défenseurs du pouvoir civil.

Marsile de Padoue, qui écrivait vers 1314, établit nettement, dans son Defensor pacis, que la puissance de faire des lois n'appartient qu'à l'universalité, ou tout au moins à la majorité des citoyens; que le pouvoir législatif institue le pouvoir exécutif et qu'il le juge, le change ou le dépose, s'il manque à ses devoirs (3).

Gomme on n'a jamais pu s'accorder sur le point de savoir s'il existe dans ce bas monde un organe infaillible du droit, cette manière d'expliquer l'origine de la souveraineté devait l'emporter à la longue sur toutes les autres. On. s'est contenté de rechercher, faute de mieux, quel est le souverain relativement le meilleur.

Ce souverain ne peut être que le peuple lui-même, représenté par l'universalité ou par la généralité de ses membres. La Nation résume en soi la somme de toutes les intelligences et de toutes les forces sociales, et la volonté du plus grand nombre est, en dernière analyse, le seul critérium rationnel de la justice relative qni préside aux choses humaines.

La théorie de la souveraineté du peuple est expressément consacrée par l'article 25 de la Constitution belge, portant que « tous « les pouvoirs émanent de la Nation ».

(1) Janet, Histoire de la science politique, II, 183 et suiv.

(2) De Maistre se trompe lorsqu'il affirme « que toute la « théologie française repousse justement le système de la u souveraineté du peuple comme un dogme antichrétien n (voy. de Maistre, du Pape, liv. II, chap. III).

(3) Legislatorem humanum solam civium universitatcm esse, aut valentiorem illius partem (concl. VI. Voy. Janet, op. cil., I, 50, et Nys, les Initiateurs du droit public moderne, p. 43.

La souveraineté réside donc dans la volonté générale du peuple. Elle n'appartient pas à une famille élue par Dieu, ni aune caste, nia une corporation laïque ou ecclésiastique. La Nation seule est souveraine ; seule, elle a la direction et, en même temps, la responsabilité de ses destinées.

i 0. Les adversaires de cette théorie objectent qu'il est dangereux de décerner au peuple un brevet d'infaillibilité, car il peut vouloir des choses injustes et déraisonnables.

Rien n'est plus vrai, mais ce reproche peut être rétorqué contre tout souverain, quel qu'il soit. Il est donc sans valeur.

On ajoute que si la souveraineté réside dans le peuple, la minorité doit se soumettre à la volonté de la majorité, ce qui n'est pas juste, chaque membre de la cité ayant un droit égal à l'indépendance.

Il est certain que la formation d'une majorité est ordinairement la résultante d'une coalition d'intérêts égoïstes, et que cette coalition peut devenir oppressive pour la minorité. Mais doit-on, pour éviter ce mal, exiger que la loi obtienne l'adhésion de tous les citoyens ? Cela est impossible. Les sentiments et les volontés des hommes ne sont jamais unanimes, et il serait absurde d'admettre, comme autrefois en Pologne, que l'opposition d'un seul puisse tenir en échec la nation tout entière. Il faut donc que la minorité s'incline devant la majorité. C'est une nécessité qui dérive de l'organisation même de l'humanité.

H. L'État possède la plénitude de la souveraineté avec tous les attributs qui la caractérisent : « Tous les pouvoirs », dit la Constitution, article 25, « émanent de la " Nation. »

A côté de la puissance laïque, qui émane de la Nation, il existe une puissance spirituelle, qui émane de Dieu, par l'intermédiaire du Pape.

Bien différente des communautés protestantes, de la communauté israélite, des sectes philosophiques, qui sont de simples associations spirituelles, l'Église catholique est constituée en société parfaite et possède tous les attributs d'un corps politique indépendant. Elle légifère, elle administre, elle juge et punit. Son territoire est le même que celui de l'État, et le peuple qu'elle gouverne est aussi le même. Presque tous les actes de

SOUVERAINETE

la vie publique des gouvernants et des gouvernés sont soumis à ses lois. Son domaine s'étend sur le monde moral, et se confond de toutes parts avec celui de l'État, tellement qu'il est impossible de tracer avec précision la frontière de ces deux souverainetés rivales.

La souveraineté ecclésiastique a pour sanction les pénalités d'outre-tombe, dont l'effet est, pour le moins, aussi terrifiant que les moyens de coercition dont dispose l'État.

Lors donc qu'on affirme que tous les pouvoirs émanent de la Nation, on affirme en même temps que les actes de l'autorité religieuse n'ont plus de sanction ici-bas dans le for extérieur, et que l'Église n'a plus le droit de réclamer, comme sous l'ancien régime, l'appui du bras séculier pour mettre à exécution ses décrets et ses jugements.

Mais, en fait, l'Église possède une souveraineté qui a ses racines dans les plus lointaines traditions du passé et qui s'exerce parallèlement à celle de l'État.

La coexistence de ces deux souverainetés a donné lieu, dans les siècles passés, à des conflits sans cesse renaissants, auxquels on a vainement essayé de mettre fin par des concordats.

En 1830, le Congrès national a cru qu'il était possible de tarir la source de ces conflits en faisant cesser l'ancienne solidarité du temporel et du spirituel.

Il a proclamé la séparation de l'Église et de l'État, ou, pour parler d'une façon tout à fait exacte, l'indépendance de l'Église vis-àvis de l'État.

Le culte, disait l'abbé Verbeek au Congrès national, se trouve désormais en dehors du domaine politique, par là même que l'État déclare ne professer aucun culte aux yeux de la loi; la religion lui est indifférente; le temple est un édifice, les cérémonies religieuses, les sacrements, il ne les connaît pas; le prêtre est un citoyen, et rien de plus.

Le Gouvernement n'intervient pas dans la nomination des ministres du culte; leplacet est aboli.

L'Église a ainsi conquis la plénitude de son indépendance, mais elle a cessé, d'autre part, d'être associée à l'exercice du gouvernement politique. Dans ce sens, il est vrai de dire que tous les pouvoirs émanent de la Nation et qu'ils sont, par conséquent, neutres et laïques.

12. La Nation ne pouvant ordonner, juger, agir collectivement, est obligée de confier soit à un monarque, soit à des corps héréditaires, soit à des assemblées, l'exercice des pouvoirs multiples contenus dans la notion de la souveraineté ?

Quelle est la nature du contrat par lequel s'opère cette cession de la souveraineté

Selon Suarez, c'est une aliénation et non une délégation. Le peuple transmet son pouvoir au Prince simplicité?', c'est-à-dire sans conditions. C'est un don parfait de la souveraineté, perfecta largitio totius poteslalis. Le Prince possède désormais la souveraineté à titre de propriétaire (dominium),et ne peut plus en être dépouillé, à moins cependant qu'il ne dégénère en tyran, auquel cas le royaume peut lui faire la guerre (1).

Grotius, l'auteur du Droit de la paix et de la guerre, a donné le même enseignement : « Si un particulier », dit-il, « peut aliéner sa « liberté et se rendre esclave d'un maître, « pourquoi tout un peuple ne pourrait-il pas « aliéner la sienne et se rendre sujet d'un « roi? «

Rien n'est plus faux que cette proposition. | Un homme libre ne peut pas aliéner sa liberté. Le contrat d'aliénation serait immoral et sans valeur.

Une nation ne peut pas davantage aliéner sa souveraineté au profit d'un monarque ou d'une caste. La souveraineté est par essence inaliénable et indélébile ; elle subsiste, malgré toutes les conventions contraires, comme le droit à la liberté qui appartient aux individus.

Suarez lui-même admet que, dans le cas

où la royauté dégénère en tyrannie, le

peuple peut se révolter contre le tyran,

I exception qu'il est impossible de concilier

avec le principe qui forme la base de son

| argumentation (2).

La souveraineté est donc inaliénable.

Le décret des 22 novembre-ler décembre 1790, article 9, publié en Belgique le 7 pluviôse an v, a donné à cette vérité scientifique la consécration législative, en disposant que les droits utiles et honorifiques, ci-devant appelés régaliens, et notamment ceux qui participent de la nature de l'impôt, ne sont

(1) Scarez, de Legibus, lib. III, cap. IV.

(2) Jaset, Histoire de la science politique, II, 158.

SOUVERAINETÉ

SOUVERAINETE

point communicables ni cessibles, et que toute concession de droits de ce genre, à quelque titre qu'elle ait été faite, est nulle et, en tout cas, révoquée.

— J.-J. Rousseau, poussant à l'excès les conséquences du principe que la souveraineté est inaliénable, soutient qu'elle ne peut pas être représentée : « Elle consiste essen- « tiellement », dit-il, dans la volonté géné- « raie, et la volonté ne se représente point ; « elle est la même ou elle est autre, il n'y a « pas de milieu (1). »

Il est vrai que la volonté en soi est incommunicable, mais elle peut se manifester par l'organe d'un interprète. Cette proposition est la. base du régime représentatif moderne. Il suffit que l'accord s'établisse et se maintienne entre la volonté du représenté et celle des représentants, et l'on obtient ce résultat en soumettant la représentation nationale à des renouvellements périodiques.

En résumé, la souveraineté est inaliénable, mais elle s'exerce par voie de représentation et de délégation. Cette délégation fondamentale est dans la nature des choses. « La Nation », disait la Constitution du 8 septembre 1791, titre III, article 2, « la « Nation, de qui seule émanent tous les « pouvoirs, ne peut les exercer que par « délégation. »

La souveraineté déléguée s'acquiert soit par l'élection, soit par l'hérédité, soit même par un coup d'Etat. La souveraineté s'impose aussi par la conquête.

Elle se perd par l'expiration du terme assigné au mandat du chef électif, par la mort ou par l'abdication du souverain, par la déchéance résultant d'une révolution ou d'une conquête.

15. La souveraineté réside dans la Nation d'une manière latente.

Le pouvoir constituant, qui possède, comme la Nation elle-même, la souveraineté totale, mais dont l'action n'est qu'intermittente, a pour mission de faire la constitution, c'est-à-dire l'acte de souveraineté par lequel il délègue ses pouvoirs à certaines autorités, pour les exercer en son nom, sous des garanties qu'il détermine.

Sa fonction essentielle est donc d'instituer

(1) Kousseàu, Contrat social, liv. III, chap. XV.

et d'organiser les autorités auxquelles est confié, dans les temps ordinaires, l'exercice des différentes branches de la souveraineté : « les pouvoirs sont exercés de la manière « établie par la Constitution », c'est-à-dire par le pouvoir constituant (Constitution, art. 25).

L'organisation politique repose donc sur la délégation des pouvoirs, la Nation ne pouvant ordonner, agir, juger collectivement. La souveraineté totale est l'apanage du pouvoir constituant, mais l'exercice en est délégué à des pouvoirs secondaires, séparés et indépendants l'un de l'autre.

— Les pouvoirs qui se partagent le gouvernement de la société, sont au nombre de trois : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif (2).

Le premier de ces pouvoirs est le pouvoir législatif, dont la mission est de formuler les lois qui règlent, d'une part, les intérêts privés, et, d'autre part, les intérêts généraux ou collectifs.

Vient ensuite le pouvoir judiciaire, dont la fonction consiste à interpréter les lois dans les cas particuliers et douteux qui se présentent et à vider, par voie de jugements et de sentences, les contestations auxquelles donne lieu leur application.

Enfin, le pouvoir exécutif est chargé d'exécuter, d'une part, les lois, et, d'autre part, les sentences des tribunaux.

14. En Angleterre, on admet que l'autorité executive a le pouvoir discrétionnaire de régler tout ce qui n'est pas prévu par les lois. C'est ce qu'on appelle la prérogative, principe dont les Stuarts ont tant abusé contre les libertés publiques. La prérogative est le droit, pour le gouvernement, de faire tout ce qu'exige le bien de l'État, dans tous les cas où les lois sont muettes. Néanmoins, le législateur demeure toujours maître de limiter la prérogative royale en lui enlevant une partie du pouvoir indéfini qui était laissé à sa discrétion (3).

Un système différent a prévalu dans notre pays. Dans son rapport sur les Pouvoirs, M. Raikem disait que le principe de la séparation des pouvoirs a été admis sur le pied de la Constitution de 1791. Or, cette Consti-

(2) Cette distinction était déjà reconnue par Aristote.

(3) Janet, Histoire de la science politique, II, 338.

TAXES COMMUNALES

tution déclare que tous les pouvoirs émanent de la Nation et qu'ils s'exercent par délégation. Ils sont délégués au Corps législatif, au Roi, aux tribunaux, aux municipalités (Constitution du 3 septembre 1791, chap. III, sect. I, art. 1er)-

Les pouvoirs s'exerçant par délégation, aucun d'eux ne peut prétendre à des attributions que la Constitution ne lui confère pas; en d'autres termes, les pouvoirs sont d'attribution.

Cette proposition n'est absolument vraie qu'à l'égard du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Quant au pouvoir législatif, il est illimité en ce sens qu'il peut disposer sur toutes les matières autres que celles que la Constitution a réglées elle-même. Moins absolu que le Parlement anglais, le Parlement belge possède cependant une plénitude de pouvoirs, une omnipotence législative qui

n'a d'autres limites que celles qui lui sont formellement posées par la Constitution. Le Roi n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribue la Constitution. Quant au pouvoir législatif, il a tous les pouvoirs que la Constitution ne lui dénie pas.

Voy. l'article Pouvoirs.